1.2. Форма правління української держави часів національних змагань 1917-1920 рр.

Вихідною точкою процесу відродження української державності у XX ст. слід вважати створення 03 березня 1917 р. Центральної Ради та утворення нею Української Народної республіки (УНР).

Згідно зі ст.24 Конституції, вища виконавча влада в УНР належала Раді Народних Міністрів, яка формувалася Головою парламенту, а її склад і програму остаточно затверджували Всенародні Збори. Конституція УНР передбачала політичну відповідальність уряду в цілому, а також кожного міністра перед парламентом.

Таким чином, Конституція Української Народної Республіки передбачала обрання парламенту виборцями, формування ним виконавчої влади, відповідальної перед парламентом, досить чіткий розподіл повноважень законодавчої й виконавчої влади - з одного боку та судової — з іншого. Тобто, за винятком деяких ясних моментів, пов’язаних із суміщенням головою парламенту посад голови уряду й глави держави (саме тому М. Грушевського і вважають першим президентом України, хоча Конституція УНР такої посади не передбачала.

“парламентської республіки”, котрих у Європі на той час було ще не так багато.

Але історія повторилася: Конституція УНР, як і колись Конституція П. Орлика, чинності не набула. Наступного після її прийняття дня, 29 квітня 1918 р., у Києві відбувся хліборобський з’їзд, організований за ініціативою Союзу земельних власників, на якому колишнього царського генерала Павла Скоропадського проголосили гетьманом України. Захопивши в ніч з 29 на ЗО квітня всі державні інституції й найважливіші об’єкти, П. Скоропадський на значній території України встановив свою владу, створив державу, котра увійшла в історію, як “Українська держава” П. Скоропадського. Її форма правління суттєво відрізнялася від колишніх, і насамперед від УНР. У “Грамоті до всього українського народу” від 29 квітня 1918 р.⁷³ П. Скоропадський рішуче відмовився від політики Центральної Ради (вона, слід визнати, припустилася низки помилок у своїй діяльності. — С.Б.) та обіцяв повернути життя до нормального стану. Цього можна було досягти, за П. Скоропадським, тільки на основі сильної влади, яка була юридично оформлена в затверджених ним 29 квітня 1918 р. “Законах про тимчасовий державний устрій України”⁷³⁶.

За цими законами, Гетьман призначав “отамана Ради Міністрів” і за його поданням затверджував “Кабінет у повному його складі”. Так само він і “скасовував” його. Гетьман виступав також як “найвищий керманич усіх зносин української держави з закордонними державами”, “верховний воєвода української армії і флоту”, він же здійснював помилування. У цій частині його повноважень можна було б погодитися з твердженням деяких представників українських політичних сил того часу, котрі, за словами В. Винниченка, пропонували розглядати гетьмана як “тимчасового президента” України ⁷³⁷, а не як монарха. 10 травня Рада міністрів Української держави заявила: “Гетьман не думає стати самодержавцем.

З цим можна погодитися, якби не було інших “юридичних фактів”, що свідчили про набуття владою П. Скоропадського монархічного характеру. “Закони про тимчасовий державний устрій України” закріплювали, що “влада управи” в усій Українській проблеми історії, теорії, практики

державі має належати виключно гетьманові, котрий уособлював не тільки виконавчу, а й законодавчу владу, адже саме він “затверджував закони і без його санкції ніякий закон не міг мати сили”. Але “Українська держава” П. Скоропадського так і не встигла набути більш чітких монархічних або президентських державних форм ⁷³⁹. На зміну їй прийшла Директорія, війська якої 19 грудня 1918 р. зайняли Київ.

Українська державність вступила в новий етап свого розвитку. На політичну арену знову повернулася Українська Народна Республіка, проте свою попередницю вона нагадувала лише назвою й деякими загальними рисами. На той час Директорія опинилася перед вибором: або прийняти “європейську” модель, пов’язану з затвердженням принципу поділу влади, розвитком парламентаризму (в українському контексті — скликання Установчих Зборів), або ж узяти на озброєння ідею диктатури пролетаріату й “республіки Рад”. На перших порах була запозичена “європейська”, але певного мірою “антикварна” модель — модель “директоріальної республіки” періоду занепаду Великої французької революції (1794-1799 рр.). Скликаний у 20-х числах січня 1919 р. “Конгрес трудового народу” 28 січня ухвалив “Універсал Трудового Конгресу”⁷⁴⁰ й “Закон про форму влади на Україні.” Останній був недосконалим, адже готувався поспіхом у ході засідань Конгресу на основі деяких фракційних резолюцій. Але ж принципового характеру набули рішення про створення тимчасової влади Соборної України, виходячи з акту злуки УHP та ЗУНР. Згідно з “Законом про форму влади на Україні”, ЗУНР перейменовано на Західноукраїнську область УНР зі збереженням певної автономії.

Міжпартійні та міжособисті суперечності призвели до розколу Директорії. 3 15 листопада 1919 р. влада фактично перейшла до С. Петлюри. Як противага йому, на початок наступного 1920 р. в Кам’янець-Подільському постає Всеукраїнська Національна Рада. Результатом пошуку певного компромісу між нею й С. Петлюрою було створення ЗО серпня 1920 р. урядової (“правительственно!” — ^Гад зазначено в офіційних документах) комісії щодо розробки Конституції Української держави. Остання розпочала роботу з розгляду трьох проектів Конституції: Центральної Рад_и Всеукраїнської Національної Ради й приватного проекту професора О. Ейхельмана. За основу був узятий проект Конституції Всеукраїнської Національної Ради, котрий, певним чином доопрацьований, був поданий як новий проект Правительственно!’ комісії Раді Міністрів для розгляду, ухвалення та оголошення.

У тій частині, котра стосувалася форми державного правління “Основний державний закон Української Народної Республіки”⁷⁴¹ закріплював: “Українська держава є самостійною та незалежною державою з демократично-республіканським, на основі парламентаризму, устроєм і має назву: Українська народна республіка”(арт.1) ⁷⁴². Зміст 7 артикулу явно спрямований проти рецидиву “монархізацїї” влади. “Всі державні установи та державні урядовці, — проголошено в ньому, — носять назву республікансько-українських”. Серед інституцій, що складають форму державного правління, зазначений проект Конституції визначає Державну Раду ⁷⁴³, Голову Держави й Раду Міністрів.

Аналіз їх компетенційних взаємовідносин показує, що форма правління Української держави являє собою певний симбіоз елементів президентської й парламентської форм поліархічного правління. Серед перших є таке: а) “Верховна виконавча влада знаходиться у руках Голови Держави й Ради Міністрів...” (арт.106),

б) законодавчий орган “за державну зраду й порушення Основного Державного Закону” може усунути Голову держави з посади;

в) останнії! має право відкладального вета на законопроекти, прийняті законодавчим органом.

зафіксовано в арт.75, — має Голова Держави, Рада Міністрів і кожний член Державного Сойму, копи його внесення підписане не _мещіі, як 10 членами Державного Сойму”. Тобто в цьому питанні, коли не брати до уваги наше “ноу хау” щодо Національного банку України, то в переліку суб’єктів права законодавчої ініціативи чітко простежується наступність чинної Конституції України з зазначеним вище проектом 1920 р. Вважаємо, що в наших спробах парламентаризувати зміст форми правління сучасної української держави слід ще раз повернутися до ліберальних проектів конституцій цього революційного періоду.

Однак згаданий проект Конституції Правительственно! комісії так і не був затверджений урядом УНР. 12 листопада 1920 р. С. Петлюра затвердив “Закон про тимчасове верховне правління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці” і “Закон про державну Народну Раду”, але вони практичного значення не мали, оскільки до кінця 1920 р. на більшій частині території України була встановлена Радянська влада у формі “соціалістичної республіки”. С. Петлюра, як і інші активні учасники національних змагань 1917-1920 рр., емігрували за кордон. Таким чином, проблеми забезпечення процесу розбудови української держави знову перемістилися з площини практичної у площину теоретичну.

За кордоном дискусія з приводу найкращої форми державного правління для України не припинилася. Свідченням цьому є суспільно-політична та наукова спадщина української еміграції, у якій В. Потульницький ⁷⁴⁵ виділяє три напрямки:

1) М. Грушевський, Р. Лащенко, С. Шелухін, котрі, залишаю­чись на позиціях народництва, обгрунтовували ідею республ­іканської форми правління, але вже з більшою етичністю, поміркованістю;

2) В. Липинський, С. Томашівський, В. Кучабський, які представляли промонархічну тенденцію в дослідженні процесів Розвитку української державності;

3) С. Дністрянський, С. Рудницький, О. Ейхельман, котрі Розглядали проблеми організації державної влади через призму основного критерію — інтересів нації та держави.

М. Грушевський, як відомо, з усіх елементів форми держави більше уваги приділяв державно-територіальному устроєві. За період керівництва Центральною Радою державні погляди Грушевського трансформувалися відповідна до нових політичних обставин і знайшли своє відображення в її універсалах, Конституції УНР. Остання проголосила Українську Народну Республіку самостійною, ні від кого не залежною, вільною, суверенною Державою Українського Народу, форма правління котрої нагадувала парламентську. Досліджуючи, як і М. Грушевський переважно історію українського народу, Р. Лащенко значну увагу приділяв питанням державного будівництва- Наголошуючи на особливій демократичності українського народу, він разом із тим зауважував, що в Україні, так само як і в усіх інших країнах, політичні ідеї, настрої та орієнтації змінювалися, еволюціонували. Аристократичні або демократичні орієнтації визначали зміст і характер майбутнього ладу, який у свою чергу уособлювався в монархічній або республіканській формі правління.

С. Шелухін залишився прихильником ідеї українського народоправства, демократичної республіки. Досліджуючи форми правління, він визначав монархії як необмежені так і обмежені, а останні у свою чергу поділяв на три типи: вічеві, станові та представницькі. Диференціюючи представницьку монархію на дуалістичну й парламентарну, С. Шелухін, на відміну від В. Липинського, котрий вважав, то Україна часів

Б. Хмельницького була представницькою монархією парламентар­ного типу, доводив, що стосовно України мова може йти лише про вічеву монархію⁷⁴⁶. Проте вічева монархія, що мала місце лише за часів Київської та гетьманської держав, на думку вченого, не була такою в широкому розумінні цього слова, оскільки в обох державах домінувало народоправство, тобто республіка. Верховною державною владою в Київській Русі було народне зібрання, або віче, котре уповноважувало князя, а тому “влада його не була за його власним, чи дідизним правом, а за уповноваженням народу через обрання”. Учений зауважує, що титул князя або гетьмана не означав монаршої влади в українській народній свідомості, а швидше професію кращого обранця держави, який насамперед необхідний для оборони землі. Це свідчить про те, зазначав автор, що українське державне право, українська свідомість не знали спадкової монархічної влади, оскільки народ — бояри та козаки -—■

проблеми історії, теорії, практики _ць0ґо права за князями й гетьманами не визнавали, а поганих та відступних проганяли з посади.

На відміну від М. Грушевського, Р. Лащенка та С. Шелухіна, політичні погляди яких формувалися на вітчизняному грунті під упливом народницьких ідей, політичні ідеї представників промонархічного напрямку (В. Липинського, С. Томашівського, θ Кучабського) складалися здебільшого на основі західноєвропейської політико-правової думки й були зумовлені необхідністю обгрунтування політико-правових підстав монархічного гетьманського ладу в Україні в 1918 р.⁷⁴⁷ Спираючись на історичні традиції української монархії, виведені ними відповідно, з історії Галицько-Волинського князівства (С. Томашівський), козацької держави (В. Липинський), УНР, ЗУНР та Гетьманщини 1918 р. (В. Кучабський), учені обґрунтували власне бачення майбутньої української держави.

В. Липинський у “Листах до братів-хліборобів” визначив три основні ідеї й три методи організації для розв’язання проблем українського державного будівництва, що існують у новітню добу:

1) демократія з республікою; 2) охлократія з диктатурою; 3) класократія з правовою (“законом обмеженою і законом обмежуючою”) монархією ⁷⁴⁸. Придатною для України він називає лише останню. Обгрунтовуючи ідею щодо неможливості побудови демократичного суспільства в Україні без попереднього проходження етапу монархічного правління, В. Липинський звертається до досвіду демократії в СІЛА, де, на його думку, Демократичний республіканський лад не проявляє своїх негативних якостей тому, що правляча американська верства спирається на стару монархічну консервативні/ традицію, зміцнюючи владу Президента⁷⁴⁹.

Охлократію автор визначає як такий суспільно-політичний лад, Де активна меншість утворюється шляхом організації різнокласових елементів в одній верстві, котра необмежено панує над громадянами. Насильство як основний засіб панування зумовлює ^НеДривалість такого ладу.

Щодо класократії, її В. Липинський кваліфікував як такий еуспільно-політичний лад, де активна меншість — аристократія — Приходить до влади шляхом вибору кращих представників

___ Бостан С.К. Форма правління сучасної ∂epj_κaeii різноманітних станів і класів, з яких складається суспільство^^’ обмежена у владі монархом, котрий у свою чергу обмежується законами, що їх ухвалюють у законодавчих установах представники класів. На думку вченого, Україна як типо_Ва селянська країна не може засновуватися на буржуазному парламентаризмі, основні принципи якого зводяться до того, ∏_l0 нацією керують різні демагоги, котрі приходять до влади шляхом виборів, замішаних на всіляких спекуляціях. Оскільки, на його думку, використання парламентаризму тут повторило б досвід козацької руїни, В. Липинський пропонує організацію політичної влади в країні у формі дуалістичної конституційної монархії:

1) гетьман як суверен незалежності української нації, голова оборони країни й голова кабінету міністрів, котрий би зосереджував у своїх руках виконавчу владу;

2) територіальна й трудова, або нижня й верхня, законодавчі палати, які б репрезентували, відповідно, інтереси окремих земель України, організацій працівників та професійних спілок.

До нижньої палати (з’їзду рад окремих земель) мали входити представники місцевих земельних Рад, котрі обиралися в кожній землі на підставі загального, рівного, таємного й пропорційного виборчого права. Верхня палата мала представляти класократичні трудові організації, передусім професійні спілки. Лише така, на думку В. Липинського, форма держави може дати міцний державний порядок, а нації — єдність, консолідацію й сильну ■ 750

національну культуру.

У подальшому, однак, зневірившись у політиці, гетьмана Скоропадського, В. Липинський відмовився від ідеї дуалістичної монархії і в останні роки життя обстоював ідею парламентарної монархії на зразок англійської. Функції влади в такій монархії мали розподілятися відповідно:

1) гетьман персоніфікує й репрезентує державу, е

представником аристократичної династії;.

2) гетьманська управа — виконавчий орган, який очолює й організовує всю внутрішню й зовнішню політику. Члени управи призначаються гетьманом за узгодженням з радою присяжних;

3) класократичне представництво — законодавчий орган, до якого обираються найкращі представники від різних рад;

4) рада присяжних — вищий судовий орган, котрий мав „трелювати діяльність гетьмана.

^К° Як бачимо, еволюція в поглядах В. Липинського, торкалася передусім змін видів монархічного правління й не мала радикального характеру⁷⁵¹.

Політичні погляди С. Томашівського зазнали впливу ідей g. Липинського. Але водночас він, на відміну від В. Липинського, _не проводив чіткого розмежування між монархією й республікою, не ототожнював демократію з республікою. Республіканська форма правління, на його думку, була прийнятною для українського народу за умови, що вона утворюється шляхом еволюції з традиційної для України монархічної форми державного правління, як це було у греко-римських аристократичних республіках, котрі еволюціонували з примітивних монархій. У такому підході проглядаються три важливі ідеї:

1) ідея мирної еволюції наявних форм правління як засобу творення української державності;

2) думка про те, що й республіканська влада може бути найгіршою деспотією, рівно як і монархічна форма сумісна зі справжньою демократією, якщо вона не є абсолютистською;

3) висновок про можливість самозаміни форм правління, котрі можуть історично переходити у свою протилежність.

Починати державне творення в Україні, на думку С. Томашівського, треба з монархії, оскільки вона найбільше сприяє утвердженню авторитету" й порядку з огляду на традиції українського народу та можливість подолання внутрішніх чвар між його станами та провідниками ⁷⁵². Підгрунтям для такого творення він називає монархічні традиції Галицько-Волинського князівства, Австро-У горської монархії й польського республіканського правління. Зразком для організації політичного життя визнає англійську парламентську монархію, де політичне життя побудоване за принципом самоврядування у громадах, округах і територіях, що виключало централістичний устрій держави й призводило до поступового обмеження центральної влади, перенесення її атрибутів на місцеві органи, котрі мали стати засобами для розбудови своєї національної державності знизу. Палата представників місцевих органів влади (парламент)

зосереджувала б законодавчу владу, державна рада, до складу якої входили б представники духовних й світських, станів, — виконавчу. Символ держави — монарх — може обиратися членами державної ради або передавати своє право на престол як спадкоємне ^7?3.

Осібною рисою політичної концепції В. Кучабського, названої ним “позитивним мілітаризмом”, було твердження про те, ЩО особливу роль у заснуванні монархічної держави покликана відіграти провідна верства суспільства — люди військового духу й організації ⁷⁵⁴.

Таким чином, можна побачити, що поряд з відмінностями в поглядах на майбутню державну організацію в Україні, дослідників консервативного напрямку об’єднувало те, що інтереси й права людини вони ставили вище за інтересів держави та нації. Пошук нових методів організації державного ладу й суспільних відносин вони здійснювали, досліджуючи історію монархічних традицій української держави, аналізуючи причини занепаду аристокра­тичного ладу в різні періоди української історії, схилялися до визнання принципів представництва й співпраці всіх класів, станів, партій.

Значний інтерес становлять також державно-правові ідеї вчених-юристів С. Дністрянського та О. Ейхельмана, погляди котрих щодо форм організації влади відображені насамперед у проектах розроблених ними конституцій.

У проекті С. Дністрянського ⁷⁵⁵ українська держава мала бути народною республікою з розподілом влади на три гілки: законодавчу, яка належала народній палаті, виконавчу — в особі Ради держави на чолі з Президентом та судову. Взаємини між ними повинні були будуватися на основі закладеного в проекті відповідного механізму стримувань та противаг: влада Президента обмежувалася владою Ради держави та судовою владою; Президент мав право вета щодо законодавчих актів народної палати, народна палата, у свою чергу, контролювала діяльність виконавчої влади. У разі перевищення своїх повноважень Президент міг бути усунений з посади в порядку імпічменту, а судова влада могла контролювати відповідність законодавчих актів конституції.

В основу “Проекту Конституції — основних державних законів УНР”, професора міжнародного права Київського

університету О. Ейхельмана покладені принципи народного суверенітету та федералізму ⁷⁵⁶. Вищим законодавчим органом він визначає Федерально-державний парламент, котрий складався з двох палат. До його компетенції входило: контроль над виконавчою владою, обрання половини загальної кількості членів вищого федерально-державного суду, притягнення до відповідальності Федерально-державного голови, суддів Федерально-державного суду, депутатів, міністрів та ін. Виконавчу владу мав очолювати обраний на шість років на спільному засіданні обох палат парламенту й членів Федерально-державного суду Федерально- державний голова.

У зазначених вище проектах — проект С. Рудницького, розроблений на замовлення уряду ЗУНР наприкінці 1920 р., та О. Ейхельмана, що його свого часу (наприкінці серпня 1920 р.) було запропоновано Урядовою комісією для УНР — проглядається “тяжіння”: у першому — до “вашингтонської” президентської, у другому — до європейської парламентської моделей форм державного правління.

Таким чином, за кордоном представники української еміграції — політичні діячі революції 1917-1920 рр. та науковці продовжували пошук найбільш прийнятних форм державного устрою для майбутньої України. Моделі республіканських або монархічних форм правління української держави, запропоновані ними, навіть з урахуванням національної специфіки, не виходили за межі західних зразків організації верховної влади. Але це була “теорія”, політичні ж реалії були іншими: Україна на досить тривалий термін — 1919-1991 рр. — набула форму так званої “соціалістичної радянської республіки”.