<<
>>

§2. Сравнительный анализ источников миграционного законодательства зарубежных стран

Основным источником миграционного законодательства в рассматриваемых странах являются законы и подзаконные нормативные правовые акты. История развития миграционного законодательства свидетельствует о тенденции к консолидации норм в базовом законодательном акте.
Это также следует из краткой характеристики основных нормативных правовых актов, регулирующих миграционные отношения в США, Канаде, ФРГ и Швеции (табл. 1).
Миграционное законодательство дополняют двусторонние и многосторонние межгосударственные соглашения (в основном по вопросам трудовой миграции, о безвизовых поездках и др.), а также иные международные нормативные правовые акты. Все рассматриваемые страны присоединились к Женевской Конвенции 1951 г. о статусе беженца и Нью-Йоркскому Протоколу 1967 г. В Европе (ФРГ и Швеция) действуют нормы Шенгенских Соглашений и Дублинской Конвенции о праве убежища и обращения с беженцами 1990 г. Швеция является членом регионального Северного соглашения 1954 г.
Таблица 1
Основные нормативные правовые акты, регулирующие миграционные отношения в США, Канаде, ФРГ и Швеции Страна Нормативный правовой акт 1. США Конституция Закон о реформе и контроле за иммиграцией 1986 г. Закон об иммиграции и натурализации, принятый в ноябре 1990 года (в редакции закона 1997 года) Закон о реформе в области борьбы с незаконной миграцией и об ответственности иммигрантов 1996 г. Закон о внутренней безопасности 25 ноября 2002 г. 2. Канада Конституция Акт об иммиграции и защите беженцев 28 июля 2002 г. Постановление Правительства «О реализации норм закона, регулирующего иммиграцию и защиту беженцев» 2002-24 3. ФРГ Конституция Закон о порядке предоставления политического убежища от 16 июля 1982 г. Закон о въезде и пребывании на территории ФРГ граждан государств - членов ЕС от 22 июля 1969 года с изменениями от 27 апреля 1993 года Закон о въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ от 9 июля 1990 года с последующими изменениями Постановление Правительства «О выдаче разрешения на работу лицам, не яв-ляющимся гражданами ФРГ» от 2 марта 1971 г. с последующими изменениями Постановление Правительства «О реализации Закона об иностранцах» от 18 де-кабря 1990 г. 4. Шве-ция Конституция Закон об иностранцах 1989 года с последующими изменениями и дополнениями (1997 г., 2000 г., 2002 г.) Декрет об иностранцах от 8 июня 1989 года Закон о мерах борьбы с этнической дискриминацией на рабочем месте 1999 года Закон о принятии лиц, ищущих убежище от 1 июля 1994 года Закон о выдворении за уголовные преступления 1994 года Закон о мерах против расизма и этнической дискриминации 1994 года Закон об ужесточении мер в борьбе с контрабандой беженцев 1993 года Закон об обучении иммигрантов шведскому языку 1993 года Закон о пособиях беженцам от 1 января 1993 года В данном параграфе проводится осуществлен сравнительный анализ миграционного законодательства избранных стран по следующим критериям:
цели и приоритетные направления миграционной политики, закрепленные в национальном законодательстве;
базовые понятия миграционного законодательства «иностранец» и «иммигрант»;
основания нахождения иностранцев на территории страны пребывания (виза и вид на жительство);
основные каналы иммиграции; воссоединение семей, экономическая (трудовая) и гуманитарная иммиграция;
основные системы отбора кандидатов на иммиграцию.
Рассмотрим более подробно законодательно закрепленные цели миграционной политики избранных стран. Так, на законодательном уровне опреде-лены цели и приоритетные направления миграционной политики, что позволяет прогнозировать развитие миграционного законодательства, облегчает создание системы подзаконных нормативных правовых актов.
Приоритетами миграционной политики избранных стран являются: содействие экономическому и демографическому росту, социальному и культурному развитию;
выполнение международных обязательств по вопросам беженцев, предоставление убежища тем, кто в нем нуждается;
отсутствие дискриминации, интеграция мигрантов в общество; международное сотрудничество;
стимулирование привлечения высококвалифицированных специалистов; содействие воссоединению семей.
Наиболее подробно цели иммиграционной политики закреплены в законодательстве Канады. Так, в статье 3 Акта об иммиграции 2002 г, наряду с вышеперечисленными выделяются следующие цели иммиграционной политики:
извлечение максимума социальных, культурных и экономических выгод из иммиграции, укрепление многокультурного характера канадского общества;
распределение выгод от иммиграции между всеми регионами страны, со-трудничество с провинциями;
предотвращение прибытия в Канаду лиц, создающих угрозу безопасности канадского общества;
поддержка развития торговли, туризма, международных обменов, культурной, образовательной и научной деятельности .
Закон об иностранцах ФРГ от 9 июля 1990 г. выделяет две основные цели: с одной стороны - способствовать интеграции прибывших в ФРГ иностранцев, с другой - ограничить приток иностранных граждан, прибывающих в страну не из стран ЕС.
По мнению автора, законодательное закрепление целей миграционной политики позволяет осуществлять дальнейшее перспективное развитие миграционного законодательства в едином русле. В России до сих пор законодательно не закреплены цели миграционной политики, что находит свое отражение в существовании пробелов правового регулирования миграционных процессов, не позво-ляющих влиять на их формирование и прогнозировать и дальнейшее развитие.
Миграционное законодательство избранных стран оперирует понятием «иностранец», под которым подразумевается лицо, принадлежащее к гражданству другого государства, или лицо без гражданства (США, Швеция и ФРГ). В Канаде под термином «иностранец» подразумевается лицо, не имеющее канадского гражданства и не являющееся постоянным жителем (иммигрантом).
В ФРГ и Швеции понятие «иностранец» является базовым, что подтверждает ориентированность их миграционной политики на временное пребывания иностранцев на своих территориях на основании визы или вида на жительства, а не на постоянную иммиграцию с последующей сменой гражданства.
В США и Канаде, несмотря на то, что законодательно также закреплен термин «иностранец», базовым является понятие «иммигрант», то есть иностранец, въезжающий в страну для смены постоянного места жительства и последующей сменой гражданства. В США правовое положение иностранцев и иммигрантов определяет Закон об иммиграции и гражданстве США 1992 г. , а в Канаде - Закон об иммиграции в Канаду и предоставлении статуса беженца
перемещенным лицам и лицам, подвергшимся гонениям или находящимся в опасности 2002 г.
В Канаде под иммигрантами понимаются так называемые «постоянные жители», то есть лица, ходатайствующие о предоставлении разрешения на постоянное проживание, имеющие документ, выданный властями провинции о том, что данный кандидат соответствует условиям отбора, не входящие в список лиц, въезд которых в Канаду закрыт, а также ходатайствующие в установленном порядке о предоставлении статуса беженца и ходатайство которых удовлетворено. Постоянный житель прикрепляется на место жительства к определенной провинции, где должен проживать в течение 5 лет. В исключительных случаях из соображений гуманности лицу, не отвечающему требованиям закона для предоставления статуса постоянного жителя, по решению Министра по делам иммиграции может предоставляться статус постоянного жителя .
Не входят в категорию иммигрантов иностранцы, отнесенные законом к категории временных жителей, под которыми подразумеваются лица, въехавшие в Канаду на основании правомерно полученной визы, ходатайствующие о предоставлении данного статуса и не входящие в списки нежелательных для въезда в Канаду лиц .
В законодательстве США термин «иммигрант» употребляется в отношении каждого иностранца, кроме следующих групп иностранцев:
послов, государственных министров, дипломатов, других официальных лиц и служащих, аккредитованных в США, членов их семей и нанятых ими служащих и слуг;
лиц, имеющих постоянное место жительства в другом государстве и посещающих США временно по делам, с целью отдыха, с целью обучения в конкретном учебном заведении, на время выполнения своих служебных обязанностей; членов экипажа морского или воздушного судна;
лиц, имеющих право на въезд в США в соответствии с положениями договора о торговле и судоходстве между США и иностранным государством, гражданами которого они являются, их супругов и детей;
представителей иностранного государства, которые являются членами международной организации, членов их семей, сотрудников международных организаций, слуг и служащих таких представителей;
лиц, имеющих постоянное место жительства в зарубежном государстве и являющихся деятелями науки, лидерами в области специализированных знаний, прибывающих временно в США для преподавания, проведения инструктажа, исследований и консультаций, их супругов и детей;
лиц, являющихся женихом (невестой) гражданина США, которые въезжают в США для заключения действительного брака в пределах 90 дней после въезда и др.
Для получения статуса иммигранта иностранец должен соответствовать определенным критериям. В Канаде эти критерии закреплены по отношению к каждой группе иммигрантов в форме балльной системы отбора. В США для каждой категории иммигрантов разработана система преференций и квот.
На наш взгляд, для России ближе нормы, содержащиеся в законодательстве ФРГ и Швеции, которое ориентировано на въезд в страну иностранцев на временной основе (что подтверждается действующими нормами российского законодательства, регламентирующего порядок получения разрешения на работу, разрешения на проживание, вида на жительство и гражданства), а не иммигрантов. Вместе с тем, нельзя отрицать сохранения тенденции иммиграции в Россию граждан из государств, образовавшихся на постсоветском пространстве. В связи с этим в законодательство России необходимо внести легальное определение термина «иммигрант».
>
В законодательстве рассматриваемых стран выделяются три группы оснований для въезда и пребывания иностранцев на своей территории: 1. Иностранцы, находящиеся в стране на основании визы. Виза в большинстве стран может выдаваться на срок не более трех месяцев.
Иностранные граждане для въезда в избранные страны должны иметь действительный паспорт и визу . Даже кратковременное пребывание до трех месяцев с туристическими, культурными, спортивными, коммерческими, научными и другими частными целями исключает любую трудовую деятельность. Иностранец считается законно находящимся на территории страны при наличии у него действительных (не просроченных) визы или вида на жительство.
В США и в Канаде для получения иммиграционной визы предоставляются документы о наличии прививок по утвержденному перечню болезней, отсутствии серьезных заболеваний или пристрастия к наркотикам и алкоголю.
Одним их самых существенных изменений Закона США о реформе в области борьбы с нелегальной иммиграцией и ответственности иммигрантов 1996 г. является отмена понятия «въезд», которое позволяло определять впо-следствии категории иностранцев, подлежащих выдворению. Введено новое понятие «допуск», т.е. законный въезд иностранца в США после осуществления проверки и получения разрешения иммиграционного чиновника. Таким образом, иностранцы, въезжающие без проверки (или допущенные под честное слово), считаются заявителями на допуск.
Ужесточена ответственность за нарушение визовых правил. Так, в соот-ветствии с Законом США о реформе в области борьбы с нелегальной иммиграцией и ответственности иммигрантов 1996 г. любой иностранец, законно въехавший в страну в статусе неиммигранта до или после 30 сентября 1996 г. и остающийся в США даже на один день дольше разрешенного срока пребывания, не может использовать для повторного въезда визу, по которой он первоначально въехал в США. Такой иностранец не имеет права повторного получения неиммиграционной визы, кроме как в стране своего гражданства.
Неиммигранты, виза которых просрочена в общей сложности от 180 до 365 дней, наказываются трехлетним сроком запрета на въезд в страну, а виза которых просрочена на срок более чем 365 дней подвергаются 10-летнему запрету на въезд. До 30 сентября 1997 г. разрешалось восстановить статус постоянного жителя в случае нарушения путем уплаты штрафа1.
2. Пребывание в стране свыше сроков, предусмотренных во въездной визе, возможно на основании вида на жительство. Правила о получении вида на жительство наиболее детально разработаны в ФРГ и Швеции, так как эти страны ориентированы на въезд иностранцев без цели иммиграции в страну. В США и Канаде иностранный гражданин, ходатайствующий о предоставлении иммиграционного статуса, при получении иммиграционной визы автоматически получает разрешение на поселение или постоянное проживание.
Вид на жительство означает разрешение на въезд и пребывание в стране в течение определенного срока (ограниченный по сроку вид на жительство) или без ограничения срока (постоянный вид на жительство).
В ФРГ выделяют четыре основных вида на жительство. Вид на жительство (пункты 12, 14, 24 Закона об иностранцах) выдается иностранцу без привязки к определенной цели пребывания. Основаниями для получения вида на жительство в ФРГ являются:
право на возвращение - выдается иностранцам, которые в малолетнем возрасте законно пребывали в ФРГ при условии, что: они проживали в Германии не менее 8 лет и не менее 6 лет посещали немецкую школу; их существование будет обеспечиваться из собственных средств или за счет третьих лиц, имеющих в отношении их обязательства на срок не менее 5 лет;
»
1 www.achekler.com/pages/1996_law.php (перевод - Е.Н.).
воссоединение членов семьи с иностранцем, Для иностранцев, состоящих в браке с немцами вид на жительство выдается на 3 года, а затем заменяется бессрочным, если нет оснований полагать, что речь идет о фиктивном браке.
Бессрочный вид на жительство выдается иностранцу при наличии у него в течение 5 лет вида на жительство с ограничением срока. При этом он должен знать немецкий язык, иметь достаточную жилплощадь для себя и своей семьи, а также разрешение на работу.
Право на бессрочное пребывание (пункт 27 Закона об иностранцах) не ограничивается временными или территориальными рамками и не связано с какими-либо обязательствами. Оно предоставляется в том случае, если иностранец имел вид на жительство в ФРГ на протяжении не менее 8 лет либо бессрочный вид на жительство в течение не менее 3 лет, а до этого - простой вид на жительство; его материальное положение обеспечивается за счет трудовой деятельности, личного состояния и других собственных средств; он не менее 60 месяцев осуществлял выплаты в фонды пенсионного страхования либо на основании предоставляемых финансовых документов имеет право на получение пенсионных выплат из страхового или попечительского общества; в течение трех последних лет не был осужден за совершение умышленных преступлений к лишению свободы на срок от 6 месяцев и выше, либо к штрафу в размере 180- дневных заработков и более.
Привилегиями при получении права на проживание пользуются: бывшие немецкие граждане; иностранцы, живущие в браке с немецкими гражданами (их обеспечение и страхование могут взять на себя супруги); беженцы и приравненные к ним иностранцы.
Разрешение на пребывание для достижения определенной цепи (пункты 28, 29 Закона об иностранцах) ограничивается по времени согласно цели пребывания. Такими целями являются: пребывание с целью получения профессии или высшего образования, а также пребывание с целью исполнения определенных функций на конкретном предприятии или участия в определенном проекте.
Разрешение выдается максимум на 2 года и может быть продлено еще на 2 года в том случае, если цель пребывания еще не достигнута, но может быть достигнута в обозримый промежуток времени. Как правило, иностранцу не выдается разрешение на пребывание с другой целью, если он не выехал из страны, по крайней мере на один год. Это правило не действует, если для пребывания иностранца в стране существует законное право требования (брак с гражданином ФРГ) или оно диктуется общественным интересом, а также, если речь идет об иностранце, который находится в ФРГ менее одного года (изменение профиля обучения после одного семестра).
Право на пребывание в исключительных обстоятельствах (пункт 34 Закона об иностранцах) выдается иностранным гражданам по международно- правовым и гуманитарным причинам, а также для соблюдения политических интересов ФРГ, хотя выдача вида на жительство исключается, или имеют место такие причины для отказа как наличие оснований для высылки, отсутствие средств к жизни. Право на пребывание в исключительных обстоятельствах обеспечивается и продлевается не более чем на 2 года, если не отпало препятствие для высылки или не возникли иные причины для выезда иностранца из ФРГ. Условия и обязательства его предоставления запрещают самостоятельные или наемные виды трудовой деятельности.
Не является правом на проживание допущение пребывания (пункт 53 Закона об иностранцах), которое означает ограниченное по времени согласие с противозаконным проживанием иностранного гражданина, временную легализацию его пребывания. Это относится к ситуациям, когда по юридическим или фактическим обстоятельствам невозможна высылка иностранца (опасность подвергнуться пыткам или смертной казни, существенна опасность здоровью, жизни или свободе иностранца на родине).
Следует отметить, что согласно новому закону об иммиграции число предоставляемых в ФРГ разрешений на пребывание предполагается сократить до двух: разрешение на временное пребывание и бессрочный вид на жительство.
В Швеции вид на жительство также делится на два вида: ограниченный по времени и постоянный. Вид на жительство может выдаваться:
иностранцу, состоящему в близком родстве с проживающим в Швеции лицом или иначе имеющему особые связи со Швецией;
иностранцу, которому следует предоставить возможность проживания в Швеции по гуманитарным причинам;
иностранцу, получившему разрешение на работу, или если его содержание обеспечено каким-либо иным способом (п. 4 главы 2 Закона об иностран-цах Швеции).
Ходатайство о виде на жительство должно подаваться и рассматриваться за пределами Швеции, за исключением следующих случаев: иностранец имеет право на убежище; иностранец намеревается воссоединиться с постоянно проживающим в Швеции близким родственником, с которым данный иностранец ранее совместно проживал за границей; имеются иные особые причины.
Виза, вид на жительство и разрешение на работу могут быть аннулированы (пп. 9, 10 главы 2 Закона об иностранцах Швеции), если: иностранец представил о себе ложные сведения;
иностранец не обеспечивает себя честным путем или ведет деятельность, требующую разрешения на работу, не имея такого разрешения;
на основании ранее вынесенного в отношении иностранца приговора к лишению свободы или иного особого обстоятельства можно полагать, что он совершит преступление в Швеции;
с учетом его прежней деятельности или в силу других причин можно предполагать, что он будет заниматься саботажем, шпионажем или незаконной разведывательной деятельностью в Швеции.
3. Иностранцы, которым не требуется получение визы или вида на жительство для пребывания или проживания в стране.
Граждане государств, входящих в НС, обладают в Германии правами на свободу передвижения и проживания, активное и пассивное избирательное
право на общеевропейских выборах. Кроме них свобода передвижения (безвизовый режим) распространяется на США, Японию, Швейцарию. Этого лишены проживающие в Германии граждане государств, не входящих в ЕС .
В Швеции в соответствии с нормами Северного соглашения 1954 г. и главой 1 Закона об иностранцах граждане Дании, Финляндии, Исландии и Норвегии могут находиться в стране без получения визы или вида на жительство.
Безвизовой въезд в США на срок не более 90 дней разрешен лишь гражданам государств, представители которых не были замечены в попытках нелегального въезда в США (Австрия, Андорра, Бельгия, Бруней, Великобритания, Германия, Голландия, Дания, Исландия, Испания, Италия, Лихтенштейн, Люксембург, Монако, Новая Зеландия, Норвегия, Сан-Марино, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция, Япония). Упрощенный порядок посещения США существует для жителей Канады, Мексики и ряда близлежащих островных государств.
В Канаде список стран безвизового въезда постоянно меняется в зависимости от увеличения количества въезжающих нелегальных мигрантов и роста числа ходатайств о предоставлении убежища. Так, в 1993 г. были отменены въездные визы для граждан Чили, а в 1994 они введены вновь из-за роста обращений в поисках убежища. В целом список стран безвизового въезда совпадает с аналогичным списком США.
По мнению автора, развитие современного миграционного законодательства России, регламентирующего порядок въезда и пребывания иностранцев на ее территории, свидетельствует об учете общих тенденций развития миграционного законодательства рассматриваемых стран. Въезд в Россию возможен как в визовом, так и в безвизовом порядке, который установлен многосторонними и двусторонними соглашениями. Дальнейшее пребывание иностранца на террито-
рии России возможно на основании разрешения на работу, разрешения на пребывание и вида на жительство.
Одним из наиболее важных вопросов при въезде иностранцев на территорию страны является вопрос гарантированности их пребывания.
Так, в США в соответствии с Законом о реформе в области борьбы с нелегальной иммиграцией и ответственности иммигрантов 1996 г. лицо, ходатайствующее о въезде в страну иностранца, должно предоставить гарантии в виде письменных показаний под присягой, составленных в виде контракта. В гарантиях должны содержаться следующие условия:
спонсор обязуется обеспечить содержание иностранца по уровню годового дохода не менее 125% от установленной федеральной черты бедности до тех пор, пока иностранец не станет гражданином США или пока иностранец не проработает в США не менее 10 лет;
контракт законно применим против гаранта спонсируемым иностранцем, федеральным правительством, любой государственной или иной организацией, обеспечивающей предоставление иностранцу пособия после проверки его нуждаемости;
гарант соглашается подчиниться решению любого федерального суда или суда штата .
Согласно Закону большей части вероятных иммигрантов запрещено обращаться за пособиями, выделяемыми в соответствии с федеральными программами в течение первых пяти лет их пребывания в стране .
В Канаде оформлением необходимых для иммиграции по каналу вос-соединения семей документов занимаются граждане Канады, от имени же-
лающих поселиться в этой стране обращающиеся в ближайший иммиграционный центр с гарантиями по обеспечению иммигранта жильем и материальным обеспечением в течение нескольких лет (обычно не менее трех лет) .
ш
Важным моментом при получении необходимых для въезда в страну документов является законодательно закрепленный перечень нежелательных для въезда в страну лиц. Основания для включения в этот перечень схожи в рассматриваемых странах и сводятся к следующим категориям иностранцев:
по соображением безопасности, если лицо совершает акты шпионажа, или акты, направленные против правительства страны, занимается подрывной насильственной деятельностью, терроризмом, представляет угрозу для страны, совершает акты насилия, которые могут угрожать безопасности людей в стране;
в случае нарушения лицом прав человека или международных норм: совершения преступлений против человечности и военных преступлений, является должностным лицом правительства, которое занималось терроризмом, грубо нарушало права человека, если на лицо наложены резолюции и ограничения международных организаций;
если лицо совершило тяжкое преступление и осуждено за него в стране пребывания и за ее пределами на срок не менее чем 10 лет лишения свободы; если лицо является членом организованной преступной группы; если состояние здоровья въезжающего лица может угрожать здоровью и безопасности общества или имеются основания полагать, что ему потребуется чрезмерная помощь по линии здравоохранения или социальной службы;
если иностранный гражданин по финансовым причинам не сможет содержать себя или находящееся на его иждивении лицо;
иностранцы, в отношении которых исполнено решение о депортации, и затем пытающиеся вновь въехать в страну в течении срока, ограничивающего их въезд (от 3 доЮ лет).
В США в данный перечень также включены бывшие граждане США, которые официально отказались от гражданства США, чтобы избежать налогообложения.
В настоящее время перечень нежелательных для въезда в страну лиц закреплен и в законодательстве России. Вместе с тем, на наш взгляд, на начальной стадии находится становление механизмов гарантированности пребывания иностранцев в Российской Федерации. При их дальнейшем совершенствовании может быть учтен опыт США и Канады.
В миграционном законодательстве избранных стран закреплены и основные каналы иммиграции. В целом можно выделить три основных канала: 1) воссоединение семей; 2) гуманитарная миграция (беженцы и лица, ищущие убежище); 3) трудовая (экономическая) миграция.
Программы по воссоединению семей являются приоритетным направлением миграционной политики всех рассматриваемых стран.
Закон об иммиграции и натурализации США четко определил приоритеты иммиграции: в первую очередь это поддержка программы воссоединения семей и поощрение роста иммиграции лиц, имеющих высокую профессиональную квалификацию, что отвечает экономическим потребностям страны .
С целью воссоединения семей ежегодно в США въезжает около 550-600 тыс. родственников. Для ближайших родственников американских граждан не существует количественных ограничений для получения визы. Ограничительной мерой для иммигрантов является порог бедности, что препятствует воссоединению бедных семей. Для трудовых мигрантов в законе установлена ежегодная квота в 140 тыс. разрешений. На беженцев не распространяется квота на прием иммигрантов, но их численность устанавливается в ходе консультаций Госдепартамента США с Конгрессом. Для беженцев существуют специальные программы расселения внутри страны. Получившие статус имеют право на по-
стоянное жительство в США. Пик приема беженцев приходится на 1980 г. -200 тыс. человек, к 1998 г. их количество снизилось до 87 тыс.
Так, в США предоставляется льготный режим получения статуса постоянного жителя США прямым родственникам граждан США. В соответствии с приложением № 1 к Иммиграционному закону 1996 г. к близким родственникам гражданина США относятся: супруги, дети, в том числе усыновленные за границей, родители совершеннолетнего гражданина США, вдова (вдовец) гражданина США при условии нахождения в браке более 2 лет . Для ближайших родственников американских граждан не существует количественных ограничений для получения визы. Ограничительной мерой для иммигрантов является порог бедности, что препятствует воссоединению бедных семей.
В Канаде программа воссоединения семей касается близких родственников - супруга (супруги), детей-иждивенцев и родителей. Оформлением необходимых для иммиграции документов занимаются граждане Канады, которые должны предоставить гарантии по материальному и жилищному обеспечению иммигранта в течение нескольких лет (как правило, не менее трех лет). В Иммиграционном акте 2002 г. расширена группа близких родственников путем включения фактических супругов (того же или противоположного пола) иммигрантов или постоянных жителей Канады. Кроме того, с 19 до 22 лет был увеличен возраст для нетрудоспособных детей ст. 12 и 13 Иммиграционного акта Канады).
Согласно законодательству ФРГ вид на жительство может быть предоставлен: иностранцам, состоящим в браке с гражданами ФРГ; несовершеннолетним иностранцам, детям граждан ФРГ; иностранцам - родителям несовершеннолетних детей, являющихся гражданами ФРГ, для их воспитания.
Супруг немецкого гражданина получает право на бессрочный вид на жительство после трех лет проживания на территории ФРГ. Законодательство
РОССИЙСКАЯ
> ОСУДАРСТВЕНН
ЙМ5ЛИОТСКА

предоставляет возможность и для воссоединения членов семьи иностранцев, проживающих в ФРГ, в случае если проживающий в стране иностранец: получил политическое убежище; имеет бессрочный вид на жительство; законно проживает в ФРГ более 8 лет, приехав сюда еще несовершеннолетним; имеет обыкновенный вид на жительство, состоял в браке с лицом, о воссоединении с которым шла речь еще до приезда в ФРГ, и указал сведения о нем при подаче заявления на получение собственного вида на жительство.
Разрешение на проживание в ФРГ в форме вида на жительство могут также получить супруги иностранцев после расторжения их брака, если к моменту прекращения семейных отношений супруги прожили совместно на территории ФРГ не менее двух лет .
Вид на жительство детям предоставляется в том случае, если его оба родителя (или единственный родитель) уже имеют вид на жительство при условии, что ребенок младше 18 лет. Получение вида на жительство другими членами семьи (родителями, братьями, сестрами) возможно при соблюдении сле-дующих условий: иностранец, с которым происходит воссоединение семьи, законно проживает в ФРГ и имеет здесь разрешение на проживание в форме вида на жительство или права на проживание; располагает достаточным жильем; существование приезжающего в ФРГ члена семьи может быть обеспечено за счет дохода иностранца от трудовой деятельности, его состояния либо других личных средств.
В Швеции мигранты, относящиеся к категории родственников, доминируют в структуре иммиграционного потока. Согласно законодательству Швеции близкими членами семьи резидентов страны считаются супруги и дети до 18 лет, в отдельных случаях - иные близкие родственники (родители). В 2001 г. в Швеции было выдано 44 505 разрешений на пребывание, из них 24 445 (55%) - близким родственникам лиц, проживающих в Швеции ,
В соответствии с Законом об иностранцах право на получение вида на жительство имеют: муж, жена или сожительствующее лицо; неженатые (незамужние) дети в возрасте до 18 лет; другие близкие родственники, являющиеся членами семьи, зависимость которых как иждивенцев делает невозможным их раздельное проживание; другие родственники из числа лиц, нуждающихся в защите в исключительных случаях, когда они играют ключевую роль в семье, которая проживает в Швеции.
Неженатым (незамужним) детям в возрасте 18-19 лет, одиноким или пожилым родителям, большинство детей которых находится в Швеции, «последней связи» (последнему близкому родственнику, проживающему в стране происхождения) предоставляется вид на жительство лишь в случае, если они являлись частью одной семьи в стране происхождения.
Членам семьи, ведущим ранее совместное хозяйство, выдается разрешение на постоянное пребывание. В других случаях иммигрант может получить временное разрешение на пребывание на период 12 месяцев с возможностью его продления на такой же срок. Разрешение на постоянное пребывание может быть получено после двух лет проживания в Швеции, если воссоединившиеся члены семьи живут вместе.
Особой категорией иностранцев являются беженцы и лица, ходатайствующие о предоставлении статуса беженца. «Статус беженца занимает правовое пространство, характеризуемое, с одной стороны, принципом суверенитета государств и связанными с ним принципами территориального верховенства и самосохранения, а с другой - конкурирующими гуманитарными принципами, вытекающими из норм международного права и из договоров» .
В рассматриваемых странах статус беженца регулируется нормами Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 г. Помимо этого 12 стран Европейского сообщества ратифицировали Конвенцию о праве убежища и обращении с беженцами (Дублинская конвенция) 1990 г. Нормы
международного права дополняются нормами национального права, предоставляющими дополнительный «гуманитарный» статус, регламентированы нормами национального миграционного законодательства.
Раздел IV Иммиграционного закона США 1996 г. содержит изменения, касающиеся процедур предоставления убежища и статуса беженца. Полностью обновлена процедура предоставления убежища. Вводятся новые ограничения, запрещающие лицам, которых можно возвратить в «безопасную третью страну» подавать заявления о предоставлении убежища в США.
В определение «беженец» добавлен новый признак; лицо, которое было вынуждено прервать беременность или подвергнуться стерилизации вопреки своему желанию или преследовалось за отказ подвергнуться этому .
При приеме заявлений о предоставлении убежища существуют три исключения, запрещающие обращаться с ходатайством:
в случае если иностранец может быть выслан в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями в «безопасную третью страну»;
если он не может предоставить явное и убедительное доказательство, подтверждающее, что ходатайство было подано в пределах одного года с момента прибытия в США;
в случае если иностранец, ранее ходатайствующий о предоставлении статуса, не представит доказательство изменившихся обстоятельств.
В том случае, если иностранец, ходатайствующий о предоставлении убежища, подлежит депортации или не имеет права на въезд, его ходатайство передается миграционному судье для решения вопроса о принятии ходатайства и о приостановлении решения о депортации. До принятия Закона 1996 г. хода-тайство о предоставлении убежища являлось равнозначным приостановлению решения о высылке.
Запрещено депортировать иностранца в страну, в которой его жизни или свободе будет угрожать опасность преследования по признаку расы, вероиспо-
ведания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждении.
В Законе дан перечень оснований, по которым ходатайство о предоставлении убежища может быть отклонено: если существует безопасная третья страна, которая пожелает принять заявителя; если заявитель не подал ходатайство в течение одного года со дня его прибытия с США; если предыдущее ходатайство заявителя было отклонено; если заявитель помогал в осуществлении преследования; если заявитель был признан виновным в совершении особо опасного преступления; если заявитель представляет угрозу для безопасности США; если заявитель входит в категорию лиц, которым запрещен въезд в страну по основаниям, связанным с терроризмом; если заявитель был надежно обустроен в другой стране накануне прибытия в США .
В Канаде в соответствии с Законом 2002 г. беженцем является лицо, на которое распространяется действие Конвенции и которое из-за обоснованного страха по причинам гонений на расовой или религиозной почве, гражданства или принадлежности к какой-либо социальной группе или общественной организации находится за пределами своей страны и не способно пользоваться ее защитой из-за данных опасений или опасается вернуться в свою страну .
В Канаде беженцы разделяются на три группы в зависимости от методов отбора. Так называемые «государственные беженцы» отбираются чиновниками за границей из лагерей. Правительство оказывает им помощь после допуска в Канаду. Во вторую группу входят беженцы, спонсорами которых являются частные лица - отдельные граждане или группы, которые обещают заботиться о них после их допуска в Канаду. Третью группу составляют лица, ищущие убежище. Они самостоятельно прибывают в Канаду. Те, кому удается быть принятыми в качестве беженцев, становятся законными постоянными жи-
телями Канады. Беженцы с плохим здоровьем могут быть приняты в рамках специальных программ .
В ФРГ статус беженцев регулируется нормами Конституции, законов «Об изгнанных и беженцах» 1953 г., «О процедуре предоставления убежища» 1992 г. и «Об иностранцах» 1990 г.
Правом на получение убежища обладают лица, которые в своей стране подвергаются преследованиям по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Согласно статье 16 Конституции ФРГ право на предоставление убежища имеют лица, преследуемые по политическим мотивам.
В связи со значительным притоком иностранцев, претендующих на получение политического убежища в ФРГ, в 1993 г. в статью 16 Конституции были внесены поправки, существенно ограничивающие круг лиц, имеющих право ходатайствовать о защите. Согласно этим изменениям:
на право убежища не могут претендовать граждане стран ЕС, а также граждане других стран, в которых соблюдаются права человека;
лица, выехавшие из страны, где, по определению правительства Германии, нет политического преследования (так называемые «спокойные» страны), могут получить убежище в случае доказанности факта политического преследования со стороны государства; не могут получить политического убежища лица, выехавшие в Германию через третью страну, в которой нет преследований по политическим мотивам .
Выделяются следующие категории беженцев:
официально признанные беженцами в соответствии с Конституцией и Законом Федеральным ведомством по признанию беженцев или получившие этот статус за границей;
члены семей официальных беженцев — жены и дети беженцев, в отношении которых не был подан запрос на предоставление статуса;
конвенциональные беженцы - лица, выдворение которых запрещено по причине угрозы их жизни или свободе на родине в связи с расовой, конфессиональной, социальной принадлежностью или политическими убеждениями;
контингентные беженцы - иностранцы, принимаемые в ФРГ на основа-нии гуманитарных акций помощи (например, программа по переселению евреев в ФРГ);
иностранцы без гражданства, имеющие особо защищенный правовой статус в соответствии с Законом об иностранцах без гражданства;
лица, ходатайствующие о предоставлении статуса беженца - лица, находящиеся в ФРГ и обратившиеся с заявлением в компетентные органы, чьи запросы находятся в стадии рассмотрения и принятия решения;
беженцы из районов боевых действий в Боснии и Герцеговине - принимаемые в рамках Закона об иностранцах либо в рамках совместных акций федерального правительства и правительства земель, а также лица, чья высылка отсрочена;
беженцы де-факто - лица, не направляющие запрос о предоставлении политического убежища или чьи запросы были отклонены, для которых, однако, возвращение на родину по политическим или гуманитарным мотивам невозможно .
Помимо беженцев в законодательстве ФРГ к категории вынужденных мигрантов относятся этнические немцы (переселенцы), которые в связи со становлением законодательства о соотечественниках представляют особый интерес для России. Государственная политика в отношении этнических немцев основывается на уравнивании их во всех правах с коренными немецкими гражданами.
В соответствии с Законом об изгнанных и беженцах 1953 г. ими являются лица немецкой национальности, принимаемые на поселение и в гражданство, подвергшиеся в 40-е годы изгнанию с родных земель и проживавшие до 8 мая 1945 г. в бывших немецких восточных землях или вне Германии. В период с 1950-1997 гг. правом на переселение воспользовалось около 3,7 млн. человек в основном из Польши, СССР и Румынии . Переселенцы прикрепляются к определенным землям, должны сдать экзамен на знание языка еще до въезда.
До 1993 г. миграционное законодательство Германии было лояльным в отношении лиц немецкого происхождения, ищущих убежища. В соответствии с законом «О высланных лицах и беженцах» 1953 г. представители указанной категории мигрантов рассматривались как репрессированные лица, которым должна оказываться помощь как жертвам коммунизма. Доказательств совершенных в отношении их репрессий не требовалось. Государство стремилось создать максимальное количество условий для быстрейшей интеграции этнических немцев в общество. Интеграционная программа включала:
решение жилищных проблем, оказание социальной поддержки и защиты. В частности: выдача пособий и ссуд на обустройство, предоставление налоговых льгот при покупке и аренде предприятий, а также кредитов, льготных ссуд при организации ремесленных промыслов;
создание агропромышленных предприятий и освоение прежде неразработанных земель с целью формирования новых рабочих мест;
внедрение программ по обучению немецкому языку, профессиональной подготовке и переподготовке в среде иммигрантов. Программы по приему мигрантов финансировались из федерального, местного бюджетов и фондов церкви . С 1994 г. в соответствии с новым Законом о приеме переселенцев этническим немцам стал предоставляться статус «поздних переселенцев» . Он отли-
чается другой процедурой регистрации: основная работа возложена на посольства в стране выезда, введена годичная квота приема, усилен порядок доказывания принадлежности к немецкой культуре и языку, уменьшен объем предоставляемых государственных льгот.
Согласно закону поздний переселенец - лицо немецкой национальности, прибывшее в ФРГ из республик бывшего СССР не ранее 31 декабря 1993 г. и отвечающее критериям: наличие хотя бы оного немецкого родителя, приверженность немецкой нации и немецкой культуре, владение немецким языком. Если отсутствует полное совпадение данных признаков, лицо может быть признано «потомком» или «супругом» позднего переселенца, однако данные лица не имеют право на пенсионное обеспечение. Также лица этой категории полу-чают долговременный вид на жительство в Германии, но обладают статусом иностранцев и их правовое положение регламентируется нормами Закона об иностранцах.
После прикрепления к земле проживания переселенец автоматически получает немецкое гражданство, ему засчитывается трудовой стаж, оплачиваются курсы немецкого языка и интеграции, он имеет право на интеграционную помощь или оплаченное переобучение.
Швеция принадлежит к числу стран с выраженной гуманитарной направленностью миграционной политики. Согласно законодательству страны категорию мигрантов, которым может быть предоставлено убежище в Швеции, составляют лица, соответствующие критериям Женевской конвенции о предоставлении статуса беженца, а также те, кто покинул свою страну под угрозой смертной казни, вследствие военных действий или стихийных бедствий, а также дискриминации по половому признаку или преследований из-за сексуальной ориентации.
Под термином «убежище» (п.1 гл.З Закона об иностранцах Швеции) по-нимается вид на жительство, который предоставляется иностранцу, поскольку: он является беженцем;
он является лицом, отказывающимся от военной службы, то есть покинул район военных действий или оставил свою родину, или лицом, которому нужно остаться в Швеции, чтобы избежать предстоящей военной службы;
он, не будучи беженцем, в силу сложившихся политических условий на своей родине не желает возвращаться и может предоставить веские доказательства в обоснование этого.
В случае принятия управлением по делам иммигрантов решения о предоставлении убежища беженцам выдается разрешение на постоянное пребывание и специальный документ, удостоверяющий личность для поездок за пределами Швеции - проездной документ (п.6 гл. 3 Закона об иностранцах Швеции).
Наряду с предоставлением статуса беженца национальным законодательством предусмотрена возможность предоставления дополнительного «гу-манитарного статуса».
В США в соответствии с Иммиграционным законом 1996 г. возможно предоставление статуса «временно защищенного» лица. Получивший его иностранец не может быть депортирован в свою страну, если там идет война, произошло стихийное бедствие или сложилась другая чрезвычайная ситуация; он может находиться в США и имеет право на трудоустройство до тех пор, пока уполномоченными органами федеральной власти не будет принято решение, что условия на его родине изменились и он должен туда вернуться.
В ФРГ на основании Закона о высланных лицах и беженцах по ходатайству неправительственных правозащитных или религиозных организаций Управление по делам иностранцев может по гуманитарным соображениям предоставлять так называемый «гуманитарный статус» в отношении некоторых лиц, прошения о предоставлении убежища которых были отклонены, и тем самым спасать их от немедленной депортации, не давая при этом права продолжительного проживания в ФРГ.
В Канаде лицом, нуждающимся в защите, считается лицо, находящееся в Канаде, и чей отъезд в свою страну подвергнет лично его опасности, примене-
нию к нему пыток, угрозе жестокого обращения или наказания (статья 97 Закона об иммиграции 2002 г.).
Экономическая (трудовая) миграция в рассматриваемых странах исходит из законодательно закрепленного приоритета поощрения иммиграции высококвалифицированных специалистов, способных оказать благоприятное влияние на рост экономики страны. Наряду с этим происходит практически полный отказ от иммиграции неквалифицированных специалистов, в том числе временных и сезонных работников.
В США важнейшими принципами трудовой иммиграции являются: допуск иностранных работников в масштабах, позволяющих сбалансировать внутренний рынок труда, на основе приоритета занятости граждан США и прочих лиц, постоянно проживающих в стране;
стимулирование путем установления визовых квот въезда в США квали-фицированных специалистов, иностранцев с исключительными способностями или редкими профессиями;
противодействие неконтролируемому притоку иностранных рабочих. В статье 203 Иммиграционного закона 1996 г. определены группы иностранных граждан, в труде которых в наибольшей мере испытывает потреб-ность американская экономика :
приоритетные специалисты (иностранцы, обладающие выдающимися способностями в науке, искусстве, образовании, спорте, известные профессора, ученые и специалисты, менеджеры и руководители, работающие в международных компаниях);
иностранцы, имеющие ученую степень (исключительные способности); квалифицированные рабочие, специалисты и другие категории трудовых иммигрантов на те виды работ, для выполнения которых в США нет соответствующих работников.
Предусмотрено, что въезжающие на временную работу в США йеимми- гранты квалифицируются по следующим группам:
работники, обладающие выдающимися способностями и исключительными заслугами (прежде всего в области науки, искусства и религии);
лица, въезжающие на временную работу по контракту с американскими предпринимателями (временные сельскохозяйственные работники и работники других специальностей);
стажеры, приезжающие по приглашению американских компаний; лица, работающие в представительствах и филиалах американских компаний, сотрудники зарубежных фирм, открывающих свое представительство или филиал в США .
В отношении работодателей установлено понятие «добросовестного», подчиняющегося требованиям проверенной надежности работодателя при найме рабочей силы. В случае неумышленного нарушения правил он должен добровольно в течение 10 дней после проверки исправить недостатки. К другой группе относятся работодатели, замеченные в осознанном использовании нелегальной трудовой силы, которые не имеют права на добросовестную уступку, сразу подвергаются штрафным санкциям. Работодатели, нарушившие правила привлечения иностранной рабочей силы, в обязательном порядке участвуют в новой программе электронного подтверждения права на трудоустройство .
В Иммиграционном акте Канады 2002 г. одним из основных приоритетов иммиграционной политики закреплен приоритет привлечения не просто высококвалифицированных работников, а тех из них, кто обладает широким образованием и способен переучиваться в соответствии с быстроменяющимися потребностями современного рынка труда, отбирающихся на основе балльной системы. В связи с этим большее внимание в балльной системе стало уделяться уровню образования потенциальных мигрантов.
Трудовые мигранты входят в состав самостоятельных (независимых) иммигрантов - самой многочисленной группы. Правила отбора направлены на эффективное решение трудовых и демографических проблем Канады (приоритет привлечения высококвалифицированных специалистов и молодежи). Са-мостоятельные иммигранты разделяются на тех, кто будет искать работу по найму, и тех, кто планирует начать свое собственное дело в Канаде. Большое влияние на общую сумму необходимых для отбора баллов оказывают масштабы спроса на рынке труда на ту или иную профессию.
Заявители-предприниматели получают баллы за обещание основать свое дело в Канаде или осуществить капиталовложения (как правило, 250-500 тыс. долл.) в зарегистрированный правительством фонд на срок от 3 до 5 лет (в разных провинциях минимальный размер и срок инвестирования различаются) .
В соответствии с Иммиграционным актом 2002 г. возможно и временное трудоустройство на срок до 1 года (с возможным продлением) для занятия вакантного рабочего места, на которое по каким-то причинам оказалось невозможным подобрать гражданина Канады или иностранца, имеющего статус постоянно проживающего. Разрешение на работу оформляет канадский работодатель путем обращения в местный центр по трудоустройству. В первую очередь он должен документально подтвердить попытки нанять гражданина или постоянного жителя Канады. Центр по трудоустройству имеет право организовать через аналогичные учреждения по всей Канаде подбор на заявленное вакантное место работников из числа местных жителей.
Въезд сезонных работников производится на основании двусторонних межгосударственных соглашений. В основном сезонными рабочими являются домашняя прислуга и сельскохозяйственные работники. Для
этих категорий работников разрабатываются специальные временные программы .
В ФРГ основной правовой формой регулирования процессов трудовой миграции являются двусторонние межправительственные договоры, которые дают возможность иностранцам на долгосрочное, хотя и ограниченное пребывание в ФРГ в целях работы или учебы. Существуют следующие разновидности соглашений:
двусторонние соглашения о сезонных работниках. В начале 90-х годов эти соглашения были подписаны ФРГ с Хорватией, Польшей, Румынией, Словакией, Чешской Республикой, Венгрией и Болгарией. С 1992 г. по 2000 г. число разрешений на сезонную работу, выданных в ФРГ, увеличилось со 163,0 тыс. до 264,0 тыс., или в 1,6 раза . Большинство сезонных работников занято в сельском и лесном хозяйстве, гостиничном секторе, сфере туризма, при об-работке сельскохозяйственной продукции и на лесопильных заводах;
двусторонние соглашения по проектным работникам для выполнения определенного вида услуг. Работники привлекаются на срок проекта и не могут ввозить членов семей;
двусторонние соглашения о занятости гостевых работников. В соот-ветствии с этими соглашениями предусматривается, что в ходе обмена гостевыми работниками они могут при выезде из своей страны повысить квалификацию и знание языка. Их число незначительно. Проект нового иммиграционного закона ФРГ ориентирован на приоритетность экономических интересов страны в регулировании миграции. Одними из основных целей новой иммиграционной политики провозглашаются: содействие постоянной иммиграции высококвалифицированных специалистов, при-
влечение инвесторов и предпринимателей, желающих делать инвестиции или организовать свой бизнес в ФРГ .
В Швеции принципы трудовой иммиграции базируются на действующем положении 1968 г., согласно которому иностранцы не могут быть использованы для регулирования спроса на рабочую силу. Таким образом, трудовая иммиграция может иметь место только в исключительных случаях: разрешение на работу может быть получено, если специалистов требуемой квалификации нет на внутреннем рынке труда. Разрешение на работу выдается Миграционным департаментом сроком на один год или на срок, указанный в контракте, если он меньше года, после проведения консультаций с Министерством занятости, при условии обеспечения работодателем уровня оплаты труда не ниже 11 тыс. шведских крон в месяц до уплаты налогов. Разрешение может быть получено общим сроком на 18 месяцев при условии, что данная работа входит в рамки временной потребности в рабочей силе. Если работа входит в программу международного обмена, разрешение на работу может быть продлено на срок до 4 лет. Разрешение на работу ограничивается той профессией и тем работодателем, по которым был произведен найм.
Для получения разрешения на работу в Швецию необходимо иметь письменное приглашение на работу от будущего работодателя, заверенное в Бюро по трудоустройству, с указанием о праве пользоваться льготами, установленными шведским коллективным договором, гарантиями выплаты минимальной заработной платы и размещения в Швеции. Разрешение на работу должно быть получено и внесено в паспорт иностранца до въезда в страну.
Разрешение на работу выдается в строго индивидуальном порядке. Главным условием является наличие у иностранца профессии, на которую имеется повышенный спрос .
В Швеции существует несколько видов разрешений на работу:
постоянное разрешение на пребывание и работу в Швеции, которое предоставляется только лицам, обладающим высокой квалификацией и особенно ценными в Швеции профессиями;
разрешение на работу по международному обмену специалистами, которое предоставляется не более чем на 48 месяцев для руководителей или специалистов международных предприятий, ученым-исследователям, артистам и др. Практикуется обмен стажерами в рамках международной ассоциации студентов-экономистов и коммерсантов, охватывающий 60 государств;
разрешения на временную работу, которые не учитываются в ежегодной статистике миграции. Эти краткосрочные разрешения выдаются сезонным работникам .
Вместе с тем в последние годы прослеживается тенденция к некоторому упрощению законодательных процедур в отношении рекрутирования персонала компаниями, испытывающими дефицит отдельных специальностей. В 2001 г. были внесены поправки в Закон об иностранцах, отменяющие необходимость получения разрешения на работу для лиц творческих профессий, спортсменов и специалистов международных корпораций, если срок их трудовой деятельности в Швеции не превышает 12 месяцев.
В Швеции возможно и трудоустройство сезонных рабочих. Ежегодное число разрешений на работу по данной программе ограничено и определяется Департаментом занятости Швеции, Разрешение на работу может быть выдано на любой 3-месячный период с 15 мая по 15 октября. Разрешение действует со дня въезда в страну и относится только к той отрасли/профессии, в которой было получено. Возможна смена работодателя в рамках данной отрас-ли/профессии. Разрешение о предоставлении работы принимается Краевым управлением по вопросам трудоустройства в той провинции, где была предложена сезонная работа.
В США существует четвертый канал легальной иммиграции, характерный только для этой страны, программа поддержки этнокультурного разнообразия.
По мнению автора, отсутствие в российском миграционном законодательстве четкого деления миграции на виды является одним из наиболее существенных его недостатков, поскольку не позволяет четко определиться с приоритетами между видами миграции, так и внутри них. Если в российском зако-нодательстве еще можно говорить о вынужденной (Федеральные законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах») и трудовой миграции (Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), то нормы о семейной миграции фрагментарно разбросаны в различных нормативных правовых актах и не связаны единой концепцией. В рамках трудовой миграции также не определены приоритетные направления развития, порядок привлечения иностранцев на работу не взаимосвязан ни с временным критерием их привлечения (временные, сезонные, постоянные), ни с уровнем их квалификации. Подобные обстоятельства, на наш взгляд, негативно сказываются на росте количества незаконных мигрантов.
В связи с увеличением количества как законно, так и незаконно въезжающих в рассматриваемые страны мигрантов, ни одна из рассматриваемых стран не ведет открытую иммиграционную политику. Ведется отбор иммигрантов, необходимых в первую очередь для развития экономики страны. Этому способствуют системы квотирования, планирования, балльная система отбора иммигрантов.
В США система въездных квот впервые была введена в 1924 г., которая представляла из себя количественные ограничения на въезд иностранцев исходя из "национальных квот". Предпочтение отдавалось иммигрантам из Европы и по существу перекрывались возможности для въезда в США выходцам из Азии. В 1952 г. система квот была изменена. В ее основу был заложен новый принцип - стимулирование путем установления визовых квот въезда в
CIIIA квалифицированных специалистов, иностранцев с исключительными способностями или редкими профессиями .
Новая система квот установлена Иммиграционным законом 1996 г.: на общее количество иммигрантов; для въезжающих на постоянное место жительства; въезжающих в целях трудовой деятельности; с целью расширения этнического разнообразия.
В Канаде в 1967 г. впервые в истории мировой иммиграционной политики начала действовать балльная система отбора иммигрантов. Она основывается на системе баллов за каждый из 9 критериев, по которым можно получить от 8 до 15 баллов: образование, профессия, квалификация, опыт работы, наличие договоренности о рабочем месте в Канаде, демографический фактор (речь идет о территориальном аспекте поселения), возраст, знание английского или французского языков, личные качества. Из максимальных 100 баллов для получения статуса иммигранта необходимо набрать не менее 70. Помимо соответствия критериям отбора все иммигранты должны иметь хорошее состояние здоровья и не иметь уголовного прошлого.
Объемы притока в страну иммигрантов в соответствии с Иммиграционным актом 2002 г. также регулируются на плановой основе. Министерство им-миграции по согласованию с правительством провинций, а также компетентными и заинтересованными организациями разрабатывает план ежегодного приема иммигрантов с распределением по категориям и количеству принимаемых иммигрантов каждой категории - семей, беженцев и самостоятельных иммигрантов. При разработке плана учитываются спрос на рабочую силу и загруженность учебных заведений в каждой провинции. Закон предусматривает необходимость информирования парламента страны о плане приема иммигрантов.
В августе 2000 г. ФРГ ввела основанную на балльной системе оценок мигранта программу «грин кард» для привлечения квалифицированной рабочей
силы в отрасли, связанные с развитием информационных технологий. В основу проекта нового закона об иммиграции в ФРГ заложен тезис о признании себя страной иммиграции с открытием каналов постоянной и временной трудовой миграции с широким использованием балльной системы отбора иммигрантов по примеру Канады и Австралии . Бальная система отбора должна содействовать постоянной иммиграции квалифицированных специалистов по таким критериям, как возраст, квалификация, профессиональный опыт, знание языка.
В Швеции парламент ежегодно утверждает квоту приема беженцев. В структуре иммиграции в Швеции доля квотируемых беженцев невелика - около 3% от общего их числа.
Россия на сегодняшний день пошла по пути введения системы квотирования въезда иностранцев. На наш взгляд, балльная система отбора сегодня не может быть использована в Российской Федерации, поскольку для ее введения требуется четкое определение приоритетных для въезда в страну категорий иностранцев, что в свою очередь подразумевает наличие обозначенных целей миграционной политики и развитой системы мониторинга, позволяющей оперативно реагировать на изменение положения в той или иной сфере путем внесения изменения в количество необходимых для отбора баллов.
Для России представляет интерес разделение в Канаде предметов ведения по вопросам иммиграции между федерацией и провинциями. Они находятся в совместном ведении федерации и провинций. Однако до 1960-х годов провинции считали иммиграцию невыгодной и проблемной сферой политики. Лишь недавно провинции начали активно включаться в иммиграционную политику. Первой стала провинция Онтарио, в которую приезжает большинство иммигрантов, затем Квебек, который заинтересован во франкоязычных иммигрантах. В 1991 г. Квебеку были предоставлены исключительные полномочия по отбору независимых иммигрантов, желающих поселиться в провинции.
В 1998 г. были подписаны новые иммиграционные соглашения с про-винциями (в настоящее время шесть провинций подписали иммиграционные соглашения с федеральным правительством).
В Акте 2002 г. особое внимание уделено подписанию соглашений с провинциями. В соответствии со статьей 8 Федеральный Министр с санкции председателя Королевского Совета может подписывать соглашения с любой провинцией и один раз в год он должен публиковать перечень действующих соглашений. В соглашениях должны быть согласованы вопросы отбора иммигрантов, порядка поручительства за них и приобретения статуса в соответствии с Законом. Также могут регламентироваться вопросы численности, распределения и расселения иммигрантов по территории страны, их интеграции и трудовой политики, разработки иммиграционных программ провинций. Цель иммиграционных программ провинций - закрепить интересы провинции по привлечению иммигрантов на долгосрочное поселение и работу в провинциях (статья 8 Иммиграционного акта Канады 2002 г.).
Таким образом, рассмотрев источники и содержание законодательства зарубежных стран в области миграции на примерах США, Канады, ФРГ и Швеции можно сделать следующие выводы.
Нормы, регулирующие миграционные процессы, в основном объединены в базовом законодательном акте, который регламентирует основные виды миграции: гуманитарную, экономическую (трудовую), семейную. В основе регулирования гуманитарной миграции лежат нормы международного права. Также в законодательстве учитываются нормы региональных международных соглашений (Шенгенское и Северное соглашения).
На законодательном уровне четко закреплены цели миграционной политики, основной из которых является извлечение экономических, культурных, социальных и демографических выгод от миграции, а также признание необходимости интеграции мигрантов в жизнь общества.
Рассмотренные зарубежные страны можно разделить на две группы: а) страны, в законодательстве которых основным является понятие «иммигрант» и политика которых ориентирована на активное привлечение иммиграционных потоков (США, Канада); б) страны, в которых основным является понятие «иностранный гражданин», что подтверждает направленность их политики в основном на временную миграцию населения (ФРГ, Швеция).
Детализирован порядок въезда и пребывания на территории страны (порядок получения визы и вида на жительство), схожи перечни нежелательных для въезда в страну лиц, необходимо наличие гарантий пребывания иностранца на территории страны.
Можно выделить три основных канала иммиграции, характерных для всех рассматриваемых стран: а) воссоединение семей; б) гуманитарная миграция (беженцы и лица, ищущие убежище); в) трудовая (экономическая) миграция. На законодательном уровне закреплен приоритет программ воссоединения семей и иммиграции высококвалифицированных специалистов, способных оказать благоприятное влияние на рост экономики страны.
В национальном законодательстве предусмотрено предоставление дополнительного «гуманитарного статуса» в случае отсутствия необходимых признаков для предоставления статуса беженца.
Регулирование процессов иммиграции происходит путем установления системы квотирования, планирования, балльной системы отбора иммигрантов.
<< | >>
Источник: Никифорова Екатерина Андреевна. ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИГРАЦИОННЫХ СЛУЖБ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук . Москва 2004. 2004

Скачать оригинал источника

Еще по теме §2. Сравнительный анализ источников миграционного законодательства зарубежных стран:

  1. 2. Конкретные виды преступлений в сфере компьютерной информации
  2. 3.3. Роль иностранных юридических лиц в распространении международного франчайзинга в России
  3. Введение
  4. §2. Международно-правовые основания ответственности за незаконную трудовую миграцию
  5. § 2. Современные концепции экологической безопасности
  6. § 1 Научные концепции о сущности и определении места международного торгового права в системе МПП
  7. §2. Сравнительный анализ источников миграционного законодательства зарубежных стран
  8. ВВЕДЕНИЕ
  9. 5.3. Публичное и частное право
  10. Глава I ПРЕСТУПНОСТЬ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ С ПСИХИЧЕСКИМИ АНОМАЛИЯМИ КАК РЕЗУЛЬТАТ КРИМИНОГЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВНЕШНИХ ЯВЛЕНИЙ И ЛИЧНОСТНЫХ ОСОБЕННОСТЕЙ
  11. ПРОИСXОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
  12. § 3. Квазиадминистративные наказания (методология вопроса)
  13. II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
  14. Роль иностранных юридических лиц в распространении международного франчайзинга в России
  15. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
  16. Список использованных источников
  17. Введение
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -