§1. Генезис миграционного законодательства зарубежных стран

Современные исследователи часто называют XX век «веком миграции» и отмечают, что существование миграции напрямую связано с наличием суверенных государств с четко обозначенными государственными границами, которые создают препятствия для миграционных потоков1.

Вместе с тем до конца 50-х годов XX века миграционная политика большинства зарубежных стран не являлась приоритетным направлением их государственной политики, которые проводили достаточно либеральную миграционную политику, обусловленную потребностями рынка труда и экономическими интересами.

Ситуация стала меняться в начале 70-х годов. В результате многочисленных военных конфликтов (между Израилем и Палестиной, Индией и Пакистаном, во Вьетнаме, Камбодже, Лаосе) появляется огромный по численности контингент вынужденных мигрантов - беженцев.

Создавшаяся ситуация потребовала от принимающих беженцев государств существенной корректировки своей миграционной политики. С этого момента миграционная политика перестала быть простым регулятором трудовых отношений. Она становится детерминирующим, векторным направлением государственной политики большинства западных государств. Дальнейшее ис-

' См.: Ионцев В.А. Международная миграция населения. - М., 2001. - С.20; Мировой опыт миграционной политики: ретроспективы и новейшие тенденции / Под ред. Г, Витковской. - М., 2004. - С.9-10: Рыбаковский JI.JL Миграционная политика в России: теория и практика. - М„ 2003. - С. 40-41 и др.

торическое развитие характеризуется глобализацией миграционных процессов, созданием безвизовых зон (например, Шенгенское соглашение 1992 г.

В данном параграфе представляется необходимым проанализировать конкретные исторические предпосылки, повлиявшие на формирование миграционной политики некоторых зарубежных стран, процесс создания миграционных служб, и этапы их совершенствования и реформирования. Рассмотрим более детально процесс становления миграционной политики США, Канады, ФРГ и Швеции. Эти страны выбраны не случайно. Ими накоплен богатый опыт ре-гулирования миграционных процессов. Некоторые элементы структуры организации миграционных служб данных государств могут быть использованы в процессе совершенствования организации Федеральной миграционной службы России (далее - ФМС).

Для начала разделим эти страны на две группы. К первой группе отнесем США и Канаду, миграционная политика которых развивалась параллельно и тесно взаимосвязана, начиная с периода становления государственности в Северной Америке. Эти страны были и остаются конкурентами по привлечению иммигрантов и вместе с тем являются партнерами в сфере борьбы с нелегальной миграцией. Зарождение миграционной политики в этих странах приходится на начало XIX века. В настоящее время США и Канада обладают большим опытом регулирования миграционных отношений, так как являются странами иммигрантов, в которых вопросы миграции всегда стояли на первом месте как для государства, так и для общества.

Ко второй группе относятся ФРГ и Швеция, развитие миграционной по-литики которых связано с окончанием Второй мировой войны. Эти страны сами долгое время являлись странами эмиграции, а в настоящее время ведут активную иммиграционную политику. Вместе с тем они ориентированы не на

привлечение иммигрантов, а на привлечение высококвалифицированной рабочей силы на временной основе.

Рассмотрим более подробно характерные историко-правовые предпосылки деятельности миграционных служб зарубежных стран в США и Канаде. В начале XIX века иммиграция в США и Канаду практически не ограничивалась.

Переломным моментом стал массовый поток в 1848 г. иммигрантов из Ирлан-

]

дии, охваченной голодом .

С середины XIX века обострилась борьба между США и Канадой за при-влечение иммигрантов, необходимых для освоения новых земель и развития промышленности. В это время США создали льготные условия для иммиграции: свободный въезд, безвозмездное получение земли, сельскохозяйственных орудий и ссуды на обустройство, что способствовало росту эмиграции из Канады.

Рост иммиграции повлек за собой издание первых ограничительных законов, которые вводили качественные ограничительные параметры. В США первый ограничительный закон, не разрешающий въезжать в страну преступникам и проституткам, был издан в 1871 г. Затем это правило распространилось на китайских рабочих, а в первом общем законе об иммиграции эту группу дополнили умственно неполноценные люди, многоженцы .

В Канаде первый ограничительный иммиграционный закон был принят в 1885 г. и был связан с массовым притоком китайских рабочих на строительство Канадской тихоокеанской железной дороги. Этим законом был введен «по-

душный налог» на китайцев в сумме 50 долларов, который к 1903 г. был повышен до 500 долларов.

Первый иммиграционный закон Канады был принят в 1906 году. Он был направлен на усиление полномочий иммиграционных властей в области противодействия проникновению в страну «нежелательных элементов» .

В 1906 г. был принят первый закон США о натурализации, передавший вопрос натурализации из компетенции судов в компетенцию иммиграционной службы.

Наряду с качественными ограничениями иммиграции появились количественные, Так, в 20-е годы XX века в США возникла практика квотирования, а

в 1929 г. была выработана формула расчета национальных квот, которые были

2

отменены в 1965 г.

В Канаде в начале XX века правительство составило перечень «приоритетных иммигрантов».

С началом Великой депрессии в 1929 г. правительство закрыло въезд для всех иммигрантов, кроме жен и детей иммигрантов, уже обосновавшихся в Канаде, а также фермеров, имеющих достаточный капитал для создания своего бизнеса. В 1931 г. был запрещен въезд любым иммигрантам, если они не подтвердили своего британского или американского гражданства и не имели достаточных средств для существования, резко усилилась эмиграция из страны .

После окончания Второй мировой войны начался рост объема промышленного производства, актуализировался вопрос нехватки трудовых ресурсов. Это повлекло за собой пересмотр ограничительной иммиграционной политики

Канады, Были расширены спонсорские привилегии, увеличен список разре-шенных видов профессиональной деятельности и предоставлен «предпочтительный» статус ряду европейских стран. В 1952 г. принят новый иммиграционный акт, направленный на привлечение высококвалифицированных специалистов и одновременное расширение полномочий иммиграционных чиновников в части отказа иммигрантам во въезде по признакам национальности, происхождения, культурных традиций.

В том же году в США был принят иммиграционный закон (Уолтера- Маккарена), установивший новые критерии трудовой иммиграции, направленный на иммиграцию квалифицированных специалистов .

В Канаде в 1962 г. были введены иммиграционные правила, устраняющие черты расовой дискриминации и нацеленные на привлечение специалистов из более широкого круга стран. Самой многочисленной группой иммигрантов стали иммигранты по линии воссоединения семьи. В 1967 г. с введением балльной системы отбора иммигрантов на основе ряда личных параметров (уровень образования, профессиональный статус и возраст) была кардинально изменена иммиграционная политика Канады .

В США в 1965 г.

В Канаде в 1976 г. был принят Иммиграционный акт, содержащий ряд новаций. В частности были определены три главные цели иммиграции: социальная, гуманитарная и экономическая; выделены три категории иммигрантов:

лица, въезжающие в целях воссоединения семьи, официальные беженцы в соответствии с Конвенцией и лица, по статусу близкие к беженцам, а также «независимые» иммигранты, обладающие определенной квалификацией и другими экономическими достоинствами. Впервые в Канаде была введена система квот, устанавливающаяся ежегодно по согласованию с провинциями .

В 90-е годы XX века иммиграционная политика обеих стран была на-правлена на дальнейшее закрепление приоритетности категорий иммигрантов, борьбу с нелегальной миграцией, расширение полномочий иммиграционных чиновников на отказ в приеме иммиграционных заявлений, а также детализацию и упрощение процедур депортации.

В США первый иммиграционный офис при Федеральном правительстве был создан в 1864 г. в соответствии с законом, поощрявшим иммиграцию в страну. Президентом США был назначен специальный уполномоченный по иммиграции в Государственном департаменте, в компетенцию которого входили вопросы перевозки и поселения «эмигрантов». Офис специального уполномоченного был закрыт четыре года спустя, когда закон о поощрении иммиграции был отменен. В 1880 г. были приняты новые законы, направленные на недопущение нежелательных иностранцев и на усиление контроля за наемными

рабочими, однако полномочия по обеспечению соблюдения федеральных зако-

2

нов оставались на уровне отдельных штатов .

В 1888 г. Конгресс учредил комитет для изучения проблем, связанных с разделением властей по вопросам иммиграции, и рекомендовал консолидировать власть, а также создать для этой цели единое федеральное агентство.

Все обязанности, ранее выполнявшиеся на уровне штатов, перешли в ведение инспекторов иммиграционного бюро. Помимо своего офиса в Вашингтоне, Бюро открыло 24 инспекционных пункта для таможенного контроля вдоль границы и в основных морских портах. Служба Морского госпиталя начала проводить медицинское обследование прибывающих иммигрантов. Так появилась та часть Службы иммиграции и натурализации (далее - СИН), которая занимается иммиграционными вопросами. В 1903 г. Иммиграционное бюро перешло в ведомство Департамента коммерции и труда и получило некоторые новые функции.

Та часть СИН, сферой деятельности которой является натурализация, возникла после того, как Конгресс принял закон о натурализации (1906 г.). До этого времени вопросы натурализации находились в компетенции судов. В со-ответствии с этим законом было создано бюро иммиграции и натурализации, которое отвечало за обеспечение соблюдения иммиграционных законов США, занималось вопросами натурализации и вело архив по натурализации .

Совместно эти две отрасли Службы существовали только семь лет и в 1913 г., когда Департамент коммерции и труда был разделен на два департамента, служба натурализации выделилась в отдельное бюро. Обе функции были переданы новому Департаменту труда, который оставил Генерального уполномоченного руководить отделом иммиграции и назначил нового уполномоченного в бюро натурализации. Два этих ведомства оставались разделенными до 1933 г., после чего вновь были объединены в СИН при Департаменте труда.

В июне 1940 г. в процессе реорганизации, целью которой являлось обес-печение более эффективного контроля за иностранцами во время эскалации международной напряженности, СИН была передана Департаменту юстиции .

Вплоть до 2002 г. СИН являлась агентством Департамента юстиции, отвечающим за контроль над выполнением законов по допуску иностранцев в

»

США и за предоставление льгот иммигрантам, что включает в себя натурализацию проживающих в США иностранцев. СИН также координировала работу ООН, Госдепартамента, Департамента здравоохранения и социальных служб по вопросам, связанным с приемом и переселением беженцев. Возглавлял СИН Специальный уполномоченный, подотчетный Генеральному прокурору.

Однако в связи с событиями 11 сентября 2001 г. 25 ноября 2002 г. президент США Дж. Буш подписал Закон о внутренней безопасности, реформировавший государственный аппарат США в целом и систему органов иммиграционного контроля в частности.

Закон о внутренней безопасности 2002 г. предусматривает реорганизацию СИН США. В соответствии с этим законом создано новое министерство - Министерство внутренней безопасности, в функции которого входят: анализ информации и охрана объектов инфраструктуры; противодействие актам химического, биологического и ядерного терроризма; обеспечение охраны границ и безопасности на транспорте; чрезвычайные ситуации и ответные меры'.

В Канаде иммиграционная политика не всегда определялась отдельным правительственным ведомством: чаще она сочеталась с другими политическими институтами страны.

В 1867-1880 гг. вопросами иммиграции занималось Министерство сельского хозяйства, что отражало направленность иммиграционной политики страны на привлечение фермеров для освоения новых сельскохозяйственных земель.

До 1919 г. иммиграционной политикой ведало Министерство внутренних дел, что было связано с ужесточением миграционной политики и принятием в 1906 г. первого иммиграционного закона. В 1919-1939 гг. вопросы миграции находились в ведении Министерства иммиграции и колонизации. Затем в 19391949 гг., Министерство промышленности и ресурсов. Это было связано с при-оритетностью развития промышленности, в том числе горнодобывающей, во время Второй мировой войны. В 1950 г, было создано Министерство граждан-

ства и иммиграции, в 1966 г. преобразованное в Министерство людских ресурсов и иммиграции, в 1976 г. в Министерство занятости и иммиграции- Объеди-нение вопросов миграции и занятости отражает приоритетность вопросов трудовой миграции для интересов страны. В 1994 г. иммиграционная служба Канады вернулась к названию 1950 г.- Министерство гражданства и иммиграции1.

Рассмотрим более подробно характерные историко-правовые предпосылки деятельности миграционных служб зарубежных стран в ФРГ и Швеции.

Приток иностранцев в эти страны связан с окончанием Второй мировой войны. В ФРГ рост иммиграционных потоков был обусловлен необходимостью восстановления экономики страны, в Швеции - бурным развитием экономики.

Во время войны основной группой иммигрантов в Швецию были беженцы из Дании, Финляндии, Норвегии и стран Балтии. В 1945 г. приблизительное количество беженцев оценивалось в 200 ООО человек .

Главным источником покрытия дефицита трудовых ресурсов после окончания войны стали иностранцы, которые привлекались в эти страны в рамках международных соглашений по привлечению иностранных рабочих («гастар- байтеров»). В ФРГ первое соглашение о рекрутировании рабочих было заключено в 1955 г. с Италией. Затем последовала целая серия соглашений со странами средиземноморского бассейна: Испанией (1960), Грецией (1960), Турцией (1961), Марокко (1963), Португалией (1964), Тунисом (1965) и Югославией (1968). В итоге численность иностранцев в стране существенно увеличилась.

В 1954 г. скандинавскими странами было подписано Соглашение о создании общего рынка труда, что привлекло в Швецию трудовых мигрантов из Дании, Финляндии, Норвегии. Наряду с этим въезжали трудовые мигранты из стран Балтии и Европы. В последующие годы наибольшее количество рабочих въезжало из Югославии, Греции и Турции. В первое время привлечение рабочих рассматривалось правительством как временная мера, но впоследствии ста-

ло ясно, что необходима взвешенная государственная политика в области регулирования рынка труда иностранцев.

Также на временном (ротационном) принципе была основана система вербовки гастарбайтеров в ФРГ, которая предполагала, что один рабочий вскоре будет замещен другим. Иностранные рабочие получали разрешение на работу в Германии на основании контракта в течение определенного периода времени, в определенной отрасли производства и у одного работодателя, а по окончании срока работы должны были вернуться домой. Воссоединение семей не приветствовалось, а такие программы интеграции иностранцев, как изучение немецкого языка и решение их жилищных проблем, отсутствовали. Несмотря на это, работодатели были заинтересованы в продлении контрактов с высококвалифицированными иностранными рабочими, являющимися относительно дешевой рабочей силой, не требующей дополнительных социальных льгот. В связи с этим программы «гастарбайтеров» в ФРГ были признаны неудачными, так как лишь треть иностранных рабочих в 1960-е годы вернулась домой . В начале 70-х годов в связи со спадом в темпах экономического роста программы рабочей иммиграции из третьих стран были заморожены правительством ФРГ, а принятые впоследствии законы, ограничивающие использование труда иностранных рабочих, сократили долю последних в общем числе занятых.

В Швеции в 1967 г. были введены новые иммиграционные правила, согласно которым все иностранные граждане, за исключением граждан скандинавских стран, желающие въехать в целях найма на работу в Швецию, обязаны получить разрешение на жительство и на работу до въезда в страну. Впоследствии Швеция стала проводить политику строгих ограничений в отношении трудовых мигрантов и отказалась от использования временных рабочих . Однако, несмотря на эти ограничения, численность иностранцев продолжала расти за счет иммиграции по легальным (воссоединение семей и беженцы) и нелегаль-

ным каналам, а также за счет демографического фактора. Так, в ФРГ в 1984 г. для поощрения добровольного возвращения домой были установлены «гранты на репатриацию» для безработных иностранных граждан в размере до 10,5 тыс. немецких марок с дополнительными выплатами для их семей, чем и воспользовались 40 тыс. иностранных работников .

В Швеции с середины 60-х годов началось активное осуществление реформ в области миграционной политики; реализация программ по изучению шведского языка (1965 г.), социальной адаптации иммигрантов (1966 г.), учреждение печатного органа для иммигрантов и др. В 1975 г. был принят закон, определяющий новые приоритеты в области миграции и основополагающие принципы: равенство прав, свобода выбора и сотрудничество. Одной из основных целей иммиграционной политики провозглашена интеграция иммигрантов в шведское общество.

Выполнение этой задачи в основном лежит на местных органах власти. Так, в 1991 г. иммиграционные власти Гетеборга приняли декларацию против ксенофобии и расизма, предоставлявшую всем жителям равные права и возможности вне зависимости от расы, религии или национальности, поощрявшую право организовывать свои общественные организации, подтверждающую гарантии свободы вероисповедания. В 80-е годы принят закон, запрещающий этническую дискриминацию иммигрантов как на работе, так и в других областях общественной жизни. Важным моментом в иммиграционной политике страны явилось предоставление в 1976 г. всем иммигрантам, которые проживали в Швеции в течение трех лет, прав голосовать и выставлять свою кандидатуру на выборы в местные органы власти.

Вновь прибывшим иммигрантам, не говорящим на шведском, датском или норвежском языках, предоставляется право изучать шведский язык на специально организованных курсах, чтобы ускорить ассимиляцию в шведскую

культуру. Иммигрантам разрешается отсутствовать на работе в часы посещения курсов .

В ФРГ к 1988 г. число иностранных граждан составляло 4,5 млн, человек или 7,3% всей численности населения . В их составе значительной была доля тех, кто родился в Германии, однако, с юридической точки зрения, оставался иностранцем. Одной из приоритетных целей Закона об иностранцах, вступившего в силу 1 января 1991 г., также была провозглашена цель интеграции иностранцев, легально проживающих в ФРГ. Однако, как и в 1990-е годы в официальных документах подчеркивалось, что ФРГ не является страной иммиграции.

В Законе об иностранцах 1991 г. иностранным рабочим было предостав-лено право получения вида на постоянное жительство при условии пяти лет проживания и работы в стране, знания немецкого языка, наличия нормальных жилищных условий и отсутствия криминального прошлого. Следует отметить, что миграционные процессы между ФРГ и членами Европейского Союза развивались по оптимистическому сценарию. В 1968 г. была достигнута договоренность о свободном перемещении рабочей силы между Бельгией, Германией, Францией, Италией, Нидерландами и Люксембургом. В 1973 г. к этим соглашениям присоединились Великобритания, Ирландия и Дания; в 1987 г. - Греция; в 1993 г. - Португалия и Испания, в 1995 г. - Австрия, Швеция и Финляндия .

В настоящее время иммиграционная политика ФРГ все более ориентирована на привлечение высококвалифицированных специалистов. Данная потребность продиктована как экономическими факторами, способствующими росту экономики страны, так и демографическими прогнозами, связанными с сокращением численности и старением населения. В августе 2000 г. ФРГ ввела основанную на балльной системе оценок мигранта программу «грин кард» для при-

влечения квалифицированной рабочей силы в отрасли, связанные с развитием информационных технологий .

Таким образом, каждая из рассмотренных выше стран имеет конкретные историко-правовые предпосылки, повлиявшие на формирование их миграционной политики, процесс создания миграционных служб, этапы их совершенствования и реформирования. Различны и исторические периоды формирования миграционной политики и миграционного законодательства. Вместе с тем для рассмотренных государств характерны общие черты:

ни одна из этих стран не ведет открытую иммиграционную политику (в законодательстве используются институт квотирования численности мигрантов, нормы, запрещающие въезд отдельных категорий иностранных граждан, системы балльного отбора кандидатов на иммиграцию и т.п.);

их иммиграционная политика базируется на потребностях экономики страны в рабочей силе. Контроль численности въезжающих и система квот полностью зависят от экономических факторов, которые отодвигают на второй план гуманитарную миграцию. Определение уровня иммиграции зависит от темпов развития экономики: роста ВВП и безработицы;

при выработке приоритетных задач иммиграционной политики тщательно анализируется ситуация не только внутри страны, но и в странах эмиграции;

проблемы миграции являются актуальными темами для обсуждения в обществе. В ходе дискуссий выявляются как негативные стороны миграции (негативное влияние на уровень безработицы, бремя для налогоплательщиков, финансирующих дополнительные социальные программы, увеличение плотности городского населения, возможность межнациональных конфликтов), так и позитивные стороны (иммигранты укрепляют профессионализм, вносят разнообразие в культурную жизнь страны, стимулируют новаторские исследования. Легальные иммигранты увеличивают количество собираемых в стране налогов, потребительский спрос, создают новые предприятия и др.);

кроме США, где вопросы иммиграционной политики закреплены в компетенции федерального правительства, в Канаде, ФРГ и Швеции поощряется сотрудничество федерального центра и местных органов власти в решении основных задач иммиграционной политики;

в связи с процессами глобализации миграционных процессов произошел пересмотр норм законодательства, что отразилось в принятии новых иммиграционных законов либо разработке новых законопроектов;

несмотря на наличие базовых иммиграционных законодательных актов, миграционное законодательство динамично изменяется путем издания подзаконных нормативных правовых актов, отражающих гибкость иммиграционной политики.