§3. Форма правління української держави в контексті політичної реформи 2002-2004 рр.

Основною ланкою започаткованої в Україні реформи політичної системи визначено форму правління української держави, зміст котрої мав бути “перебудованим” з президентсько- парламентського на парламентсько-президентський, тобто суттєво парламентаризований.

Офіційним обґрунтуванням такого термінового коригування змісту форми правління української держави було те, Ш°

встановлена в Україні “президентсько-парламентська республіка”, _за словами Л. Кучми, “з рушія соціально-економічного та політичного розвитку... перетворилась на його гальмо”⁷⁹⁹. З цим слід погодитися, оскільки швидкого й рішучого реформування суспільних відносин, особливо в соціально-економічній сфері при такій формі правління не відбулося. На це були певні об’єктивні причини. Україна переживала період надзвичайно складної перебудови всіх сфер суспільного життя, суспільство було нестабільним, політично неоднорідним, і ця неоднорідність відображалася в політичній надбудові, зокрема в політичній формі встановленого Конституцією 1996 р. напівпрезидентсько- напівпарламентського (за нашою класифікацією) різновиду змішаної поліархії. Неефективність останньої викликала та об’єктивно зумовила потребу в її реформуванні.

Але, крім цього, були й інші причини суб’єктивного характеру, що спонукали главу держави ініціювати політичну реформу саме наприкінці літа 2002 р.

По-перше, піти на це Президента Л. Кучму “змусила” політична ситуація в країні. Як уже було відзначено, вибори народних депутатів, що, сподівалися пропрезидентські сили, підуть за російським сценарієм, не забезпечили Л. Кучмі такої підтримки в парламенті, яку свого часу здобув В.

По-друге, у цій ситуації не можна не врахувати й психологічного чинника. Політична реформа була ініційована Л. Кучмою, кота йому залишалося трохи більше двох років до кінця другого (і за Конституцією останнього) терміну Президентських повноважень. Соціологічні опитування літа 2002 р. показували, що більше шансів на наступних президентських

виборах мала опозиція в особі В. Ющенка (ці прогнози згодом виправдалися. — С.Б.), тому пропозиція _Л про скорочення президентських та посилення парламентсько-урядових повнова­жень видавалася зрозумілою й з точки зору психологічної. Це неодноразово свідчив і сам Президент Л. Кучма, коли, обгрунтовуючи необхідність проведення політичної реформи, саме на останніх роках свого “правління”, стверджував, що чинний президент (тобто новий. — С.Б.) ніколи не піде на скорочення своїх 801

повноважень.

По-третє, не виключається можливість, що президентська влада саме влітку 2002 р. усвідомила переваги більш парламентаризованої змішаної форми правління з “подачі” лідера українських соціал-демократів (об’єднаних) В. Медведчука, який був призначений головою президентської адміністрації замість обраного після березневих 2002 р. парламентських виборів головою Верховної Ради України В. Литвина.

Вищенаведене свідчить, що зміна змісту форми правління української держави відповідала суб’єктивним інтересам певних осіб. Чи відповідала вона об’єктивним потребам державного розвитку України? Вважаємо, що так, оскільки реформування форми державного правління України в ситуації протистояння між президентом та парламентом у бік президентської поліархії, на нашу думку, ще більше посилило б конфронтаційний стан між ними.

Можливий варіант розвитку подій, котрий би давав певний позитивний результат у соціально-економічний сфері, — це встановлення не класичної президентської республіки, а її різновиду — суперпрезидентської республіки, наприклад, латиноамериканського зразка з відповідними наслідками (авторитаризація виконавчої влади, обмеження політичних прав, використання командно-адміністративних методів управління тощо). Україна, яка прагне інтегруватись у Європу, не могла піти цим шляхом і як орієнтир обрала європейський досвід побудови змішаних форм державного правління з посиленими елементами парламентаризму.

Започаткована в серпні 2002 р. реформа політичної системи в Україні супроводжувалася постійною політичною боротьбою й тому здійснювалась упродовж кількох років ^s°². У жовтні 2002 р. Президент України створив Комісію з проведення конституційної реформи, але її діяльність виявилася недостатньо ефективною, оскільки серед інших причин, що сприяли цьому, була також непідтримка її з боку парламентарів. Позиція останніх зумовлювалася, зокрема, їх побажанням самим стати ініціаторами майбутніх конституційних перетворень. У результаті наприкінці 2002 р. була створена й розпочала діяльність Тимчасова спеціальна комісія з доопрацювання проектів законів України про внесення змін до Конституції України.

Оскільки її робота також ішла повільно, Президент Л. Кучма вирішив ще раз звернутися безпосередньо до народу. На початку березня 2003 р. він виніс на всенародне обговорення Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України”, котрий давав можливість ознайомитися з уявленням пропрезидентських сил про “парламентсько-президентську республіку”, яку потрібно було побудувати в ході здійснення реформи політичної системи в Україні.

У тій частині, що стосувалася змісту форми державного правління, у законопроекті пропонувалися насамперед зміни стосовно порядку формування уряду та зміцнення його ролі в системі виконавчої влади. Процедура формування уряду була наближена до парламентської. Обрана на пропорційній основі нижня палата — Державні збори ^s°³, за новим законопроектом, мала формувати постійно діючу парламентську більшість. Визначену нею кандидатуру Прем’єр-міністра України Президент мав вносити Для остаточного її затвердження Державними зборами. Призначеному Прем’єр-міністрові України надавалося право формувати Кабінет Міністрів України, але не весь його склад. Президент залишав за собою право призначення: Міністра внутрішніх справ України, Міністра України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністра закордонних справ України, Міністра оборони України, а також Голови Державної податкової адміністрації України, Голови Державної митної служби України,

Голови Служби безпеки України, Голови Державного комітету у справах охорони державного кордону України. Інших членів Кабінету Міністрів України повніша була призначати нижня палата парламенту. Кабмінові України надавалося право призначати інших керівників центральних органів виконавчої влади, котрі не входили до складу уряду й раніше призначалися Президентом.

Поряд із зазначеними положеннями проектом передбачалося посилення парламентського змісту закріпленої в Конституції системи стримувань і противаг. Зокрема, Державним зборам надавалося право приймати резолюцію недовіри всьому складові Кабінету Міністрів України, у тому числі й тим членам Уряду України, яких призначив Президент України. Прийняття Державними зборами резолюції недовіри Прем’єр-міністрові України (ст.87, 115 Конституції такого не передбачали. — С.Б) або всьому складові Кабінету Міністрів України мало наслідком відставку уряду України в повному складі, у тому числі й міністрів, призначених Президентом.

У законопроекті містилася пропозиція про розширення конституційних прав Президента України на розпуск парламенту. Так, передбачалася можливість розпускати нижню палату парламенту — Державні збори, якщо: 1) нею упродовж шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України, який нею призначається; 2) у палаті упродовж одного місяця не сформовано постійно діючу парламентську більшість; 3)до Ol грудня не затверджено Державний бюджет України на наступний календарний рік. Президентові також надавалося право пропонувати Державним зборам розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України. ^

Незважаючи на широке обговорення законопроекту впродовж більше двох місяців, він не отримав підтримки Верховної Ради, оскільки вся опозиційна четвірка — В. Ющенко, О. Мороз, П. Симоненко та Ю. Тимошенко — була проти запропонованих змін форми правління української держави.

Подальші зусилля прокладних структур були спрямовані на пошук компромісу з опозиційними силами. Нарешті, їм вдалося розколоти опозицію, залучивши до співпраці соціалістів (О. Мороз) та комуністів (П. Симоненко). Зазначені політичні сили знайшли компроміс на базі одного з трьох депутатських законопроектів про внесення змін до Конституції України ⁸⁰⁴ — законопроекту № 4105, з котрого вилучили положення про обрання Президента України парламентом. Але, за підписаною ними політичною угодою, його ухваленню мало передувати прийняття низки інших, передусім виборчих законів. На початку квітня 2004 р. замість чинного, заснованого на змішаній виборчій системі, Закону України “Про вибори народних депутатів України”, було прийнято новий виборчий закон. Його головними новелами стало впровадження пропорційної виборчої системи та зниження загороджувального пункту (відсоткового бар’єру) з 4 до 3 відсотків.

Винесений 8 квітня для голосування у Верховну Раду Закон України № 4105 “Про внесення змін до Конституції України”, що отримав попередню підтримку парламентарів 4 вересня 2003 р., містив такі основні положення ⁸°⁵..

Центром політичної влади в Україні мала стати Верховна Рада ' України у складі 450 народних депутатів, котрі обираються на пропорційній основі в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі терміном, збільшеним на один рік, тобто на 5 років.

. У парламенті за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій повинна була формуватися коаліція депутатських фракцій, яка є парламентською більшістю. Коаліція утворюється упродовж одного місяця з дня відкриття першого засідання новообраної Верховної Ради або упродовж місяця з дня припинення діяльності попередньої коаліції.

Проект закону України про внесення змін до Конституції України передбачав призначення Прем’єр-міністра України Верховною Радою України за поданням Президента України; але ж кандидатура Прем’єр-міністра України визначалася не на власний Розсуд глави держави, як раніше, а коаліцією депутатських фракцій або найбільшої фракції, котрі, відповідно, утворюють коаліцію.

Для забезпечення стабільності процесу формування влади та її ефективності Президент України отримав додаткові повноваження щодо розпуску парламенту. Крім випадків, визначених чинною Конституцією України, він міг це зробити, якщо: а) упродовж одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій; б) упродовж шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персонального складу нового Кабінету Міністрів України. Як бачимо, у цьому законопроекті не отримала підтримку норма попереднього законопроекту про розпуск парламенту у випадку, якщо він до 1 грудня не прийме Державний бюджет України на наступний календарний рік.

Порівняно з попереднім законопроектом, суттєво були обмежені права Президента при формуванні виконавчої гілки влади. За внесеним на голосування законопроектом, Президент України міг запропонувати Верховній Раді для призначення двох міністрів: Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України, а також Голову Служби безпеки України. Чишіі повноваження Президента України щодо призначення Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України мали передаватися Верховній Раді України, котра затверджувала їх за поданням Прем’єр-міністра України.

У зазначеному законопроекті також здійснена спроба усунути наявні неузгодженості при формуванні місцевих адміністрацій. Повноваження Президента в цій сфері мали перейти до Кабінету Міністрів України, який отримував право призначити голів місцевих державних адміністрацій за поданням Прем’єр-міністра України після попередніх консультацій з парламентською коаліцією.

Але при голосуванні цього законопроекту він не був підтриманий кваліфікованою більшістю Верховної Ради: замість необхідних, за Конституцією, 300 за нього проголосували тільки 294 депутати ^s°⁶. Цьому не “допомогли” і Всеукраїнські збори на підтримку політичної реформи, що відбулися напередодні, 2-5 квітня в Києві, у роботі яких узяло участь понад 3000 делегатів з усіх регіонів України. Таким чином, можливість використання цього законопроекту в “інтересах” політичної реформи була відкинута на цілий рік, оскільки, згідно зі ст.158 Конституції України, “законопроект про внесення змін до Конституції України, котрий розглядався Верховною Радою України, і закон, що не був прийнятий, можуть бути подані до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту”.

У червні 2004 р. коаліція провладних та лівих сил здійснила ще одну спробу просунення уперед політичної реформи, ухваливши законопроект “Про внесення змін до Конституції України”, який був відправлений на “експертизу” до Конституційного Суду, але • також безрезультатно, тому що з початком президентської кампанії в Україні проблеми політичної реформи відійшли на другий план.

Нового імпульсу політична реформа отримала після другого туру голосування по виборах Президента України 21 листопада 2004 р., коли країна була охоплена глибокою політичною кризою ⁸⁰. Вихід із неї було знайдено за допомогою Верховної Ради України, котра 08 грудня 2004 р. в пакеті прийняла кілька законів, спрямованих на нормалізацію політичної ситуації. Головним із них був закон “Про внесення змін до Конституції України” № 4180 ^8υs, який отримав підтримку 402 депутатів ⁸°⁹.

Слід відзначити, що прийняті Верховною Радою України зміни до Конституції України суттєво не відрізняються від запропонованих раніше в законопроекті № 4105. Порівняно з останнім, майже незмінними залишаються конституційні норми, що визначають порядок формування Верховної Ради та деякі її повноваження, формування уряду. Зокрема, майбутній вищий представницький орган держави має обиратися на пропорційній основі в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі терміном на 5 років.

У Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу котрої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу парламенту. Такими ж правами користується не тільки коаліція фракцій, а й окрема депутатська фракція, якщо до її складу входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Зазначена коаліція фракцій або ж окрема фракція повинні формуватися упродовж одного місяця з дня. відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або упродовж місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України (ст.83 Конституції).

Створена коаліція депутатських фракцій (або ж фракція) вносить пропозиції Президентові України щодо кандидатури Прем’єр-міністра України. Визначена таким чином кандидатура Прем’єр-міністра України в термін не пізніше ніж на п’ятнадцятий день після отримання такої пропозиції подається Президентом у Верховну Раду' для призначення. Призначений Прем’єр-міністр подає для затвердження (призначення) Верховній Раді інших членів Кабінету Міністрів України, за винятком Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України, котрі призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України (ст. 114 Конституції).

Щодо призначення на інші ключові посади в системі виконавчої влади, то зазначений закон, по суті, відтворює норми попереднього законопроекту №4105. Окрім Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України, Президент України має подавати Верховній Раді України для призначення також кандидатуру Голови Служби безпеки України. Колишні повноваження Президента України стосовно призначення Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фовду державного майна України були передані Верховній Раді України, яка має затверджувати їх за поданням Прем’єр-міністра України (п.12,12-1, ст.85 Конституції).

Стосовно відповідальності Кабінету Міністрів норми чинної Конституції також були певним чином скориговані. Наприклад, нова редакція другої й третьої частин ст.ПЗ така: “Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України” (курсивом відзначені нововведення.— С.Б.).

Порядок притягнення до відповідальності Кабінету Міністрів також зазнав незначних змін. Зокрема, Верховна Рада України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України не тільки за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу парламенту, а й за пропозицією Президента України. Окрім закріплених раніше випадків неможливості розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів (більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів), Верховна Рада не може це зробити протягом останньої своєї сесії (ст.87 Конституції). Прийняття Верховною Радою України резолюції щодо недовіри Кабінету Міністрів України має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів країни. Такий же наслідок для уряду має й відставка Прем’єр-міністра, котрий про це може заявити Верховній Раді (ст.115).

У тій частині, що стосується права Президента України достроково припинити повноваження Верховної Ради України, внесені зміни повторюють норми законопроекту №4105. Глава держави може достроково розпустити Верховну Раду якщо:

1) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій;

2) протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України;

3) протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

Але це рішення приймається Президентом України після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій у Верховній Раді України (ст.90 Конституції). Повноваження Верховної Ради України, обраної на позачергових виборах, проведених після

дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, як і раніше, не можуть бути припинені протягом одного року з дня її обрання, а також — новела — і в останні шість місяців строку повноважень Верховної Ради України.

Ці та деякі інші запропоновані конституційні зміни, спрямовані на трансформацію змісту форми правління української держави, на нашу думку, є половинчатими й не сприяють створенню в Україні парламентсько-президентської поліархії (республіки). Такі нововведення в найкращому випадку можуть привести Україну до тієї групи держав, форми правління яких ми визначаємо як напівпарламентсько-напівпрезидентські (Болгарія, Литва, Македонія, Польща, Португалія, Румунія, Словенія, котрі такі форми правління конституювали одразу, а також Словаччина, починаючи з 1999 р.). Досвід цих європейських країн показує, що створення і в Україні такої конструкції влади буде певним кроком уперед, але недостатнім для того, щоб виправдати витрачені в ході політичної реформи зусилля та очікування швидкої “європеїзації’ українського суспільства.