Правове регулювання діяльності державної виконавчої служби

У загальній теорії права під правовим регулюванням розуміється сукупність різноманітних форм і засобів юридичного впливу держави на поведінку учасників суспільних відносин, який здійснюється з метою підкорити цю поведінку встановленому в суспільстві правопорядку [2, с.

Таким чином, ми дійшли висновку, що під правовим регулюванням діяльності державної виконавчої служби щодо примусового виконання рішень публічних органів управління слід розуміти комплекс юридичних засобів впливу, за допомогою яких держава визначає їх права та обов’язки в зазначеній сфері, а також порядок реалізації останніх. Основними елементами системи правового регулювання є, перш за все, норми права, тобто загальнообов’язкові, фор- мально-визначені правила поведінки, які походять від держави та нею охороняються.

Норми права, які регулюють примусове виконання рішень, утворюють певний правовий інститут, оскільки вони об’єднані єдиним предметом регулювання, мають єдину мету - безперешкодне забезпечення виконання рішень. Без їх регулюючого чи охоронного впливу неможливо організувати правильне здійснення цього напряму діяльності. Змістом загальнообов’язкових правил визначаються рамки необхідної поведінки посадових осіб державної виконавчої служби, процедура реалізації виконавчого провадження. Правила наділяють зазначених суб’єктів правами та встановлюють для них обов’язки щодо належного здійснення примусового виконання рішень, а також передбачають гарантії реалі­зації цих прав та обов’язків. Іншими словами, внаслідок упливу цих правил утворюється належний правовий режим у сфері примусового виконання рішень публічних органів управління.

Отже, загальнообов’язкові правила здійснення примусового виконання рішень можна визначити як приписи правових і техніко-юридичних норм, що встановлюються та охороняються державою для закріплення і регулювання суспільних відносин, які виникають і розвиваються у процесі здійснення виконавчої системи, з метою примусового виконання рішень публічних органів управління.

Більшість правил як обов’язкових для виконання приписів багаторазового застосування міститься в нормативно- правових актах різного рівня та юридичної сили. Це офіційні документи, результат правотворчості компетентного державного органу. Техніко-юридичні норми (їх технічна частина) можуть міститися в різних інструктивно- методичних документах, що не є юридичними актами, санкції ж за їх порушення завжди встановлюються нормативно- правовими актами.

Таким чином, нормативну основу діяльності державної виконавчої служби становить система юридичних норм, за допомогою яких держава регулює відповідний напрям діяльності, визначає компетенцію і параметри діяльності вказаного суб’єкта.

Ці норми містяться у правових, як правило, нормативних актах різної юридичної природи та сили.

В адміністративно-правовій теорії існує кілька підходів до поділу актів на певні групи.

Так, В.К. Колпаков [33, с. 230] акти державного (публічного) управління поділяє: за юридичними властивос­тями - на нормативні (правоустановчі, загального характеру), на ненормативні (індивідуальні, правозастосов- чі, правовиконавчі, приватні адміністративні акти, акти реалізації норм адміністративного права). За межами дії (дія актів у просторі й часі): такі, що діють у часі на всій території без обмежень; такі, що діють на всій те­риторії протягом визначеного терміну; такі, що діють на частині території без обмежень у часі. За характером компетенції органів, що видають акти: загального (акти Президента України, Кабінету Міністрів України, міс­цевих державних адміністрацій); галузевого (акти управління галузевих міністерств, коміт етів, відомств, а та­кож керівників відділів і служб місцевих державних адміністрацій); функціонального управління (акти функ­ціональних органів управління). За місцем органів, що приймають акти, у їх загальній і єрархії.

Л.В. Коваль [34, с. 88] акти державного (публічного) управління за адресатом їх надходження поділяє на зов­нішні та внутрішні (внутріорганізаційні); за рівнем самостійності - на основні, що мають «самостійну» юри­дичну силу, та залежні (вторинні); за змістом їх мети - на установчі, регулятивні, контрольні; за масштабом дії

- на акти територіального характеру й акти галузевого значення або на стратегічні й тактичні; за формою - на офіційні (що публікуються в офіційних виданнях) і неформальні (нефіксовані, усні); за причинно -наслідковою ознакою - на ініціативні, запрограмовані («пов’язані») та акти, що викликаються настанням юридичних подій тощо.

Д.М. Бахрах [1, с. 127] акти державного (публічного) управління групує за юридично значущими ознаками: за юридичним змістом (нормативні, індивідуальні, загальні акти, мішані акти); за колом осіб, на які поширюють­ся норми (акти загального значення, міжвідомчі акти, внутрішньовідомчі); за суб’єктами, які прийняли адміні­стративні акти (акти органів виконавчої влади; акти суб’єктів влади, що не знаходяться в системі апарату ви­конавчої влади; акти громадських організацій, котрим делеговані державновладні повноваження); за формою (акти письмові, усні, конклюдентні); за функціональною роллю (планові з фінансових питань, методичного характеру, з кадрових питань, обліку, постачання та інших загальних функцій).

У свою чергу, правове регулювання діяльності державної виконавчої служби щодо реалізації примусового виконання рішень забезпечується значною кількістю нормативних актів, які відрізняються один від одного за багатьма ознаками

- назвою, юридичною силою, порядком прийняття, набрання чинності та дії тощо.

Правова основа примусового виконання рішень, що склалася сьогодні, зазнала відчутного впливу, по -перше, поперед­нього законодавства, яке тривалий час діяло на території УРСР, по-друге, міжнародного права, і, по-третє, тих змін, що відбуваються в економічній, політичній та інших сферах життя України.

Велике значення для розвитку системи нормативних актів України мало прийняття Верховною Радою 16 липня 1990 р. Декларації про державний суверенітет України [35]. Водночас Декларація не є нормативним актом, це урочисте проголошення державою загальнополітичних принципів та намірів. Однак із прийняттям Декларації на порядок ден­ний постали проблеми прискорення процесу підготовки проекту нової Конституції, розробки і прийняття пакету зако­нів, які б регулювали багатогранну діяльність різних органів державної влади, приведення чинних нормативних актів суверенної держави у відповідність із вимогами часу.

Після прийняття Декларації про державний суверенітет України Верховною Радою було проведено значну законотво­рчу роботу, у результаті якої створено практично нове законодавство, у тому числі й те, що регулює повноваження державної виконавчої служби стосовно примусового виконання рішень.

У правовому регулюванні діяльності державної виконавчої служби щодо здійснення виконання рішень важливу роль відіграють норми Конституції України [2], насамперед ті, що встановлюють принципи діяльності державних органів та їх посадових осіб (законність, гуманізм, гласність тощо), права та обов’язки громадян (право на життя, на недотор­канність особи, власність, оскарження неправомірних дій державних органів і посадових осіб, обов’язок дотримувати­ся Конституції та законів України, поважати права й законні інтереси інших осіб тощо) та ін. Конституцією України значно розширено можливості громадян для захисту своїх прав і свобод від свавілля державних органів та посадових осіб. У разі використання всіх національних засобів правового захисту громадяни можуть звертатися до відповідних міжнародних судових установ чи інших міжнародних організацій. У Конституції по-новому вирішено також низку питань організації та функціонування різних державних органів. Зрозуміло, що Конституція не регулює безпосередньо діяльність держаної виконавчої служби. Вона становить базу для прийняття інших законів та підзаконних актів, що підкреслює значимість Конституції в системі правового регулювання правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ [36, с. 27].

Чільне місце в механізмі правового регулювання діяльності державної виконавчої служби щодо реалізації примусово­го виконання рішень посідають закони та інші законодавчі акти України. Причому їх значення у процесі становлення правової держави має постійно зростати, оскільки верховенство закону є невід’ємною ознакою останньої. Верховенст­во закону виявляється, насамперед, у суворій відповідності йому всіх інших нормативних актів, оскільки закони (після Конституції) мають найвищу юридичну силу. Закони приймаються Верховною Радою України, а також всеукраїнсь­ким референдумом. У законі висловлюється воля народу, тому що Верховна Рада й тільки вона може виступати від імені всього народу України, на чому наголошувалося в Декларації про державний суверенітет України.

Підкреслюючи значення закону в системі правового регулювання, необхідно мати на увазі, що термін «закон» у цьому випадку вживається як узагальнююче поняття. Під ним розуміють усі нормативні акти, які мають силу закону, тобто законодавчі акти. До них належать, крім власне законів, основи законодавства, кодекси, статути, положення та інші акти, які приймає Верховна Рада України. Певний час видавати законодавчі акти мав право Кабінет Міністрів Украї­ни. Ідеться про делегування Верховною Радою права на видання ним із листопада 1992 р. до травня 1993 р. декретів, яким, згідно з попередньою Конституцією України, надавалася сила законів. Кабінет Міністрів України міг ухвалюва­ти декрети з чітко визначених питань, переважно у сфері господарських відносин. Таке явище, на нашу думку, неба­жане для законодавчої практики [37, с. 54].

Для правового регулювання діяльності державної виконавчої служби щодо примусового виконання рішень публічних органів управління першочергове значення мають такі законодавчі акти: закони України «Про державну виконавчу службу» [8], «Про виконавче провадження» [22], «Про внесення змін до законів України «Про державну виконавчу службу» та «Про виконавче провадження» [26].

Ці закони не урегульовують у повному обсязі питання щодо примусового виконання рішень, не вичерпно визначають адміністративно-правовий статус державної виконавчої служби.

Сьогодні підлягають доповненню або реформуванню такі норми зазначених законів України: ст. 4. Закону «Про дер­жавну виконавчу службу» до державних виконавців віднесені не тільки самі державні виконавці, а й начальник, з а- ступник начальника, старший державний виконавець районного, міського (міста обласного значення), районного в мі­сті відділу державної виконавчої служби. Отже, фактично, начальник та його заступник можуть виконувати функції державного виконавця.

Водночас ст. 5 цього Закону визначено, що Міністерство юстиції України через Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції України здійснює керівництво органами державної виконавчої служби та контроль за їх діяльністю, добір кадрів, методичне керівництво діяльністю державних виконавців, підвищення їх професійного рівня, фінансове й матеріально-технічне забезпечення органів державної виконавчої служби, розглядає скарги на дії державних виконавців, організовує виконання рішень відповідно до Закону, надає роз’яснення та рекомендації щодо виконання державними виконавцями рішень. Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції організовують виконання законів і здійснюють керівництво відділами державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції, районними, міськими (міст обласного значення), районними в містах відділами державної виконавчої служби, координують і контролюють їх діяльність; організують професійну підготовку й атестацію державних виконавців; розглядають скарги на дії державних виконавців; заохочують за успіхи в роботі й накладають стягнення за порушення трудової дисципліни; здійснюють матеріально-технічне забезпечення державної виконавчої служби; організовують виконання рішень відповідно до Закону, надають рекомендації щодо виконання державними виконавцями рішень у порядку, встановленому Законом.

Тобто функція внутрішнього контролю належить саме державній виконавчій службі, а це суперечить змісту та приз­наченню внутрішнього контролю.

Сьогодні викликає занепокоєння надання необмежених повноважень начальникам відділів державної виконавчої слу­жби. Відповідно до ст. 5.1 Закону України «Про виконавче провадження», керівник органу державної виконавчої слу­жби при здійсненні контролю за діями державного виконавця під час виконання рішень, якщо вони суперечать вимо­гам Закону, вправі своєю постановою скасувати постанову, акт, інший процесуальний документ, винесений у вико­навчому провадженні державним виконавцем, який йому підпорядкований, зобов’язати його провести виконавчі дії в порядку, передбаченому Законом. Згідно зі змінами, що вносяться до ст. 59 Закону, майно боржника може бути звіль­нено з-під арешту за постановою начальника відповідного відділу державної виконавчої служби, якому підпорядкова­ний державний виконавець, якщо під час розгляду відповідної скарги боржника виявлено порушення встановленого Законом порядку накладення арешту. Копія постанови начальника відділу державної виконавчої служби про звіль­нення майна боржника з-під арешту не пізніше наступного після її винесення дня надсилається сторонам і до відпові­дного органу (установи) для зняття арешту, а про відмову у звільненні майна боржника з-під арешту - боржнику. На нашу думку, незначні процесуальні помилки при проведенні опису та арешту майна боржника не можуть бути підста­вою для звільнення майна з-під арешту, до того ж за постановою начальника відділу, а не за рішенням суду. Адже бо­ржнику для відчуження, приховування майна, звільненого з-під арешту, потрібні лічені години. Державний викона­вець має бути самостійною процесуальною фігурою, а не узгоджувати кожен свій крок із начальником відділу. Водночас сьогодні виключено положення про нагляд за законністю виконавчого провадження органів прокуратури. Натомість прямо забороняється втручання інших державних або недержавних органів та їх посадових осіб у виконав­че провадження. Зважаючи на інертність, безвідповідальність, безкарність деяких державних виконавців, прокурорсь­кий нагляд за законністю виконавчого провадження відміняти не можна. До того ж чинне законодавство не надає про­курору права приймати будь-які процесуальні рішення, а також права змінювати чи відміняти рішення, прийняті су­дом, постанови чи акти державного виконавця. Прокурор лише має право опротестування дії державного виконавця, якщо вони мають ознаки порушення закону. Не витримує критики і ст. 8.3 Закону України «Про виконавче прова­дження», відповідно до якої на час перевірки виконавче провадження може бути зупинено посадовою особою, яка йо­го витребувала, про що зазначається у постанові. Таким чином, виконавче провадження може бути безпідставно зупи­нено на термін до 15 днів. Навіть суд не наділений правом зупинення виконавчого провадження при прийнятті до роз­гляду скарги на дії державного виконавця.

У ст. 13 Закону України «Про державну виконавчу службу», що надає право оскаржити дії або бездіяльність до вищої посадової особи, також ідеться про органи Міністерства юстиції України. Отже, вбачається досить завуальована рег- ламентованість звернення зі скаргою до органів Мін’юсту України, а також не регламентованість порядку звернення до того чи іншого органу Мін’юсту, із чого випливає можливість оскарження дій державного виконавця до будь-якого такого органу, причому без звернення до відповідного відділу державної виконавчої служби, що створює недоціль­ність існування усіх вищих органів державної виконавчої служби і зумовлює необхідність створення нових органів у Міністерстві юстиції України.

У ст. 14 Закону України «Про державну виконавчу службу» зазначається, що державний виконавець перебуває під за­хистом закону, але не встановлюється зв’язок між злочином проти державного виконавця та кримінальною відповіда­льністю.

Також у Законі України «Про виконавче провадження» необхідно, на наш погляд, більше деталізувати порядок прове­дення виконавчих дій та мінімізувати дискредиційність повноважень державного виконавця. Так, зокрема, слід зміни­ти норму, відповідно до якої, за заявою стягувача, з метою забезпечення виконання рішення державний виконавець управі накласти арешт на майно боржника, та викласти її таким чином, щоб зобов’язати державного виконавця це зробити.

Статтю 9 Закону України «Про виконавче провадження» доповнено новою частиною про те, що виконання рішень про стягнення коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти державного бюджету України та місцевих бюджетів, або з бюджетних установ здійснюється органами державного казначейства в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Тоді навіщо на підрозділ примусового виконання рішень відділів державної виконавчої служби Головного управління юстиції Мін’юсту України в Автономній Республіці Крим, обласних, Київського та Севастопольського мі­ських управлінь юстиції покладено виконання рішень, за якими боржниками є державні органи? Адже проведення стягнення з них можливо лише шляхом стягнення грошових коштів з рахунків, а рахунки, у свою чергу, відкрито в державному казначействі.

Статтею 11.1 Закону України «Про виконавче провадження» передбачено, що за виконавчим документом про стяг­нення коштів за погодженням із стягувачем боржник може передати стягувачу в рахунок повного або часткового по­гашення боргу власне майно. Це, звичайно, за умови згоди сторін позбавить їх необхідності несення витрат на оцінку та проведення торгів при реалізації майна. Відповідно до цієї статті, боржник зобов’язаний у строк, установлений державним виконавцем, надати достовірні відомості про свої доходи та майно, своєчасно з’явитися за викликом дер­жавного виконавця, письмово повідомити його про майно, що перебуває в заставі або в інших осіб, а також про кошти та майно, належні боржникові від інших осіб. Ця стаття навряд чи буде дієвою, оскільки відповідальність, що перед­бачена за її порушення - штраф від 10 до 30 неоподаткованих мінімумів доходів громадян. Звичайно, боржнику вигід­ніше сплатити штраф, а не повідомляти державного виконавця про свій майновий стан.

Відповідно до ст. 20-1 Закону України «Про виконавче провадження», на відділ примусового виконання рішень Депа­ртаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України покладено виконання рішень: 1) за якими бор­жниками є Апарат Верховної Ради, Адміністрація Президента, вищий чи центральні органи виконавчої влади, Кон­ституційний Суд, Верховний Суд, вищі спеціалізовані суди, Касаційний суд, апеляційні суди, Генеральна прокурату­ра, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військові прокуратури регіонів і військова прокуратура Військово-Морських Сил, Вища рада юстиції, Національний банк, Рахункова палата, Управ­ління справами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські ради або обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а та­кож інші органи державної влади; 2) за якими стягненню підлягає сума боргу від 10 та більше мільйонів гривень або еквівалентна сума в іноземній валюті.

На підрозділ примусового виконання рішень відділів державної виконавчої служби Головного управління юстиції Мін’юсту України в Автономній Республіці Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юс­тиції покладено виконання рішень: за якими боржниками є територіальні підрозділи центральних органів державної влади, місцеві суди, міські або районні ради чи районні державні адміністрації, міські, районні, міжрайонні, інші при­рівняні до них прокуратури, військові прокуратури гарнізонів, а також інші територіальні підрозділи органів держав­ної влади; за якими підлягає стягненню сума боргу від 5 до 10 млн грн або еквівалентна сума в іноземній валюті. На наш погляд, доцільним є доручити державним виконавцям районних відділів державної виконавчої служби вико­нувати менш складні й конфліктні рішення, та зменшити навантаження на низову ланку державних виконавців. Не цілком зрозумілим є виключення зі ст. 21 Закону щодо строків пред’явлення виконавчого документа до виконання, зокрема, тримісячний строк пред’явлення до виконання наказів господарських судів.

Відповідно до змін у ч. 6 ст. 24 Закону, державний виконавець тепер не має права накладати арешт при відкритті ви­конавчого провадження з метою забезпечення подальшого виконання рішення на грошові кошти боржника. Але ж майна у боржника може потім взагалі не виявитись. І, можливо, накладення арешту на грошові кошти одночасно з ві­дкриттям виконавчого провадження є єдиним шансом виконати судове рішення.

На жаль, сьогодні із Закону не виключено ч. 1 п. 5 ст. 40, відповідно до якої виконавчий документ повертається стягу- вачеві, якщо в результаті вжитих державним виконавцем заходів неможливо з'ясувати місцезнаходження боржника- юридичної особи, місце проживання боржника-фізичної особи. Ця норма фактично покриває та виправдовує бездія­льність державних виконавців. Крім того, відповідно до ч. 1 п. 2 цієї ж статті, якщо в боржника відсутнє майно, на яке може бути звернено стягнення, і здійснені державним виконавцем заходи щодо розшуку такого майна виявилися без­результатними, виконавчий документ також повертається стягувачеві.

Законом змінюється територіальна підсудність судового оскарження дій (бездіяльності) державного виконавця. Від­повідно до змін ст. 85 Закону, скарга у виконавчому провадженні щодо виконання судових рішень на дії (бездіяль­ність) державного виконавця або начальника відділу державної виконавчої служби подається до суду, який видав ви­конавчий документ. Якщо виконавчий документ видано районним судом, наприклад, м. Львова, боржник або його майно знаходяться у м. Києві, то виконує рішення районний відділ державної виконавчої служби м. Києва, а дії дер­жавного виконавця мають бути оскаржені в місцевому районному суді м. Львова. Постає запитання: яким чином дер­жавний виконавець м. Києва буде з’являтися на судове засідання, надасть матеріали виконавчого провадження або свої пояснення?

Водночас ми сподіваємося, що виконання рішень публічних органів буде більш ефективним. Поки що з упевненістю можна стверджувати лише те, що воно буде більш тривалим. На наш погляд, слід поступово переходити до роздержа- влювання цієї сфери, як, наприклад, це було зроблено 10 років тому в нотаріаті.

Так, у Франції, Бельгії, Люксембурзі правовий статус судового виконавця містить у собі елементи незалежної приват­но практикуючої особи й державного службовця. У Великобританії співіснують приватні судові виконавці та судові виконавці - державні службовці. При цьому наявність приватних судових виконавців не означає самоусунення держа­ви від сфери виконання судових рішень. Держава здійснюватиме контроль та регулювання шляхом ліцензування, страхування професіональної відповідальності, атестації, того ж прокурорського нагляду, гарантуватиме захист у разі порушення прав та законних інтересів приватного судового виконавця, стягувача або боржника. Стягувач сам вирішу­ватиме, куди і до кого йому звертатися - туди, де рішення буде виконуватися протягом шести місяців і більше, чи до приватного судового виконавця, який цінує свою ліцензію та репутацію.

Виправлення наведених недоліків законодавства, яким регулюється діяльність державної виконавчої служби та вико­навче провадження, не вичерпують загальної проблеми неурегульованості цього інституту, яке потребує модернізації в загальному обсязі, тобто внесення змін та доповнень до інших законів України, які включаються до цього правового напряму.

Водночас, на наш погляд, сьогодні назріла потреба в прийнятті загального Кодексу «Примусового виконання рішень публічних органів управління», яким би було урегульовано: 1) правовий статус державної виконавчої служби; 2) пра­ва й обов’язки стягувача та боржника; 3) виконавче провадження; 4) адміністративно-правовий статус учасників про­вадження; 5) відповідальність державного виконавця, боржника та інших суб’єктів виконавчого провадження; 6) соці­альний захист державного виконавця.

Актами Президента України, які мають значення для правового регулювання діяльності державної виконавчої служби, зокрема, є такі: Указ Президента України «Про затвердження положення про Міністерство юстиції» від 30 грудня 1997 р. № 1396 [7], яким визначено, що Мін’юст України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади щодо забезпечення реалізації державної правової політики; водночас іншим Указом Президента України «Про внесення змін до Положення про Міністерство юстиції України» від 31 липня 2000 р. було внесено зміни до зазначеного положення в пункті 18, у якому визначено, що зазначене Міністерство організовує в порядку, встановленому законодавством України, своєчасне, повне й неупереджене примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), виконання яких покладено на державних виконавців (це положення, затверджене Президентом України, не втратило чинності, але 14 листопада 2006 р. Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України» [7] затвержено нове Положення про Міністерство юстиції України).

Указом Президента України «Питання Секретаріату Президента України» від 26 лютого 2007 р. зобов'язано покласти на Секретаріат Президента України представництво в судах України інтересів Президента України та створених ним для виконання своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, а також утворити в Секретаріаті Президента України Службу з представництва в судах України інтересів Президента України та створених ним консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб.

Нормативні акти, які видають Президент України та Уряд, є підзаконними, тобто вони приймаються на основі й на виконання законів, і не повинні їм суперечити. У юридичній літературі вироблено поняття похідної нормотворчості, яке означає, що одні нормативні приписи зумовлюються іншими, як правило, законодавчими приписами, розвивають їх зміст [38, с. 58; 39, с. 82-83]. Саме такими є більшість правових норм, закріплених в актах Президента та Уряду України, а також в інших підзаконних актах.

Основна кількість правових норм, які регулюють діяльність державної виконавчої служби щодо примусового вико­нання рішень публічних органів управління, міститься у відомчих нормативних актах Міністерства юстиції України. Проблеми відомчого правового регулювання вже тривалий час є предметом пильної уваги представників різних галу­зей правової науки. Зазвичай ці акти одержують критичні відгуки. Представники крайнього негативного ставлення до відомчих актів взагалі не вважають їх джерелами права, принизливо називаючи «бюрократичним звичаєвим правом», яке не передбачено і не санкціоновано законом [40, с. 23; 41, с. 217]. Водночас норми відомчих актів становлять пере­важну більшість норм, які безпосередньо регулюють діяльність державної виконавчої служби. Закони України «Про державну виконавчу службу», «Про виконавче провадження», інші законодавчі акти зазвичай визначають їх повнова­ження лише в загальному вигляді, застосовувати ці норми без конкретизації часто неможливо. У цьому полягає зна­чення відомчого регулювання.

Варто звернути увагу й на те, що кожен вид нормативних актів має свій рівень правового регулювання, тобто існує ті­сний взаємозв’язок між юридичною силою нормативних актів і колом суспільних відносин, які вони регулюють [39, с. 70]. Незважаючи на те, що становлення правової держави вимагає розширення сфери регулювання суспільних відно­син законом, законодавче регулювання не може охопити всіх цих відносин. Те ж саме стосується і нормативних актів Президента та Уряду України.

Щодо санкціонування відомчої правотворчості, то у ст. 2 Закону України «Про державну виконавчу службу» норма­тивні акти Міністерства юстиції України прямо названо серед інших актів, які є правовою засадою діяльності держав­ної виконавчої служби. Звісно, ці акти є підзаконними й повинні відповідати всім нормативним актам, які мають вищу юридичну силу.

Нормотворча діяльність Міністерства юстиції щодо функціонування державної виконавчої служби ведеться дуже ак­тивно. Важливе значення у цій сфері має Інструкція з діловодства в органах державної виконавчої служби, яка затвер­джена наказом Міністерства юстиції від 5 липня 1999 р. № 470/7 (зі змінами та доповненнями) [42]. У ній врегульова­но питання щодо єдиного порядку прийому, реєстрації, розподілу та подальшого передання для виконання виконав­чих документів й іншої кореспонденції, методики складання документів, які регламентують діяльність відділу приму­сового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, підрозділу при­мусового виконання рішень відділів державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юсти­ції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, ра­йонних, районних у містах, міських (міст обласного значення) відділів державної виконавчої служби Водночас наголошується, що зазначена Інструкція визначає порядок загального діловодства, її положення поширю­ються на всю службову документацію, що не має конфіденційного характеру. Порядок діловодства з документами, які містять конфіденційну інформацію, виконання судових вироків, рішень, ухвал, постанов визначається чинним законо­давством.

Вагомим нормативно-правовим актом, яким регулюється діяльність державної виконавчої служби, є також наказ Мі­ністерства юстиції України «Про затвердження Порядку утворення та функціонування виконавчих груп при органах державної виконавчої служби» від 17 травня 2004 р. № 37/5 [43], яким визначено утворення і функціонування вико­навчих груп при органах державної виконавчої служби.

Установлено, що виконавчі групи можуть утворюватися при відділі примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юс­тиції в областях, містах Києві та Севастополі, відділах державної виконавчої служби у районних, районних у містах, міських (міст обласного значення) управліннях юстиції.

Виконавчі групи можуть утворюватися в разі: наявності обставин, які ускладнюють виконання рішення суду або іншого органу (посадової особи), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню, зокрема, якщо за різними виконавчими провадженнями, відкритими в одному або кількох органах державної виконавчої служби, боржник одночасно є стягувачем, якщо створення вико­навчої групи сприятиме забезпеченню своєчасного і повного виконання рішення тощо;

виконання зведеного виконавчого провадження, у тому числі, якщо виконавче провадження щодо одного й того само­го боржника відкрито в кількох органах державної виконавчої служби, зокрема, якщо боржник та його майно перебу­вають на території різних адміністративно-територіальних одиниць тощо.

Важливе значення має наказ Міністерства юстиції «Про затвердження Порядку передачі матеріалів виконавчого про­вадження з одного органу державної виконавчої служби до іншого або виконавчої групи, від одного державного вико­навця до іншого» від 17 травня 2004 р. № 625/9224 [44]. Цей Порядок поширюється на всі виконавчі провадження, які перебувають на виконанні в органах державної виконавчої служби, у тому числі на матеріали зведених виконавчих проваджень.

Контроль за додержанням цього Порядку та дотриманням строків передачі виконавчих проваджень здійснюють дире­ктор Департаменту державної виконавчої служби, начальник відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби, начальники державної виконавчої служби Автономної Республіки Крим, областей та міст Києва і Севастополя, начальники відділів примусового виконання рішень відповідних державних виконавчих служб, керівники виконавчих груп у разі покладення на них прав та повноважень, установлених законом, у виконав­чому провадженні для начальників державної виконавчої служби у районах, містах (містах обласного значення), ра­йонах у містах, начальники державної виконавчої служби у районах, містах (містах обласного значення), районах у містах, яким безпосередньо підпорядкований державний виконавець, у провадженні якого перебуває відповідне вико­навче провадження.

Передача виконавчих проваджень на виконання може здійснюватися: до відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби, інших органів державної ви­конавчої служби та виконавчих груп, утворених при цих органах, - за рішенням директора Департаменту державної виконавчої служби, керівника відділу примусового виконання рішень стосовно будь-яких виконавчих проваджень, що перебувають на виконанні в органах державної виконавчої служби;

до відділу примусового виконання рішень регіонального органу державної виконавчої служби, територіальних органів державної виконавчої служби та виконавчих груп, утворених при цих органах, - за рішенням керівників регіонального органу державної виконавчої служби, відділів примусового виконання рішень регіонального органу державної вико­навчої служби стосовно виконавчих проваджень, що перебувають на виконанні в територіальних органах державної виконавчої служби;

до виконавчої групи, утвореної в межах органу державної виконавчої служби, - за рішенням керівника цього органу державної виконавчої служби;

від одного державного виконавця до іншого в межах органу державної виконавчої служби та виконавчої групи - за рішенням відповідних керівників цих органів та керівника виконавчої групи у разі покладення на нього прав та пов­новажень, установлених Законом, у виконавчому провадженні для начальників державної виконавчої служби в райо­нах, містах (містах обласного значення), районах у містах.

Посадова особа про передачу матеріалів виконавчого провадження виносить вмотивовану постанову. У постанові за­значаються обставини, які збумовили передачу виконавчого провадження, визначаються особи, на яких покладаються обов’язки щодо передачі та прийняття матеріалів виконавчого провадження, встановлюються спосіб та строки пере­дачі.

Наказами Міністерства юстиції «Про затвердження Порядку здійснення державною виконавчою службою України виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) стосовно підприємств, установ, організацій, діяльність яких пов’язана з державною таємницею» від 23 березня 2000 р. № 10/5а [45] та «Про внесення змін до наказу Міністерства юстиції від 23 березня 2000 р. № 10/5а та Порядку здійснення державною виконавчою службою України виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) стосовно підприємств, установ, організацій, діяльність яких пов’язана з державною таємницею» від 17 жовтня 2006 р. № 79/5 [46] встановлено порядок дотримання режиму таємності в за­значеній сфері.

Визначено, що в роботі з виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) із підприємствами, установами й організаціями з особливим режимом діяльності в органах державної виконавчої служби, за дозволом відповідних ор­ганів Служби безпеки України у регіонах, створюються режимно-секретні органи, які проводять свою діяльність від­повідно до чинного законодавства з питань охорони державної таємниці.

В органах державної виконавчої служби з незначним обсягом робіт, пов’язаних із державною таємницею, де штатним розписом не передбачено створення режимно-секретних органів, за погодженням із відповідними органами Служби безпеки України в регіонах, облік і зберігання секретних документів, а також заходи щодо забезпечення режиму сек­ретності здійснюються особисто керівником органу державної виконавчої служби або спеціально призначеним, за йо­го наказом, працівником після створення необхідних умов, що забезпечують режим секретності. На цих працівників поширюються обов’язки та права працівників режимно-секретного органу. Органи державної виконавчої служби ви­конують вищезазначені функції за наявності спеціального дозволу Служби безпеки України на провадження діяльнос­ті, пов’язаної з державною таємницею. Допуск до державної таємниці надається працівникам державної виконавчої служби відповідними керівниками органів державної виконавчої служби.

Зауважено, що працівники державної виконавчої служби, які здійснюють примусове виконання рішень, пов’язаних із державною таємницею, повинні мати оформлені в установленому порядку розпорядження на виконання завдання та довідку щодо допуску до відомостей, які становлять державну таємницю.

Якщо здійснення виконання рішень не пов’язано з державною таємницею, то допуск працівників державної виконав­чої служби провадиться на підставі посвідчення особи.

Значну роль у визначенні адміністративно-правового статусу відділів державної виконавчої служби відіграють накази Міністерства юстиції України «Про затвердження Примірного положення про відділ державної виконавчої служби Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юс­тиції в областях, містах Києві та Севастополі» від 12 червня 2007 р. № 384/5 [47] та «Про затвердження Положення про районний, районний у місті, міський (міста обласного значення), міськрайонний відділ державної виконавчої слу­жби» від 3 березня 2007 р. № 83/5 [48].

Важливе значення щодо реалізації діяльності державної виконавчої служби мають відомчі нормативно -правові акти, якими урегульовуються питання взаємодії щодо примусового виконання рішень публічних органів управління.

Так, спільним наказом Міністерства юстиції та Пенсійного фонду України «Про взаємодію органів державної вико­навчої служби та Пенсійного Фонду України» від 17 березня 2004 р. № 330/8929 забезпечується безумовне додержан­ня законодавства про виконавче провадження при виконанні рішень судів про стягнення коштів на користь держави за позовами органів Пенсійного фонду України, вимог про сплату недоїмки із страхових внесків на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування, рішень органів Пенсійного фонду України про накладення штрафів і нарахування пе­ні та постанов у справах про адміністративні правопорушення.

Спільним наказом Міністерства юстиції та Державної митної служби України «Про затвердження Порядку передачі митними органами майна, конфіскованого за рішеннями судів, органам державної виконавчої служби» (зі змінами та доповненнями) від 17 серпня 2001 р. № 46/5/571 [49] урегульовано питання щодо механізму передачі вилученого мит­ними органами та конфіскованого, згідно із судовими рішеннями, майна органам державної виконавчої служби.

З метою забезпечення взаємодії органів Державного комітету України по земельних ресурсах та органів державної ви­конавчої служби Міністерства юстиції України при примусовому стягненні штрафів з порушників земельного законо­давства за постановами про накладення адміністративних стягнень, винесеними посадовими особами органів Держ- комзему України, затверджено спільний наказ Державного комітету України по земельних ресурсах та Міністерства юстиції «Про взаємодію органів Держкомзему України та органів державної виконавчої служби Мін’юсту України» від 12 квітня 2005 р. № 84/35/5 [50].

Відповідно до законів України «Про виконавче провадження», «Про міліцію», «Про державний захист працівників су­ду і правоохоронних органів» [51] та з метою забезпечення залучення державними виконавцями працівників органів внутрішніх справ для охорони громадського порядку при проведенні примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) затверджено спільним наказом Міністерства внутрішніх справ України та Міністерства юс­тиції Інструкцію про порядок взаємодії органів внутрішніх справ України та органів державної виконавчої служби при примусовому виконанні рішень судів та інших органів (посадових осіб) [52].

Інструкція визначає порядок взаємодії органів внутрішніх справ України та органів державної виконавчої служби при примусовому виконанні рішень судів та інших органів (посадових осіб).

Працівники органів внутрішніх справ у разі необхідності залучаються державними виконавцями для охорони громад­ського порядку до проведення виконавчих дій при виконанні рішень судів та інших органів (посадових осіб) у випад­ках:

примусового входження до приміщень та сховищ боржників-юридичних осіб у разі відмови державному виконавцю у добровільному допуску до них;

примусового входження до житла чи іншого володіння боржника-фізичної особи за рішенням суду, у разі відмови державному виконавцю у добровільному допуску до них;

арешту й опису майна боржників, його вилучення;

вселення та виселення;

розшуку громадянина-боржника або дитини у виконавчому провадженні;

при проведенні інших виконавчих дій, передбачених Законом України «Про виконавче провадження».

Про залучення працівників органів внутрішніх справ для забезпечення охорони громадського порядку при пров еденні виконавчих дій державним виконавцем виноситься постанова.

З метою забезпечення залучення державними виконавцями працівників податкової міліції при виконанні рішень судів про стягнення коштів на користь держави за позовами органів державної податкової служби підписано спільний наказ Міністерства юстиції України та Державної податкової адміністрації «Про затвердження Порядку взаємодії органів державної виконавчої служби та податкової міліції при примусовому виконанні рішень судів про стягнення коштів на користь держави за позовами органів державної податкової служби» від 3 липня 2002 р. № 60/5; 304 [53].

Усі нормативно-правові акти є підзаконними й повинні відповідати всім нормативним актам, які мають вищу юриди­чну силу.

Свого часу державою було вжито певних заходів щодо удосконалення відомчого регулювання нормативно-правових актів, з цією метою запроваджено державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів виконавчої влади. Органи юстиції, на які покладено здійснення державної реєстрації зазначених актів, при цьому контролюють відповідність їх чинному законодавству. Значення державної реєстрації полягає в тому, що відомчий нормативний акт може набрати чинності лише через 10 днів після реєстрації.

Отже, на думку дисертанта, необхідно об’єднати, за можливості, існуючі накази в одному, що дозволить уніфікувати низку положень, усунути розбіжності, повторення, прогалини і, врешті-решт, полегшити використання правових норм, які регулюють здійснення примусового виконання рішень публічних органів управління.

Крім правових норм, до системи правового регулювання належать також правовідносини. Оскільки здійснення держа­вною виконавчою службою примусового виконання рішень регулюється адміністративно-правовими нормами, право­відносини, які при цьому виникають, є також адміністративними.

Особливості адміністративних правовідносин полягають, насамперед, у тому, що в них завжди беруть участь органи виконавчої влади або їх представники, яких наділено владними повноваженнями щодо здійснення виконавчо- розпорядчих функцій. Крім цього, адміністративні правовідносини можуть виникнути з ініціативи будь-якої зі сторін, згоди іншої сторони не вимагається. Конфлікти, спори, що виникають між сторонами таких правовідносин, вирішу­ються, як правило, в адміністративному порядку. Відповідальність за неналежне виконання сторонами обов’язків на­стає перед державою [54, с. 47].

Для регулювання адміністративно-правових відносин властиве юридичне панування або владні приписи, які походять від правомочного суб’єкта управління. Ці приписи мають односторонній характер, у них виражається воля суб’єкта управління, тому адміністративні правовідносини ще називають відносинами влади й підпорядкування. Саме такими владними суб’єктами є державні виконавці у правовідносинах, які виникають з приводу здійснення ними примусового виконання рішень публічних органів управління. Їх повноваження в зазначених правовідносинах буде детально про­аналізовано в наступному підрозділі дисертації.

2.2.