§ 4. Еволюція виборчого законодавства України

Даремно сподіватися, що може бути написана така конституція, за якої будь-який народний обранець здобуде більшість голосів, а будь-який закон — одностайну підтримку.

Томас Маколей

Для розуміння шляху еволюції виборчої системи та пов’язаних із цим механізмів реалізації основних принципів виборчого права необхідно оглянути весь шлях розвитку інституту демократичних виборів у сучасній Україні, нехай короткий за історичним виміром, однак надзвичайно ємний за своїм змістом і суспільними наслідками.

Новітній виборчий досвід українського суспільства на загальнонаціональному рівні включає в себе вибори народних депутатів СРСР 1989 року, вибори Верховної Ради України 1990, 1994, 1998, 2002, 2006 та 2007 років, президентські вибори 1991, 1994, 1999, 2004 та 2010 років. Відповідне виборче законодавство ілюструє поступовий, хоч і нерівномірний шлях українського народу до демократії, еволюцію ступеня законодавчої реалізації основних принципів виборчого права, що супроводжувалася переходом від однієї виборчої системи до іншої.

Хоча вибори 1989 року проводилися ще не Україною, а іншою державою — СРСР, відповідний виборчий закон 1988 року заслуговує на розгляд, оскільки яскраво характеризує стартові позиції, з яких почалися процеси демократизації в Україні. Підкреслимо, що це були перші після встановлення авторитарного радянського режиму альтернативні вибори; водночас деякі їх особливості не дають можливості кваліфікувати їх як справжні демократичні вибори.

Безпрецедентною особливістю союзного виборчого закону 1988 року було запровадження інституту «народних депутатів від громадських організацій», які становили третину (750 осіб) від загальної кількості народних депутатів СРСР і обиралися не шляхом голосування на виборчих дільницях, а «на з’їздах, конференціях або пленумах загальносоюзних органів» цих організацій. Отже, замість зрозумілого процесу номінації кандидатів керівні органи деяких організацій отримували право призначення депутатів без звернення до виборців.

По-перше, цей анахронічний аналог «куріального» представництва призводив до того, що навіть формально виборці — члени керівних органів громадських організацій — мали не два голоси, як основна маса виборців (у т.зв. територіальному і національно-територіальному виборчих округах), а три чи навіть більше; тому про рівність виборів не могло бути й мови.

По-друге, спосіб обрання цих депутатів суперечив принципу загальності. Обрання депутатів «від громадських організацій» не всіма членами цих організацій, а лише їх керівними органами, порушувало загальність їх виборів навіть у межах цих «курій» і фактично було непрямим (ступеневим).

Іншою унікальною особливістю виборчого закону 1988 року стало те, що висунення кандидатів суб’єктами виборчого права не мало своїм наслідком їх автоматичної реєстрації виборчими комісіями. Фільтром між номінацією та реєстрацією став інститут «окружних передвиборних зборів» з абсолютно довільним складом («не менше половини учасників зборів повинні становити виборці даного округу»), уповноважений відхиляти вже висунуті кандидатури. Знайти аналог такого антидемократичного інституту в історії виборчого права просто неможливо.

Головною рисою першого в незалежній Україні виборчого закону 1993 року став його відверто «антипартійний» (дискримінаційний щодо політичних партій, що почали тоді виникати) характер (на відміну від попереднього закону, який швидше можна назвати «безпартійним», оскільки він не передбачав існування інших партій, окрім комуністичної). Закон, щоправда, вперше декларував роль політичних партій у процесі номінації та громадського контролю, не маючи можливості ігнорувати їх реальне існування. Проте він максимально ускладнював участь партій у всіх виборчих механізмах і процедурах порівняно з іншими суб’єктами номінації кандидатів. Насамперед, це виявлялося в процедурі номінації кандидатів — дуже громіздкій для політичних партій та максимально спрощеній для інших суб’єктів висування (громадян чи трудових колективів).

Зміни у виборчій системі, передбачені законом 1993 року, мали просто катастрофічні наслідки для формування парламенту України. По-перше, незмінною залишилася друга складова виборчої системи 1990 року: був збережений 50-відсотковий поріг участі виборців для визнання виборів «такими, що відбулися». По-друге, перша складова (власне виборча система) — двотурова мажоритарна система абсолютної більшості — була доведена до абсурду в її найбільш послідовному, а тому найменш практичному варіанті: обраним в одномандатному виборчому окрузі вважався кандидат, який отримував абсолютну більшість голосів, у тому числі і в другому турі. Крім того, кандидат, не обраний в окрузі, втрачав право балотуватися на повторних виборах.

Унаслідок застосування такої виборчої системи Верховна Рада України другого скликання розпочала роботу, маючи лише трохи більше від двох третин свого конституційного складу, і до кінця скликання жодного дня не працювала в повному складі. У результаті цих виборів декілька округів так і не отримали свого представництва протягом усього скликання парламенту. Певний переляк від такого досвіду досі залишає слід у Конституції України: Верховна Рада України вважається повноважною, якщо обрано не менше двох третин від її конституційного складу (частина друга статті 82), хоча застосовувана сьогодні виборча система в принципі виключає таку можливість.

Прийняття Конституції України 1996 року стало важливим етапом у розвитку і становленні українського виборчого законодавства. Розділ ІІІ Конституції, спеціально присвячений регулюванню питань виборів та референдумів, закріпив основні принципи виборчого права як невід’ ємну вимогу до всіх виборів, які проводяться в Україні.

Уроки виборів 1994 року зламали опір українських політиків, які намагалися зберегти старі, закорінені у досвіді радянського часу традиції проведення виборів. Виборча система, запроваджена законом 1997 року, різко відійшла від ідеї абсолютної більшості, проте вона все ще мала компромісний характер. Виборча система 1998 року (яка була застосована без змін також на виборах 2002 року) була змішаною: половина складу Верховної Ради України обиралася за системою пропорційного представництва, інша половина — за мажоритарною системою відносної більшості. На відміну від широко відомої німецької змішаної системи, де пропорційна і мажоритарна складові тісно взаємопов’язані, виборча система, застосована в Україні, була простим механічним поєднанням двох зазначених систем.

Основною рисою пропорційної складової була її простота, спричинена прагненням зробити спосіб отримання мандатів зрозумілим практично кожному, хто цікавиться політичним життям. Вибори проводилися в єдиному загальнодержавному виборчому окрузі, з єдиним списком кандидатів від кожної партії (блоку) і з голосуванням лише за список, без преференцій. Встановлювався виборчий поріг у 4 % від кількості виборців, що взяли участь у голосуванні. Розподіл мандатів здійснювався за методом найбільших залишків, без застосування менш зрозумілих і математично складніших методів дільників. Така система не викликала непорозумінь і була сприйнята як справедлива.

Застосування пропорційної системи повинно було забезпечити структурування політичного спектра України; застосування єдиного округу і єдиного списку мало на меті стимулювати розвиток загальнонаціональних (а не регіональних) партій, а також сприяти уніфікації українського суспільства (послабленню міжрегіональних відмінностей, все ще глибоких внаслідок складної історичної долі різних українських земель), що відповідало унітарному характерові молодої Української держави.

Мажоритарна складова виборчої системи базувалася на так званій вестмінстерській моделі (система відносної більшості). Такий підхід спрощував виборчий процес, даючи змогу провести результативні вибори в один тур; без сумніву, він був прийнятий не без урахування досвіду 1994 року. Такі цілі в основному були досягнуті: за пропорційною складовою до парламенту пройшли вісім партій у 1998 році і шість — у 2002 році.

Водночас суто механічне поєднання двох виборчих механізмів виявило певні суперечності. За пропорційною складовою обиралися кандидати від політичних партій та їх блоків; за мажоритарною складовою переважну кількість місць отримали формально «незалежні» кандидати, які по суті були представниками так званої партії влади — неформальної спільноти прихильників консервації правлячого режиму, який уже проявляв суттєві риси авторитаризму. Тому однієї з основних цілей — політичного структурування самого парламенту — змішана виборча система не досягла: результати виборів у мажоритарних округах кардинально деформували підсумки голосування щодо політичних партій і блоків.

Саме це стало причиною намагань напередодні виборів 2002 року змінити виборчу систему, яка застосовувалась на парламентських виборах. Верховна Рада України 2001 року ухвалила закон, який базувався на застосуванні лише пропорційної системи. Проте ці спроби зіштовхнулися з жорсткою протидією, насамперед — з боку тодішнього Президента України. Шість разів Верховна Рада України приймала закон, і шість разів він повертався до парламенту з «вето» Президента. В результаті компромісу була збережена змішана виборча система зразка І998 року.

Дискусії навколо виборчої системи відновилися у зв’язку з активними намаганнями певних політичних кіл України внести зміни до Конституції, спрямовані на зміну форми державного правління. Підсумком чергового політичного компромісу стали дві позиції у Законі від 8 грудня 2004 року, які стосуються виборів народних депутатів України. Змінена редакція статті 81 Конституції запроваджує елементи так званого «імперативного» мандата народного депутата щодо партії (блоку), яка його висувала на виборах.

2006 року за пропорційною виборчою системою в єдиному окрузі (тобто з єдиними загальнонаціональними партійними списками). Саме так і відбувається. Чергові парламентські вибори 2006 року та позачергові

2007 року проходять за новою виборчою системою і яскраво доводять, що вибір її знову виявився для України неправильним.

Підсумовуючи, відзначимо, що за 18 років української незалежності, протягом 1991—2009 років, у державі було прийнято чотири редакції Закону України «Про вибори Президента України», п’ять редакцій Закону України «Про вибори народних депутатів України», дві редакції законів про місцеві вибори. До кожного з цих законів вносилися численні зміни, більшість з яких вносилася саме під час виборчого процесу. Зокрема, до двох редакцій Закону України «Про вибори Президента України» від 5 липня 1991 року та від 24 лютого 1994 року зміни вносилися по одному разу, а до редакції цього Закону від 5 березня 1999 року, прийнятого за два місяці до початку виборчого процесу, — п’ять разів, а до Закону від 18 березня 2004 року були внесені зміни окремим законом у період виборчого процесу. Майже те саме відбулося зі змінами до Закону про вибори президента у 2009 році. За- кон України «Про вибори народних депутатів України» зразка 2004 року взагалі не застосовувався і викладений у новій редакції в 2005 році. До Закону України «Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних Рад» від 24 лютого 1994 року зміни вносилися двічі, а до Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 14 січня 1998 року, прийнятого під час виборчого процесу, — тричі.

Рекордної кількості змін зазнавали редакції Законів України «Про вибори народних депутатів України». Редакція цього Закону від 18 листопада 1993 року була змінена сімома законами про внесення змін, редакція Закону від 24 вересня 1997 року, прийнятого за місяць до початку виборчого процесу, змінювалася сімома законами та одним рішенням Конституційного суду України. Один із цих законів про внесення змін був прийнятий 24 березня 1998 року, тобто за 5 днів до дня виборів. Найдосконалішою серед попередніх є редакція Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 18 жовтня 2001 року, прийнятого за два з половиною місяці до початку виборчого процесу, яка також змінювалася лише один раз законом і кілька разів — рішеннями Конституційного суду України.

Дійсно, немає у світовій практиці випадків, коли кожна виборча кампанія здійснюється «за новими правилами». Тим більше, коли виборчий закон змінюється за місяць, а то й за тиждень до дня голосування!

В умовах функціонування нестабільного та суперечливого законодавства не можна очікувати від громадян ні знання своїх прав та обов’язків, ні поваги до існуючої правової системи. Декларування прав і свобод громадян без забезпечення гарантій їх реального функціонування у правовому полі держави також є однією з причин, що зумовлюють зневіру громадян України у справедливості, силі та ефективності права і, як наслідок, детермінують значне зростання рівня правового нігілізму в суспільстві.

У суспільствах з низьким рівнем правової культури найчастіше використовується популістська тактика ведення передвиборної боротьби як один із засобів маніпулювання свідомістю та поведінкою виборців. За кризових умов популізм деструктивно виявляє себе і в правотворчій діяльності, продукуючи популістські нормативні акти, спрямовані не на впорядкування суспільних відносин і вирішення соціальних проблем, а на підвищення політичного рейтингу посадових осіб або тих, хто прагне завоювати владу будь-якими засобами.

Використання популістської тактики у виборчих кампаніях значно знижує ефективність виборів, зумовлює небезпеку приходу до влади антисистемних політичних сил. Часто за умов функціонування «закритого» виборчого процесу, який характеризується непублічністю та (або) «віртуальністю» своїх процедур, може застосовуватися практика маніпулювання результатами виборів. Так, використовуючи недосконалість законодавчої бази, у тих чи інших суб’єктів виборчого процесу виникають можливості впливати на результати виборів на користь певних політичних сил. У цій ситуації виборець фактично не в змозі зрозуміти свої обов’ язки і можливості у виборчому процесі, особливості передвиборних програм кандидатів, порівняти їх реальні переваги та недоліки. Зрозуміло, що за умов функціонування закритого, непубліч- ного процесу виборів владній еліті вигідно підтримувати низький рівень правової культури виборців.

Отже, створюється своєрідна правова пастка в суспільстві. Управлінська та політична еліти штучними методами підтримують низький рівень правової культури учасників виборчого процесу з метою консервації ситуації демократичної стагнації в країні, але водночас знижується й рівень правової культури самої еліти, що зумовлює суттєве гальмування ефективності процесів управління державою. Саме під час проведення виборчих кампаній зростає загроза використання політиками маніпулятивних методів впливу на свідомість та поведінку громадян. Одним із захисних механізмів, які можуть стати бар’єром на шляху застосування політичних маніпуляцій, є високий рівень правової культури виборців як суб’єктів виборчого процесу.

Таким чином, одним із факторів, що позитивно впливає на підвищення правової культури учасників виборчого процесу, є оптимізація виборчого законодавства, що передбачає удосконалення та уніфікацію виборчих процедур і норм, що їх регулюють, прийняття законів про вибори за оптимальний строк до початку виборчого процесу, достатній для його опанування в суспільстві учасниками виборчого процесу на всіх рівнях їх правової свідомості (науковому, професійному, повсякденному), запобігання внесенню змін до законів про вибори під час самого виборчого процесу.

Враховуючи, що демократизація сучасного вітчизняного виборчого права і виборчого процесу полягає не лише в декларуванні матеріальних і процесуальних норм та інститутів, пасивного й активного виборчого права, а й в освоєнні демократичних правових цінностей, орієнтацій і переваг, тобто в становленні нового фундаменту виборчого права — правової свідомості та культури учасників виборчого процесу, процес підвищення правової культури громадян України повинен регулюватися нормативно-правовими актами та грунтуватися на впровадженні системи державних заходів з підвищення їх правової культури, що забезпечить його обов’ язковість, всебічність і повномасштабність.

Очевидно, що країна потребує якісно стабільного, прогностичного виборчого законодавства. Як показує сумний досвід останніх президентських і парламентських виборів, безперервна змінюваність виборчих законів може нести в собі загрозу правовій безпеці, конституційній традиції правонаступності (тяглості) правових норм, реалізації волевиявлення виборців. Отже, ми всі мусимо зробити висновок: в Україні повинне з’явитися стабільне виборче законодавство, у зв’язку з чим конче необхідно розпочати процес його кодифікації. І такий досвід у зарубіжних країнах існує. До прикладу, виборчі кодекси діють у Франції, Бельгії, Єгипті, Алжирі, Філіппінах, Мадагаскарі, Сенегалі, Коста-Ріці, Польщі, Молдові, Албанії, Вірменії, Киргизстані тощо.

І, до слова, тема кодифікації вітчизняного законодавства про вибори вже давно стоїть на порядку денному процесу правотворення. На цьому наголошує і Венеціанська Комісія, місія якої в Україні полягає у сприянні модернізації національного законодавства та адаптації його до європейських стандартів. Комісія визнала виборче законодавство України суперечливим, зауваживши, що різні закони регулюють одні й ті ж самі питання і часто дублюють один одного. У зв’язку з цим рекомендується створити виборчий кодекс, який би уніфікував норми, пов’язані з виборами.

Україна вже пройшла етап експериментів з різноманітними типами виборчих систем, і тепер політична еліта уже може (принаймні, повинна) визначитися з найбільш оптимальним варіантом виборчої системи для нашої держави. Як пише російський автор В. В. Ксенофонтов, кодифікація законодавства — це форма корінної зміни чинних нормативних актів у певній сфері відносин, спосіб якісного упорядкування законодавства, забезпечення його внутрішньої узгодженості, а також «розчистка» нормативного масиву, звільнення його від застарілих, не виправданих існуючими реаліями «мертвих» норм.

Виборчий кодекс України повинен увібрати в себе новітні здобутки зарубіжного і вітчизняного конституціоналізму в галузі виборчого права, і тоді його прийняття сприятиме зміцненню конституційних гарантій подальшого розвитку демократичних процесів в Україні, становленню в нашій країні громадянського суспільства та формуванню державності на демократичних засадах.