Нотатки з історії правового регулювання державної служби в Україні

Перший Закон про державну службу в Україні був ухвалений 16 грудня 1993 року. Він був новаторським для нашого суспільства не лише за часом прийняття, а й за своїми сутністю, призначенням та конкретним змістом.

Лише із здобуттям незалежності України, необхідністю формування інститутів сучасної національної державності виникла можливість і постала гостра потреба у створенні професійного та політично неупередженого кор­пусу державних службовців. Тому було прийнято обґрунтоване рішення роз­почати цей процес із створення законодавчих основ функціонування цього інституту, а саме розробити та прийняти окремий Закон України «Про дер­жавну службу».

На той час не існувало не лише будь-яких нормативно-правових напра- цювань для розробки такого законопроекту, а й теоретичних обґрунтувань щодо необхідності, структури та напрямків функціонування такого інсти­туту. Тому основним джерелом отримання знань про державну службу став зарубіжний досвід, передовсім Німеччини, Франції, Іспанії, ознайомлення з яким було належним чином організовано в рамках робочої групи, створеної Кабінетом Міністрів України під керуванням начальника управління Уряду з соціально-трудових відносин І.П. Харченка. До складу цієї групи входили представники Міністерства праці, Міністерства освіти, Міністерства фінан­сів, інших профільних органів державної влади, відомі вітчизняні науковці з провідних наукових шкіл — Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, Інституту держави і права імені В.М.

Новелою став загальний підхід до законодавчого забезпечення держав­ної служби з позиції бачення конституційних підвалин даного інституту у праві громадян України на державну службу незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одер­жали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабі­нетом Міністрів України.

Найважливішою проблемою, яку слід було принципово вирішити, при­ступаючи до розробки засадничих положень нового Закону, стало питання про сферу його дії — яку категорію осіб, працюючих в бюджетній сфері, має охоплювати цей Закон. Зрештою було прийнято рішення про необхідність поширення правового статусу державного службовця лише на найбільш спе­цифічну за характером праці і відповідальністю категорію — службовців, які обіймають посади в органах виконавчої влади та їх апараті, що водночас не виключало можливості застосування до державних службовців загальних засад трудового законодавства.

Такий підхід виявився найбільш обґрунтованим та виправданим на той час з точки зору правового забезпечення функціонування саме професій­ного корпусу державної служби. Разом з цим у законопроект про державну службу були закладені можливості для поширення деяких його норм й на інші категорії службовців бюджетної сфери. Підкреслимо, що саме це стало підґрунтям для утворення складного міждисциплінарного інституту держав­ної служби у національній правовій системі та для його розвитку в чинному законодавстві.

Наступним принциповим положенням законопроекту стало створення законодавчих підстав для розподілу усіх посад державної служби на дві важливі категорії: (1) політичні посади, зайняття яких залежить від вибо­рів та формування відповідно до їх результатів складу уряду та (2) посади державної служби, які обіймають професійно підготовлені фахівці з держав­ного управління — безпосередньо державні службовці (в сучасному розумінні цього терміна).

Зокрема, пропозиція щодо розмежування політичних і службових посад була реалізована шляхом вилучення зі сфери дії Закону про державну службу від 16 грудня 1993 року Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів постійних комісій Верховної Ради України та їх заступників, народних депутатів України, Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та членів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, Голови та суддів вищого спеці­алізованого суду України, Генерального прокурора України та його заступ­ників, правове становище яких регулюється Конституцією та спеціальними законами України. На підставі цих принципових положень була здійснена спроба запровадження в Україні окремих посад державних секретарів Кабі­нету Міністрів та міністерств, яка у повному обсязі була належним чином реалізована лише в Законі про державну службу від 10 грудня 2015 року.

За наполегливою пропозицією членів робочої групи Закону про державну службу від 16 грудня 1993 року був створений новітній для українського законодавства інститут патронатної служби, до складу якої включались посади помічників, радників, прес-секретарів керівників центральних органів виконавчої влади, які внаслідок особливостей свого призначення отримували відмінний від професійних державних службовців правовий статус.

Під час розробки першого законопроекту про державну службу пропо­нувалась сучасна класифікація посад державної служби на категорії «А», «Б», «В» із застосуванням знання іноземної мови в якості кваліфікаційного критерію для службовців категорії «А».

Гостро дискусійним виявилося питання щодо розуміння політичної незаангажованості державної служби, яка, знову ж таки, за усіма своїми загальновизнаними стандартами, має бути чітко спрямованою на професійне, якісне та ефективне виконання завдань держави, які реалізуються за посе­редництвом діяльності державного апарату. Тут знову знадобився зарубіж­ний досвід, адже на початку формування професійного корпусу державної служби вона вбачалась у якості «політичної нейтральності», а більш сучасним та змістовним її виразом стала норма про «політичну лояльність». Маємо підкреслити, що найбільш вдало дана формула знайшла своє підтвердження вже в новому Законі України «Про державну службу» 2015 року.

У правовій конструкції статусу державного службовця було прове­дено чітку градацію між такими специфічними саме для державної служби категоріями, як права, обов’язки, повноваження, обмеження та гарантії державного службовця, як з точки зору специфіки кожної з них, так і їх узгодженості та належної збалансованості. На жаль, положення щодо обме­жень на державній службі та їх компенсацій шляхом відповідних гарантій соціального захисту службовця не вдалося реалізувати у повній мірі за тих соціально-економічних умов.

До законодавчого поля були повернуті такі незаслужено забуті поняття, як «просування по державній службі», «службова кар’єра», «відставка дер­жавного службовця», які пов’язувались з якісними показниками професійної діяльності осіб, які обіймають посади державної служби. Також були закла­дені законодавчі основи для подальшого розвитку інституту конкурсного заміщення посад на державній службі, врегулювання ситуацій, пов’язаних з конфліктом інтересів на державній службі.

Ухвалення і набуття чинності інноваційного на той час Закону про дер­жавну службу від 16 грудня 1993 року створило підґрунтя для формування міждисциплінарного інституту державної служби, реформування системи кадрової роботи та зміни її пріоритетів щодо фахового навчання, підготовки та підвищення кваліфікації, стажування, проведення конкурсів, атестації на державній службі.

Проте чимало новацій того Закону так і залишилися лише проголоше­ними. На практиці через формальні підходи нівелювався зміст багатьох з них. Тільки із прийняттям нового Закону про державну службу 2015 року зав­дяки уточненню правового регулювання не тільки принципів, а й процедур їх застосування вони починають працювати подібно до передових демокра­тичних країн Європи.

Члени робочої групи щодо розробки Закону про державну службу від 16 грудня 1993 року:

Ю.П. Битяк

Перший проректор

Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, академік НАПрН України

О.В. Петришин

Президент НАПрН України