Форма держави, її складові та обумовленість. Механізм держави та апарат держави, об’єктивна необхідність їх розвитку

Будь-яка держава має певну форму, яка постає як обумовле­на змістом держави організаційно-функціональна структура державності, що відображає спосіб організації та здійснення державної влади в цілому.

Наприклад, здійснення державної влади на засадах її поділу, якому приділяється помітна увага в нових демократичних держа­вах, безперечно характеризує саме форму держави. Однак воно не може бути повністю “вписане” в жодну з трьох класичних складо­вих. Певною мірою поділ влади відображається у формі правління, оскільки йдеться про організацію та відносини вищих органів дер­жави, однак у жодному разі не є основою типології форм правлін­ня. Істотним перебільшенням є думка, що послідовне втілення прин­ципу поділу влади є необхідним атрибутом демократичного полі­тичного режиму. Приміром, цей принцип не сприймається у Вели­кобританії та країнах, які успадкували британські політико-правові традиції в організації державного апарату. Лорд-канцлер у Сполуче­ному королівстві є впливовим членом кабінету міністрів, очолює судову систему і належить до верхньої палати парламенту. Прем'єр- міністр є не тільки очільником уряду, а й лідером парламентської більшості (фактично - парламенту).

Усі складові форми держави найтісніше пов'язані між со­бою. При цьому провідною з-поміж них є форма політичного ре­жиму. Зокрема, саме поступовий процес утвердження демокра­тичних методів практичного здійснення державної влади визна­чальним чином вплинув на еволюцію форми держави. Тож свого часу класичний поділ держав за формою державного правління на республіки та монархії сьогодні виглядає вже дещо архаїчним, оскільки між парламентарною республікою та парламентарною монархією більше спільних рис, ніж між парламентарною респуб­лікою і президентською (дуалістичною) республікою.

Державам, де форма правління визначається як президентська або й суперпрезидентська республіка, притаманний, як правило, державний устрій у формі федерації. Збалансування більшої авто- кратичності виконавчої влади, яка за виразом Джона Стюарта Мілля концентрує благодійну і каральну силу держави, федеративним уст­роєм забезпечує збереження демократичного політичного режиму.

Прояви активності держави класифікуються у вигляді її функцій.

Функціїдержави - це основні напрями діяльності держа­ви, у яких знаходять свій вираз її сутність, цілі та завдання, форми і методи їх досягнення.

Функції держави на тій чи іншій стадії її розвитку зумовлю­ються економічними, політичними, соціальними та іншими умо­вами її існування. Саме тому вони мають об’єктивний характер, зумовлений потребами суспільства. Здійснення державою функцій має постійний, систематичний характер і відображає об’єктивну потребу суспільства в упорядкуванні його життєдільяності та роз­витку. Водночас функції держави не є незмінними. Навпаки, вони виникають, здійснюються, розвиваються і відмирають відповідно до тих викликів, які постають перед державою у конкретно-істо­ричних умовах.

Змістом окремої функції держави виступає сам процес впли­ву держави через практичну діяльність її відповідних структур на певні суспільні відносини або на групу однорідних суспільних відносин.

Побудова держави як організації, покликаної забезпечити практичне здійснення певних суспільно необхідних завдань і функцій, стикається, з одного боку, із необхідністю досягти яко­мога повнішого відображення її організаційною структурою роз­маїття проявів суспільної життєдіяльності, які є об’єктом впоряд­ковуючого впливу держави. Без диференційованості структури таке впорядкування було б неможливе. З другого боку, держава як орга­нізація має втілювати єдину загальнодержавну волю, що передба­чає узгодженість взаємодії окремих органів, уповноважених ви­ступати від імені держави. При цьому в умовах демократичного режиму організація державної влади має значну специфіку, що зумовлена відсутністю субординаційних відносин між значною частиною цих органів.

Реалізація завдань та функцій сучасної держави здійсню­ється великою кількістю органів, організацій, установ, закладів, підприємств, які в цілому визначаються як механізм держави. Слід відзначити, що формування, функціонування та ліквідація знач­ної частини цього механізму визначається особливостями розвит­ку конкретної держави.

Державні підприємства, установи, заклади здійснюють пред­метну діяльність, безпосередньо перетворюючи суспільну реаль­ність шляхом створення матеріальних та нематеріальних цін­ностей. Предметна діяльність може бути покладена на недержавні організації, за певних умов і обставин держава узагалі може відмо­витися від неї. Наприклад, надання освітніх послуг можливо скон­центрувати в приватних закладах під загальним контролем дер­жави за якістю цих послуг. Альтернативою є створення розгалу­женої мережі державних освітніх закладів. Виробництво окремих видів промислової продукції (наприклад оборонного призначен­ня) може зосереджуватися як на приватних, так і державних підприємствах. Держава спроможна більшою або меншою мірою брати участь у безпосередньому наданні послуг транспорту, зв'язку тощо. Часто вирішення питань щодо розміру державного сектора визначається не тільки виходячи із певного раціонального обґрун­тування, а й унаслідок особливостей бачення ролі та завдань дер­жави провідними політичними силами.

Ядром державного механізму, що здійснює завдання і функції, які здебільшого не можуть передаватися недержавним суб'єктам, є державний апарат як сукупність органів, що уповно­важені представляти цю державу і виступати від її імені у відно­синах як усередині, так і ззовні. Специфіка державного апарату визначається тим, що він безпосередньо матеріальних та духов­них цінностей не створює - опікуючись упорядкуванням суспіль­ної життєдіяльності.

Державний апарат складається із різних за своїм призначен­ням функцій та завдань державних органів. Асиметричність органі­зації, коли кожна складова є унікальною та неповторною, є його іманентною властивістю. Держава не може, наприклад, одночасно доручити представництво на певній території в конкретній галузі управління різним органам - між ними неминуче виникне проти­стояння щодо того, який з них є “більш державним”.

Загальне визначення органу (і не тільки державного) зазви­чай подається як організаційно відокремленої частини цілого, що здійснює певні функції цього цілого.

Орган держави - це створений для здійснення певних держав­них завдань і функцій колектив уповноважених осіб або одна особа.

Органу держави притаманні певні ознаки:

■ утворення і ліквідація в установленому державою порядку;

■ належність до державного апарату як цілісної системи органів;

■ організаційна відокремленість, тобто наділення статусом юридичної особи;

■ уповноваження державою здійснювати її завдання і функції;

■ наявність компетенції як юридично закріплених сукупності повноважень та меж їх здійснення;

■ здійснення діяльності в установленому державою порядку, відповідно до визначених форм, методів і процедур.

Серед державних органів виокремлюються органи держав­ної влади, які наділені державно-владними повноваженнями як правообов ’язками, а саме:

а) приймати остаточні, обов’язкові до виконання акти;

б) здійснювати ресурсне забезпечення їх виконання;

в) контролювати виконання прийнятих рішень із можливістю застосування легального (закріпленого актами законодавства) і легітимного (визнаного в суспільстві) примусу.

Практична потреба виокремлення органів державної влади пов’язана з тим, що не всі державні органи наділені саме державно- владними повноваженнями. Конституційний державний орган - Рада національної безпеки і оборони України приймає рішення, але відповідно до ч. 7 ст. 107 Конституції України вони мають бути введені в дію указами Президента України. Не приймає загально­обов’язкових рішень Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, актами реагування якого є подання та конституційні подання. Адміністрація Президента України і Апарат Верховної Ради України також не приймають загальнообов’язкових рішень, але без них продуктивна діяльність глави держави і парламенту була б проблематичною.

У свою чергу, особливістю органів державного управління є здійснення від імені держави розпорядчо-виконавчих функцій. Система органів державної влади, які здійснюють розпорядчо- виконавчі функції, зазвичай будується на засадах ієрархії, підпо­рядкування органів нижчого організаційного рівня - органам ви­щого рівня. Водночас організаційна відокремленість передбачає і можливість певної оперативної самостійності під час вирішення доручених справ. Подекуди специфіка здійснюваних функцій (ре­гулювання тарифів, розподіл субсидій і кредитів, надання пільг, контроль тощо) зумовлює відносно відокремлене функціонуван­ня відповідних органів, не зв’язаних субординаційними відноси­нами із системою розпорядчо-виконавчих інституцій.

Доцільно детальніше розглянути окремі особливості розвит­ку організаційної структури державного апарату. Насамперед цей апарат існує не сам по собі, а має забезпечити цілеспрямоване та ефективне здійснення завдань та функцій держави. У цьому відно­шенні повністю зберігає свою справедливість “правило Вільяма Ешбі”, за яким суб’єкт управління має максимально точно відтворювати його об’єкт. Тож раціональна будова державного апарату потребує передусім ретельного визначення тих завдань та функцій, які він має реалізовувати. Слід урахувати, що обсяг та зміст завдань і функцій держави ніде і ніколи не були постійною величиною, вони безперервно змінюються.

Організаційна структура постає як внутрішня впорядко­ваність та узгодженість взаємодії більш чи менш відокремлених автономних частин цілого, зумовлена його будовою. Тож розви­ток організаційної структури неминуче передбачає як кількісну зміну елементів структури, так і впорядкування на новій основі їх взаємодії між собою.

Розвиток організаційної структури є неоднозначним і супе­речливим процесом. Можна тільки констатувати, що в сучасних державах він відбувається переважно в межах процесів деконцен- трації та децентралізації публічної влади.

Процес деконцентрації (розосередження) є історично домі­нуючим процесом розвитку внутрішньої організації державного апарату. Суто абстрактно можна уявити становище, коли носії абсо­лютної влади за відомою формулою “держава - це я” так само абсолютно ефективно її б і здійснювали. Практично ж обмеженість фізичних можливостей окремої людини, а також неможливість здійснення нею верховної волі в межах держави із більш чи менш помітними територіальними та галузевими особливостями управ­ління зумовлюють потребу в диференціації державного апарату, появі організаційно відокремлених та самостійних у своїй діяль­ності ланок.

Деконцентрацію державної влади характеризує перероз­поділ повноважень, відповідальності та ресурсів між організацій­но відокремленими органами, уповноваженими на прийняття оста­точних, обов’язкових до виконання рішень, у межах державного апарату. Деконцентрація передбачає більшу чи меншу са - мостійність створюваних органів в управлінні визначеними пред­метами відання.

Зазвичай розрізняють вертикальну і горизонтальну декон­центрацію. Вертикальна деконцентрація передбачає виокрем­лення самостійних організаційних структур, які перебувають у відносинах підпорядкування. Прикладом такої деконцентрації може бути створення центральними органами виконавчої влади своїх територіальних органів. Горизонтальна деконцентрація передбачає створення відокремлених ланок у межах одного рівня ієрархічної структури державних органів. Прикладом може бути збільшення кількості центральних органів виконавчої влади.

Розвиток державного апарату не можна розглядати як не­скінченний процес деконцентрації, коли створюються все нові й нові організаційно відокремлені елементи розгалуженої структу­ри. Адже збільшення кількості таких елементів неодмінно зумов­лює ускладнення взаємозв’язків у межах держапарату, складність або й неможливість послідовного забезпечення цілеспрямованого характеру його діяльності, урешті-решт, втрата суспільної потреби у функціонуванні тих чи інших ланок апарату зумовлюють зворот­ний процес концентрації публічної влади, зовнішнім проявом якого є укрупнення організаційних елементів. Крім того, концентрація може виявляти себе в передачі (забиранні) повноважень, відпові­дальності, ресурсів вищими ешелонами державного апарату.

Тривалий час дефініції “децентралізація” та “деконцентра­ція” застосовувалися як тотожні. Сьогодні поняття “адміністра­тивна децентралізація”, або “деконцентрація” застосовуються передусім для характеристики процесу розосередження влади в межах державного апарату. Натомість передача певних функцій від держави до органів місцевого самоврядування зумовила по­требу в спеціальній дефініції. Тож поняттям “децентралізація” або “політична децентралізація” позначається переміщення части­ни публічної влади від держави до локальних спільнот грома­дян та обраних ними органів.

1.3.