§1. Структурно-функциональный анализ миграционных служб зарубежных стран

Миграционные службы рассматриваемых стран либо являются составной частью различных министерств и ведомств (в США - Министерства внутренней безопасности, в ФРГ - Министерства внутренних дел, в Швеции - Министерства иностранных дел), либо являются самостоятельными органами исполнительной власти (в Канаде - Министерство по делам гражданства и иммиграции).

Деятельность миграционных служб США, Канады, ФРГ и Швеции регламентирована соответствующими нормативными правовыми актами (табл.2), при этом, автором установлено, что наиболее эффективная, обладающая самой широкой компетенцией миграционная служба создана в США.

Так, в 2002 г.

Таблица 2

Основные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность

миграционных служб США, Канады, ФРГ и Швеции Страна Нормативный правовой акт США Закон об иммиграции и натурализации, принятый в ноябре 1990 года, в редакции закона 1997 года Закон о реформе в области борьбы с незаконной миграцией и об ответственности иммигрантов 1996 г. Закон о внутренней безопасности 25 ноября 2002 г. Закон о Министерстве внутренней безопасности, 29 ноября 2002 г.

Продолжение табл.2 Канада Акт об иммиграции и защите беженцев 28 июля 2002 г., содержащий отдельный раздел о полномочиях Министра по делам иммиграции и миграционных чиновников Положение, утвержденное Министром по делам иммиграции, «О департаменте по защите беженцев» SOR/2002-228 Положение, утвержденное Министром по делам иммиграции, «Об имми-грационном департаменте» SOR/2002-29 Положение, утвержденное Министром по делам иммиграции, «О департаменте по вопросам иммиграционных апелляций» SOR72002-220 Положение, утвержденное Министром по делам иммиграции, «О департаменте профессионального развития» SOR/2002-227 ФРГ Закон о въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ от 9 июля 1990 года с последующими изменениями Постановление Правительства «О выдаче разрешения на работу лицам, не яв-ляющимся гражданами ФРГ» от 2 марта 1971 года с последующими изменениями Постановление Правительства «О реализации Закона об иностранцах» от 18 декабря 1990 года Постановление Правительства «Об утверждении Положения о Федеральном Министерстве внутренних дел» в редакции 2002 г. Швеция Закон об иностранцах 1989 года с последующими изменениями и дополнениями (1997 г., 2000 г., 2002 г.) Положение о Шведском иммиграционном департаменте, утвержденное Прави-тельством в 2000 г. В структуре этого министерства функционируют четыре управления:

Управление по анализу информации и охране объектов инфраструктуры;

Управление по противодействию актам химического, биологического и ядерного терроризма;

Управление по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте;

Управление по чрезвычайным ситуациям и ответным мерам1.

В Управление по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте вошли Служба иммиграции и натурализации Министерства юстиции, Таможенная служба, Береговая охрана, Администрация транспортной безопасности Министерства транспорта, Инспекционная служба здоровья животных и растений, входившая в Министерство сельского хозяйства.

границ, территориальных вод, портов, водных и воздушных путей, контроль над границами США, визовый таможенный контроль, предотвращение проникновения на территорию страны террористов и орудий терроризма, управление законодательством по иммиграции и натурализации.

По Закону о внутренней безопасности в рамках Управления по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте предусмотрено учреждение двух бюро: Бюро гражданства и иммиграционной службы и Бюро по обеспечению безопасности границы.

Бюро гражданства и иммиграционной службы включает около 15 тыс. служащих и возглавляется Директором, непосредственно подчиненным заместителю секретаря Министерства внутренней безопасности.

С 1 марта 2003 г. от Службы иммиграции и натурализации к Бюро гражданства и иммиграционной службы перешли следующие функции: принятие решений по иммиграционным петициям всех категорий, по ходатайствам о натурализации, по заявлениям о предоставлении статуса беженца, а также по дру-гим вопросам, связанным с процессами иммиграции и натурализации.

Для Бюро гражданства и иммиграционной службы при разработке долгосрочной стратегии предполагаются следующие объемы работы (прогноз основан на данных за 2002 г.): обработка и принятие решений более чем по 7 млн, различных заявлений; обслуживание более 13 млн. клиентов через Национальные центры обслуживания; обслуживание более 6 млн. клиентов через информационные местные офисы; обслуживание более 6 млн. клиентов по телефону через сервис-центры; рассмотрение около 70 тыс. дел о предоставлении убежища; осуществление интервьюирования приблизительно 100 тыс. лиц, заявляющих ходатайство о получении статуса беженца1.

30 января 2003 г. глава Министерства внутренней безопасности объявил о создании двух новых бюро в Управлении по обеспечению охраны границ и безопасности на транспорте. Бюро иммиграции и таможенного оформления

(ранее Бюро по обеспечению безопасности границ) включает в себя часть подразделений таможенной службы и Службы иммиграции и натурализации, которые были призваны обеспечивать реализацию иммиграционного и таможенного законодательства в пределах территории США и защиту воздушного и морского пространства США.

К ведению Бюро иммиграции и таможенного оформления относятся: иммиграционные расследования (по делам о нарушении иммиграционного законодательства: выявляют преступления, совершаемые иностранцами, в том числе совместно с агентствами по борьбе с наркобизнесом, подделкой документов, насилием, традиционной и нестандартной организованной преступностью; осуществляют розыск иностранцев, подлежащих депортации за преступления, совершенные в своей стране; выявляют правонарушения со стороны работодателей и налагают на них штрафные санкции);

таможенные расследования (по делам о финансировании терроризма, отмывании денег, контрабанде, мошенничестве, включая нарушения прав интеллектуальной собственности и компьютерные преступления);

обеспечение защиты воздушных и морских границ с целью предотвращения контрабанды наркотиков, других видов контрабанды, пресечения террористической деятельности;

обеспечение безопасности окружающей среды;

операции по задержанию, транспортировке и наблюдению за нелегальными иностранцами, в отношении которых проходят слушания дел о депортации (в ведении Бюро находятся девять депортационных центров - Центры об-

работки, а в случае необходимости задержанные содержатся в тюремных заве-дениях штатов);

сбор, анализ и распространение сведений по вопросам иммиграции и таможни для более эффективного планирования деятельности.

Бюро таможни и защиты границы были переданы функции по контролю над границами от Таможенной службы, СИН (вместе со Службой пограничного патрулирования), Инспекционной службой здоровья животных и растений.

Численность данного Бюро составляет около 35 тыс. федеральных служащих. Основная цель Бюро - обеспечение безопасности американцев и облегчение процесса пересечения границ США законопослушными гражданами и разрешенными к транспортировке товарами.

На наш взгляд, подход США по объединению всех правоохранительных функций в одном ведомстве имеет как положительные, так и отрицательные моменты. В первую очередь, создание подобного органа ведет к выводу на первых план силовых функций и преобладание правоохранительных задач. Вместе с тем в основе миграции лежат экономические факторы, которые при данном подходе могут нивелироваться и не учитываться. С другой стороны, создание Министерства внутренней безопасности позволило США акцентировать внимание и повысить эффективность мероприятий, направленных на противодействие незаконной миграции.

В Канаде ответственным за реализацию иммиграционной политики в соответствии с Иммиграционным актом 2002 г. является Министерство по делам гражданства и иммиграции (прил.2), которое занимается вопросами приема иммигрантов, разработкой нормативной базы по регулированию иммиграции.

1 Министерство состоит из четырех департаментов: Департамента по защите беженцев; Департамента по вопросам иммиграционных апелляций; Иммиграционный департамента; Департамента профессионального развития.

Возглавляет Министерство Председатель, который напрямую курирует вопросы деятельности Департаментов по защите беженцев и по вопросам иммиграционных апелляций. Заместитель Председателя - Исполнительный Директор курирует Иммиграционный департамент и Департамент профессионального развития. Также он возглавляет иммиграционную полицию, корпоративную службу и секретариат. Департаменты делятся по территориальному принципу на управления: Квебек, Онтарио, Оттава, Атлантическое побережье, Тихоокеанское побережье, Торонто, Ванкувер, Монреаль .

Интерес представляет канадская программа иммиграционного контроля за рубежом. На сегодняшний день открыто 43 представительства за рубежом. Их основными направлениями являются: деятельность по сбору информации и налаживанию связей; задержание нелегальных иммигрантов; обучение и оказание помощи транспортным компаниям и властям страны исхода; борьба с мошенничеством.

Канадская иммиграционная служба выработала ряд предложений на уровне международного сотрудничества. В частности, ею предложено создать рабочую группу иммиграционных экспертов стран «Большой Восьмерки»; в Международной ассоциации авиаперевозчиков - рабочую группу из представителей контролирующих органов; региональную консультативную группу стран Центральной Америки по вопросам миграции .

В ФРГ за реализацию иммиграционной политики отвечает Федеральное министерство внутренних дел (прил.З), которое разрабатывает стратегию иммиграционной политики и координирует исполнение миграционного законодательства, осуществляя выдачу разрешений на пребывание, рассмотрение заявлений на предоставление гражданства, убежища, статуса беженца, реализуя программу добровольного возвращения в ФРГ, принимая решения о депортации. В подчинении министерства находится Федеральная пограничная служба и Федеральная служба по делам беженцев, а также Управления (бюро) по делам иностранцев и Центры первичного приема иностранцев, подавших ходатайство о признании беженцами. Система органов исполнительной власти ФРГ, регулирующих вопросы миграции, больше всего схожа с российской системой.

Так, в функции Федеральной службы миграции и проблем беженцев входят прием и рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства о предоставлении убежища. Штаб-квартира центрального аппарата находится в г. Нюрнберге. Задачами службы являются: координация деятельности федеральных ведомств и органов, а также представительства ФРГ за рубежом в области иммиграции и беженцев; внедрение и реализация процедур отбора мигрантов; аналитическая и информационная поддержка федеральных и земельных программ интеграции, ведение центрального регистра иностранцев; обеспечение выполнения мер содействия добровольному возвращению мигрантов в страны выхода1.

Федеральная служба миграции и проблем беженцев имеет в своем составе центральный аппарат (примерно 2,5 тыс.

См.: Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Указ. работа. - С. 134.

Федеративная Республика Германия состоит из 16 Федеральных земель с общей численно-стью населения 78 млн. человек (прим. - Е.Н.).

Работу по приему беженцев осуществляют филиалы, которые проводят компьютерное анкетирование лиц, ходатайствующих о предоставлении политического убежища в ФРГ, с участием переводчика. После собе-седования проводится процедура дактилоскопии, фотографирования, определения роста. На лиц, не имеющих документов, удостоверяющих личность, оформляется заказ на «заместитель документов» для депортации. Управлением по делам иностранных граждан разработана и направлена во все филиалы поисковая система, которая включает в себя краткие идентификационные сведения об иностранных гражданах, прибывающих на территорию Германии на основании въездной визы.

По итогам собеседования формируется личное дело лица, ходатайствующего о признании беженцем. Может быть принято одно из трех решений по ходатайству иностранного гражданина о предоставлении политического убежища: 1) заявитель признается политическим беженцем; 2) заявление о признании политическим беженцем отклоняется; 3) заявление о признании политическим беженцем отклоняется как очевидно необоснованное1.

Федеральная пограничная охрана (ФПО) осуществляет полицейскую охрану государственной границу, полицейский контроль за передвижением через границы, преследование на границе. Сюда входит в частности пресечение нелегального въезда иностранцев, депортация, доставка лиц, ищущих убежище, в регистрационные центры.

ФПО состоит из Дирекции с местонахождением в г, Кобленц и подразделений, реализующих основные функции службы: по борьбе с незаконным въездом и незаконным ввозом иммигрантов; по борьбе с преступностью в области изготовления и использования подложных и фальшивых документов; по обеспечению национальными документами (документами для лиц, претендовавших на политическое убежище, чье заявление было отклонено, и

которые подлежат выдворению из страны); по вопросам высылки и выдворения, в компетенцию которого входит возвращение иностранных граждан.

Одним из основных направлений деятельности ФПО является международное сотрудничество в рамках развивающегося процесса общеевропейской интеграции, ведущего к интернационализации деятельности пограничных служб, разработке и применению общих стратегий противодействия нарушениям, постоянному обмену информацией и проведению согласованных оперативных мероприятий .

В функции Управлений (бюро) по делам иностранцев входят выдача раз-решений на жительство, оказание временной защиты, участие совместно с посольствами в процессе объединения семей, регистрация иностранцев, в том числе трудовых мигрантов, осуществление мероприятий по борьбе с нелегальной миграцией. Управления являются органами внутренних дел земель и подчиняются бургомистрам городов. Управления осуществляют работу по следующим направлениям: предоставление вида на жительство; разрешение на въезд студентов в страну; регистрация лиц, въехавших с целью трудоустройства; оформление документов (наклеивание визы в новый паспорт); борьба с нелегальной миграцией; организация депортации иностранных граждан; оценка возможности предоставления иностранцам гражданства; оформле-ние приглашений иностранным гражданам. На каждого иностранного гражданина (ИГ) оформляется личное дело, в которое включаются следующие материалы: анкета; информация полиции о предполагаемом факте совершения правонарушения; информация о последнем адресе на родине ИГ, заполняемая ИГ на родном языке; решение Федерального ведомства по делам иностранных беженцев; информация о регистрации ИГ, включаемая в компьютерный банк данных; письмо в прокуратуру о разрешении депортировать ИГ; информация филиала Федерального ведомства о закрытии дела; ответ прокурора о согласии депортации ИГ; заявление о

депортации в Министерство внутренних дел Земли и прокурору, письменный ответ о дате депортации; информация о письме МВД Земли; сведения о депортации, включаемые в компьютерную систему; информация для полиции о депортации и запрете въезда ИГ в ФРГ. Могут быть включены дополнительные материалы. В Управлении имеется компьютерный банк данных на разыскиваемых лиц.

Подготовка иностранцев к депортации осуществляется в течение 3-х месяцев. Лицо задерживается. Есть возможность продлить задержание, но не дольше 18 месяцев. Если заранее известно, что задержание продлится более 3 месяцев по причине, не зависящей от иностранного гражданина, то о задер-жании не заявляется. Иностранцу предоставляется статус «терпение». Существуют финансовые трудности с депортацией. Если получен заместитель паспорта, иностранца депортируют. Оплату заместителя осуществляет Министерство внутренних дел Земли'.

Центры первичного приема иностранцев, подавших ходатайство о признании беженцем, являются государственными учреждениями, находящимися в ведении правительства земли ФРГ, на территории которой он расположен, деятельность которых регулируется Министерством внутренних дел и правительством Земли. Численность лиц, пребывающих в центре, зависит от квоты, ус-танавливаемой федеральным правительством.

Размещаемым в центре иностранным гражданам, подавшим заявление о признании беженцем, оказывается ежемесячная материальная помощь, они обеспечиваются питанием, жильем, необходимыми гигиеническими средствами, им гарантировано минимальное медицинское обеспечение. Срок пребывания в ЦБР составляет 3 месяца. Если срок пребывания истекает, иностранный гражданин может быть направлен в другой Центр временного со-

держания. Это касается и иностранцев, ожидающих судебные решения по жалобам. Лица, признанные беженцами, не имеют право на проживание в ЦВР1.

Вопросы миграции в Швеции традиционно координирует Министерство иностранных дел (прил.4), в чьем подчинении находится Миграционный департамент, центральное правительственное учреждение, деятельность которого связана с практической реализацией миграционной политики, определяемой

л

Парламентом страны (рис. 1).

Рис. 1 Принципиальная схема организации Миграционного департамента

В компетенцию Миграционного департамента входят вопросы: принятия беженцев; выдачи разрешений на въезд и пребывание в стране; предоставления гражданства Швеции; оказания помощи мигрантам в их возвращении в страны выхода; международного сотрудничества в области миграции и помощи бежен-

цам; координации деятельности других структур, вовлеченных в процесс реализации миграционной политики1.

В 1998 г. полномочия Иммиграционного департамента в проведении политики интеграции были переданы специально образованному в структуре Министерства культуры Департаменту интеграции.

Главой Миграционного департамента является генеральный директор, опирающийся на консультативный Совет менеджеров (заместитель генерально-

л

го директора, пять окружных директоров и два старших процесс-менеджера) .

Функцией исполнительного комитета, назначаемого правительством, является мониторинг деятельности Миграционного департамента. Кроме того, исполнительный комитет утверждает ежегодный аудиторский план и представляет правительству ежегодный отчет и предварительные параметры бюджета.

*

Текущей деятельностью, организацией приема лиц, ищущих убежище, рассмотрением заявлений на пребывание и содействием в выезде из страны ми-грантам, которым было отказано в пребывании, занимаются локальные организации в пяти округах. Их работу координирует головной офис, в задачи которого входит обеспечение функционирования департамента как системы.

При реализации своих функций Миграционный департамент взаимодействует с другими структурами, а именно: а) консульствами и посольствами Швеции за границей, которые вовлечены в процесс рассмотрения заявлений на получение въездных виз и разрешений на работу и пребывание; б) полицией, отвечающей за пограничный контроль и депортацию; в) Советом по рассмотрению апелляций иностранцев, функций которого является пересмотр решений Миграционного департамента (обжалованы могут быть решения о предоставлении разрешения на пребывание и гражданство, но не случаи отказа во въездных визах); г) Департаментом интеграции, уполномоченным содействовать ин-

теграции иностранцев; д) общественными организациями, оказывающими помощь беженцам .

На наш взгляд, для России наиболее приемлем опыт деятельности миграционной службы ФРГ, который наиболее близок к существующей в настоящее время у нас системе органов, регулирующих миграционные процессы. Близки по своей структуре и сами миграционные процессы: большой объем вынужденной и незаконной миграции.

Наряду с миграционными службами функции по реализации иммиграционной политики выполняют другие органы исполнительной власти зарубежных стран. Так, вопросами трудоустройства иностранных граждан в рассматриваемых странах занимаются органы исполнительной власти, ведающие вопросами занятости и трудоустройства (в США - Министерство труда, в Канаде - Служба иммиграции и трудоустройства, в ФРГ - Федеральная служба занятости и Федеральное министерство труда и социальных дел).

Компетенцию Министерства труда США составляют вопросы (прил.1): проведения трудовой сертификации - выдана потенциальным работодателям сертификатов, удостоверяющих целесообразность привлечения и исполь-зования трудовых мигрантов на данные рабочие места. Министерство принимает решение о том, не лишит ли въезжающий в США иностранец рабочего места постоянных жителей или граждан страны;

проведения процедуры трудовой аттестации - рассмотрение заявления потенциальных работодателей об условиях труда на их предприятиях, в которых оговариваются определенные обстоятельства, связанные с наймом иностранного работника;

информирования населения о ситуации на рынке труда - публикация перечня профессий, в которых США испытывают недостаток и на который ориентируются работодатели при подаче заявлений ;

установление официального уровня бедности, на основании которого принимается решение о том, не станет ли потенциальный иммигрант обузой для общества.

Кроме того, на департаменты труда штатов возложена обязанность официального определения уровня безработицы для установления необходимого объема инвестиций, связанного с созданием новых рабочих мест.

В Канаде Служба иммиграции и трудоустройства (прил. 2) занимается вопросами приема иммигрантов, их трудоустройством, оказывает консультационные услуги работодателям, ежегодно составляет списки дефицитных специальностей, обозначая степень их «дефицитности» соответствующим количеством баллов.

Местные центры занятости рассматривают заявления работодателей о найме на работу иностранцев, выдают согласие на предоставление рабочего места иностранцам.

В ФРГ Федеральная служба занятости (прил.З) занимается вопросами по-литики допуска иностранной рабочей силы на внутренний рынок труда и выдачи разрешений на трудоустройство, а Федеральное министерство труда и социальных дел уполномочено курировать политику интеграции иностранцев, в том числе их трудоустройство. Важным звеном в реализации иммиграционной политики рассматриваемых стран являются органы, ведающие вопросами иностранных дел, посольства и консульства за рубежом. В Швеции, как было отмечено ранее, вся иммиграционная политика относится к компетенции Министерства иностранных дел, в том числе и вопросы выдачи разрешений на работу. В остальных странах эта функция возложена на органы, ведающие вопросами иностранных дел (в США — Государственный департамент, в Канаде — Министерство ино-странных дел и международной торговли, в ФРГ - Федеральное министерство иностранных дел). В компетенцию этих органов входит выдача иммиграционных и неиммиграционных виз, международное сотрудничество по вопросам

беженцев и предоставления убежища, рассмотрение заявлений о воссоедине-нии семей и др.

Так, Государственный департамент США (прил. 1) осуществляет иммиграционную политику государства через посольства и консульства, в которых выдаются иммиграционные и неиммиграционные визы , на основании которых происходит въезд иностранцев в страну.

Обычно визы выдаются по месту основного жительства заявителя. Достаточно жестко этого порядка придерживаются посольства и консульства при выдаче иммиграционных виз. Желающие получить неиммиграционную визу могут обращаться и в посольства США в других странах. Однако всегда есть вероятность того, что в рассмотрении вопроса будет отказано и заявителю для подачи заявки будет предложено выехать в свою родную страну. Американские консулы на местах наделены правом принятия окончательного решения о выдаче визы или об отказе в этом. Данное решение не может быть пересмотрено другими должностными лицами Государственного департамента.

В 1991 г. Государственным департаментом США был открыт Центр по обработке иммиграционных виз (с 1994 г. - Национальный визовый центр), в задачу которого входит рассмотрение заявок на иммиграционные визы, подаваемые иностранцами за пределами США и подлежащие рассмотрению в американских консульствах .

Важное место в регулировании миграционных процессов в рассматриваемых странах занимает судебная власть. Так, в США в Министерство юстиции входит Бюро по пересмотру вопросов миграции, иммиграционными судья-

ми которого рассматриваются вопросы, касающиеся пересмотра решений иммиграционных чиновников и решений о депортации иностранных граждан.

Интересна и судебная система ФРГ. Жалобы иностранных граждан, получивших решения об отказе в убежище, могут быть обжалованы в административных судах Федеральных Земель .

Ежегодно в суд поступает около 3 тыс. жалоб (1/3 - жалобы иностранных граждан, подавших ходатайство о предоставлении убежища). Суд состоит из 6 палат, каждая из которых имеет свою юридическую специализацию, но кроме этого каждая из них занимается рассмотрением жалоб об отказе в предоставлении убежища. Рассмотрение жалоб об убежище в суде распределяется по палатам с разделением по странам: например, в первой палате - Индия, Пакистан, Непал, Российская Федерация, председателем палаты является президент суда; в шестой палате - Армения, Азербайджан, Афганистан, Казахстан.

Решение административного суда может быть обжаловано в Верховном суде Земли в течение 2-х недель. При рассмотрении жалобы в Верховном суде Земли заявитель обязан нанять адвоката. Основанием для оставления иска без рассмотрения может быть только нарушение формы искового заявления. В случае вынесения решения в пользу истца решение суда направляется для сведения в Федеральную службу миграции и проблем беженцев, и в Управление по делам иностранцев - для выдачи документов иностранным гражданам.

Чаще всего дело рассматривается без ответчика. При наличии уважительных причин неявки истца и его желания участвовать в рассмотрении дела лично, суд удовлетворяет его просьбу. Дело может рассматриваться до 1,5 лет. Сроки рассмотрения судебного дела не регламентированы. Правом обжалования решений об отказе в предоставлении статуса беженца обладает также Уполномоченный по делам беженцев Правительства ФРГ.

Суд принимает одно из следующих решений: о предоставлении статуса беженца, установлении предпосылок для невысылки, о прекращении судопроизводства в случае заявления, прекращении дела в случае неявки лица, решение об удовлетворении жалобы .

Рассмотрим более детально основные направления деятельности мигра-ционных служб рассматриваемых стран.

Одним из главных направлений деятельности является применение норм права, регулирующих правила привлечения иностранной рабочей силы. Трудовые мигранты образуют важную составляющую иммиграции, реально влияющую на состояние экономики. В С1ПА и Канада трудовая иммиграция обеспечивает значительную часть рабочей силы в экономике страны.

Правоприменительная практика, в первую очередь, построена в целях строгого отбора необходимых на рынке труда высококвалифицированных специалистов, которые не могут быть набраны за счет внутренних резервов. В связи с этим различаются и процедуры получения разрешения для различных категорий трудовых мигрантов: постоянных и временных (высококвалифицированных и неквалифицированных - сезонных и временных).

Основными схемами, регулирующими приток трудовых мигрантов в США являются:

при получении статуса трудового мигранта, то есть лица, въезжающего в страну по приглашению американской компании-работодателя на постоянную работу (ежегодно в соответствии со статьей 201 Закона об иммиграции и натурализации американским правительством выдается 140 тыс. разрешений на трудовую иммиграцию). Если в 1996 г. в рамках данной квоты в страну въехали 117,5 тыс. трудовых мигрантов, то уже в 2000 г. годовая квота была выполнена полностью . В 2000 г. доля трудовых иммигрантов составила 12,8% иммигран-

тов, получивших легальное разрешение на постоянное проживание. Основной удельный вес иммиграции приходится на программу воссоединения семей (примерно две трети от общего потока иммиграции) ;

при получении неиммиграционного статуса в качестве временного работника, срок пребывания которого в США органичен и заранее оговаривается американскими властями (для въезжающих иностранных граждан на временную работу количественные ограничения не установлены). Количество времен-ных работников имеет тенденцию к росту: в период с 1981 по 1996 г.г. их число возросло с 44,8 тыс. человек до 227,4 тыс., или более чем в 5 раз . Вместе с тем удельный вес въехавших для временной работы составляет 0,9% от общего количества въезжающих в страну .

Иммиграционная политика США в отношении временных трудовых мигрантов направлена на сдерживание потока въезжающих по категории неква-лифицированного труда (Н-2) и на предоставление преимуществ высококвалифицированным специалистам (категория Н-1):

для иностранных специалистов не требуется получения сертификатов Министерства труда США;

въезжающие из категорий Н-1 (медицинский персонал, профессионалы и специалисты высокой квалификации) имеют право выполнять работу как временного характера (например, чтение лекций), так и постоянного (например, работа в исследовательской фирме), а пребывающие по визе Н-2 (сельскохозяй-ственные работники) могут выполнять только временную по своей сути работу;

визы категории Н-1 могут продлеваться на месте, в то время как визы Н-2 даются на срок до 1 года, после чего иностранный работник должен покинуть США, а для повторного въезда в страну, он должен полностью пройти процедуру оформления, включая сертификацию Министерства труда США. В среднем более

двух третей от общего числа временных работников, ежегодно въезжающих в США, являются высококвалифицированными специалистами со статусом Н-1 .

В Канаде трудовые мигранты делятся на иммигрантов в собственном смысле слова, то есть иностранцев, планирующих переселение в Канаду на постоянное место жительства, и временных мигрантов. Несмотря на приоритетность первой категории лиц, закрепленной в Иммиграционном акте 2002 г., в последнее время уделяется внимание привлечению высококвалифицированных специалистов из среды временных мигрантов.

Так, численность временных иностранных рабочих с 1995 г. в Канаде увеличилась на 25%, а иностранных студентов - более чем в два раза . Трудовые иммигранты входят в экономический класс, который подразделяется на: квалифицированных работников, бизнес-иммигрантов (предпринимателей, инвесторов и самозанятых). В 2001 г. на долю первой группы приходилось 54,8%, на долю второй группы - 5,8% из 250 тыс. переселенцев в Канаду .

Помимо необходимости набрать определенное количество баллов на основе ряда личных параметров иммигранта (уровень образования, профессиональный статус, возраст, опыт работы, уровень знания английского или французского языка, способность к адаптации и др.) для трудовых иммигрантов выдвигаются дополнительные требования: наличие стажа работы в течение 1 года из 10 последних лет в области, требующей высшего или профессионального образования; обладание достаточной для проживания в стране суммой денег.

Бизнес-иммигранты должны обладать определенными финансовыми ресурсами и опытом предпринимательской деятельности. Инвесторы должны вложить в канадскую экономику 800 тыс. канадских долларов.

Для получения статуса бизнес-иммигранта необходимо набрать 35 баллов из 100 возможных . Предприниматели же должны инвестировать в нее около 300 тыс. канадских долларов и вести дела созданного ими предприятия/компании. Самозанятые должны доказать, что они имеют опыт и возможность организовать в Канаде свое дело.

В ФРГ все иностранные работники въезжают в страну на основании разрешения на работу, всегда ограниченного определенным периодом времени. Среди них выделяются сезонные работники.

Помимо разрешения на работу в ФРГ существует такое понятие, как «свидетельство о праве на работу», которое выдается иностранцам, если:

у них имеется вид на жительство или право на проживание для вынужденных мигрантов и они в течение 5 лет до этого работали на законных основаниях и вносили взносы социального страхования и в течение 6 лет непрерывно проживали на территории Германии;

условия их труда будут не хуже условий труда немцев .

Свидетельство о праве на работу действительно без ограничений на определенное предприятие, профессию, отрасль экономики или регион, выдается иностранцу вне зависимости от ситуации на рынке труда и не ограничено сроком.

В законодательстве рассматриваемых стран закреплен приоритет занятости своих граждан и иных лиц, постоянно проживающих в стране. Исходя из этого принципа построена система получения разрешений на работу для иностранных трудовых мигрантов, как на постоянной, так и на временной основе. Процедура выдачи разрешений основана на принципе индивидуального рассмотрения каждого заявления (иногда делаются исключения для сезонных и временных работников).

В США для трудоустройства иностранных работников работодатель должен подать заявку в Бюро гражданства и иммиграционной службы Мини-

стерства внутренней безопасности на каждого претендента в отдельности. Однако в том случае, если въезжающие предполагают заниматься сходным видом деятельности, получать визу в одном и том же американском консульстве за границей и работать в США на территории одного района, допускается включение в заявку нескольких лиц.

В заявке должны содержаться сведения о работодателе, числе наемных работников, общем годовом доходе, адресе предприятия, а также сведения о характере будущей деятельности трудового мигранта: период найма, величина недельной заработной платы, количество рабочих часов в неделю, размер оплаты за сверхурочную работу и другие данные о предстоящей деятельности работника.

В соответствии с Законом об иммиграции и натурализации США для найма временных неквалифицированных работников по категории Н-2 (сель-скохозяйственные работники и несельскохозяйственные работники других специальностей) работодатель должен дополнительно обосновать причины найма и их характер (временные, сезонные, постоянные)1.

Для получения сертификата работодатель должен доказать невозможность привлечения на данное рабочее место и данную заработную плату американского гражданина или лица, постоянно проживающего в США. В этих целях он должен подать заявку на привлечение дополнительной рабочей силы в местное отделение Службы занятости с точным описанием имеющихся у него рабочих мест или опубликовать объявление о наличии у него свободных рабочих мест в местной печати и в течение определенного времени ждать предложений от американских претендентов и провести с каждым из них собеседование.

Если таким образом подтверждается невозможность найма местных работников или работников на межрегиональном уровне, Министерство труда рассматривает заявку работодателя с точки зрения общего уровня занятости и

1 United States Immigration Law. General information.- INS, 2002.

заработной платы в данной отрасли экономики, а также целесообразности привлечения иностранной рабочей силы.

В случае выдачи работодателю сертификата окончательное решение о въезде иностранного работника принимает Бюро гражданства и иммиграционной службы Министерства внутренней безопасности, В случае одобрения заявки работодателя Бюро направляет документы в Государственный департамент, который оформляет въездные визы .

Для въезда в Канаду иностранный работник должен получить предложение от работодателя и разрешение на работу от Министерства иммиграции и гражданства. Перед тем как выдать подобное разрешение, сотрудник министерства должен решить, в какой степени квалификация и состояние здоровья бу-дущего работника соответствуют предлагаемой ему работе, а также установить, не будет ли он угрожать безопасности страны. Работодатель, для того чтобы нанять на работу иностранца, должен получить разрешение в Министерстве развития человеческих ресурсов. Если на это рабочее место с заданным уровнем зарплаты не претендуют канадцы соответствующей квалификации, то такое разрешение выдается. Разрешение выдается только под определенное рабочее место, конкретного работодателя и на ограниченный период времени. Для некоторых специальностей (выдающиеся ученые, артисты, спортсмены, бизнесмены, дипломанты и др.) разрешение на работу не требуется. Каждому временному рабочему присваивается номер социального страхования . В ФРГ для получения разрешения на работу необходимо согласование местной службы занятости, которая дает разрешение исходя из конкретной ситуации на внутреннем рынке труда. После получения разрешения работодатель должен заключить контракт с иностранным работником, в котором обязательным условием оговаривается недопущение въезда в страну членов семей работников. В начале 1990-х гг. число работающих по контракту в ФРГ составляло

около 100 тыс. человек. К 2000 г. их количество сократилось до 40 тыс. В этом же году было выдано 238 тыс. разрешений на работу для сезонных рабочих, число которых, напротив, возросло со 163 тыс. в 1992 г,

В соответствии с п. 1 Положения о разрешении на работу иностранцев, разрешение на работу выдается с ограничением рода деятельности и предприятия либо без такового. Не требуется разрешение на работу лицам, являющимся гражданами стран, входящих в ЕС; иностранцам, имеющим бессрочный вид на жительство или право на проживание; иностранцам, пребывание которых пре-дусмотрено двусторонними межгосударственными соглашениями.

С введением в 2000 г. программы «грин кард» с целью привлечения квалифицированных специалистов в сфере информационных технологий установлена квота в размере 10 тыс. человек в год, а также упрощенная административная процедура получения разрешения и виза на въезд для работы (документы оформляются в течение недели после подачи заявления). Условием участия в программе является высшее образование (университетский или политехниче-ский диплом) или готовность работодателя платить, как минимум, 100 тыс. евро. Допускается въезд и трудоустройство (спустя год) в ФРГ членов семьи специалиста. Условия отбора закреплены в специально разработанной балльной системе оценок характеристик мигрантов2.

Во всех рассматриваемых странах существуют перечни профессий и специальностей, в которых испытывает недостаток внутренний рынок труда и которым отдается приоритет при отборе иммигрантов. Так, в США Министерство труда публикует выше упомянутые - «список А» (перечень профессий, в которых США испытывают особую нужду) и «список Б» (перечень профессий, представленных на американском рынке труда в избытке), на которые ориентируются работодатели при подаче иммиграционных петиций по вопросам, связанным с трудоустройством.

По мнению автора, в российском законодательстве, регламентирующим организацию деятельности миграционной службы по привлечению иностранной рабочей силы, необходимо учесть опыт исследуемых в работе миграционных служб зарубежных стран. Ввести дифференцированный подход к различным категориям трудовых мигрантов, на основе постоянно проводимого мониторинга состояния внутреннего рынка труда и определения перечня приоритетных специальностей. Также должен быть введен эффективный механизм защи-ты приоритетности права российских граждан на трудоустройство пред иностранными работниками.

Также в миграционном законодательстве и правоприменительной практике рассматриваемых стран детализированы процедуры предоставления статуса беженца и лица, ищущего убежище. Это, во-первых, продиктовано закреплением базовых принципов и норм в международном праве. Во-вторых, ни одна из рассматриваемых стран не может принять всех лиц, желающих въехать по гуманитарной программе. Жесткость процедур обусловлена и желанием воспользоваться статусом беженца лицами, не имеющими на это оснований, так как подача лицом ходатайства о предоставлении статуса беженца или убежища дает время законно находиться в стране на период рассмотрения заявления.

Массовый приток беженцев заставил существенно пересмотреть процедуры предоставления статуса. В ФРГ в 1993 г. были приняты существенные поправки в Конституцию и законодательство о беженцах. В США в 1996 г. указанная процедура также была изменена Законом о реформе в области борьбы с незаконной миграцией. В Канаде новые нормы включены в Закон об иммиграции в Канаду и предоставлении статуса беженца 2002 г.

ФРГ в период с 1988 г. по 1995 г. приняла около 4 млн. вынужденных мигрантов, из них более половины - этнические немцы из стран Восточной Европы и бывшего СССР . Остальная часть состояла из беженцев, покинувших зоны военных конфликтов. Законодательство страны и правоприменительная

практика детально проработаны, эффективность действия подзаконных актов обусловлена быстрым реагированием на изменение ситуации, дифференцированным подходом к различным категориям вынужденных мигрантов. Среди вынужденных мигрантов приоритет в финансировании отдан этническим немцам, которым предоставлены все условия для скорейшей интеграции в жизнь общества, начиная с упрощенного порядка получения гражданства. Иммиграционная политика в отношении беженцев и лиц, ищущих убежище, направлена на финансирование возвращения данных мигрантов на родину.

Согласно данным Министерства внутренних дел, в 2001 г. 88287 человек обратились с заявлением о предоставлении убежища в ФРГ. Из них положительное решение получили лишь 5,3% заявителей. За период с 1990 г. по 2000 г. ФРГ столкнулась с наибольшим притоком лиц, ищущих убежище, получив почти половину (43%) всех заявлений, поданных в страны Европейского Союза. В связи с этим в проекте нового иммиграционного закона одной из целей является «сокращение злоупотреблений и ужесточение политики в отношении предоставления убежища»1.

Процедура предоставления политического убежища начинается с пунктов прибытия в страну, где чиновники иммиграционной службы проводят детальное анкетирование въехавшего для решения вопроса о наличии оснований для предоставления убежища, В случае отсутствия подобных оснований или въезда иностранцев через третье «безопасное государство» (к которым относятся страны ЕС, Чехия, Польша, Норвегия и Швейцария) принимается решение о высылке в страну выезда или страну происхождения. В отношении лиц, которые имеют доказательства преследования по политическим мотивам в стране происхождения, проводится специальное расследование, по результатам которого принимается решение о предоставлении статуса политического беженца, либо о предоставлении временного разрешения на пребывание в ФРГ, либо о высылке. До решения вопроса по существу лица, ходатайствующие о предоставлении

статуса, размещаются в пунктах приема беженцев, где могут получить социальную помощь (выдаются чеки либо денежные суммы на приобретение одежды и прочих предметов, необходимых в повседневной жизни).

В 1997 г. внесены изменения в закон «О помощи лицам, претендующим на политическое убежище», снизившие на 80% расходы на социальную помощь и медицинское обслуживание данной категории иностранцев, а также запрещающие выдачу разрешений на работу в течение двух лет лицам, претендующим на политическое убежище.

Лица, получившие статус политических или конвенционных беженцев, в течение двух лет получают пособие, равное среднему пособию по безработице частично из бюджета земель, на которых они проживают, и частично из федерального бюджета. Беженцы и средства на их содержание распределяются по согласованию федерального правительства и правительства земель. Средства, высвобожденные после внесения изменения в законодательство, направляются в страны исхода беженцев для ускорения процесса возвращения1.

В США в соответствии с Законом 1996 г. вводятся новые ограничения на предоставление убежища лицам, которые могут быть возвращены в «безопасную третью страну».

Иностранец не вправе обращаться с ходатайством о предоставлении убежища в случаях: если может быть выслан в третью безопасную страну в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями; если он докажет, что ходатайство было подано в пределах 1 года с момента его прибытия в США; если он ранее подавал ходатайство, в котором ему было отказано и не может доказать существенное изменение обстоя-тельств.

Если иностранец подлежит депортации или не имеет права на въезд, то миграционный чиновник либо предоставляет убежище, либо передает ходатай-

1 См.: Дитц Б. Категории иностранных беженцев в Германии. - М., 1996. - С. 13,

сгво миграционному судье, который может одновременно вынести решение как о возобновлении дела о предоставлении убежища, так и о приостановке депортации.

Дополнены основания отказа в предоставлении убежища в случаях, если иностранец: подстрекал, содействовал или участвовал в преследовании другого лица по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к социальной группе или политических убеждений; имеются основания полагать о совершении опасного неполитического преступления на территории США; в случае вовлечения в террористическую деятельность .

Важным этапом миграционной политики является успешная адаптация законно находящихся на территории страны иммигрантов. Правоприменительная практика рассматриваемых стран детально регламентирует проведение программ интеграции мигрантов в жизнь общества. Это позволяет в первую очередь снизить напряженность в отношении к иммигрантам со стороны коренного населения, сократить процент вовлечения вновь прибывших иммигрантов в этнические криминальные группировки, уменьшить сроки экономической адаптации в стране, в том числе и поиска роботы.

В ФРГ интеграционные программы рассчитаны на этнических немцев. В среднем в год правительство затрачивает на эти цели около 3,3 млрд. марок, включая расходы на их переезд, первичное размещение в специальных обще-житиях, пособия по социальной поддержке, оплату языковых курсов, дотации различным госучреждениям, занимающимся проблемами переселенцев . К другой категории, подпадающей под программы интеграции, относятся иностранцы, которые имеют разрешение на постоянное пребывание, иностранные рабочие из стран, с которыми ФРГ имела соглашения о рекрутировании рабочей силы, бывшие контрактные рабочие ГДР из Анголы, Мозамбика и Вьетнама, а также члены семей вышеназванных групп иммигрантов. Для них

организуются курсы немецкого языка и программы для профессиональной подготовки.

Также для скорейшей адаптации иностранцев в ФРГ проводятся мероприятия, направленные на противодействие проявлениям экстремизма, ксенофобии и расизма. Представители полиции, судебной власти и местной администрации ведут мониторинг и консолидируют информацию о деятельности экстремистских групп и проявлениях ксенофобии для разработки мер противодей-ствия на федеральном уровне. Каждый год Федеральное министерство внутренних дел публикует отчет о защите конституционных прав, который нацелен на информирование общества о противодействии экстремизму в ФРГ1.

В Швеции вопросы интеграции мигрантов, а также борьба с ксенофобией и расизмом являются приоритетными направлениями миграционной политики, что находит отражение в специальных законодательных актах с конкретными механизмами реализации. В Швеции действуют следующие законы в этой области: Закон о мерах борьбы с этнической дискриминацией на рабочем месте 1999 г.; Закон о мерах против расизма и этнической дискриминации 1994 г.; Закон об обучении иммигрантов шведскому языку 1993 г.

Признавая этническую разнообразность своего общества и уважая права национальных меньшинств, Швеция реализует следующие программы: трехгодичную программу интеграции для беженцев, включающую обучение шведскому языку и помощь в трудоустройстве; субсидирование публикаций на языках этнических меньшинств и финансирование закупок иностранной литературы публичными библиотеками; программу преподавания на родном языке в школах для детей иммигрантов; программу поддержки общественных органи-заций иммигрантов. В 1998 г. была сформирована новая государственная структура, отвечающая за реализацию политики интеграции, - Департамент интеграции. Основными функциями департамента являются: мониторинг и оценка тенденций

развития интеграционных процессов в шведском обществе; обеспечение равных прав и возможностей для каждого независимо от этнической принадлежности; борьба с проявлениями ксенофобии, расизма и дискриминации.

На наш взгляд, введение в России интеграционных программ является перспективной задачей деятельности миграционной службы, поскольку доминирование этнической миграции в Российскую Федерацию создает повышенную напряженность внутри российского общества.

Таким образом, структура миграционных служб рассмотренных зарубежных стран отвечает основным целям и задачам иммиграционной политики. В рассмотренных государствах функции регулирования миграционной политики распределены между профильным органом, отвечающим за выработку и реализацию основных направлений миграционной политики, а также ведомством по вопросам труда и занятости и ведомством по вопросам иностранных дел.

Наиболее развитым государственным аппаратом, управляющим миграци-онной сферой, обладают США, где в одном ведомстве - Министерстве внутренней безопасности - объединены как функции по контролю и надзору за всеми прибывающими на территорию страны иностранными гражданами, так и функции по противодействию нелегальной миграции, в том числе выявлению, пресечению и ведению расследований по делам о правонарушениях в миграционной сфере.

Вместе с тем наиболее близка для России система миграционной службы ФРГ, где функции по реализации миграционной политики возложены на Федеральное министерство внутренних дел.

Можно выделить основные направления деятельности миграционных служб рассмотренных зарубежных стран. Наибольшее внимание уделяется процедурам выдачи разрешений на привлечение иностранной рабочей силы, так как трудовая иммиграция обеспечивает значительную часть высококвалифицированной рабочей силы в экономике этих стран. В первую очередь, стоит отметить наличие четкой системы мониторинга за состоянием внутреннего

рынка рабочей силы, что позволяет правильно определить количественные параметры потребности страны в иностранной рабочей силе. Закреплено обязательство работодателей в первую очередь трудоустраивать граждан своей стра-ны. Существенно различаются процедуры получения разрешения для постоянных и временных трудовых мигрантов. Общим является принцип индивидуального подхода к выдаче каждого разрешения.

Детально регламентированы и процедуры предоставления статуса беженца и убежища. Тенденция развития правоприменительной практики в рассматриваемых странах сводится к ужесточению правил предоставления убежища в связи с массовыми злоупотреблениями со стороны лиц, не имеющими на это оснований и желающими легализоваться на территории страны. В связи с процессами глобализации все более отчетливо проявляется направленность к формированию мультикультурных и мультиэтнических обществ. Поэтому для России актуален опыт интеграционных программ тех зарубежных стран, которые позволяют снимать напряженность внутри общества, вовлекают иммигрантов в новую для них культурную среду, что позволяет им быстрее адаптироваться и делает их более независимыми от этнических общин, в том числе и от их криминальной составляющей.