1.1. Форма правління української держави козацької і "післякозацької" доби

Перші цеглини у фундамент її поліархічного (республі­канського) змісту були закладені ще за часів козацької доби. Це відобразилося в тому, що джерелом формування “вищих” органів влади (кошового отамана, козацької старшини та інших “посадових осіб”) на Січі був її “народ”, а у структурній побудові її влади вже проглядалися деякі елементи принципу поділу влади.

Стосовно порядку обрання керівних органів влади джерела свідчать, що всі запорозькі козаки мали право брати участь у цьому “виборчому” процесі. На початковому етапі, коли чисельність козаків була невеликою, кожен із них практично використовував це своє право. Однак зі зростанням їх чисельності становище дещо змінилося. Як зазначає відомий дослідник запорозького козацтва М. Слабченко, “окремі особи могли не брати участі в роботі рад, але всі курені повинні були мати представників”⁷¹². Кількість останніх визначалася такою, щоб прийняте ними будь-яке рішення було правосильним. Такою Рада визнавалася, “коли в ній брали участь більше од половини складу війська за списком”⁷¹³.

У системі “поділеної” влади Запорозької Січі найвищим (“законодавчим”) органом була Загальна (військова) рада, яка збиралася регулярно в точно визначені терміни (1 січня та 1 жовтня кожного року) або ж “коли на те була воля товариства” для прийняття таких найважливіших питань, як оголошення війни та укладання миру, обрання старшини, призначення військових походів, покарання злісних злочинців тощо.

“Виконавчу владу” уособлювали кошовий отаман та військова старшина, котрих щорічно 1 січня обирала загальна (військова) рада. Кошовий отаман затверджував обраних військовою радою службових осіб, встановлював дипломатичні контакти з сусідніми державами, узаконював розподіл земель за куренями, військову здобич, приймав до Січі нових людей і звільняв старих козаків тощо. Військова старшина в мирний час займалася адміністративними та судовими справами, а під час війни очолювала козаків, передаючи свої повноваження наказній старшині.

Як противагу проти можливості “монархізацїї” влади з боку виконавчої влади, особливо з боку кошового отамана, козаки розробили відповідну систему відповідальності останньої перед Загальною радою. її основними елементами були: обмеження терміну перебування на посаді одним роком та щорічний звіт кошового отамана по закінченні терміну своїх повноважень. Д.І. Яворницький з цього приводу зазначав: “Щороку 1 січня, під час виборів військової старшини кожен кошовий повинен був скласти звіт про всі дії та вчинки”⁷¹⁴. Якщо такий звіт схвалювався, повноваження кошового та військової старшини могли бути продовженні на наступний рік, проте якщо Загальна рада такого звіту не приймала, кошовий повинен був скласти свої повноваження, те ж саме мала зробити й старшина. Тобто ще в ті Далекі часи (XVI-XVII ст.) формувався такий елемент Парламентської форми правління, як солідарна відповідальність виконавчої” влади перед “законодавчим” органом.

Побудована на таких засадах, влада “Запорозької Січі” стала ^сВоєрід_ним прототипом для форми правління Української козацької Держави Б. Хмельницького. У системі її влади головним “вищим законодавчим” органом державної влади також була рада —

Генеральна або чорна. Вона являла собою збори всього війська, на яких вирішувалися важливі питання внутрішньої політики адміністративні, судові та військові справи, формувалася ∏ притягалася до відповідальності “виконавча влада”. Остання була представлена гетьманом та Генеральним урядом. Гетьман виконував функції правителя України (глави держави), вищої судової інстанції й верховного головнокомандувача тощо. Генеральний уряд, повноваження котрого поширювалися на всю територію вільної України, був головним розпорядчим, виконавчим та судовим органом української держави.

Проте після смерті Б. Хмельницького Російське самодержавство всіляко намагалося обмежити “поліархічний” устрій України. Зміни, що їх царат здійснював у “формі правління” Гетьманщини, закріплювалися в нормативних актах, є передусім у так званих гетьманських статтях, котрі були неначе згодою двох сторін — Росії, представленої царським урядом, та України в особі гетьмана.

Тиск самодержавства на “Гетьманщину” особливо посилився після подій, пов’язаних із переходом Мазепи та українських військ на бік шведів (перед Полтавською битвою 1709 р.). Але, як відомо, ці ж події зумовили появу одного з перших європейських конституційних документів, котрий займає своє почесне місце в історії українського конституціоналізму.

Мова йде про конституцію П. Орлика (5 квітня 1710 р.) —- “Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького”, у якій автор окреслює контури досить прогресивної для того часу форми державного правління. Згідно з цим документом, в українській державі передбачалось існування трьох гілок влади: законодавчої, виконавчої, судової. Законодавча влада належала Генеральній раді, членами котрої були не тільки полковники з» своєю старшиною, сотники, “генеральні радники від усіх полків, але й посли від Низового Війська Запорозького”, які “для слухання та обговорення справ, щоб узяти активну участь, під жодним

приводом не мали ухилятися від призначеного часу”⁷¹⁵. Виконавча влада належала гетьманові, але обмежувалася генеральною старшиною, з якою він мав радитися для винесення рішень. Обмеження гетьманської влади стосувалося міжнародних відносин, фінансів, суду, виборів старшини. Гетьман був підзвітний у своїй діяльності. Його звіту могли зажадати в приватному порядку на Генеральній раді старшина, полковники або радники, але, вимагаючи звіту щодо порушення законів та вольностей Батьківщини, вони не могли заподіяти “найменшої шкоди високій Гетьманській честі”^7|6.

За Конституцією П. Орлика, усі державні посади в незалежній Україні були виборними й затверджувалися гетьманом. Уряди полковників та сотників повинні були не лише керувати військом, але й управляти всім населенням, мати адміністративно-політичну й соціально-економічну владу на території сотні та полку.

Державно-правові ідеї розгляданого періоду сприяли входженню України в політичні процеси Європи, формуванню й розвиткові національної правової та державної ідеології, котра стала однією з цеглинок фундаменту майбутніх державотворчих процесів. Отже, говорячи сучасною мовою, за конституцією Пилипа Орлика, якби вона була впроваджена на практиці, на Україні ще на початку XVΠIcτ. могла б встановитися форма державного правління, досить близька за своїм змістом до майбутньої “парламентської республіки”⁷¹⁷. Але цього не сталося, оскільки існування навіть автономного державного утворення з такою формою правління в межах російської абсолютистської імперії об’єктивно суперечило монархічній формі державного правління останньої. У 60-х рр. XV⅛cτ. “Гетьманщина” була остаточно ліквідована царатом, але спроби відродження української Держави з поліархічною формою правління не припинилися, Перейшовши з “практичної"” площини в “теоретичну”.

Фактична ліквідація автономії України та встановлення на Українських землях режиму національного й соціального гноблення ³ боку Російської та Австро-У горської імперій не змогли припинити Подальшого розвитку ідей та поглядів щодо організації державної влади на традиційних для України республіканських засадах. Серед тих, хто мав сміливість говорити про власне бачення розвитку державності українців у цей період, слід назвати Г. Сковороду. Критикуючи сучасні йому порядки, він водночас пропонував свій ідеал суспільства, визнаючи найбільш прийнятною формою держави республіку. Підкреслюючи, що за своєю сутністю вона '& первісною формою влаштування людського суспільства, мислитель мріяв про таку республіку, в котрій би не було нерівності, поділу на стани, де всі будуть" рівні і все буде спільним. Сковорода підкреслював, що закони його ідеального республіканського суспільства ворожі утискам, пригнобленню й насильству, “зовсім противні тиранським”.

Мислитель вважав, що шлях до зображеного ним ідеалу' — У вихованні нової людини на основі її життєвого покликання- Людина, яка пізнала себе, свою цілісність і займається улюбленою справою, буде невпинно працювати на користь собі й суспільству- Тоді всі люди стануть щасливими, бо справжнє щастя — У поєднанні особистого з громадським, у праці за покликанням, яка приносить користь усьому суспільству. За Г. Сковородою, основним принципом республіканського суспільства — Великого Братства — є “рівне право кожного займатися працею, діяльністю • ∙ ∙ u 9,718

на тереш, що відповідає його природному покликанню.

Своєрідним початком процесу відродження ідей державно­правового характеру стала діяльність Кирило-Мефодіївського товариства в Києві, члени котрого були добре обізнані з західноєвропейською державно-правовою думкою, історією України. Одним із основних завдань товариства була побудова слов’янської спілки християнських республік, на чолі кожної з яких мали стояти обрані на певний час всенародними зборами президент і сейм; передбачалася повна суспільна й політична рівність між усіма громадянами, здійснювана на засадах повної громадянської свободи, свободи вірувань.

Серед членів товариства особливу увагу формам організації державної влади приділяв Г. Андрузький. У “Начерку Конституції Республіки” та декількох його інших проектах можна побачити, як проблеми історії, теорії, практики еволюціонували погляди автора від обмеженої монархічної форми правління до заміни її на республіканську ⁷¹⁹. Успішне розв’язання проблеми зміни форми держави, зокрема, форми державного правління Г. Андрузький вбачав у звільненні України від Російського самодержавства: “Щоб створити Україну, необхідно зруйнувати Росію, а вона зміцнювалася віками”⁷²⁰. Г. Андрузький висунув ідею возз’єднання українських земель в одній державі, ідею соборності України.

Значного імпульсу подальшому розвиткові української державно-правової думки в цілому, і зокрема питанням, пов’язаним із формою правління, надали реформи 60-70-х років XIX ст. у Росії та Австро-Угорщині ⁷²². Серед здобутків цього періоду слід назвати погляди М. Драгоманова, С. Полонинського, членів Русько- Української Радикальної партії (І. Франко, М. Павлик, Є. Левицький), суспільно-політичні погляди Л. Українки.

Вихідними точками драгоманівської державницької концепції, що грунтувалася на науковому аналізові європейських конституцій, були ідеї громадянських свобод, а також децентралізації, “оскільки саме централізм Російської імперії М. Драгоманов як автор Проекту основ уставу українського суспільства “Вільний союз” — “Вільна спілка” (1884 р.) ⁷²³ вважав найбільшим злом на шляху до справжнього конституційного ладу. На його думку, основою такої Децентралізації могло б стати запровадження місцевого самоуправління. Однак, реально оцінюючи можливості докорінних змін у тодішній Російській імперії, він пропонував систему не місцевого самоврядування в чистому вигляді, а поєднання самоврядування й певної централізації, виборності та призначення. Центральна влада держави мала зосереджуватись у двопалатній системі на зразок американської палати представників та сенату й керувати взаємовідносинами самоуправних структур місцевих ^caMoyrrpaB. Для впливу на законодавчу та виконавчу діяльність Центральних органів створювалася Союзна Дума, що повинна була

репрезентувати інтереси національних областей. Дума мала право зупиняти рішення та дії центрального уряду, державних палат, котрі суперечили інтересам областей. Представницькі органи на місцях повинні були формуватися шляхом виборів та призначення. Обласний намісник, на дамку М. Драгоманова, повинен був призначатися головою держави, але не міг бути ні ’’хазяїном області” щодо адміністрації взагалі, яким хотіли зробити колишнього губернатора, ні володарем над органами самоврядування.

Отже, на відміну від інших конституційних систем Європи того часу, М. Драгоманов “будував ’’свою державу не від центру, котрий мав би визначити права громад і ступінь децентралізації самоуправних одиниць, а, навпаки, прагнув поставити центр у безпосередню залежність від місцевого самоуправління. Держава в нього виступає “вільною спілкою” локальних самоуправ, кожна з яких зокрема і всі разом складають основу державного життя, а центральна влада — це тільки доповнення до самоуправної влади.

Серед елементів, що характеризують форму держави, М. Драгоманов ⁷²⁴ особливо виділяв форму державного устрою, наголошуючи, що вона відіграє вирішальну роль у політичному житті народів. Формі ж державного правління він приділяв другорядне значення, і ця його позиція Грунтувалася на накопиченому в Європі досвіді. Вивчаючи процеси, пов’язані з підготовкою й проведенням буржуазної революції у Франції, М. Драгоманов констатував, що буржуазія, котра йшла до влади, покладала великі надії на форму правління, протиставляючи республіканський лад феодальному абсолютизмові, різко засуджуючи монархію, віддаючи свої політичні симпатії буржуазній республіці, республіці нового типу. Але тут же він зазначав, що всі надії на республіку виявилися марними, а події 1848 р. сильно похитнули віру в будь-яку форму правління як порятунок від біди. “Головне, — писав М. Драгоманов, — для політичного життя народів — не форма державного правління, а форма державного устрою — федерація, що докорінно змінює характер політичного обличчя суспільства”⁷²⁵. Тим самим М. Драгоманов відзначив саме ті зрушення, що відбувалися в епоху післяреволюційних буржуазних революцій, коли форма державного

правління втрачала свою провідну роль у системі елементів форми держави. Але, віддаючи перевагу формі державно-територіального устрою ^72ft, він водночас не міг обійти питання стосовно форми правління.

С. Подолинський — прибічник республіканської форми правління при найширшому та безпосередньому здійсненні народом свого суверенітету. Він наголошував, що форму правління не можна аналізувати окремо від форми державного устрою та політичного (державного) режиму, оскільки вони в сукупності утворюють складне й багатогранне явище — форму держави. Вивчаючи проблеми державного управління як у центрі, так і на місцях, значну увагу приділяв державному механізмові, організації центральної та місцевих влад. Верховну владу в державі мали здійснювати Народні збори. Керівництво питаннями повсякденної діяльності дослідник вважав за доцільне покласти на волосні та повітові органи, що складаються з обраних народом представників- депутатів. С. Подолинський зазначав, що депутати повинні бути високоморальними особами, відтак найкращим вирішенням має стати обрання депутатів зі свого середовища самим народом. Це будуть люди, котрі готові віддано служити справі народу й пам’ятатимуть, що вони — представники цього народу, “а не пани чи начальники над ним”, “вони такі ж прості люди, як і весь народ, що проявив до них довіру”⁷²⁷.

Особливу увагу приділяв формі правління І. Франко ^72s. Він визначав “форми” держави та їх різноманіття в межах одного й того ж “економічного порядку”. У рабовласницькому суспільстві він називає такі форми державного правління: тиранія в Давньому Римі, деспотія — у країнах Стародавнього Сходу, у феодальному — абсолютна монархія у країнах Західної Європи та Росії; у буржуазному — конституційна монархія.

Буржуазний парламентаризм І. Франко оцінив як прогресивний порівняно з абсолютизмом, проте, як і раніше, чужий пародові. Він доводив, що парламент представляє не інтереси народу, а інтереси шляхти, капіталістів, буржуазної інтелігенції. На прикладі Австро-Угорщини І.Франко показав, що парламентські Установи володіють лише зовнішніми атрибутами повновладдя, ^скільки реально їх діяльність підкорена урядові. Щоб досягнути щасливого життя, за І. Франком, треба змінити суспільний лад та форму правління — монархію. Ці зміни, на його думку, можливі були шляхом народної революції.

Розглядаючи форми правління держави й критично ставлячись до всіх її видів за рабовласницького, феодального та буржуазного ладу, Леся Українка (Л.П. Косач) у незавершеній роботі “Державний лад” висловила свої симпатії до Швейцарської республіки. Вона вважала республіканський лад більш “незалежним та вільним”, ніж абсолютна монархія, оскільки в ньому встановлена юридична рівність громадян⁷². Разом із тим вона критично оцінювала республіканську форму правління за умов буржуазного ладу, оскільки така республіка не може надати трудящим істинної свободи, свободи від пригнічення капіталістів та панів. Це яскраво простежується в її праці “Європейська соціальна драма XIX століття”, у якій поетеса дала негативну оцінку республіці в СІНА, де влада перебуває в руках капіталістів-бізнесменів. Політичним ідеалом Лесі Українки була народна республіка, у котрій влада здійснюється самим народом через представницький орган.

Кінець XIX - початок XX ст. — це час виникнення перших українських партій. Тому, поряд з іншими державницькими питаннями, форма правління посіла помітне місце у їх програмних документах, аналіз яких свідчить, що панівна більшість із них віддавала пріоритет саме республіканській формі правління.

Так, програма Української соціал-демократичної робітничої партії (1905 р.) проголошувала, що Російська імперія має бути перетворена на федеративну демократичну Російську республіку, законодавча влада в котрій належала б представницькому органові. Україна мала входити до цієї республіки на правах широкої автономії. Для досягнення проголошених цілей українські соціал- демократи не виключали можливості “громадського перевороту” щодо зміни форми правління. Близькі ідеї до політико-правових поглядів останніх пропагувала й Українська партія соціалістів- федералістів (УПСФ), яка ставила за мету зміну тогочасної форми правління шляхом децентралізації влади й надання кожній народності на своїй території автономії з правом формування місцевого крайового законодавства. Інші соціалісти — члени Української партії соціалістів-революціонерів (УПСР, 1906 р ) " виступали за форму правління, досить схожу на парламентську республіку.

Особливої інтерес становлять погляди членів Української народної партії (УНП) щодо форми державного правління “самостійної України”. їх програмний документ — “Основний закон “Самостійна Україна” ⁷³⁰ — був створений під значним упдивом ідей М. Драгоманова. Однак авторів не задовольнив принцип локального самоврядування в межах Російської децентралізованої держави. В основу їх конституційного проекту покладено принцип повної самостійності України з близької до президентської республіки формою державного правління.

У запропонованій “самостійниками” структурі верховної влади законодавчі повноваження доручалися двопалатному парламентові, котрий мав складатися з двох “хат” — Ради Представників та Сенату. Члени обох законодавчих палат представляли весь український народ. Засідання “хат” мали відбуватися відкрито, передбачалася недоторканість народних обранців. Постанови вважались ухваленими в разі прийняття їх більшістю голосів. Право обирати й бути обраним мав кожен громадянин України віком від 25 до 70 років, який уміє говорити, читати й писати українською мовою. Вибори повинні були відбуватися на принципах прямого, безпосереднього, рівного, обов’язкового виборчого права при таємному голосуванні. Члени Ради представників обиралися на три роки, а сенатори — на п’ять років.

Виконавчу владу повинен був здійснювати Президент Всеукраїнської спілки, обрання котрого передбачалося всім народом українським через плебісцит терміном на шість років. Його особа проголошувалася недоторканою, відповідальність мали нести міністри. Для обіймання цієї посади встановлювався 35- річний віковий ценз. Документ уповноважував главу держави здійснювати нагляд за виконанням законів, однак він не міг скасувати їх, звільнити будь-кого від їх виконання. Президент наділявся правом призначення й усунення міністрів (без згоди парламенту), дострокового скликання обох “хат” парламенту, бути головнокомандувачем війська та флоту.

₅ У проекті закладався механізм притягнення до ^Дповідальності глави держави в разі порушення ним Конституції- вищому касаційному суді з цією метою утворювався народний ^СУД, κoτp₁⅛ складався з представників обох палат парламенту. Цей

суд мав право усунути президента й призначити нові вибори. Крім цього, повноваження президента припинялись у разі закінчення шестирічного терміну та смерті. Президент наділявся повнова­женням і в судовій сфері, зокрема, правом помилування (амністії). Проте на засуджених міністрів це право не поширювалося. Відтак можемо побачити, що автори цього проекту в питанні про форму правління перебували під відчутним упливом встановленої в США президентської форми республіканського правління.

Ще одним спадкоємцем політико-правових концепцій кирило- мефодіївців та М. Драгоманова став М. Грушевський. На початку XX ст., узявши участь у дискусії щодо конституційних варіантів перетворення Російської імперії, М. Грушевський у травні 1905 р. виклав проект майбутнього її конституційного ладу у статті “Конституційне питання і українство в Росії”⁷³¹, опублікований у “Літературно-науковому віснику”, а згодом перекладений • - 732

російською мовою.

Відомо, що з усіх елементів форми держави М. Грушевський особливу увагу приділяв формі державно-територіального устрою, оскільки необхідність встановлення республіканської форми правління в нього не викликала сумніву. Його конституційний проект, що грунтувався на двох основних принципах — репрезентаційний уряд та національно-територіальна децентра­лізація України як складової федеративного устрою Росії — викликав критику з боку діячів радикальної частини українського суспільно-політичного руху. Вважається, що поява проекту “Основного Закону “Самостійна Україна” є відповіддю саме на конституційний проект М. Грушевського ⁷³³.

Таким чином, на початку XX ст. в Україні конституційно окреслилися два напрями політико-правової думки: консервативно- державницький і народницько-федеративний. Перший був пов’язаний з іменем М. Міхновського й перебував на стадії становлення, другий, на той час досить популярний в Україні, — з іменем М. Грушевського. Політико-правові погляди останнього, як відомо, змогли втілитися на практиці в період державницьких змагань на Україні в 1917-1920 рр.