Інституційний розвиток центральних органів виконавчої влади

Організація апарату державного управління внаслідок склад­ності завдань, особливості об’єктів управління, об’єктивної по­треби поділу управлінської праці усюди будується на засадах відом- чості, яка полягає в існуванні галузевих (ідеться про галузі управ­ління, а не галузі народного господарства) відомств з їх департа­ментами, управліннями, відділами.

Специфіка центральних органів виконавчої влади полягає передусім у тому, що вони здійснюють розпорядчо-виконавчу діяльність під безпосереднім керівництвом уряду, поширюючи її на всю територію держави. При цьому систему центральних органів виконавчої влади утворюють, як правило, кілька рівнів і видів та­ких органів. Найбільш типовою є дворівнева система, де один рівень складають головні центральні органи виконавчої влади - міністерства, очолювані членами уряду, а другий - інші центральні органи виконавчої влади, керівники, які до уряду не входять, але специфіка здійснюваних функцій потребує їх організаційного відок­ремлення. Можливим є виокремлення видів інших центральних органів виконавчої влади відповідно до здійснюваних функцій.

Міністерство не усюди є універсальною назвою: у Велико­британії, США та Швейцарії використовується назва “департа­мент”. Відповідно, визначення “міністр” у багатьох випадках поширюється на вищих посадовців тих країн, де офіційно міністерських постів не існує. Зокрема, немає міністрів у Велико­британії; натомість є перший лорд казначейства, лорд-канцлер, статс-секретарі та ін. Так само в США формально немає міні­стерств, а є департаменти, очолювані секретарями (департамент юстиції очолює генеральний атторней). Визначення посадовця як міністра незалежно від офіційного найменування його посади грун­тується на: 1) його належності до вищого колегіального органу державного управління; 2) одноособовому керівництві важливою структурною складовою апарату управління.

Специфіка міністерств як центральних органів виконавчої влади визначається перебуванням його керівника у складі уряду і відповідним рівнем репрезентації відомчих інтересів. Значною мірою це позначається і на сучасному розумінні функцій та органі­заційної структури міністерств у багатьох державах, де за ними зарезервоване не безпосереднє здійснення розпорядчо-виконавчих функцій (у підгалузях управління це доручається організаційно відокремленим органам - виконавчим агенціям, комісіям тощо), а аналіз стану справ у відповідних галузях управління, формулю­вання пропозицій для внесення їх до уряду і парламенту, оцінка виконання прийнятих рішень.

Унаслідок недієвості багаточисельного уряду, кількість най­важливіших відомств, очолюваних міністрами, звичайно перебу­ває в межах 12-18. Зокрема, станом на 2010 р. нараховувалося вісім міністерств - в Угорщині, 11 - Італії та Фінляндії, по 12 - Австрії, Естонії та Швеції, по 14 - у Бельгії, Латвії, Литві, Німеччині, Чехії, по 15 - Греції, Словаччині, США, Франції, по 17 - Великій Бри­танії, Польщі, по 18 - Данії, Росії, 22 - Ізраїлі, 23 - Білорусі, 24 - Китаї, 34 - Індії. Спостерігається загальна тенденція до ско­рочення кількості міністерств та забезпечення на цій основі більшої працездатності уряду.

На номенклатуру міністерств визначальним чином вплива­ють обсяг діяльності в конкретних галузях управління. При цьо­му в багатьох випадках у межах одного міністерства об’єднується управління досить різними галузями. Наприклад, в Австрії функ­ціонують федеральні міністерства охорони довкілля, захисту інте­ресів молоді і сім’ї; навчання, мистецтв і спорту; державного гос­подарства і транспорту. Збігання назви міністерства в окремих країнах не завжди тотожне збіганню об’єкта управління. Приміром, у США виконавчий департамент (міністерство) внутрішніх справ контролює використання державних земель і ресурсів, збережен­ня історичних пам’яток, безпечність гірничих робіт, опікується справами індіанців. Можуть створюватися міністерства не з галу­зевою, а територіальною компетенцією - Секретаріат у справах Шотландії, Державний секретаріат у справах Уельсу (Велика Бри­танія); Міністерство розвитку Негева і Галілеї (Ізраїль).

Поряд з міністерствами існують й інші центральні органи виконавчої влади. Наприклад, § 105 Титулу V Кодексу США вста­новлює, що всі органи поділяються на: виконавчі департаменти, урядові корпорації, незалежні установи. Специфіка організації державного апарату США полягає в тому, що з метою відокрем­лення управління від політики в країні створено десятки незалеж­них агенцій, на які покладається регулювання тарифів, видача ліцензій і дозволів, розподіл державних субсидій, контроль за до­триманням законодавства, здійснення квазісудових функцій тощо. Навіть формально вони належать не до виконавчої влади, на чолі якої стоїть Президент, а покликані самостійно і політично неупе- реджено здійснювати певні функції. Серед цих агенцій - Комісія міжштатної торгівлі, Комісія цивільної служби, Федеральна ре­зервна система, Адміністрація у справах ветеранів, Адміністрація у справах дрібного бізнесу, Федеральна комісія зв’язку тощо. Уря­дові корпорації створюються для виконання переважно господар­ських завдань - Управління долини р. Теннесі, Федеральна корпо-

рація зі страхування врожаїв, Компанія Панамського каналу, Між­американський фонд тощо.

Взаємодія між міністерствами і іншими центральними органами виконавчої влади в окремих країнах має свої особли­вості. Наприклад, у Швеції на 12 міністерств припадає 250 вико­навчих агенцій. Якщо міністерства опікуються питаннями фор­мування та впровадження державної політики у відповідних га­лузях управління, то виконавчі агенції - винятково реалізацією цієї політики, утіленої в рішеннях риксдагу і кабінету (але не ок­ремих міністрів). Тож через профільних міністрів виконавчі агенції передають своє бачення бюджетних пропозицій, міністри також дають відповіді з приводу діяльності окремих агенцій у доруче­них їм галузях управління.

Розвиток системи центральних органів виконавчої вла­ди в Україні визначався наступними тенденціями та проблема­ми. Значною мірою організаційна структура цієї системи в радян­ський період була законсервована, оскільки створення всіх без ви­нятку ЦОВВ передбачалося Конституцією Української РСР.

У незалежній Україні визначення структури системи ЦОВВ було покладено на главу держави, унаслідок чого зміни почали визначатися не в останню чергу здатністю окремих посадовців або впливових політиків довести необхідність виокремлення тих чи інших органів. Ще під час перетворення Ради Міністрів Україн­ської РСР у Кабінет Міністрів в 1991 р. пропонувалося обмежити­ся 20-ма міністерствами. Після обрання Президентом України Лео­ніда Кравчука він висловлював думку, що система органів вико­навчої влади має складатися з досить невеликої кількості струк­тур: кількох міністерств - закордонних справ, міністерства оборо­ни, фінансів, економіки, юстиції, внутрішніх справ, зовнішніх еко­номічних зв'язків, Державного комітету зв'язку, Служби національ­ної безпеки та Державного митного комітету - усього з 10-ти органів. Однак невдовзі виявилося, що приборкання бюрократич­ного Левіафана є надмірно тяжким завданням для одноособового глави держави. Тим більше, що початкові наміри не враховували необхідності опікуватися питаннями освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення.

Уже у лютому 1992 р. до системи ЦОВВ увійшло 25 міні­стерств. У березні 1993 р. було затверджено схему організації та взаємодії ЦОВВ. Протягом наступних шести років система органів виконавчої влади зазнавала певних кількісних змін, які супрово­джувалися перейменуванням і зміною стутусу окремих відомств. У березні 1999 р. було здійснено скорочення кількості відомств з 93 до 87: зберігалося 18 міністерств, 21 державний комітет і 50 інших ЦОДВВ (служб, бюро, фондів, агентств, управлінь, департаментів).

Указом Президента України “Про зміни у структурі цент­ральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 було запроваджено радикальне зменшення і спрощення системи ЦОВВ: кількість міністерств було обмежено до 15; державних ко­мітетів та органів, прирівняних до них за статусом, - 20, інших ЦОВВ - 11.

Унаслідок того, що після набуття чинності змін до Консти­туції у 2006 р. створенням, реорганізацією та ліквідацією цент­ральних органів виконавчої влади відповідно до закону став опі­куватися Кабінет Міністрів України. Відбулося виведення окре­мих органів за межі системи ЦОВВ унаслідок прагнення Прези­дента України зберегти за собою вплив на окремі державні орга­ни, які законами України безпосередньо не визначалися як органи виконавчої влади.

Указом Президента України “Про оптимізацію системи цен­тральних органів виконавчої влади” від 9 грудня 2010 р. № 1085/ 2010 кількість міністерств було скорочено до 16-ти, центральних органів виконавчої влади суттєво збільшено - до 53-х (унаслідок ліквідації урядових органів державного управління і надання окре­мим з них (19) статусу ЦОВВ), центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом залишилося тільки три (винятково органи з особливим порядком призначення керівників, визначе­ним п. 24 ч. 1 ст. 85, п. 14 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Утім, станом на червень 2011 р. кількість центральних органів виконав­чої влади зросла до 55-ти.

Складною є проблема класифікації ЦОВВ. Загальними оз­наками ЦОВВ в Україні є:

■ утворюються, реорганізуються та ліквідуються Президен­том України за поданням Прем’єр-міністра України;

■ мають статус юридичної особи публічного права;

■ здійснюють розпорядчо-виконавчу діяльність у межах своєї компетенції на усій території України;

■ підпорядковуються Кабінету Міністрів України як вищому органу в системі органів виконавчої влади;

■ самостійно реалізують надані повноваження у відносинах з органами законодавчої, судової влади, урядом, іншими ЦОВВ та місцевими органами влади.

Після відмови на початку 90-х рр. від конституційного за­кріплення всіх елементів системи центральних органів виконав­чої влади, крім міністерств та державних комітетів, з'явилися й інші види ЦОВВ.

Реорганізація системи центральних органів виконавчої вла­ди відповідно до Указу Президента України “Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” від 9 грудня 2010 р. № 1085/2010 передбачила виокремлення міністерств, централь­них органів виконавчої влади та центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. Однак вже Указом Президента України “Деякі питання організації роботи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади” від 24 грудня 2010 р. № 1199/2010 було затверджено Типові положення для міністер­ства та центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України че­рез відповідного члена Кабінету Міністрів України. При цьому серед центральних відомств другої групи було виокремлено такі:

■ державна служба;

■ державна інспекція;

■ державне агентство.

У ч. 2 ст. 17 Законом України “Про центральні органи вико­навчої влади” від 17 березня 2011 р. № 3166-V! було підтверджено і обгрунтовано цей поділ. Як служба має утворюватися ЦОВВ, більшість функцій якого складало надання адміністративних по­слуг фізичним і юридичним особам, як агентство - управління об'єктами державної власності, як інспекція - контроль та нагляд за дотриманням державними органами, органами місцевого само­врядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства. На червень 2011 р. нараховувалося 24 державних служби, 15 державних агентств, 11 державних інспекцій, а також Адміністрація Державної прикордонної служ­би України, Адміністрація Державної служби спеціального зв'яз­ку та захисту інформації України, Державна комісія з регулюван­ня ринків фінансових послуг України, Національне агентство з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чем­піонату Європи 2012 р. з футболу та реалізації інфраструктурних проектів, Пенсійний фонд України.

Указом Президента України “Про систему центральних органів виконавчої влади” № 1572/99 від 15 грудня 1999 р. вста­новлювалася можливість створення урядових органів державного управління в складі центральних органів виконавчої влади для здійснення:

■ управління окремими підгалузями або сферами діяльності;

■ контрольно-наглядових функцій;

■ регулятивних та дозвільно-реєстраційних функцій щодо фізичних і юридичних осіб.

Поступово відбувалося кількісне зростання цих органів (по­над 40). В умовах чинності Конституції України в редакції Закону України № 2222-ΓV відбулося фактичне стирання межі між цими органами і органами виконавчої влади, чия діяльність спрямову­валася та координувалася через міністра. У межах реорганізації системи центральних органів виконавчої влади (2010-2011 рр.) відбулася відмова від цього виду органів з перетворенням части­ни з них у самостійні ЦОВВ.

Ключовою проблемою реформування системи центральних органів виконавчої влади в Україні є відсутність об'єктивної основи цього реформування, якою може бути тільки вичерпне окреслен­ня переліку та змісту тих функцій, здійснення яких держава пере­бирає на себе, що визначено у відповідних актах законодавства. Без виявлення об'єктивної основи реформування системи ЦОВВ воно буде значною мірою відображенням вельми суб'єктивізова- них підходів до організації державного апарату, прагнення мето­дом спроб та помилок модернізувати наявні організаційні струк­тури. Адже, наприклад, з огляду на розмаїття визначень змісту адміністративних послуг важко погодитися з тим, що передусім наданням цих послуг опікується Державна санітарно-епідеміоло­гічна служба України, якщо виходити зі змісту відповідного По­ложення, затвердженого Указом Президента України № 400/2011 від 6 квітня 2011 р.

Розвиток внутрішньої структури центральних органів вико­навчої влади в Україні мав суперечливий характер. Значною мірою ця структура відображала вітчизняні та загальносвітові тенденції: виокремлення керівництва, функціональних і забезпечувальних підрозділів, консультативних та допоміжних органів.

Наприклад, у Франції основними напрямами діяльності міністерства є підготовка проектів урядових рішень, управління службами (визначення бюджету, управління персоналом, установ­лення правового режиму і правил поведінки громадян), контроль прийнятих рішень. У структурі міністерства ключовим елемен­том є кабінет міністра, який допомагає главі відомства здійснюва­ти зв'язок з політичними колами поза міністерством і одночасно управляти останнім. Кабінет складається із співробітників, що призначаються дискреційним рішенням міністра, відповідають перед ним і звільняються із його відставкою. Керівництво апара­том міністерства здійснює державний секретар. Основний струк­турний підрозділ - дирекція, яка має реалізувати одну з функцій міністерства. Дирекція розглядається як автономний підрозділ, а директор має особливий статус, оскільки призначається урядом, а не міністром.

Однією з проблем розвитку внутрішньої структури ЦОВВ у вітчизняних умовах став пошук раціональних засобів обмеження політизації апарату та збереження його професійності.

Запровадження інституту держсекретарів у 2001-2003 рр. викликало неоднозначне сприйняття і широкої громадськості, і апарату управління внаслідок:

■ контрасту між запропонованими новаціями й усім попе­реднім досвідом організації держапарату;

■ недостатньої наочності практичної потреби такого поділу;

■ прагнення значної частини представників політичної еліти мати можливість самореалізації як держслужбовців, і як по­літиків;

■ недосконалості як змісту, так і форми правового регулюван­ня цього інституту.

Однак практика тотального оновлення керівництва централь­них органів виконавчої влади внаслідок зміни урядів у 2005-2010 рр. зумовила переоцінку необхідності та змісту інституту державних секретарів. У 2010-2011 рр. запроваджено нову модель організації апарату міністерства. За неї політичну складову керівництва скла­дають міністр, його перший заступник і (за необхідності) заступ­ник. У разі звільнення міністра перший заступник міністра та за­ступник міністра звільняються з посад Президентом України. На­томість, на заступника міністра - керівника апарату міністерства покладається забезпечення діяльності апарату міністерства, ста­більності й наступності у його роботі, організація поточної робо­ти, пов’язаної із здійсненням повноважень міністерства. Для при­значення заступником міністра - керівником апарату встановлені кваліфікаційні вимоги, зокрема “досвід роботи у відповідній сфері або на державній службі не менш як 10 років, у тому числі не менш як 5 років на керівних посадах”.

Розмежування функцій політичного і адміністративно­го керівництва визначається таким чином. Міністр затверджує структуру апарату та здійснює призначення керівників його струк­турних підрозділів, міністр та його перший заступник дають обо­в’язкові для виконання державними службовцями та працівника­ми апарату міністерства та його територіальних органів доручен­ня. Натомість заступник міністра - керівник апарату організовує роботу апарату міністерства; за погодженням із Міністерством фінансів України затверджує штатний розпис та кошторис міністер­ства; призначає на посади та звільняє з посад державних службовців апарату міністерства (крім тих, яких призначає на посади та звільняє з посад міністр); у разі звільнення міністра здійснює його повнова­ження до призначення на цю посаду іншої особи тощо.

Як показує попередній досвід, найбільш вразливим місцем цієї моделі є можливість обмеження прагнення міністра (завжди достатньо впливового політика) заповнити міністерство представ­никами “власної команди”. Крім того, є питання убезпечення від “кадрових революцій” інших центральних органів виконавчої вла­ди, оскільки щодо них у ч. 5 ст. 20 Закону України “Про цент­ральні органи виконавчої влади” продубльовано положення ч. 2 ст. 30 Закону України “Про державну службу”, яке не спрацювало належним чином у попередні роки.

Істотною проблемою є інтенсивний розвиток територіаль­них органів центральних органів виконавчої влади (табл. 3.1). Це особливо помітно з огляду на те, що за радянської доби абсолют­на більшість розпорядчо-виконавчих структур на місцях перебу­вала в складі виконкомів місцевих рад.

Таблиця 3.1

Динаміка чисельності державних службовців у центральних та місцевих органах виконавчої влади (статистичні дані ГУДС)

Закон України “Про центральні органи виконавчої влади” встановив, що територіальні органи міністерств та інших централь­них органів виконавчої влади можуть створюватися як юридичні особи публічного права, реорганізовуватися та ліквідовуватися Ка­бінетом Міністрів України. Можливим є створення територіальних органів як структурних підрозділів апарату відповідного ЦОВВ за погодженням із Кабінетом Міністрів України. Територіальні орга­ни центральних органів виконавчої влади можуть також утворюва­тися в інших організаційно-правових формах у порядку, визначено­му законодавством. Це може посилити розбіжності в регулюванні діяльності територіальних органів виконавчої влади. Тим більше, що наприклад, Закон передбачив для керівників територіальних органів міністерств призначення “за погодженням з головами місце­вих державних адміністрацій” (ч. 5 ст. 13), а стосовно керівників територіальних органів інших ЦОВВ вказано: “Порядок призначен­ня на посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади встановлюється Кабінетом Міністрів України” (ч. 5 ст. 21).

3.5.