Конституційно-правовий статус Верховної Ради України та його еволюція

Уже з обранням на засадах політичної конкуренції у 1990 р. та початком функціонування на постійній основі Верховна Рада України з декоративної інституції, покликаної час від часу схва­лювати рішення керівництва монократичної партії, перетворила­ся на постійно діючий орган, покликаний забезпечувати представ­ництво і гармонізацію різноорієнтованих суспільних інтересів.

В умовах руйнації тоталітарної супердержави і утворення незалежної України в державному будівництві започатковуються два взаємопов’язаних процеси. Перший - практичне здійснення проголошеного ще у 1990 р. (Декларація про державний суверені­тет України) поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Зокрема, воно виявилося в позбавленні Верховної Ради права втручатися в оперативно-розпорядчу діяльність уряду шля­хом скасування його актів. Другий - намагання вивести організа­цію і функціонування апарату державного управління з-під конт­ролю демократично обраного парламенту, використавши з цією метою інститут всенародно обраного і наділеного широкими по­вноваженнями глави держави.

Якщо перший процес об’єктивно відображав трансформа­цію радянської моделі організації публічної влади в модель сучас­ної демократичної держави, то другий скоріше мав на меті при­стосувати нові демократичні інститути до традиційного всевлад­дя бюрократії. У цьому відношенні інститут Президента України став не стільки запозиченням з практики зарубіжного конституціо­налізму, скільки цілком вітчизняним засобом обмеження впливу законодавців на виконавчу владу. Упродовж першої половини 90-х рр. ХХ ст. цей вплив було мінімізовано, а відповідну органі­зацію публічної влади закріплено в Конституції України 1996 р.

Конституція України визначила становище Верховної Ради України в цілісній системі державних органів передусім як єди­ного органу законодавчої влади (ст. 75). У ст. 92 Конституції Украї­ни окреслено широке коло питань, які врегульовувалися винятко­во законами України.

Парламент наділявся повноваженням приймати Закон про державний бюджет України, єдиним суб'єктом законодавчої ініціа­тиви щодо якого визначався Кабінет Міністрів України. Однак поширеною практикою стало прийняття цього Закону з порушен­ням установлених термінів та суттєве коригування під час бю­джетного року.

Саме на Верховну Раду України покладалася функція ви­значення цілей та пріоритетів держави, що значною мірою зумов­лювалося її статусом законодавця. Парламент мав:

■ визначати засади внутрішньої і зовнішньої політики (п. 5 ч. 1 ст. 85);

■ затверджувати загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля (п. 6 ч. 1 ст. 85);

■ розглядати і приймати рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (п. 11 ч. 1 ст. 85).

Утім цілісний акт про засади внутрішньої і зовнішньої по­літики було прийнято тільки в 2010 р., а Програма діяльності Ка­бінету Міністрів України у 1996-2005 рр. виявилася винятково фа­культативним інструментом, значення якого вичерпувалося гаран­тією від висловлення недовіри уряду протягом року після схва­лення цієї програми.

Парламент наділявся повноваженнями призначення чи об­рання на посади, звільнення з посад, надання згоди на призначен­ня і звільнення з посад осіб у випадках, передбачених Конститу­цією (призначення на посади та звільнення з посад голови та інших членів Рахункової палати; призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національ­ного банку України за поданням Президента України; призначення та звільнення половини складу Ради Національного банку Украї­ни; призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України; надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Анти­монопольного комітету України, Голови Фонду державного май­на України, Голови Державного комітету телебачення і радіомов­лення України; надання згоди на призначення Президентом Ук­раїни на посаду Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади; призначення третини складу Конститу­ційного Суду України; обрання суддів безстроково).

До повноважень Верховної Ради України було віднесено надання згоди на призначення Прем’єр-міністра України (п. 12 ч. 1 ст. 85). Однак, як показала подальша практика, відмова у згоді не позбавляла можливості знову внести відхилену кандидатуру.

Парламент наділявся широким колом засобів, покликаних забезпечити здійснення контрольної функції. Зокрема, ст. 86 Кон­ституції України регламентувала право народного депутата звер­нутись із запитом до органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників під­приємств, установ і організацій, розташованих на території Ук­раїни, незалежно від їх підпорядкування і форм власності; а п. 34 ч. 1 ст. 85 - прийняття парламентом рішення про направлення за­питу до Президента України на вимогу народного депутата Украї­ни, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради Украї­ни, попередньо підтриману не менш як однією третиною від кон­ституційного складу Верховної Ради України. Конституцією (ч. 4, 5 ст. 89) передбачено створення парламентом для проведення роз­слідування з питань, що становлять суспільний інтерес, тимчасо­вих слідчих комісій, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради України. Кон­ституція визначила форми парламентського контролю за виконан­ням бюджету (п. 4 ч. 1 ст. 85, ч. 2 ст. 96-97) та створення спеціаль­ного органу для здійснення цього контролю - Рахункової палати (ст. 98). Парламентський контроль за додержанням конституцій­них прав і свобод людини і громадянина мав здійснювати Уповно­важений Верховної Ради України з прав людини.

Парламент за пропозицією не менш як однієї третини на­родних депутатів України від її конституційного складу міг роз­глянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (ч. 1 ст. 87), що мало наслідком відставку уряду (ч.

Невдовзі після прийняття Конституції України почали ви­являтися помітні вади вітчизняної конституційної інженерії, го­ловною з яких став інституційний конфлікт між парламентом і системою виконавчої влади.

З одного боку, витративши величезні ресурси на відбір найбільш гідних представників і найпривабливіших програм су­спільного розвитку, український народ раз у раз одержував розпо­рошений, недієвий парламент. Неспроможність парламентарів вплинути на визначення принципових засад діяльності уряду обер­талася їх цілковитою байдужістю до законодавчих і бюджетних пропозицій урядовців та войовничим небажанням ділити відпові­дальність за стан справ у країні. Виконання депутатських обо­в'язків або й нехтування ними ставало особистою справою народ­ного обранця. Колективна безвідповідальність, помножена на інди­відуальну зажерливість, безжально руйнувала людську віру у са- моцінність демократії та її інститутів. Демократично виражена воля народу завмирала у стінах Верховної Ради, так і не спроміг- шися втілитися у зрозумілі і, головне, відчутні для широкого зага­лу рішення.

З другого боку, сама можливість плідної і стабільної роботи уряду підривалася відсутністю парламентської підтримки законо- проектних і бюджетних пропозицій. Нормативно-правову основу діяльності уряду не можуть складати виключно акти Президента України - Кабінет Міністрів усе більше потребував парламент­ської підтримки власних законодавчих пропозицій.

Неодноразові спроби забезпечити конструктивну співпра­цю парламенту і уряду в межах конституційної моделі були ре­зультативними винятково тією мірою, якою відбувалося реальне залучення парламенту до формування та функціонування виконав­чої влади.

Певний крок у цьому напрямі було зроблено у 2000 р. На зустрічі з керівниками місцевих держадміністрацій 16 грудня 1999 р. Леонід Кучма недвозначно підкреслив необхідність формування постійної парламентської більшості, налаштованої на співпрацю з Президентом до 2002 р., оскільки життя країни не може залежа­ти від настрою того чи іншого депутата. Процес консолідації більшості втім ішов надто мляво: письмові заяви станом на 20 січня 2000 р. надійшли тільки від 153 депутатів. Урешті-решт, утворен­ня більшості стало результатом об’єднання досить відмінних за своєю позицією політичних угруповань, помітно занепокоєних можливістю і наслідками проведення Всеукраїнського референ­думу 16 квітня 2000 р. про висловлення недовіри Верховній Раді. Промовистою є й та обставина, що перемовини між фракціями під час створення більшості зразка 2000 р. йшли не стільки з при­воду розподілу участі в уряді, а з приводу парламентських, у тому числі другорядних посад: якби не було чого ділити, то й сама більшість не відбулася б.

Ініціатива в зміні механізму формування парламентської коаліції належала Леоніду Кучмі, який заявив, що “шлях до ство­рення системи політично відповідальної влади - сформування постійно діючої парламентської більшості, яка має отримати ва­желі впливу на формування Кабінету Міністрів і разом з ним взя­ти на себе відповідальність за соціально-економічну ситуацію в державі”.

Переформування парламентської коаліції навколо новообра­ного Президента України Віктора Ющенка не змінило становища із дієвістю парламентської більшості та її ставленням до уряду.

Неможливість забезпечити стійку підтримку повсякденної діяльності уряду Верховною Радою України протягом 2000­2005 рр. зумовлювалася:

1) несамостійністю Кабінету Міністрів України в здійсненні державного управління, унаслідок чого парламентська більшість могла впливати на склад та діяльність уряду, але не вичерпно ви­значати їх;

2) збереженням дрібносегментної структури парламенту та низьким рівнем фракційної дисципліни.

Унаслідок вичерпності усіх використаних засобів подаль­ше подолання інституційного конфлікту між законодавчою та ви­конавчою владою потребувало змін самої організації державної влади і зростання ролі парламенту (парламентської більшості) у формуванні уряду та відповідальності за його функціонування.

З прийняттям 8 грудня 2004 р. Закону України “Про внесен­ня змін до Конституції України” становище Верховної Ради Ук­раїни в системі державних органів суттєво змінилося. Відтепер формально не парламентська більшість пристосовувалась до уря­ду, а саме коаліція парламентських фракцій визначала склад і зміст діяльності Кабінету Міністрів України.

Передусім зміни стосувалися обсягу і характеру кадрової функції парламенту. До повноважень Верховної Ради України було віднесено:

■ призначення за поданням Президента України Прем'єр- міністра України, Міністра оборони України, Міністра за­кордонних справ України;

■ вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра Украї­ни, членів Кабінету Міністрів України;

■ призначення за поданням Прем'єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимонополь­ного комітету України, Голови Державного комітету телеба­чення та радіомовлення України, Голови Фонду державно­го майна України, звільнення зазначених осіб з посад;

■ призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента України Голови Служби безпеки України.

Було розширено законодавчу функцію дещо парадоксаль­ним, але продиктованим вітчизняною практикою положенням: “Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її кон­ституційного складу, Президент України зобов’язаний його підпи­сати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі, якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офі­ційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опублі­ковується за його підписом”.

Суттєво було підсилено контрольну функцію. Конституція України в редакції від 28 червня визначала Кабінет Міністрів підконтрольним і парламенту, і главі держави. При цьому відпові­дальність перед Верховною Радою України була обмеженою, а перед Президентом України необмеженою і пріоритетною (що підкреслювалося складанням повноважень перед новообраним главою держави). Зміни передбачали, що Верховна Рада України в одному випадку за пропозицією Президента України, а в друго­му - не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України могла розгляну­ти питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Питання про відповідальність уряду не могло розглядатися:

1) більше одного разу протягом однієї чергової сесії;

2) протягом року після схвалення Програми діяльності Кабі­нету Міністрів України;

3) протягом останньої сесії Верховної Ради України.

Тим самим, Україна в стислий термін перейшла від стано­вища, коли, за висловом Леоніда Кравчука, президент і парламент змагалися між собою хто далі “пошле” уряд, до вельми оригіналь­ного становища, коли протягом року після схвалення Програми діяльності уряд ні за яких обставин і ніким не міг бути відправле­ним у відставку.

Розширення повноважень парламенту супроводжувалося істотним підсиленням як його відповідальності в цілому, так і окре­мих народних депутатів.

Передусім це виявилося в розширенні кола підстав для до­строкового припинення повноважень Верховної Ради України. Кон-

ституція України в редакції 1996 р. містила тільки одну підставу: “Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї черго­вої сесії пленарні засідання не можуть розпочатися” (ч. 2 ст. 90). Натомість Конституція України в редакції Закону України № 2222-ZV (ч. 2 ст. 90) передбачала можливість розпуску парламенту і при­значення позачергових виборів також у випадках, якщо:

■ протягом одного місяця у Верховній Раді України не сфор­мовано коаліцію депутатських фракцій;

■ протягом 60-ти днів після відставки Кабінету Міністрів Ук­раїни не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України.

Крім того, до підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України було віднесено “невходження народ­ного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї по­літичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України зі складу такої фракції”.

Попри те, що окремі із запроваджених конституційних но­вел не використовувалися в практиці зарубіжного конституціона­лізму, найбільшою проблемою запроваджених змін залишилася недостатня дієвість парламенту, оскільки організація його діяль­ності значною мірою продовжувала втілювати принцип: перевага надається парламенту, який не функціонує взагалі, якщо це функ­ціонування не відповідає певним вимогам. Між тим слідування цьому принципу було абсурдом за умов, коли винятково парла­менту передавалися ключові повноваження щодо формування та функціонування уряду.

Уже тривалий і суперечливий процес формування коаліції у Верховній Раді України V скликання виявив, що він визначався не тільки конституційними нормами, які безпосередньо його врегу­льовували, а й опосередковано - конституційним механізмом впли­ву глави держави на практичну діяльність парламентсько-урядо­вої коаліції. Показовим є включення до уряду міністрів, які пред­ставляли президента, але поза визначеною Конституцією України квотою.

Формально спроби провести у 2007 р. дострокові парла­ментські вибори пояснювалися прагненням розширити коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України у неконституцій­ний спосіб - шляхом залучення окремих депутатів. Утім, ніяких звернень до Конституційного Суду України на той час з цього при­воду не надійшло. Так само як і прикладів залучення наведено не було і бути не могло, оскільки самовільний вихід народного депу­тата з фракції мав би наслідком позбавлення мандата. Та, врешті- решт, реалізований намір провести дострокові вибори виявив, що вразливим місцем коаліції є штучне створення становища непов- новажності парламенту.

Коаліція у Верховній Раді України VZ скликання, сформова­на наприкінці 2007 р., формально відповідала встановленим ви­могам, однак унаслідок того, що її склад був практично мінімаль­но можливий, результативність (як здатність підтримувати своїми рішеннями діяльність сформованого нею уряду) виявилася вель­ми невисокою. За півроку із 109 урядових законопроектів, внесе­них до парламенту, спільними діями депутатів більшості було прийнято тільки 2, ще 10 - унаслідок кон’юнктурних голосувань з представниками інших політичних сил. Решта ж виявилася забло­кованою внаслідок відмінних поглядів серед коаліціантів. Зага­лом же на початок 2010 р. з понад 2000 нормативно-правових актів, ухвалених у Верховній Раді VZ скликання, лише 130 було прийня­то силами коаліції; не стало коаліційним “здобутком” і те, що в 2010 р. Україна увійшла без затвердженого бюджету.

На цьому етапі розвитку Верховної Ради України (2006­2010 рр.) далися взнаки:

1) незабезпеченість конституційними нормами перетворен­ня парламентської коаліції на центр формування політичного кур­су держави;

2) відсутність сприятливої нормативної моделі формування та функціонування коаліції;

3) недосконалість регламентації парламентських процедур;

4) суперечність між формальною крупноблочністю парла­ментської структури та реальним рівнем політичної, ідеологічної та організаційної єдності парламентських фракцій.

Суттєве зниження стабільності функціонування державно­го апарату в цей період слід пов’язувати з помітною непослідов­ністю здійснених кроків із створення нормативної моделі коаліції.

Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010 “покласти на органи державної влади обов’язок” щодо “приведення нормативно-правових актів у відповідність до Конституції України від 28 червня 1996 року в редакції, що існу- вала до внесення до неї змін Законом України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV” само по собі не може забезпечити створення ефективної системи здійснен­ня державної влади. Неможливість забезпечити домінуючу роль партії або коаліції в парламенті, до якої належить також глава дер­жави, неминуче означатиме відтворення тих вельми непростих відносин між вищими органами влади, від яких Україна намага­лася відійти шляхом політичної реформи. Парламент, який не фор­мує уряд і не відповідає за його діяльність, рано чи пізно починає вживатися в роль колективного опозиціонера.

2.4.