§3. Приемлемость организационных основ деятельности миграционныхслужб зарубежных стран для России
Одним из важных направлений развития миграционных служб анализируемых зарубежных стран является объединение в одной службе или под контролем одного ведомства всех функций по организации иммиграционного контроля на территории страны: пограничный контроль при пересечении границы, контроль за пребыванием иностранцев на территории страны, натурализация иностранцев, выявление правонарушений, депортация иностранных граждан за пределы территории страны и др.
В связи с глобализацией миграционных процессов важным направлением деятельности миграционных служб зарубежных стран является развитие меж-дународного сотрудничества, а также создание зарубежных представительств миграционных служб (США, Канада).
Основными направлениями представительств за рубежом являются: сбор информации; задержание нелегальных им-мигрантов; обучение и оказание помощи транспортным компаниям и властям принимающей страны; борьба с мошенничеством и др.
Как нами установлено, наиболее близка для России система миграционной службы в ФРГ, где функции по организации иммиграционного контроля и проведению миграционной политики возложены на Федеральное министерство внутренних дел. Данное министерство объединяет в себе службы, отвечающие за различные направления: пограничный контроль; прием заявлений от беженцев и других категорий мигрантов; вопросы натурализации и пребывания иностранцев на территории страны.
В России первая Федеральная миграционная служба (ФМС) создана в 1992 г.
для координации деятельности, связанной с приемом нарастающих масс мигрантов из стран бывшего СССР. За 10 лет ФМС неоднократно меняла ведомственную принадлежность. В 2000 г. ее функции были переданы Министерству по делам Федерации, национальной и миграционной политики. 16 октября 2001 г. министерство было упразднено, а его функции в части, касающейся реализации миграционной политики, были переданы Министерству внутренних дел России.При выборе органа власти, ответственного за проведение государственной миграционной политики, необходимо учитывать ряд обстоятельств.
Устанавливая компетенцию каждого из органов власти, государство тем самым определяет свойственные только ему задачи и функции. При этом оно должно охватить все сферы общественных отношений, стараясь избежать ненужного параллелизма и дублирования. Компетенция определяет специфическую роль каждого субъекта и вместе с тем обеспечивает согласованность совместных действий. Чтобы направить деятельность всех субъектов к единой цели (в данном случае имеется в виду обеспечение миграционной политики), необходимо возложить на ряд органов власти функции контроля и координа-
ции. Чем выше уровень организации управляющей системы, тем большее значение приобретает вопрос о взаимодействии и взаимосвязи ее элементов .
Наделяя тот или иной субъект правами и обязанностями, государство определяет и его государственно-властные полномочия.
Очерчивая компетенцию своих органов путем издания различных правовых норм, государство тем самым использует такие свойства, как определенность, системность, принудительность и вытекающую отсюда способность вносить в общественные отношения порядок, систему, устойчивость, а также возможность применения мер принуждения за отклонения от установленного порядка деятельности . Посредством правовых норм государство регулирует общественные отношения, и воздействует на происходящие в жизни общества процессы с целью обеспечения миграционных отношений.
В структуре МВД России была создана Федеральная миграционная служба, положение о которой было утверждено приказом МВД России от 15 мая 2002 г.
№ 445 ФМС МВД России обеспечивала полномочия Министерства по государственному управлению в сфере миграционной службы непосред-ственно, а также через подразделения по делам миграции министерств внутренних дел, главных управлений, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации, представительства Министерства по делам миграции за рубежом, учреждения, находящиеся в непосредственном подчинении ФМС МВД России.В ФМС МВД России были сформированы три базовых Департамента: Департамент иммиграционного контроля и по вопросам убежища; Департамент по вопросам вынужденных переселенцев; Департамент внешней трудовой миграции, которые отвечали за реализацию основных задач Службы.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе
и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2003 г. №314 была реформирована система исполнительной власти, в том числе и ми-грационная служба1. Была создана Федеральная миграционная служба (далее - ФМС) как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти.
Вместе с тем за МВД России в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» оставлены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции2. В целях реализации данных функций МВД России осуществляет следующие полномочия:
формирует на основе анализа миграционных процессов основные на-правления государственной политики в установленной сфере деятельности;
разрабатывает и осуществляет меры по реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;
организует и осуществляет меры по предупреждению и пересечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, совершенных мигрантами;
руководит органами внутренних дел и внутренними войсками в целях выполнения возложенных на них задач и принятия мер по совершенствованию их деятельности;
совершенствует нормативно-правовые основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, обеспечение законности и др.
МВД России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной миграционной службы (ФМС России), положение о которой утверждено Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г.
№ 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»3.Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 11.Ст. 945.
Российская газета, № 154, 2004.
Там же.
ФМС является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. ФМС России осуществляет следующие полномочия:
производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;
осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;
оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;
осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;
разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;
исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;
осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;
управление территориальными органами ФМС России, ее представительствами за рубежом и иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС России задач.
Таким образом, в ФМС России объединены функции, которые ранее осуществляли ФМС МВД России и Главное паспортно-визовое управление МВД России.
Это отражает общую тенденцию развития миграционных служб зарубежных стран по укрупнению служб, расширению их компетенции. Объединение двух важных направлений деятельности позволит вырабатывать более ско-ординированную политику в отношении пребывания иностранных граждан на территории России и решить одну из наиболее важных на сегодняшний день задач — создание единой информационной базы данных в отношении всех иностранцев, пребывающих на территории России с разными целями, а также о правонарушениях иностранцев, их депортации и запрете въезда. В решении этой задачи может быть использован опыт ФРГ по созданию банка данных иностранных граждан.Однако не все ученые однозначно принимают передачу функций по выработке миграционной политики в МВД России, С,А. Авакьян, В.В. Радул считают, что передача данных функций МВД России была поспешной и преждевременной, поскольку постоянные смены форматов федеральных органов исполнительной власти лишь дестабилизируют работу, особенно в отношении вынужденной миграции .
Другая позиция, отраженная, в работах О.С. Чудиновских, заключается в том, что при передаче полномочий миграционной службы в ведомство МВД возникли определенные ограничения, преобладание жесткого силового подхода к решению экономической и гуманитарной задач по привлечению мигрантов в Россию. На первый план выходит контрольно-ограничительная линия деятельности ФМС .
Автор не разделяет данные позиции о роли и месте ФМС в системе органов государственной власти. Передача функций по выработке миграционной политики носила своевременный характер и отражала реально сложившуюся в стране тенденцию увеличения количества пребывающих в России незаконных мигрантов. Противодействие нелегальной миграции в настоящее время является приоритетной задачей и направлением деятельности миграционных служб зарубежных стран и сопровождается усилением полномочий миграционных чиновников в этой сфере. Наиболее заметна эта тенденция в США, где функции по реализации миграционной политики переданы Министерству внутренней безопасности, и в ФРГ, где эти функции реализует Министерство внутренних дел.
Таким образом, с ростом уровня нелегальной миграции в России одной из приоритетных задач вновь созданной службы является выработка эффективных мер борьбы с нелегальной миграцией.
Необходимо создание структурного подразделения в системе ФМС России, которое будет координировать деятель-ность в этом направлении, от контроля за пребыванием иностранцев и соблюдением цели и сроков их въезда до пресечения и выявления правонарушений и организации депортации и административного выдворения иностранцев за пределы территории России. Таким подразделением может стать Иммиграционная инспекция ФМС России (прил. 5).Создание специализированных подразделений по борьбе с незаконной миграцией отражает общее направление развития миграционных служб зарубежных стран. В США таким подразделением является Отдел иммиграционных расследований, В Канаде - иммиграционная полиция. В ФРГ данные функции внутри МВД разделены между Федеральной пограничной охраной и Управлениями по делам иностранцев.
Для решения этой задачи МВД России было принято решение о проведении с 25января 2003 г. эксперимента по созданию иммиграционных инспекций в миграционно-напряженных регионах (на базе ГУВД г. Москвы, Московской
области, Краснодарского и Алтайского краев, МВД Республики Татарстан) . Автор принимал непосредственное участие в разработке нормативных правовых актов, регламентирующих проведение эксперимента, и в подведении его итогов.
В соответствии с промежуточными итогами эксперимента в 2003 г. в данных субъектах Российской Федерации зарегистрировано около 30% от общей численности законно находящихся на территории России иностранных граждан, в том числе осуществляли трудовую деятельность 139 119 иностранных граждан и лиц без гражданства, что составляет 38,8 % от числа легально привлеченной иностранной рабочей силы в России . В указанных субъектах Российской Федерации было составлено 60% административных протоколов за нарушения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, а также исполнено 68% решений судов об административном выдворении.
В ходе эксперимента проведены следующие основные мероприятия:
разработаны дополнительные меры по совершенствованию взаимодействия подразделений по делам миграции и паспортно-визовой службы;
созданы иммиграционные инспекции из сотрудников милиции за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
При разработке структуры иммиграционных инспекций за основу были взяты отраслевой и зональный принципы построения.
1. Отраслевой принцип предусматривал создание отделов, осуществляющих контроль за пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации и за привлечением и использованием иностранной рабочей силы с учетом основных направлений экономики региона.
Такая структура в ходе эксперимента в целом оправдала себя только в г. Москве. Отделы иммиграционной инспекции были ориентированы на строительный комплекс, потребительский рынок, жилой сектор и гостиничную сфе-
ру, объекты транспорта и область производства. При этом следует отметить, что при проведении проверок сотрудники, кроме объектов своей отрасли, проверяли также и другие предприятия и организации, расположенные на территории проверяемого объекта.
Зональная структура использована при организации работы иммиграционных инспекций управлений по делам миграции (УПДМ) МВД Республики Татарстан, ГУВД Краснодарского края и Московской области.
В Республике Татарстан и Московской области созданы отделы (отделения, группы) прямого подчинения руководству иммиграционной инспекции, что требовало привлечение дополнительных сил для масштабных мероприятий, но способствовало более эффективному использованию сил и средств, снижению материальных затрат, экономии рабочего времени.
В Краснодарском крае зональный принцип был использован с дополнительным учетом таких факторов, как: прохождение по территории района государственной или административной границы; численность населения района; степень сложности миграционной ситуации в части иммиграционного притока; размещение на территории района крупных промышленных и транспортных объектов, объектов социальной сферы; удаленность от районов, в которых пла-нировалось организовать подразделения иммиграционной инспекции. Это позволило обеспечить сочетание прямого и зонального подчинения подразделений иммиграционной инспекции, возможность оперативно координировать, концентрировать и перераспределять силы нескольких подразделений для решения общих и локальных задач,
В Алтайском крае за основу был взят смешанный вариант, позволяющий сочетать отраслевой и зональный принципы.
В соответствии с отраслевым принципом в составе иммиграционной инспекции созданы отделы иммиграционного контроля в сфере сельского хозяйства и торговли, в строительном комплексе и сфере гостиничного хозяйства и группа иммиграционного контроля на объектах транспорта и в сфере произвол-
ства. Кроме того, по зональному принципу создана Рубцовская группа инспекции, которая осуществляет иммиграционный контроль на территории 13 районов Алтайского края, граничащих с Республикой Казахстан.
Анализ применения перечисленных принципов построения системы инспекций позволяет сделать вывод о том, что наиболее приемлемой для крупных городов, где имеется достаточно большое количество объектов в каждой из контролируемых отраслей экономики, является отраслевая структура иммиграционной инспекции. Для субъектов Российской Федерации со значительными территориями, большой удаленностью населенных пунктов друг от друга, це-лесообразно применение зонального принципа построения иммиграционной инспекции, сочетающего в себе варианты, апробированные в Московской области и Краснодарском крае: наличие базовых отделов, подчиненных иммиграционной инспекции, которые ведут непосредственную работу в закрепленном районе (районах), и одновременно осуществляют руководство отделениями, работающими в прилегающих районах. При этом ни одно из подразделений не должно быть подчинено территориальным органам внутренних дел.
Применение отраслевой структуры в крупных городах позволит обеспечить целевой контроль за миграционной ситуацией в наиболее значимых для города отраслях экономики. Использование зональной трехуровневой структуры - иммиграционная инспекция, базовые отделы, районные (межрайонные) отделения - позволит с наименьшими затратами контролировать миграционную ситуацию на значительных территориях.
Создание иммиграционных инспекций позволило увеличить количество проверяемых работодателей, привлекающих и использующих иностранную рабочую силу . Вместе с тем в основном проверяли предприятия, которые не имели разрешений на привлечение и использование иностранной рабочей силы.
Таким образом, практически остались без внимания предприятия, уже получившие разрешения, в целях проверки соблюдения ими установленных правил привлечения и использования иностранной рабочей силы.
Другим важным направлением работы иммиграционных инспекций должно быть противодействие незаконной миграции1. Основная масса иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушающих режим пребывания на территории Российской Федерации, выявляется в ходе проводимых иммигра-ционными инспекциями проверок объектов их трудоустройства.
Другим направлением деятельности иммиграционных инспекций должна быть организация административного выдворения и депортации иностранцев за
Л
пределы территории Российской Федерации . Так, в 2003 г. 2 866 иностранных граждан и лиц без гражданства были выдворены по материалам иммиграционных инспекций и при непосредственном их участии.
В ходе эксперимента проведена работа по созданию (перепрофилированию) приемников-распределителей для лиц, подлежащих административному выдворению. Так, в г. Москве на базе приемников-распределителей для лиц без определенного места жительства создано 6 приемников-распределителей для лиц, подлежащих административному выдворению. Проводится работа по созданию депортационных центров в МВД Республики Татарстан, ГУВД Краснодарского края, Московской области.
Определенные трудности возникают с закрытием въезда на территорию Российской Федерации всем выдворенным гражданам: задержка с поступлением информации в пункты пограничных войск; отсутствие дактилоскопического учета дает возможность иностранцам, сменив фамилию или документы, свободно въезжать на территорию России.
Анализ организации работы по реализации решений судов об админист-
В 2003 г. за нарушение режима пребывания на территории Российской Федерации (статья 18.8 КоАП РФ) в г. Москве выявлено 7 708 нарушителей, а в г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области - 1 019, что в 7-8 раз меньше (АППГ - 20).
За 2003 г. на основании судебных решений административному выдворению из России было подвергнуто 44 976 иностранных граждан (АППГ - 22 076, рост - более чем в 2 раза).
ративном выдворении позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, для достижения большей эффективности необходимо тесное взаимодействие подразделений иммиграционной инспекции, пунктов иммиграционного контроля и паспортно-визовой службы. Во-вторых, необходимо создание единой базы данных на лиц, подвергнутых административному выдворению и в отношении которых принято решение о закрытии въезда в Российскую Федерацию. В-третьих, должен быть отработан на практике механизм реального, а не формального денежного обеспечения пребывания и выезда иностранцев (пункт 5 статьи 16 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).
Таким образом, одной из приоритетных задач для ФМС России является противодействие росту нелегальной миграции. Для этого необходимо создание системы иммиграционных инспекций во всех субъектах Российской Федерации. С учетом опыта функционирования миграционных служб зарубежных стран автором разработан проект приказа МВД России, утверждающего Положение об Иммиграционной инспекции ФМС России. В ее функции должны входить вопросы выявления правонарушений в сфере миграционных отноше-ний, пресечение каналов нелегальной миграции, расширение иммиграционного контроля за иностранными гражданами и лицами без гражданства непосредственно на территории Российской Федерации, а не только при пересечении ими границы, вопросы административного выдворения и депортации иностранных граждан за пределы территории Российской Федерации, ведение центральной базы данных по учету иностранных граждан, анализ миграционной обстановки на территории субъектов Российской Федерации. Проект приказа МВД России изложен в прил. 5.
Другим важным направлением деятельности миграционных служб зару-бежных стран является проведение политики по интеграции мигрантов в жизнь общества. В настоящее время сложилось два основных способа интеграции мигрантов: ассимиляция (США, ФРГ) и взаимное сосуществование культур (Ка-
нада, Швеция). По отношению к трудовой миграции применяется концепция ротации (ФРГ), ассимиляции (США) и интеграции (ЕС).
Приоритетность программ интеграции в ФРГ отмечает В. Вестфаль, который указывает на необходимость интеграции мигрантов, а также социальной интеграции собственных нижних слоев населения, что, по его мнению, позволит обеспечить повышение уровня жизни всего населения . Вместе с тем, несмотря на приоритетность программ интеграции в ФРГ, по мнению И. Мерфор- та, во втором и третьем поколении мигрантов стали усиливаться признаки ре-интеграции, т.е. люди выходят из общества, замыкаясь в своей национальной оболочке .
Выводы:
Таким образом, интеграция мигрантов является сложным процессом вхо-ждения мигрантов в общество, происходящим под воздействием объективных и субъективных факторов: продолжительность проживания, характер расселения и численность мигрантов, уровень образования и социально-экономическое положение мигрантов, религиозная основа этнической общности, восприятие мигрантов коренным населением.
Для России на современном этапе проблема интеграции мигрантов становится все более актуальной. Ее решение должно способствовать снижению межэтнической напряженности, выводу из тени многочисленных этнических группировок нелегальных мигрантов, снижению уровня этнической преступности, получению экономической выгоды от миграции и др. Вместе с тем интеграционные программы требуют значительных расходов со стороны государства, а также значительного снижения уровня нелегальной миграции.
Реализация функций по интеграции мигрантов должна стать следующим этапом в развитии государственного управления миграционными процессами в
Российской Федерации. По мнению автора, Россия, являясь многонациональным государством, должна придерживаться модели взаимного сосуществование культур. Процесс интеграции мигрантов в России облегчается и тем фактом, что большинство мигрантов в настоящее время является выходцами из республик бывшего СССР, большинство из которых знает русский язык и имеет представление о культурных устоях страны.
По отношению к трудовой миграции применим принцип интеграции по примеру ЕС, так как большинство иностранных рабочих также является выходцами из бывших советских республик. Возможно создание единого рынка труда в рамках СНГ.
Дальнейшая деятельность по совершенствованию организационной структуры ФМС России должна проводиться с учетом основных тенденций развития миграционных служб зарубежных стран. В первую очередь должен быть решен вопрос усиления материально-технической оснащенности миграционной службы, что позволит создать эффективную информационную базу по всем категориям иностранных граждан, которая будет предоставляться и иными федеральными органами исполнительной власти.
Приоритетным должна стать подготовка специализированных кадров для миграционной службы, профессионализм которых является залогом эффективной деятельности.
Наряду с повышением профессионализма необходимо усиление полномочий иммиграционных чиновников, в первую очередь по реализации меха-низма депортации иностранных граждан, а также создание специализированных депортационных центров.
Важным является и усиление международного сотрудничества в области миграции. Требуется создание дополнительных представительств ФМС России за рубежом, что позволит более достоверно оценивать миграционную ситуацию в странах выезда мигрантов и разрабатывать меры по соблюдению интересов Российской Федерации в сфере миграционной политики.
134