§ 4. Державний апарат

Поняття, ознаки і класифікація державних органів.

Апарат держави - це система взаємодіючих державних органів, що пов’язані між собою загальними принципами та єдиною метою.

Механізм держави часто ототожнюють з апаратом держави.

Державний орган - це структурно організований колектив державних службовців, наділений владними повноваженнями та необхідними матеріальними

засобами для здійснення завдань, пов’язаних з реалізацією тієї чи іншої функції держави.

Для державного органу притаманною є низка ознак.

Орган держави - частина єдиного механізму держави, міцно зв'язаний з іншими. Пам’ятаєте, у к/ф “Втікач” з Гарисоном Фордом у головній ролі, коли його герой втікає з в’язниці, його переслідує герой Томі Лі Джонса - судовий виконавець. В цьому й полягає єдність механізму держави: суддя (судова влада) виносить вирок, а судовий виконавець (виконавча влада) його виконує.

Орган держави складається з державних службовців, тобто осіб, що, згідно із ст. 1 Закону України від 16 грудня 1993 року “Про державну службу”, “...займають посади в державних органах та їх апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів”^[47]. Під посадою розуміється “...визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень”^[48].

Орган держави має внутрішню структуру, управління, відділи тощо. Наприклад, в міністерстві внутрішніх справ є управлення карного розшуку, паспортний відділ тощо.

В органа держави є компетенція - владні повноваження певного змісту та обсягу. Владні повноваження означають сукупність прав і обов'язків, яка дозволяє державним органам виконувати функції держави. Згідно з Законом України від 16 грудня 1993 року “Про державну службу” до основних обов’язків відноситься додержання Конституції України, збереження державної таємниці тощо (ст. 10). Державні службовці мають право на оплату праці залежно від посади, на безпристрасне службове розслідування, яке може довести невинуватість державного

службовця тощо. Крім того, є ще безпосередні права й обов’язки: наприклад, право народного депутата на депутатський запит.

Орган держави видає обов'язкові щодо виконання правові акти і забезпечує їхнє виконання. Таким правовими актами є нормативно-правові акти (наприклад, закони) і разові правові акти (укази Президента про помилування тощо).

Для здійснення своєї компетенції орган держави має свою матеріальну базу (будинки, споруди, автомобілі тощо) і фінансується з бюджету.

Орган держави активно бере участь у реалізації функцій держави. Наприклад, міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України здійснює екологічну функцію держави: охороняє навколишнє природне середовище, забезпечує екологічну безпеку в умовах ядерного світу тощо.

Органи держави класифікуються за різними ознаками: за способом виникнення, за обсягом владних повноважень, за широтою компетенції, за способом формування, за порядком прийняття рішення і за принципом поділу влади.

При цьому за способом виникнення органи держави можуть бути первинними і похідними. За обсягом владних повноважень - вищими, центральними, місцевими і міжтериторіальними. За широтою компетенції - органами загальної і спеціальної компетенції. За способом формування - виборними (парламент) і призначуваними (уряд). За порядком прийняття рішення - одноосібними (президент) і колегіальними (парламент). І, нарешті, за принципом поділу влади органи держави поділяються на законодавчі (парламент), виконавчі (уряд), судові та главу держави.

Первинні органи виникають у порядку спадкування або обираються (представницькі органи, глава держави). Народ безпосередньо обирає органи народного представництва (парламент, Верховна Рада України тощо) або главу держави (президента). Монарх же здобуває трон, успадковуючи його безпосередньо від своїх предків.

Похідні органи створюються первинними. До похідних органів належать прокуратура, уряд тощо. Уряд в Україні (Кабінет міністрів України) формується спільно Верховною Радою України та Президентом України.

Вищі органи - державна влада загалом поширюється на територію всієї держави. Так, влада Президента України поширюється на всю територію України: його Укази мають силу на всій території нашої держави.

Центральні органи - державна влада поширюється на територію всієї держави у певній сфері. До таких органів в Україні належать міністерства, відомства, державні комітети тощо.

Регіонально-місцеві органи - державна влада поширюється на певну адміністративно-територіальну одиницю (виконком). Так, накази Сумської обласної державної адміністрації є обов’язковими лише на території Сумської області.

Міжтериторіальні органи - територія, на якій здійснюються владні повноваження, не співпадає з адміністративно-територіальними одиницями (митниця, управління залізниць тощо).

Класифікація органів держави.

Таблиця 11.4.

Органи загальної компетенції правомочні вирішувати широке коло питань.

Органи спеціальної компетенції спеціалізується на виконанні якоїсь однієї функції. Наприклад, Міністерство фінансів спеціалізується лише на фінансовій, ціновій, інвестиційній та податковій функції.

Законодавчі, виконавчі і судові органи.

Існує класифікація органів державної влади залежно від принципу поділу влади. У цьому випадку виділяються представницькі органи, органи державного управління та органи правосуддя.

Представницькі органи - це колективні постійні або періодично діючі виборні органи державної влади, наділені правом представляти інтереси своїх виборців.

Залежно від терміну їх повноважень вони можуть бути постійними або періодично діючими. Так, Верховна Рада СРСР була періодично діючим представницьким органом, а сучасна Верховна Рада України - постійно діючий.

Представницькі органи ще називаються органами законодавчої влади або законодавчими органами. їх назви відображають національну специфіку тієї чи іншої країни: Верховна Рада, Федеральні збори, Конгрес, кортеси тощо. Проте найпоширенішою назвою вищих органів народного представництва став парламент.

Парламент - це загальнонаціональний представницький орган державної влади, що діє постійно і головним призначенням якого є здійснення законотворчості.

Основними функціями парламентів є законотворча, контрольна та установча.

Законотворча функція передбачає прийняття як законодавчих (закони, біллі, ордонанси, декрети, постанови), так і політико-правових (декларації, заяви, звернення) актів.

Контрольна функція - це здійснення контролю над органами державного управління та посадовими особами.

Установча функція передбачає формування спеціальних комісій та комітетів.

Існує декілька різновидів парламентів. На сьогодні найпоширенішими варіантами парламентів є або однопалатний парламент (Всекитайські збори народних представників в КНР, Державні збори в Угорщині, Народні збори в Болгарії чи Верховна Рада в Україні) або ж двопалатний парламент (Конгрес в США, Парламент у Франції, Генеральні кортеси в Іспанії, Федеральні збори в РФ).

Зазвичай чомусь вважається, що двопалатний парламент характерний виключно для федерацій. Проте, як ми бачимо, і такі унітарні держави як Франція, Іспанія, Японія, Італія та Польща мають саме двопалатний парламент. Тобто слід мати на увазі, що кількість палат не завжди залежить від форми державно- територіального устрою. Проте, зазвичай складна форма (федеративна) веде до створення двопалатного парламенту.

Існують і інші варіанти парламентів. Так, парламент Об’єднаного королівства Великобританії та Північної Ірландії формально складається з трьох палат: Палати общин, Палати лордів та Його Величності Короля (чи Її Величності Королеви).

Органи державного управління зазвичай називаються органами виконавчої влади або виконавчими органами.

Органи державного управління - це окремий види державних органів, діяльність яких спрямована на організацію виконання законів та інших нормативних актів і здійснення державного управління.

У даному випадку під державним управлінням розуміється певний вид діяльності органів держави, що має виконавчий і розпорядчий характер і полягає у організуючому впливі на суспільні відносини в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах шляхом застосування державно-владних повноважень.

Зазвичай систему органів виконавчої влади утворюють уряди та виконавчі структури в центрі й на місцях.

Уряд - це вищий колегіальний орган виконавчої влади держави. До центральних органів виконавчої влади належать міністерства, державні комітети, відомства тощо. До виконавчих структур на місцях - губернатори, префекти тощо.

В різних державах уряд має різні назви: Кабінет міністрів (Великобританія, Україна, Узбекистан), Рада міністрів (Франція, Італія, Польща), Державна рада (КНР), власне Уряд (Росія) тощо.

В Україні систему виконавчих органів складають вищі органи (Кабінет міністрів України), центральні органи (міністерства, державні комітети та відомства), місцеві органи (обласні та районні державні адміністрації).

муніципалітети. Досить специфічними є органи виконавчої влади в рамках федеративних держав. Так, в ФРН, окрім федерального уряду (Кабінет міністрів на чолі з федеральним Канцлером) діють кабінети міністрів окремих земель. Те ж саме існує в СІЛА, де окрім національного уряду (Президент США та його адміністрація) діють уряди 50 штатів та уряд федерального округу Колумбія). В СТТТА окрім федеративного розмежування органів виконавчої влади існують також вертикальне розмежування на вищі органи (національний уряд та уряди штатів), центральні органи (ІЗ міністерств та державний департамент, 60 агентств, урядові комісії), місцеві органи влади.

І, нарешті, органи судової влади або судові органи.

Органи судової влади - це органи, на які покладено здійснення функцій правосуддя.

В даному випадку під правосуддям розуміється діяльність суду з розгляду і вирішення у встановленому законом процесуальному порядку віднесених до його компетенції цивільних, господарських, кримінальних та адміністративних справ з метою охорони прав та свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб та інтересів держави.

Структура судової влади може бути різноманітною. Проте вже зараз домінують дві моделі: американська (централізована) та німецька

(децентралізована). Перша передбачає об’єднання усіх судових систем (загальних і арбітражних судів та Конституційного суду) у єдину систему під егідою Верховного Суду. Саме у цьому полягає сутність американської моделі. Друга пов’язана з існуванням чинних і утворенням нових самостійних спеціалізованих систем судів (німецька модель). Останній варіант був сприйнятий і Концепцією судово-правової реформи в Україні 1992 р. Окрім Конституційного Суду України, загальних і арбітражних судів, нею передбачено утворення у перспективі самостійної системи адміністративних судів і проведення подальшої роботи по спеціалізації судів.

Глава держави.

Центральне місце в системі вищих органів державної влади належить главі держави.

Глава держави - це відносно або повністю самостійний у нормотворчій сфері вищий орган держави, що здебільшого функціонально реалізує повноваження виконавчої влади та є представником держави як всередині країни, так і за її межами.

Глава держави „очолює”, „репрезентує” державу, перебуваючи немовби понад усякою повсякденною політикою з її партійною боротьбою, парламентськими колізіями, виборчими перегонами. Як правило, його статус характеризується політичною нейтральністю, увільненням від політичної відповідальності. Він є верховний представником держави на міжнародній арені і вважається носієм верховної влади в країні.

Повноваження глави держави залежать від форми правління.

Так, в умовах монархії глава держави здійснює суттєвий вплив на життя держави, привносячи в нього певну стабільність.

Якщо ж детально проаналізувати статус монарха, то ми побачимо, що в умовах необмеженої та дуалістичної монархії повноваження монарха дозволяють главі держави прямо втручатися у політичні справи. Водночас в рамках представницької монархії такий вплив носить дещо завуальований характер. Наприклад, той факт, що конституція Японії не передбачає владних повноважень мікадо (японського імператора), не означає, що він не спроможний впливати на справи в державі. Являючись символом нації, для якої символізм не є чимось не суттєвим, він морально впливає на життя своєї країни. Інший приклад пов’язано з Великобританією, де королева начебто „царює, але не править”. Це правило не означає, що королева не зможе впливати на життя своєї країни. Так, саме вона своїм указом зможе розпустити палату представників. Цей указ, щоправда, повинен затвердити прем’єр-міністр, але річ у тім, що його формально призначає саме королева. Палату ж лордів монарх контролює, адже саме він призначає лордів. Третім прикладом може служити досвід Іспанії, де король Хуан Карлос І зумів

придушити заколот військових у 1981 році, звернувшись до іспанської нації. Відсутність підтримки з боку короля призвела до втрати легітимності заколоту.

Таким чином, лише відданість ідеалам демократії не дозволяють монарху в умовах представницької монархії порушувати права своїх підданих. Але це не означає, що монарх не в змозі впливати на життя своєї країни.

Щодо республік, то в умовах президентської республіки глава держави є одночасно главою виконавчої влади. Саме тому він може суттєво впливати на життя держави. В умовах парламентських республік такий вплив є не досить істотним. Ситуація із змішаною республікою не однозначна.

Існує дві основні класифікації глави держави: за способом формування та за кількісним складом.

Так, за кількісним складом глава держави може бути одноособовим (монарх, президент) та колективним (Президія Верховної Ради СРСР, Федеральна Рада Швейцарії, Державна Рада Республіки Куба тощо).

За способом формування глава держави може бути виборним, спадкоємним, призначуваним, ротаційним та узурпатором.

Виборний глава держави функціонує у наступних юридичних формах:

1. Одноосібний глава держави в умовах змішаної форми правління, обраний на певний термін монархами із свого середовища (Об’єднані Арабські Емірати, Малайзія).

2. Одноосібний президент, обраний народом, парламентом або представницькою колегією на певний термін (США, ФРН, Італія, Індія, КНР тощо).

3. Колегіальний орган, обраний парламентом на певний термін (Куба, Швейцарія).

Спадкоємний глава держави зазвичай є монархом (Великобританія, Японія, Іспанія, Бельгія, Нідерланди, Марокко та ін.).

Призначуваний глава держави є менш відомою категорією. Однак і зараз він існує. Його прикладом є монарх, що призначається своєю родиною - правлячою

династією (Саудівська Аравія). В історії призначуваними главами держави були Верховні Правителі Росії - О. Колчак та А. Денікін.

Ротаційний глава держави існує в умовах колективного, оновлення якого відбувається шляхом ротації.

Щодо узурпатора, то він приходить до влади шляхом узурпації.

Досить цікавим є ситуація в країнах Британської співдружності (Канада,

Австралія, Нова Зеландія, Барбадос, Папуа-Нова Гвінея, Ямайка та ін.), що мають статус домініонів. Річ у тому, що главою держави там є британський монарх, який призначає свого представника - генерал-губернатора. При цьому останній діє за порадами місцевого уряду і виконує „повноваження” глави держави здебільшого церемоніального характеру.

Питання для самоконтролю.

органів ?

Дискусійні завдання:

1. Спробуйте розробити способи боротьби з бюрократизмом.

2. Спробуйте побудувати державний орган на засадах

креативної корпорації.