2.1. Конституційна модель форми правління української держави в 1996-2002 рр.

Серед рис змішаної поліархії, котрі знайшли свій прояв у формі правління української держави, відзначимо, по-перше, те, щ₀ інститут глави держави формується безпосередньо народом.

З президентських рис, що знайшли свій прояв у конституйованій 1996 р. формі правління української держави, відзначимо насамперед наявність у Президента України суттєвих

повноважень у виконавчій сфері.

Президент України, за типовою для класичної президентської поліархії (вашингтонська модель) схемою, визначається також як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України, котрий може призначати на посади та звільняти з посади вище командування Збройних сил України, інших військових формувань, здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони (п.17, ст.106). Але, на відміну, скажімо, від президента США, Конституція 1996 р. надавала право Президентові України формувати спеціальний орган — Раду національної безпеки й оборони України, яка є “координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України” (ст.107).

Інші президентські ознаки української форми державного правління досить схожі на відповідні ознаки класичного прототипу. Як і американський президент. Президент України наділяється правом вета на закони, прийняті Верховною Радою. Упродовж п’ятнадцяти днів після отримання будь-якого закону Президент може повернути його зі своїми вмотивованими та сформульованими пропозиціями до Верховної Ради для повторного розгляду. Якщо під час повторного розгляду закон знову був прийнятий Верховною Радою не менш, як двома третинами від її конституційного складу, Президент зобов’язаний промульгувати його протягом десяти днів (ст.94). Додамо до цього, що, на відміну ^В1Д Президента США, глава української держави наділений правом законодавчої ініціативи.

Як і в США, певним засобом упливу парламенту на главу Державу Основний закон України (ст.111) визначив імпічмент — процедуру усунення Президента України з поста.

Серед парламентських ознак, котрі характеризують конституйовану 1996 р. форму правління української держави, відзначимо такі.

По-перше, наявність у системі органів влади, що відображає форму державного правління, окремого, досить автономного органу виконавчої влади на чолі зі своїм власним головою — Прем’єр- міністром. Ст.ПЗ Конституції 1996 р. закріплює, що “Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади”. Уряд самостійно розробляє й подає для ухвалення Верховній Раді України програму своєї діяльності, тобто отримує Т.ЗВ. інвеституру. За виконання цієї програми й узагалі за свою діяльність Кабінет Міністрів несе відповідальність перед Верховною Радою, котра, за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від її конституційного складу, може розглянути питання про відповідальність уряду і, прийнявши резолюцію недовіри урядові більшістю від конституційного складу, відправити його у відставку (ст.87, 115).

По-друге, відставка уряду може бути наслідком використання форми парламентської відповідальності, схожої на інтерпеляцію.

сесії Верховної Ради з таким запитом можуть звернутися не тільки до уряду, а й до органів парламенту, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування й форм власності. Керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій зобов’язані повідомити депутата про результати розгляду його запиту (ст.86). Більше того, на вимогу окремого депутата, групи депутатів або комітету Верховної Ради, попередньо підтриману не менше, як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради, остання могла приймати рішення про направлення запиту до Президента України (п.34, ст.106). Зазначене конституційне положення не має, по суті, аналогів у сучасному парламентаризмі^7s8.

По-третє, Україна, єдина серед країн СНД, конституювала такий, характерний суто для парламентських держав інститут, як контрасигнатура. Згідно з п.п.3-5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21-24 ст.106 Конституції 1996 ρ., акти Президента, видані в межах частини його конституційних повноважень, мали бути скріплені підписом Прем’єр-міністра й міністра, відповідального за акт та його виконання. Це стосується насамперед повноважень Президента у сфері зовнішньої політики (при здійсненні представницьких функцій, веденні та укладанні договорів, прийнятті рішення про визнання іноземних держав, призначенні та звільненні глав дипломатичних представництв України в інших державах тощо — п.п.3-5), оборони та надзвичайного стану (при призначенні на посади вищого командування Збройних сил України, здійсненні керівництва національною безпекою та обороною держави, прийнятті рішення про використання збройних сил у разі збройної агресії проти України тощо — п.п.17-18, 21). Окрім цього, акти глави держави контрасигнуються у випадках, коли він приймає такі рішення: про припинення повноважень Верховної Ради (п.8), про призначення членів уряду, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та їх звільнення (∏∙10), про утворення, реорганізацію й ліквідацію міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (∏∙ 15),

про призначення на посади та звільнення з посад Голів Антимонопольного комітету України, Фонду-державного майна. Державного комітету телебачення та радіомовлення України (п.14), про призначення третини складу Конституційного Суду України (п.22), про утворення судів у визначеному законом порядку та присвоєння вищих військових звань, вищих дипломатичних рангів та інших спеціальних звань і класних чинів (п.24).

Зрештою, Конституція 1996 р. надала Президентові України право достроково припинити повноваження Верховної Ради, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (п.8, ст.106). Як відомо, така ознака, як розпуск парламенту, притаманна класичній парламентській поліархії й відсутня у класичної президентської поліархії.

Таким чином, Конституція 1996 р. закріпила змішаний вид поліархичної форми державного правління, який акумулював у собі й ознаки двох класичних видів поліархій — президентської та парламентської. За сукупністю цих ознак консттуціоналізована форма правління української держави являє собою досить збалансовану інституціональну систему влади, але з певним домінуванням у ній президентури. Це дає нам підстави віднести конституційну модель змішаної форми державного правління України, як уже зазначалося, до напівпрезидентсько- напівпарламентського її різновиду.

Певне домінування президентури в системі елементів форми державного правління української держави обумовлено тим, що, хоча за Основним Законом Президент не є “органом” виконавчої влади, “не можна заперечувати його ролі як її “носія”. Реалії свідчать, що Президент України є ключовою складовою конституційно встановленої системи виконавчої влади”⁷⁸⁹. Це виражається, зокрема, в тому, що, формуючи та очолюючи Раду національної безпеки й оборони України, яка “координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки й оборони” (частина друга ст.107 Конституції України), Президент України може активно взаємодіяти з так званими “міністрами-силовиками”, по суті, керуючи ними.

Поєднання Президента України зі сферою виконавчої влади простежується також у положенні п.15 частини першої ст.106 Конституції України, за яким Президент України утворює, реорганізовує й ліквідовує, за поданням Прем’єр-міністра України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.

Ще одним аргументом на користь визначення прийнятої форми правління як напівпрезидентсько-напівпарламентської поліархії слугує зміст деяких положень Конституції України. Пункти 9, 10 частини першої ст.106 встановлюють порядок формування Кабінету Міністрів України, у ході якого активну участь бере Президент України. Останній, за згодою Верховної Ради України, призначає Прем’єр-міністра України, припиняє повноваження Прем’єр-міністра України та приймає рішення про його відставку. За поданням Прем’єр-міністра України, він призначає членів Кабінету Міністрів України, а також керівників інших центральних органів виконавчої влади та припиняє їх повноваження на цих посадах. Порядок формування Кабінету Міністрів України зафіксований і частинами другою, третьою ст.114 Конституції України. Згідно з частиною першою ст.115, Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом України. Тим самим уряд утворюється на термін, котрий не може перевищувати термін повноважень Президента України.

Уплив Президента України на уряд підсилюється відповідними конституційними положеннями про відповідальність останнього перед главою держави. Зокрема, ст.115 (частина шоста) Конституції України передбачає інститут колективної відповідальності уряду перед Президентом. За змістом цієї статті, Прем’єр-міністр України зобов’язаний подати главі держави заяву про відставку Кабінету' Міністрів України. За рішенням Президента України, котрому для припинення повноважень уряду з нормою Конституції не потрібні які-небудь юридичні підстави. Приймаючи таке рішення, Президент України може керуватися виключно міркуваннями доцільності. Про відповідальність уряду’ слід говорити також у зв’язку з тим, що Президент України уповноважений скасовувати акти Кабінету Міністрів України (п.16 частини першої ст.106 Конституції України). Така відповідальність має конституційно- правовий характер, а санкцією є саме скасування вказаних актів. Мотивами прийняття рішень Президента України щодо скасування зазначених актів об’єктивно може бути як їх невідповідність Конституції України, законам і актам Президента України, так і доцільність. Цим уможливлюється політична оцінка Президентом України актів Кабінету Міністрів України з відповідними наслідками.

Встановлення всередині 90-х рр. XX ст. саме такого виду форми правління української держави було зумовлено кількома причинами.

По-перше, не роздержавлена й структурно не перебудована економіка вимагала значних зусиль уряду для управління нею. У разі встановлення президентської республіки, до чого спочатку наполегливо прагнули виконавчі структури, президент повинен був очолювати уряд безпосередньо, і на нього мав бути покладений досить важкий тягар управлінських обов’язків, котрі необхідно було б поєднувати з виконанням обов’язків глави держави. Така спроба була здійснена ще Л. Кравчуком, який, згідно з Указом Президента України “Про керівництво Кабінетом Міністрів України” від 27 вересня 1993 р., узяв на себе обов’язки глави виконавчої влади й безпосереднє керівництво Кабінетом Міністрів України з метою посилення впливу на всі структури державної виконавчої влади в центрі й на місцях, оперативного розв’язання завдань економічних реформ, утвердження ринкових відносин, досягнення стабільності в усіх сферах суспільного життя. Але невдалий досвід Л. Кравчука в 1993-1994 рр. у цій сфері показав прихильникам президентської республіки, що слід “дистанцію- ватися” від виконавчої влади та провести більш вдалу в цих умовах ідею “гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності. України,... прав і свобод людини і громадянина”, котра згодом була закріплена у ст. 102 Основного закону.

По-друге, модель президентської республіки також не могла бути реалізованою в силу домінування в парламенті настроїв залишити за останнім вагомі важелі впливу на формування уряду та контроль за ним. Водночас лівим, за наявності всенародно обраного Президента, не вистачило сил у законодавчому порядку закріпити парламентську (а в їх розумінні модифіковану радянську) модель республіки.

По-третє, європейський досвід показував, що в Європі президентська форма правління не прижилася. Переважна більшість держав, зокрема, наші сусіди, — Білорусь, Молдова ⁷⁹°, Польща, Росія і Румунія обрали й на той час закріпили у своєму конституційному законодавстві саме змішану форму поліархічного правління, запозичивши певною мірою досвід побудови гібридних форм таких західноєвропейських країн, як Франція, Австрія, Португалія, Ісландія, Фінляндія та інші.

Тому розроблена в Україні юридична модель форми державного правління з політичної точки зору була, по суті, результатом співвідношення політичних сил на момент прийняття Конституції, своєрідним компромісом, який на той час задовольнив і ліві, і центристські, і праві сили. Останніх така модель форми правління задовольняла, оскільки дозволяла створити осередок влади, певною мірою альтернативний парламентові, котрий би відчував потребу в проведенні економічних реформ, необхідність яких була усвідомлена значною частиною політичного істеблішменту ⁷⁹¹.

Пояснюючи факт обрання більшістю постсоціалістичних країн саме змішаної поліархії, В. Чиркін зазначав: “Вважається, що вона дозволяє поєднати переваги президентської республіки (наприклад, стабільність уряду) з перевагами парламентарної (відповідальність уряду перед представниками народу — парламенту) та усуває недоліки кожної з них”'⁹². З юридичної точки зору, конституйована конструкція влади являла собою досить збалансовану систему, котра б могла забезпечити оптимальну взаємодію гілок влади для вирішення відповідних завдань та досягнення поставлених перед державою цілей. Але на практиці форма правління української держави відійшла від своєї теоретико-юридичної (конституційної) моделі.