§4. Проблеми й перспективи розвитку форми правління української держави

Запропоновані конституційні зміни щодо реформування системи влади в Україні, на нашу думку, не відповідають концептуальним підходам побудови парламентсько-президентської форми державного правління європейського типу.

2005 ρ. ⁸¹°, а фактично з парламентських виборів кінця березня

2006 р.

Серед проблем, що потребують свого вирішення в ході створення оптимальної та ефективної моделі парламентсько-

президентської поліархії в Україні, виділимо такі, що пов’язані з правовим статусом, характером взаємозв’язків і, відповідно, місцем та роллю суб’єктів влади, котрі в сукупності утворюють форму правління української держави: Верховна Рада України, Президент України та Кабінет Міністрів України.

На першому місці тут, безперечно, має знаходитися Верховна Рада України, правовий статус якої потребує суттєвої корекції. Де стосується передусім участі Верховної Ради України у формуванні уряду, де “акценти” мають бути значно зміщені в бік вищого законодавчого органу. Це повинно знайти відображення в закріплених Конституцією України видозмінених повноваженнях Верховної Ради щодо формування відповідальної перед ним виконавчої влади. Вищим органом у системі виконавчої влади, як це закріплено у ст.ПЗ чинної Конституції України, має залишатися Кабінет Міністрів України. Він повинен формуватися з урахуванням розкладу партійно-політичних сил у парламенті. Як зазначалося, така процедура формування Кабінету Міністрів України у принципі “випливає з самого сенсу Основного Закону, адже в разі “перманентної” незгоди між Президентом України й народними депутатами з приводу кандидатур на посаду Прем’єр- міністра України і відсутності юридичних засобів розв’язання такого конфлікту Кабінет Міністрів України взагалі не було б сформовано”⁸¹'.

Ця практика певною мірою була закріплена у змінах, унесених до Конституції України 08 грудня 2004 р. Ст.83 Конституції України в новій редакції доволі жорстко регламентує порядок створення та існування коаліції депутатських фракцій, яка має брати участь у формуванні уряду. Законодавця, котрий намагався боротися з відсутністю в парламенті міцних коаліцій, дрібнофракційністю, “утечею” депутатів з однієї фракції в іншу,

Б остан С.К. Форма правління сучасної держави: можна зрозуміти. Але все це — “боротьба” з наслідком, тоді як потрібно усунути причину, що його породжує. Причина знаходиться не в парламенті, а за його межами — у виборчій системі, на ґрунті якої він формується.

Порядок формування Верховної Ради України регламентується Законом України “Про вибори народних депутатів України”, нову редакцію котрого український парламент прийняв на початку квітня 2004 р. Серед унесених до нього двох основних змін — перехід від змішаної виборчої системи до пропорційної за партійними списками та зниження загороджувального пункту (відсоткового бар’єру) з 4 до 3 відсотків — позитивною вважаємо тільки першу, спрямовану на партійно-політичне структурування суспільства. Зниження ж відсоткового бар’єру, на нашу думку, взагалі було політичною помилкою, наслідком якого буде гальмування процесу партійно-політичного структурування суспільства й створення в Україні “малопартійної” системи.

Для того, щоб цього не сталося, як ми вже писали^8І2, у Законі України “Про вибори народних депутатів України” необхідно: '

1) збільшити “загороджувальний пункт” до такого відсотка (6%-8%), котрий би забезпечив “прохід” до парламенту двох, у крайньому разі трьох партій;

2) змінити нині закріплену у виборчому законі методику підрахунку голосів (Т.

Окрім цього, реорганізації має бути підданий загальнодержавний виборчий округ, що його необхідно поділити на відповідну кількість “маломандатних” округів (це дасть можливість виборцям голосувати як за партію, так і за конкретних осіб, а не за “темних конячок” у закритих партійних списках), а також систему передвиборчих блоків. Останню як джерело “парламентської отаманщини” потрібно, на нашу думку, взагалі скасувати, оскільки створені перед виборами аморфні блоки, як показала наша конституційна практика, щойно опинившись у парламенті, швидко розпадаються і, борючись між собою, гальмують діяльність законодавчого органу. Словом, на вибори мають іти тільки партії,

котрі б створювали у Верховній Раді міцні та стабільні фракції. Сприяти зміцненню партійних фракцій повинен т.зв. імперативний мандат, уведений у чинну Конституцію України законом № 4180. Згідно з новою редакцією ст.81 Основного Закону', у разі “невходження народного депутата України, обраного від політичної партії, до складу депутатської фракції цієї політичної партії або виходу народного депутата України зі складу такої фракції”, він позбавляється депутатського мандата.

Відповідно до концептуальної моделі парламентсько- президентської форми правління, центр тяжіння у процедурі формування уряду має бути перенесений на парламент. Як зазначалося, спроба конституювання такого порядку формування Кабінету Міністрів України здійснена прийняттям відповідних змін до ст.85, 114 Конституції України, але ми вважаємо їх недостатніми. Причина, на нашу думку, полягає в тому, що зазначені зміни не мають загального характеру й тому спрямовані на усунення суперечностей тільки в частині владної системи. До вирішення наявних проблем, вважаємо, треба підходити комплексно, з урахуванням накопиченого насамперед за рубежем досвіду побудови та функціонування відповідних державних механізмів.

З огляду на це новий порядок формування Кабінету Міністрів в оновленій системі влади пропонується таким: голова політичної партії, що завоювала більшість місць у парламенті, або лідер коаліції партій, яка складає більшість у Верховній Раді, отримує від Президента України мандат на формування уряду^8u. Отримавши таке право, кандидат на посаду Прем’єр-міністра (мандатарій) формує склад уряду. Як показує зарубіжний досвід побудови парламентсько-президентської форми державного правління, винятки для глав держав стосовно призначення на власний розсуд окремих членів уряду зазвичай не робляться. У всіх же законопроектах про внесення змін до Конституції України такі пропозиції містилися. Зокрема, у законопроекті, винесеному Л. Кучмою на всенародне обговорення (березень 2003 ρ.), пропонувалося залишити за Президентом України право призначати “лише міністрів оборони, внутрішніх справ, закордонних справ та з питань надзвичайних ситуацій й по справах

___ захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; чотирьох інших керівників центральних відомств”⁸¹⁵, а в законопроекті № 4105 “Про внесення змін до конституції України”, відхиленому Верховною Радою 08 квітня 2004 р., та в законопроекті № 4180, ухваленому через вісім місяців, перелік міністерських посад обмежився тільки міністром оборони та міністром закордонних справ.

Незважаючи на еволюцію поглядів прихильників збереження за Президентом права призначати окремих міністрів, залишення за главою держави таких повноважень видається нам недоцільним, оскільки в разі різної партійно-політичної орієнтації Прем’єр- міністра та Президента ця ситуація може призвести до “паралічу”, окремих структурних підрозділів виконавчих органів влади. “Пряме підпорядкування силових структур Президенту, — справедливо зазначає Л. Окуньков, — при слабкому контролі з боку парламенту сприяє самозростанню їх значимості в житті держави. У таких умовах цілком імовірні ексцеси силового тиску на інститути громадянського суспільства”⁸'⁶.

Сформований кандидатом у Прем’єр-міністри склад уряду має одержати так званну інвеституру. Зміст інституту інвеститури полягає в отриманні новоутвореним урядом довіри в парламенті. Для цього необхідно, щоб за таке рішення проголосувала абсолютна більшість депутатів. Затвердження складу уряду з боку парламенту і є, по суті, вираженням йому довіри, тобто інвеститурою. Але ми пропонуємо посилити процедуру інвеститури уряду, пов’язуючи її затвердженням (схваленням) у парламенті його програми.

Процедура ухвалення програми уряду вже закріплена українською Конституцією (п. 11 ст.85), але вона не пов’язана з затвердженням складу уряду.. У зарубіжних країнах (наприклад, у Молдові й Румунії) урядова програма подається на розгляд парламенту водночас зі складом уряду, котрий вважається затвердженим тільки після її прийняття парламентом ⁸¹⁷. У деяких інших державах вона подається на затвердження парламенту через проблеми історії, теорії, практики певний проміжок часу: у Литві — це 15 днів, Польщі — два тижні, Португалії — 10 днів. Оскільки кожна партія, яка змагається за владу, повинна мати вже готову урядову програму, вищезазначені терміни — від 10 до 15 днів — на нашу думку, цілком прийнятні, якщо парламентську більшість представляє окрема політична партія. Для парламентської більшості, що представлена коаліцією партій цей термін має бути не більше ЗО днів, як, наприклад, у Хорватії (ст.109 Конституції Республіки Хорватія). Затверджений у такий спосіб Кабінет Міністрів та його голова остаточно призначаються Президентом України.

Виходячи з вищенаведеного, у тій частині Конституції України, що закріплює порядок формування Кабінету Міністрів України, вважаємо за доцільне внести такі зміни.

“Стаття 85. До повноважень Верховної Ради України належать:

... “12) формування Кабінету Міністрів України на засадах, передбачених ст.114 цієї Конституції”.

Стаття 106. “Президент України:

...“17) вручає мандат на формування Кабінету Міністрів особі, яка очолює політичну партію, має у Верховній Раді України більшість від її конституційного складу, або особі, котра представляє коаліцію партій у Верховній Раді України й користується довірою такої ж більшості її депутатів.

18) Призначає Кабінет Міністрів України, якщо він був сформований на основі процедури, передбаченої ст.114 цієї Конституції".

Стаття 114. (частина перша) “До Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем’єр- міністр, три віце-прем ’єр-міністри, міністри. Такий склад уряду пропонується кандидатом на посаду Прем’єр-міністра України, котрому Президент України, відповідно до пункту 17 статті 106 цієї Конституції, вручає мандат на формування Кабінету Міністрів. Кандидат на посаду Прем ’єр-міністра повинен сформувати персональний склад Кабінету Міністрів України й не пізніше тридцяти днів з моменту прийняття мандата на формування уряду запропонувати Верховній Раді України склад Кабінету Міністрів України та програму його діяльності для

отримання довіри. Призначеним Президентом України має бути Кабінет Міністрів України, довіру котрому висловила більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Випадки, коли Кабінет Міністрів України такої довіри не отримав, регулюються частиною другою статті 90 та пунктом 16 статті 106 цієї Конституції’’. З огляду на це частину другу статті 90 Конституції слід викласти в такій редакції: “Президент України має право дострокова припинити повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених пунктом 16 статті 106 цієї Конституції”.

Окрім порядку формування уряду, також у бік парламенту має бути перенесений і центр тяжіння в питанні про відповідальність виконавчої влади. Кабінет Міністрів, як це прийнято у всіх парламентсько-президентських країнах, повинен нести відпові­дальність тільки перед Верховною Радою. Тому статтю 113 Конституції України в тій частині, де закріплюється, що “Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України в межах, передбачених статтями 85, 87 Конституції України” (майже так само і в новій редакції від 8 грудня 2004 р.: “Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією”. — С.Б.), повинна бути, на нашу думку, редагована так: “Кабінет Міністрів України підконтрольний та відповідальний перед Верховною Радою України в межах, передбачених статтями 85, 87 Конституції України”. Для цього може бути використана як чинна, що закріплена у ст.87 Конституції України, форма відповідальності, коли “за пропозицією не менше як однієї третини народних депутатів України від її конституційного складу може... прийняти резолюцію щодо недовіри⁸¹⁸ Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу”, так і інші форми парламентського контролю за діяльністю уряду, зокрема, висловлення недовіри його голові або його окремим членам через використання процедури інтерпеляції.

Інтерпеляція як форма парламентського контролю є певним засобом постійного “спостереження” за діяльністю уряду і своєрідним бар’єром проти можливості узурпації ним виконавчої влади. Тому невипадково, що на сучасному етапі інтерпеляція використовується переважно в “нових” змішаних та парла­ментських державах, де “гени авторитаризму” ще зберігаються, відмовилися ж від неї “старі”, розвинуті країни, у котрих потреба в постійному “смиканні” уряду відпала. Оскільки український уряд, напевно, ще довго матиме зазначені вище “гени”, упровадження інтерпеляції як форми парламентського контролю слугуватиме засобом можливої концентрації надмірної влади в руках уряду, коли він звільниться від опіки (підконтрольності) президента.

З огляду на зазначене, частину першу статті 87 Конституції України було б доцільно подавати в такій редакції: “Верховна Рада України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України. За пропозицією не менше як однієї третини народних депутатів України від її конституційного складу, Верховна Рада України може прийняти резолюцію осуду Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу. Такою ж більшістю Верховна Рада України може прийняти резолюцію осуду Прем 'єр-міністрові України, Кабінету Міністрів України або окремим його міністрам у результаті внесення не менше ніж однією п ’ятою частиною депутатів Верховної Ради України інтерпеляції з приводу діяльності Кабінету Міністрів або окремих його членів. Верховна Рада України кваліфікованою більшістю в ³∕5 голосів від свого конституційного складу може прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України, якщо питання про довіру уряду з боку парламенту було внесено у Верховну Раду України Прем’єр-міністром України. Процедурні питання щодо внесення інтерпеляції та питання про довіру Кабінету Міністрів України регулюються Регламентом Верховної Ради України”.

Надаючи парламентові такі суттєві контрольні повноваження над урядом, водночас потрібно передбачити певні контрзасоби проти можливого “зловживання” Верховною Радою цими повноваженнями. Серед них досить ефективною могли б бути норми чинної Конституції, котрі передбачають, що питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу впродовж однієї

и; чергової сесії, упродовж року після схвалення “Програми діяльності Кабінету Міністрів України” або, зЗ редакцією ст.87 Конституції від 8 грудня, упродовж останньої сесії Верховної Ради України. Крім цього, можна було б увести низку нових норм, які б дали можливість “захистити” уряд від надмірного контролю- вального впливу парламенту за допомогою інших суб’єктів влади, насамперед глави держави.

Інститут останнього, тобто президентура, також потребує, на нашу думку, суттєвого реформування. Для того, щоб Президента України максимально наблизити до глави парламентсько- президентської держави, необхідно внести зміни у його конституційно-правовий статус та систему взаємозв’язків з іншими суб’єктами влади, що в сукупності утворюють форму правління держави.

З елементів конституційно-правового статусу Президента України, корекції, на нашу думку, потребують компетенція й термін перебування президента на своїй посаді.

Серед відповідних норм Конституції України, що визначають компетенцію Президента України (його функції та повноваження)⁸'⁹, такої корекції потребує насамперед частина друга статті 102 Конституції України, котра закріплює, що “Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина”. Необхідність зміни її змісту зумовлена насамперед тим, що закріплена в ній функція, а точніше дві функції — 1) гарантування державного суверенітету, територіальної цілісності, прав та свобод людини і громадянина; 2) гарантування додержання Конституції України — матимуть проблеми з реалізацією в умовах оновленої системи влади. Утім, ці проблеми чітко дали про себе “знати” ще при “старій владі,” під час “помаранчевої революції”.

Стосовно функції гарантування дотримання Конституції України, яка може здійснюватися шляхом звернення Президента до Конституційного Суду, суперечності закладені вже в чинній Конституції й лежать передусім у площині правовій. На думку харківського юриста М. Цвіка, позначення Президента України як гаранта дотримання Конституції України, є неточним, оскільки при

зверненні до Конституційного Суду він виконує роль однієї зі

^r. ■ 820

сторін у спорі, що виникає.

Збереження за Президентом функції гарантування державного суверенітету, територіальної цілісності, прав та свобод людини і громадянина натрапить на ще більші проблеми з її реалізацією, ніж вищезазначена. Це пояснюється, зокрема, тим, що гарантувати державний суверенітет, територіальну цілісність, права та свободи людини і громадянина, а точніше, забезпечити реалізацію цієї функції “власними” силами Президент фактично не може. Для цього йому потрібна “допомога” уряду, котрому чинна Конституція України, по суті, й переадресовує реалізацію цієї функції. Стаття 116 Основного Закону України приписує, що Кабінет Міністрів України: “1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; 2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; 7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю”.

Оскільки зазначені вище повноваження уряду на практиці реалізуються силами міністерства оборони, міністерств внутрішніх справ та закордонних справ, Служби безпеки України, то Президент “привласнив” собі право активно взаємодіяти з їх керівниками — так званими “міністрами-силовиками”, усунувши практично від цього Прем’єр-міністра. Справді, для такого його “втручання” у сферу виконавчої влади є певні конституційні підстави. Пункт 18 ст.106 Конституції України закріплює, що Президент України очолює Раду національної безпеки й оборони України^к2!, яка “координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки и оборони” (частина Друга ст. 107 Конституції України).

Таке поєднання президентської та урядової влад видається обгрунтованим для країн з президентською формою правління й певного мірою для змішаних держав з домінуванням у системі вищих органів державної влади президентури. Для країн з парламентсько-президентською формою правління це нехарактерно, оскільки в них президент максимальною мірою

“звільнений” від функцій, реалізація котрих забезпечується шляхом здійснення повноважень уряду. І це цілком зрозуміло, оскільки неспроможність відокремленого від урядової влади президента фактично забезпечувати гарантовані ним державний суверенітет, територіальну цілісність та права й свобод людини і громадянина робить такий конституційний припис простою декларацією. В усіх же законопроектах про внесення до Конституції України змін, запропонованих раніше, а також у законі № 4180 зміст статті 102 й, відповідно, функціональне призначення Президента України залишаються незмінними, що й далі даватиме главі держави підстави вважати себе “ключовою складовою конституційно встановленої системи виконавчої влади”⁸²², породжуючи тим самим суперечності між ним та урядом.

Щоб цього не сталося, на нашу думку, потрібно переглянути перелік функцій, а відтак і повноважень Президента України й привести його (перелік) у відповідність до вимог концептуальної моделі парламентсько-президентської форми державного правління. При цьому слід максимальною мірою “вивільнитися” від ідеї функціонального призначення Президента як носія виконавчої влади, перекладаючи все це на уряд, і зосередитися на тих функціях та повноваженнях, котрі б дали йому змогу здійснити представництво держави всередині країни й за кордоном, сприяти узгодженій діяльності державної влади, забезпечивши її стабільність та наступність. У зв’язку з цим не можна утриматися від одного критичного зауваження, зробленого в ході тих же виборів Президента України 2004 р. Під час ознайомлення з програмами кандидатів на посаду президента, спостережень за дебатами між основними з них — В. Ющенка та В. Януковича, — які були зосереджені переважно навколо соціально-економічнцх питань (зростання ВВП, заробітної плати, податків, промисловості тощо), складалося таке враження, що вони балотувалися не на пост Президента України, а на посаду Прем’єр-міністра.

Функції президента, ще раз підкреслимо, повинні мати насамперед політичний (представницький та арбітражний) характер, і з огляду на це статтю 102 Конституції України доцільно було б викласти в такій редакції:

"Стаття 102. Президент України є главою держави й виступає від її імені.

Президент України піклується про регулярну та узгоджену діяльність державної влади, а також про її стабільність та наступність ".

Тобто, залишаючи у старій редакції першу частину зазначеної статі Конституції України, яка містить узагальнене формулювання представницької функції глави держави й передбачає певний стандартний перелік повноважень останнього, пропонуємо кардинально змінити зміст другої її частини, котра повинна “перетворити” Президента з носія виконавчої влади на своєрідного арбітра.

Ідея президентського арбітражу, як уже зазначалося, конституційно була закріплена в Конституції Франції 1958 р. і взята на озброєння іншими державами. Спроба її конституювання була здійснена і в Україні. Так, в офіційному проекті Конституції України від 24 лютого 1996 р. пропонувалося: “Президент України сприяє узгодженості у діяльності органів державної влади, їх —. „ 823

взаємодп з органами місцевого самоврядування, але цю пропозицію не підтримали депутати. При побудові нової системи влади вона, на нашу думку, заслуговує на реанімацію.

Чинна Конституція України містить головне для набуття Президентом України статусу арбітра — юридичну незалежність його від інших державних органів, котра зумовлена фактом легітимації президентської влади безпосередньо народом. Однак до цього вважаємо за доцільне додати кілька пропозицій, які, на нашу думку, сприятимуть укріпленню глави української держави в цьому статусі.

Перегляду, уточненню або ж доповненню, а також систематизації потребує насамперед перелік повноважень Президента, закріплених у ст.106 Конституції України. З них суттєво мають бути доповнені повноваження Президента України, що спрямовані на забезпечення взаємодії між законодавчою та виконавчою владою, де він повинен приймати максимально вивірене “третейське” рішення про відставку уряду або ж розпуск

парламенту.

Ми вже вказували на можливі випадки відставки уряду, коли Президент видає відповідний указ про це. За винятком добровільної відставки уряду, інші її форми так чи інакше є наслідком прийнятого парламентом відповідного рішення. Досить “активна” діяльність законодавчого органу в цьому напрямку може дестабілізувати роботу виконавчої влади (як, утім, і свою власну), що в умовах багатопартійності цілком імовірно. Урівноважити можливі такі дії парламенту повинен Президент, котрому Конституція має надати право достроково припинити повноваження Верховної Ради, розпустити її.

Призначення такого конституційно-правового інституту, як розпуск парламенту, досить влучно визначив французький вчений Ж.-П. Жаке. Спираючись на досвід П’ятої республіки, він зазначив: “... розпуск або, точніше, загроза розпуску є одним із елементів стабільності Уряду у П’ятій республіці. Зрозуміло, його стабільність багато в чому залежить від виборчої системи, котра дозволяє створювати урядову більшість. Але коли ця більшість розколота... або є відносною..., страх перед розпуском може змусити парламентарів вести себе таким чином, щоб уникнути небезпечних ситуацій, що загрожують урядовій стабільності; страх перед розпуском є початком “здорового глузду” (la sagesse)”⁸²⁴.

Чинна Конституція України (п.8 ст.106) містить положення про можливість Президента припинити “повноваження Верховної Ради, якщо упродовж тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися”; але на практиці реалізувати його фактично неможливо, що, відповідно, для Верховної Ради особливих наслідків не матиме. Як відомо, зміни, внесені до Конституції України 08 грудня 2004 р., цей пункт “відтіснили” на третій план, додавши перед ним положення про право Президентові України достроково припинити повноваження Верховної Ради, якщо упродовж: 1) одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій; 2) шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України.

Навіть із доданими нормами перелік випадків розпуску українського парламенту' можна було б збільшити. Зокрема, Верховна Рада могла бути розпущена Президентом за таких умов:

]) упродовж тридцяти днів з кзменту вручення Президентом кандидатові на посаду Прем’єр-мистра мандата на формування уряду такий уряд не був сформованій;

2) упродовж однієї сесії парламент більш одного разу приймає

резолюцію осуду урядові;

3) ініційований Верховною Радою імпічмент Президента не був підтриманий більшістю громада на референдумі.

Пам’ятаючи “ігнорування" Верховною Радою України рішень, прийнятих на Всеукраїнському референдумі від 16.04.2000 р. (про створення двопалатного парламенту та скорочення його чисельності, про недоторканість депутатів), доцільно також було б до Конституції внести норму, кора б дала главі держави право розпустити Верховну Раду, якпп упродовж тридцяти днів з моменту прийняття відповідного рішення на Всеукраїнському референдумі воно не було імплемеетовано в чинне законодавство.

Ці, звичайні для глави парламентської держави, повноваження набули б арбітражного характеру якби були пов’язані з правом Президента розпустити парламент залежно від обставин. Наприклад, у випадку неможливості формування уряду, що спирається на парламентську більшість, президент може або розпустити парламент, або доругай лідерові однієї з впливових партійних фракцій (коаліцій) формування “службового кабінету”, який стане постійним, якщо парламентська більшість упродовж ще одного місяця неспроможна буде сформувати уряд. Щодо ідеї ‘службового кабінету”, отведения котрого передбачено конституційним законодавство! деяких зарубіжних країн (наприклад, Хорватії), слід зазначити, що вона пролунала і в Україні в часи “помаранчевої революції”.

Виходячи з вищезазначеного статтю 106 Конституції України пропонуємо викласти в такій редащії.

“Стаття 106. Президент України:

1) звертається з посланням. до народу з усіх актуальних і надзвичайних випадків у житті країни;

2) призначає всеукраїнській референдум щодо змін у Конституції України відповідно зо статті 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою.

3) нагороджує державними нагородами, встановлює президентські відзнаки й нагороджує ними;

4) приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні;

5) здійснює помилування;

6) створює в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи й служби;

7) присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини;

8) є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань;

9) приймає, відповідно до закону, рішення про загальну або часткову мобілізацію та уведення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях в разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України;

10) вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України в разі збройної агресії проти України;

11) приймає у разі необхідності рішення про уведення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує в разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації — з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України;

12) призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією;

13) звертається з щорічними й позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє та зовнішнє становище України;

14) підписує законопроекти, прийняті Верховною Радою України;

15) має право вета щодо прийнятих Верховною Радою України законопроектів (крім законів про внесення змін до Конституції України) із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховною Радою України;

16) має право припинити повноваження Верховної Ради України, якщо:

16.1) знов обраний її склад упродовж тридцяти днів після формування своїх керівних органів або ж після відставки уряду не сформував та не затвердив новий склад Кабінету Міністрів України;

16.2) вона упродовж однієї чергової сесії більше одного разу прийняла резолюцію осуду урядові;

16.3) вона прийняла резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України менше ніж більшістю у ³Zs голосів депутатів від конституційного складу Верховної Ради України з питання про довіру уряду, що було внесено в парламент Прем’єр-міністром України;

17) зобов ’язаний припинити повноваження Верховної Ради України, якщо:

17.1) упродовж тридцяти днів однієї чергової сесії вона не розпочала пленарні засідання;

17.2) упродовж тридцяти днів з моменту прийняття відповідного рішення на Всеукраїнському референдумі не імплементувала його в чинне законодавство;

17.3) її рішення про усунення Президента України з поста, прийняте згідно зі ст.111 Конституції, не отримало підтримки більшості громадян на Всеукраїнському референдумі;

18) вручає мандат на формування Кабінету Міністрів особі, котра очолює політичну партію, що має у Верховній Раді України більшість від її конституційного складу, або особі, яка представляє коаліцію партій у Верховній Раді України й користується довірою такої ж більшості її депутатів.

19) призначає Кабінет Міністрів України, якщо він був сформований на основі процедури, передбаченої cm. 114 цієї Конституції”;

20) призначає у випадках, коли у встановлені Конституцією строки Верховна Рада не сформувала уряд, службовий Кабінет Міністрів України;

21) припиняє повноваження Кабінету Міністрів, Прем'єр- міністра або окремих міністрів у випадках, передбачених статтею 87 цієї Конституції;

22) призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади за поданням Верховної Ради України;

23) подає для призначення Верховній Раді України кандидатури:

23.1) Голови Антимонопольного комітету України;

23.2) Голови Фонду державного майна України;

23.3) Голови Державного комітету телебачення й радіомовлення України;

23.4) Голови Служби безпеки України.

24) Президент призначає та звільняє половину складу Національної ради України з питань телебачення й радіомовлення;

25) призначає та звільняє половину складу Ради Національного банку України;

26) призначає та звільняє третину складу Конституційного Суду України;

27) утворює суди у визначеному законом порядку;

28) головує на засіданнях Державної Ради України;

29) скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

30) представляє державу в міжнародних відносинах, веде переговори та у встановлених законом випадках укладає міжнародні договори України;

31) приймає рішення про визнання іноземних держав;

32) призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах та при міжнародних організаціях; приймає вірчі й відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;

33) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією

України. ■

Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.

Президент України на основі та на виконання Конституції й законів України видає укази та розпорядження, які є обоє ’язковими для виконання на території України.

Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 7, 8, 9, 10, 11, ЗО, 31, 32 цієї статті,

скріплюються (контрасигнуються) підписами Прем’єр-міністра України або міністра, відповідального за акт та його виконання. Зміст актів Президента України, що можуть бути видані в межах його повноважень, передбачених пунктами 9, 10, 11, 16, 20, 29, попередньо мають бути обговорені в Державній Раді України ”.

Останній орган, тобто Державну раду України, пропонуємо створити, за прикладом деяких західноєвропейських країн (наприклад, Ірландії і особливо Португалії), як консультативний орган при Президентові для надання йому допомоги при здійсненні ним своїх арбітражних функцій. До його складу, окрім самого глави держави, могли б входити колишні президенти, якщо вони не були усунені з посади, чинний голова Верховної Ради, Прем’єр-міністр, голови вищих судових органів (загальної та конституційної юрисдикції), уповноважений парламенту з питань прав людини (омбудсман), обрані прямим виборчим шляхом голови місцевих комітетів областей (т.зв. губернатори) ⁸²⁵ (курсив наш. — С.Б) та мери міст Києва й Севастополя, голови уряду й парламенту Автономної Республіки Крим (усього близько 35 осіб). Таке представництво різних гілок державної влади та органів самоврядування, вважаємо, сприяло б прийняттю главою держави у конфліктних ситуаціях більш виважених рішень. На нагальну потребу щодо створення з представників легітимних органів влади центрального й регіонального рівнів такого авторитетного дорадчого органу при Президентові України вказала й кризова ситуація в Україні під час президентських виборів 2004 р., коли чинний на той час Президент Л. Кучма залишився “наодинці з собою” й не зміг належним чином здійснити покладені на нього Конституцією функції “гаранта”.

Запропонований орган (Державна рада), на нашу думку, повинна замінити Раду національної безпеки й оборони України (РНБОУ), оскільки подальше існування останньої як координувального органу, котрий під керівництвом Президента “контролює діяльність органів виконавчої влади...,” в оновленій парламентсько-президентській системі влади втрачає свою доцільність. Про це свідчить і конституційна практика Європи, де з 47 держав наявність “рад безпек” фіксують лише Конституції восьми з них: Азербайджану (п.27, ст.109), Білорусі (п.28, ст.84),

Грузії (п.4, ст.73), Македонії (ст.86), Польщі (ст.135), Росії (∏. _λc ст.83), Туреччини (п.в, ст.104, ст.118) та України.(ст.1О7).

Поява такого конституційного органу при Президентові в тій чи іншій країні була зумовлена складною ситуацією в країні, яка часом набувала воєнно-політичного характеру (Азербайджан, Македонія, Росія, Грузія, Туреччина тощо), або ж прагненням президента здійснити прямий контроль над “силовим” блоком уряду. Останнє, на нашу думку, було головною причиною створення в Україні РНБОУ колишньою владою. Оскільки в нових умовах існування такого “владно-силового”, такого, що конкурує з урядом, органу, ще раз наголошуємо, вважаємо недоцільним. З огляду на це, у ст.107 Конституції України 1996 р. замість статусу Ради національної безпеки та оборони пропонуємо закріпити статус Державної ради України.

Серед інших консультативних органів, що діють при Президентові, особливу увагу слід звернути на його Адміністрацію (нині Секретаріат. — С.Б.), котра з допоміжного апарату, “канцелярії” при президенті фактично перетворилася на “тіньовий” уряд. Оскільки це сталося тому, що структура, повноваження та інші складові її статусу визначаються указами самого глави держави, то було б доцільно обмежити її “свавілля” (на практиці для органів, які створюються при вищих, та й не тільки вищих, посадових особах, це є цілком закономірним з точки зору розвитку бюрократії) законом.

З огляду на це пропонуємо такий зміст ст.107 Конституції України:

“Стаття 107. Державна Рада України є консультативним органом при Президентові України. Вона надає поради главі держави в ході прийняття ним найважливіших політичних рішень.

До складу Державної Ради України входять за посадою :

1) Голова Верховної Ради України;

2) Прем 'єр-міністр України;

3) Голови Верховного та Конституційного судів України;

4) Уповноважений Верховної Ради України з прав людини;

5) Голови Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

()) Голови місцевих виконавчих комітетів областей та голови j_tlicιn Києва й Севастополя, які обираються безпосередньо народом.

До складу Державної Ради України мають право входити колишні Президенти України, якщо під час виконання своїх обов'язків вони не були усунені зі своєї посади.

Державна Рада України обговорює питання та висловлюється з приводу доцільності прийняття Президентом України рішень у межах його повноважень, визначених пунктами 9, 10, 11, 16, 20, 29 статті 106 цієї Конституції. Президент України може звернутися за порадою до Державної Ради України також в інших, необхідних для прийняття виважених рішень, випадках. Її висновки оприлюднюються одночасно з відповідними актами Президента

України.

Державна Рада України скликається Президентом України у випадках, зумовлених конкретними обставинами. Забезпечення діяльності Державної ради України покладається на Адміністрацію Президента України. Правовий статус Адміністрації Президента України визначається законом”.

Зазначені вище пропозиції спрямовані на забезпечення Президентом узгодженої діяльності окремих гілок державної влади та її стабільності. Для забезпечення її наступності, вважаємо, потрібен ще один крок. Ним має бути збільшення терміну повноважень Президента, який би перевищував термін повноважень Верховної Ради. У зарубіжній практиці найбільш тривалий термін повноважень президента — 7 років, і ми вважаємо Що й для України він би був оптимальним. Надаючи Президентові право обиратися два таких терміни поспіль, тобто на 14 років, ми позбавимо крапіу від частих “виборчих потрясінь” та зекономимо бюджетні кошти (вибори Президента України 2004 р. наочно підтверджують необхідність прийняття таких заходів) ⁸²⁶, дамо главі держави можливість “спокійно” здійснювати свої

представницькі та арбітражні функції.

Виходячи з висунутих вище пропозицій, статтю 103 Конституції України пропонуємо викласти в такій редакції.

“Стаття 103: частина перша: “Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного й

прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на сім років"....________ _л

— частина п’ята: “Чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю сьомого року повноважень Президента України ”. І далі за текстом.

З самого моменту прийняття Конституції України найбільшу дискусію та неоднозначне ставлення викликала її ст. 111, котра регламентує порядок усунення Президента України зі своєї посади. Загальноприйнятим серед учених державознавців ⁸²⁷ (та й серед громадян), про що свідчать результати соціологічних досліджень ^82s, є той факт, що передбачена ст. 111 Конституції України процедура імпічменту Президента України є однією з найскладніших у сучасній конституційній практиці ⁸²⁹. Це зумовлено як складністю самої процедури, так і наявністю в ній деяких правових неузгодженостей (не визначені компетенція тимчасової комісії, спеціального прокурора та слідчого, суперечливою видається роль Верховного Суду в цьому процесі, оскільки, зробивши відповідний висновок, він, по суті, попередньо здійснює правосуддя), що ще більше ускладнюють можливість практичного використання процедури імпічменту. З огляду на це безперечним є те, що порядок усунення Президента України з поста має бути спрощений, наближений до практики. Один із варіантів міг би бути таким:

“Стаття 111. Президент України може бути усунений з поста в порядку імпічменту в разі порушення ним Конституції, державної зради або скоєння ним іншого злочину.

Питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту ініціюється більшістю депутатів від конституційного складу Верховної Ради України.

Для проведення розслідування Верховна Рада України створює парламентську тимчасову слідчу комісію, висновки та пропозиції якої враховуються депутатами при прийнятті рішення про усунення Президента України з поста.

Прийняте Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу рішення про звинувачення Президента України в порушенні Конституції, вчиненої ним державної зради або скоєного іншого злочину

вважається остаточно ухваленим, якщо на Всеукраїнському референдумі воно отримало підтримку більшості громадян.

Рішення парламенту України про усунення Президента України з поста, яке не одержало підтримки громадян на усеукраїнському референдумі, вважається відхиленим і спричиняє розпуск Верховної Ради України ”.

Такий порядок усунення президента з посади з відповідними наслідками закріплений у конституціях Австрії ⁸³⁰ та Ісландії⁸³¹. Схожа процедура відкликання Президента України була передбачена проектом Конституції України, винесеним Верховною Радою України на всенародне обговорення Ol липня 1992 р. У ньому це питання вирішувалося двома шляхами:

1) за ініціативою 2 мільйонів виборців, коли Національні Збори (двопалатний парламент. — С.Б.) більшістю голосів від встановленого Конституцією складу кожної палати мали право приймати рішення про проведення всеукраїнського референдуму про відкликання Президента (ст. 186 проекту);

2) за ініціативою самих Національних Зборів. Стосовно останнього ст. 187 проекту Конституції України 1992 р. закріплювала: “Рішення про проведення всеукраїнського референ­думу про дострокове припинення повноважень Президента за ініціативою Національних Зборів приймається не менше двома третинами голосів від встановленого Конституцією складу кожної палати.

Якщо за наслідками референдуму, проведеного за ініціативою Національних Зборів, Народ України висловить довіру Президенту, Національні Збори можуть бути розпущені Президентом у двотижневий термін після офіційного оголошення результатів референдуму”⁸³². Враховуючи те, що ідея такої процедури імпічменту Президента вже розглядалася в Україні, її, на нашу Думку, доцільно реанімувати.

Щодо третього суб’єкта владних відносин у системі нової конфігурації форми правління — Кабінету міністрів, то, окрім запропонованих нами змін у статтях 113 та 114 Конституції України, варто запровадити й такі.

Стаття 115. (частина перша): "Кабінет Міністрів Украї_Ни складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України. ”

Частина четверта: “Прийняття Верховною Радою Україц_и резолюції осуду Кабінетові Міністрів України більшістю від ц- конституційного складу або прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України кваліфікованою більшістю у ³Z₅ від її конституційного складу має наслідком відставку Кабінету Міністрів України. У цих випадках Прем’єр- міністр України зобов’язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України”.

Частина п’ята: “Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом України, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів або службового кабінету, призначеного Президентом України ”.

"Стаття 118. Виконавчу владу в областях, містах та сільських районах здійснюють виконавчі комітети, голови яких обираються безпосередньо виборцями. Правовий статус міськвиконкомів та їх взаємини з центральною виконавчою владою регулюються Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

У статті 119 положення “Місцеві державні адміністрації” пропонується замінити на “місцеві виконавчі комітети ” й далі за текстом.

* * *

Отже, запропонована нова модель форми державного правління має змінити розстановку сил у системі владних взаємовідносин, надавши тим самим формі правління української держави більшої ефективності. Це може бути досягнуто HacaM∏ep^e∙^α більш високим рівнем взаємодії уряду й парламенту, що можливо за умови, якщо перший формуватиметься останнім і матиме відповідальність перед ним. Сили, котрі раніше витрачалися “з’ясування стосунків” між главою держави й парламе (зокрема, з питання, хто з них має найбільший уплив на УР J об’єктивно повинні бути спрямовані на підвищення ефектив форми правління в силу того, що Президент, уже маючи статус “арбітра”, а не “носія виконавчої влади”, безпосередньо в процес здійснення останньої не втручається, а парламент, не блокуючи дій сформованого ним уряду, забезпечує останньому відповідне законодавче поле. Якщо на таких принципових засадах буде побудована та частина державного механізму України, яка представляє її форму державного правління, то вона набуде необхідного “парламентсько-президентського” змісту й зумовленої ним відповідної ефективності. Тобто подальший шлях удосконалення форми правління української держави, на нашу думку, має бути спрямований на суттєву парламентаризацію її елементів. І на це є певні підстави.

Перша з них — “історична пам’ять”. Прихильникам ідеї “сильної” президентської влади й наведення за її допомогою “порядку” в країні ми порадимо передусім звернутися до накопиченого століттями зарубіжного та вітчизняного досвіду побудови державних форм. Ми — ті, хто намагається йти у Європу, повинні ставити собі питання: чому саме Європа (Старий світ), по суті, проігнорувала “винахід” Нового світу — президентську форму правління й конституціоналізувала у своїх країнах парламентську та змішану (з домінуванням парламентських елементів) поліархію? Відповідей на це багато, але дві з них, на нашу думку, головні.

По-перше, американська держава (CIlIA) виникла на “чистому”, визволеному від залишків колишньої феодальної епохи, моноукладному соціально-економічному (буржуазному) устрої, на базі котрого без особливих труднощів була побудована ефективно Діюча саме на цьому грунті форма правління у вигляді так званої вашингтонської” президентської моделі. Європейські форми правління створювалися на іншій, ніж “вашингтонська” модель, соціально-економічній базі — поліукладній, з наявністю елементів ^як старого, так і нового суспільств, котра закономірно вимагала не жорстких”, як американська, а “гнучких” політичних форм. ^{1 ак}ими, як ми вже зазначали, є саме парламентські й близькі до неї ³Мппані форми державного правління.

По-Друге, Північна Америка, у силу “чистоти” свого УРжуазного устрою, відповідного рівня політичної і правової ^кУльтури, інших факторів, ніколи не “зіштовхувалася” з рецидивом

персоналізації державної влади, що його Європа після абсолютистських часів знову випробувала на собі у XX ст. Але згадаймо, що “трансплантована” в інших регіонах світу “президентська республіка” саме виявилася схильною до персоналізації державної влади, знаходячи своє живильне середовище в посгготалітарних суспільствах. “У цьому, —- писали ще в рік прийняття Конституції незалежної України В. Бабкін та В. Селиванов, — криється її основна небезпека. У президента та уряду’ велика спокуса не витрачати час на пошуки компромісу з парламентом, а, перетворивши його в суто декоративний орган, швидко проводити реформи. Але від посилення авторитарності влади рукою подати й до нової диктатури"⁸³³.

Про надання переваги парламентаризованим формам організації влади говорить не тільки зарубіжний, але й власний історичний досвід державотворення. Ті деякі спроби “персоналізації” державної влади, що здійснювалися в Україні чи то в козацькі часи, чи в добу національних змагань 1917-1920 рр., чи за радянських часів, не змогли переважити тенденцію до побудови відповідальної перед представницьким органом відповідної форми влади. Про це свідчать як відомі пам’ятки українського конституціоналізму (“Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького” П. Орлика (1710 р.), “Конституція Української Народної Республіки (Статут про Державний устрій, права і вольності УНР)” 1918 р., проекти інших українських конституцій тих часів), так і Закон України “Про внесення змін в Конституцію України” № 4180 від 8 грудня 2004 р.

Згаданий закон, при всіх “заангажованих” політичних умовах, у котрих він приймався Верховною Радою, є більш-менш об’єктивним відображенням політичних потреб сучасного українського суспільства. Якщо поглянути на “геополітичну карту” Європи, то чітко простежується, що в питанні про вибір форми правління Україна справді опинилася на роздоріжжі (перехресті): з Півночі та Сходу вона, за нашою класифікацією, межує з двома міцними президентсько-парламентськими поліархіями (Білоруссю та Росією), а з Заходу — з трьома напівпарламентсько- напівпрезидентськими (Польща, Румунія, Словаччина) та двома парламентськими поліархіями (Молдова та Угорщина). Тобто і в цій площині постає досить актуальне під час президентських виборів 2004 р. питання: куди йти — на “Схід” або ж на “Захід”?

У питанні вибору форми державного правління відповідь є найбільш простою й очевидною: потрібно рухатися на європейський Захід, як ми писали ще 5 років тому, у бік “встановлення парламентської форми правління німецького зразку”⁸³⁴. З огляду на довготривалі президентські вибори, що недавно відбулися в Україні (жовтень — грудень 2004 р.), наявність такої форми правління в Україні одразу б мала два позитивних наслідки:

1) “слабкість” статусу президента як глави парламентської держави не призвела б до такої запеклої політичної боротьби, що відбувалася між основними кандидатами й, по суті, зумовила розкол українського суспільства;

2) перенесення політичної боротьби між кандидатами на пост президента в парламент (або ж, як у Німеччині, до спеціальної виборчої колегії), з одного боку, не призвело б до розколу суспільства, а з іншого — дозволило б державі зекономити значні кошти, витрачені на вибори глави держави.

Але при всіх цих позитивних наслідках можливої конституціоналізації парламентської форми правління в Україні відзначимо, що до неї ми ще недостатньо готові, оскільки не маємо сталої малопартійної системи, як, скажімо, у тій же Німеччині, та відповідного досвіду організації й функціонування державного механізму на основі “м’якого, дифузного” типу поділу влади.

Проміжною стадією на шляху до переходу української держави до парламентської форми правління є саме реформування змісту чинної її форми — змішаної поліархії в бік парламентарізацїї її елементів. Перший крок, як ми вже зазначали, був зроблений: прийнятий 08 грудня 2004 р. Закон України “Про внесення змін до Конституції України” №4180 є цьому свідченням. Запропонована нами конструкція влади сприятиме більш глибокому Реформуванню змісту форми правління української держави, становленню її парламентсько-президеигського змісту.