§ 2. Державний апарат. Його відмінність від механізму держави

У теорії держави разом із поняттям «державний механізм» існує поняття «державний апарат». У широкому значенні дер­жавний апарат ототожнюється з поняттям механізму держави як сукупність усіх державних органів, за допомогою діяльності яких здійснюються функції держави.

У цьому значенні державний апарат є елементом механізму держави, куди, крім нього, входять: органи законодавчої влади, правоохоронні та судові органи, збройні сили, а також державні установи та державні підприємства.

Державний апарат існує спеціально для здійснення управ­ління державним життям. Для цього в структурі державного апарату необхідна наявність спеціально підготовлених кадрів -

урядовців-управлінців, які володіють необхідною кваліфікацією та фаховими навичками. Прошарок людей, які зайняті на роботі в державному апараті й на фаховому рівні займаються управ­лінням суспільними справами, визначають як бюрократію (від грец. «бюрократ» - столоначальник, буквально - «влада столу»). Але цей термін використовують і для позначення негативної характеристики таких проявів у діяльності державного апара­ту, як формалізм, тяганина, кар’єризм, прагнення до особистої вигоди, корумпованість і черствість, байдужість до людей та їхніх потреб.

Використання демократичних методів і стилю роботи, що розуміються не як щось абстрактне, а як ціла система спеціально розроблених і реально чинних заходів і механізмів, спрямоване на подолання і стримування явища бюрократизму. Такими за­ходами, покликаними сприяти профілактиці бюрократизму, є: позбавлення державних службовців права брати участь у комер­ційній діяльності, за одночасного підвищення заробітної плат­ні, що забезпечує підвищення зацікавленості в чесній роботі; заміщення посад за конкурсом, переведення деяких різновидів державних службовців на роботу за контрактом тощо.

Одним із таких стримувальних засобів є принцип розподілу влади, що передбачає створення складної системи взаємних заборон і противаг. Державний управлінський апарат повинен бути інструментом органів державної влади, обираної народом. Вся діяльність державного апарату має здійснюватися на під­ставі принципу законності, що передбачає точне й неухильне дотримання чинних законів.

Іншими словами, існування державного апарату органічно пов’язане з принципом поділу влади в державі.

Джерелом теорії розподілу влади можна вважати виникнення в Англії XVII ст. політико-правових теорій Дж. Локка. Ідеї Локка щодо необхідності й важливості розподілу влади були викладені в його головній праці «Два трактати про державне правління» (1690). Розподіл влади був для Дж. Локка справою практичної зручності та практичної доцільності. Він позначає основні на­прями і засади дослідження політичної влади: розподілу та вза­ємодії влади, необхідність їх зв’язку і супідрядність, представ­ницький характер законодавчої влади, верховенство закону, незалежність судців.

Свій класичний вигляд доктрина розподілу влади набуває в теорії Ш. Монтеск’є. Ідеалізуючи англійську систему правлін­ня, розвиваючи ідею Дж. Локка, Монтеск’є доходить висновку, що тільки розподіл владних функцій між різними державними органами здатний забезпечити плюралістичну злагоду в сус­пільстві, права і свободи людини, верховенство права в житті держави.

Ш. Монтеск’є вже не виділяє законодавчу владу як основну, він підкреслює розподіл трьох видів влади, кожну з яких утворюють різні групи людей. Новим етапом у становленні теорії розподілу влади стали роботи Ш. Монтеск’є, які оформили положення про три види влади. До цього ніхто ще не виділяв особливої судової влади, попри те що відправлення правосуддя у них фактично відокремлювалося. Розвинувши теоретичні підвалини доктрини розподілу влади, Ш. Монтеск’є висунув ідею про «рівновагу» і взаємні «стримування» властей, а також висловив думку про те, що в органах державної влади повинні бути представлені всі верстви суспільства.

Своєю чергою, І. Кант визначав розподіл влади як вимогу чистого розуму й основоположний принцип держави. Держава, відзначав він, містить у собі три види влади, тобто волю, поєдна­ну в одній потрійній особі: верховна влада (суверенітет) в особі законодавця - народу, виконавча - в особі правителя, судова - надається особам, що іх призначає правитель або обирає народ. Для розвитку свободи необхідно, вважав Кант, щоб названі види влади були розділені. Але зостаючись розділені, ці види влади не мають бути позбавлені взаємного зв’язку. В їх взаємодії по­лягає благо держави. Оскільки без сприяння інших видів влади жодна з них не може реалізовувати своє завдання, вони повинні функціонувати, доповнюючи одна одну.

Гегель, критикуючи ідею самостійності та взаємного обмежен­ня різних видів влади, визначає різні гілки влади як елементи державної цілісності. Законодавча влада, за Гегелем, - це влада визначати та встановлювати загальне. Урядова влада визнача­ється ним як влада підводити особливі випадки під всезагаль-

не. Урядова влада виконує також судову і поліцейську функції, підтримує чинні закони й установи. Гарантію від зловживання владою Гегель бачить в ієрархії урядовців і вищому контролі мо­нарха.

Наприкінці XIX - початку XX ст. проблема розподілу влади на­була особливої актуальності у зв'язку з тенденцією до посилення державної влади. Найвідоміший французький юрист Л. Дюґі виступив з розгорненою критикою теорії розподілу влади, вва­жаючи, що вона суперечить загальнішим засадам - національ­ному та державному суверенітету. Народна воля, за тверджен­ням Дюґі, не може бути представлена різними органами влади, бо такий розподіл веде до її обмеження. Своєю чергою, М. Оріу, відмовившись від звичних державно-правових засад свого часу, пов’язує принцип розподілу влади з теорією децентралізації.

На рубежі ХІХ-ХХ ст. критика теорії розподілу влади була найбільш опрацьована у творах В. Вільсона (США), який пи­сав про неефективність цього принципу за умов бюрократиза­ції управління або за необхідності в екстремальній обстановці оперативно ухвалювати управлінські рішення урядом (президен­том). На думку Б. Зіґана, у своєму практичному втіленні принцип розподілу влади спрямований нате, щоб вирішити внутрішньо суперечливу проблему, пов'язану, з одного боку, з тим, щоб влада була достатньо владною, щоби повністю виконати своє призна­чення, а з іншого - не такою всесильною, щоби придушувати суспільство й окремих людей.

Таким чином, можна дійти висновку, що думки західних мис­лителів про проблему розподілу влади в державі вельми різно­манітні, що, своєю чергою, зумовлено тим, що в більшості країн

існують органи законодавчої, виконавчої та судової влади, проте способи їх поділу і взаємодії далеко не однакові, тобто принцип поділу один, а способи його реалізації різні. У кожній країні дер­жавний механізм характеризується специфічними ознаками й численними особливостями, які зумовлені рівнем розвитку демократичних інститутів.

В історії дореволюційної Росії робилися спроби обмежити свавілля всесильної влади монарха законом, проте об’єктивні й суб’єктивні чинники не дозволяли втілити ідеї розподілу влади в дійсність. Засади і традиції деспотичного правління не зали­шали шансів на реальну можливість «запровадити» принцип розподілу влади.

Радянському періоду було властиве повне несприйняття та нерозуміння конституційного призначення принципу розподілу влади. Принцип розподілу влади здебільшого не був сприйнятий марксизмом, концепцією якого служила концентрація законо­давчої та виконавчої влади в руках одного державного органу. Неприйняття принципу розподілу влади в СРСР зумовило ви­никнення командно-адміністративної системи.

Конституція СРСР 1977 року закріпила відхід від теорії розпо­ділу влади. Це відбито в наданні радам якостей, що повертають їх до статусу 1920-х рр. Радам були підзвітні й підконтрольні всі інші державні органи. Безпосередньо і через створювані ними органи ради керували всіма галузями державного, господар­ського та соціально-культурного будівництва.

І лише після розвалу соціалістичної системи Конституція України 1996 року закріпила принцип розподілу влади на за­конодавчу, виконавчу та судову.

Незважаючи на широкий розбіг думок, загальна теорія роз­поділу влади, за визнанням більшості фахівців, все ж таки існує. Розпочинаючи з основоположників теорії і закінчуючи сучас­ними вченими, опрацьовано універсальні положення й осно­вні засади концепції розподілу влади, які можна розглядати як загальні для всіх її різновидів, незалежно від того, в якій країні та за якого політичного режиму вона застосовується і як інтер­претується.

До числа таких універсальних положень можна віднести такі тези:

1. Законодавча, виконавча та судова влада не тільки тісно пов’язані, а й відносно самостійні.

2. Між найвищими державними органами, що здійснюють законодавчі, виконавчі та судові функції, існує система стри­мування і противаг.

3. Всі гілки влади діють, як правило, на постійній правовій основі.

4. Законодавча влада має верховенство, оскільки вона вста­новлює правові засади державного та суспільного життя, основні напрями внутрішньої та зовнішньої політики країни, а отже, визначає, врешті-решт, правову організацію і форми діяльності виконавчої та судової влад.

Провідне положення законодавчих органів у механізмі пра­вової держави зумовлює вищу юридичну силу законів, що при­ймаються ними, надає загальнообов’язкового характеру нормам права, вираженим у них. Проте верховенство законодавчої вла­ди не носить абсолютного характеру. Її дії обмежені принципами права, природними правами людини, ідеями свободи і спра­ведливості. Вона перебуває під контролем народу і спеціальних конституційних органів, за допомогою яких забезпечується від­повідність законів чинній Конституції.

Виконавча влада в особі своїх органів займається безпосе­редньою реалізацією правових норм, прийнятих законодавцем. Її діяльність має ґрунтуватися на законі, здійснюватися в рам­ках закону. Виконавчі органи й державні посадовці не мають права видавати загальнообов’язкові акти, що встановлюють нові, не передбачені законом права чи обов’язки громадян і ор­ганізацій. Виконавча влада носить правовий характер лише в тому випадку, якщо вона є підзаконною владою, діє на засадах законності. Стримування виконавчої влади досягається також за допомогою її підзвітності та відповідальності перед представ­ницькими органами державної влади. У правовій державі кожен громадянин може оскаржити будь-які незаконні дії виконавчих органів і посадовців у судовому порядку.

Судова влада покликана охороняти право, правові засади державного та суспільного життя від будь-яких порушень, хто б їх не скоював. Правосуд дя в правовій державі здійснюється тіль­

ки судовими органами. Ніхто не може привласнити собі функції суду. У своїй правозастосовчій діяльності суд керується тільки за­коном, правом і не залежить від суб’єктивних впливів законодав­чої або виконавчої влади. Незалежність і законність правосуддя є найважливішою гарантією прав і свобод громадян, правової державності в цілому. З одного боку, суд не може привласнювати собі функції законодавчої або виконавчої влади, з іншого боку, при необхідності здійснює організаційно-правовий контроль за нормативними актами та діями органів цих гілок влади. Су­дова влада, таким чином, виступає стримуючим чинником, що запобігає порушенням правових нормативів.

5. Головна і кінцева мета існування і реалізації теорії розподілу влади - це запобігання узурпації всієї державної влади однією особою або групою осіб і збереження цілісності державного ме­ханізму. Незважаючи на відмінність у розумінні й трактуванні мети теорії розподілу влади, майже всі дослідники переконані у кризі свободи поведінки, коли одна людина може створювати право, застосовувати його і судити про його порушення.

Таким чином, розмежування єдиної державної влади на три відносно самостійні та незалежні гілки запобігає можливі зло­вживання владою і виникнення тоталітарного управління дер­жавою, не зв’язаного правом. Кожна з цих гілок влади посідає своє місце в загальній системі державної влади та виконує влас­тиві тільки їй завдання і функції.

Слід наголосити, що з державним апаратом пов’язана пробле­ма територіальних меж дії органів виконавчої влади. В зв’язку з цим прийнято розрізняти централізовані та децентралізовані держави. У централізованій державі повноту влади зосереджено в центральних органах влади, і від них через підлеглі їм органи вона розповсюджується на всю територію держави. При цьому основним завданням органів, підпорядкованих центральним органам, є передача і виконання розпоряджень центрального уряду. На відміну від такої держави децентралізована характе­ризується тим, що місцевим органам надано певної свободи і самостійності під час розв’язання питань, що стосуються певної місцевості.

В ідеальному вигляді централізовані держави не існують. У більш-менш розвиненій і великій за тереновим обсягом дер­жаві уряд не може взяти на себе остаточне вирішення всіх без

винятку питань управління. Як правило, йому не вистачає ін­формації про місцеві особливості суспільного життя. Крім цього, слід ураховувати той факт, що децентралізація деякою мірою забезпечує законність управління і підіймає інтерес місцевих жителів до загальнодержавної діяльності. При розумній децен­тралізації частина витрат щодо управління перекладається та­кож на місцеві бюджети.

Насправді відмінність між державами централізованими та децентралізованими залежить тільки від ступеня, за яким у кож­ній державі втілено засаду децентралізації. Вищим ступенем децентралізації вважається децентралізація у формі великих адміністративних одиниць (областей, округів, штатів, колоній тощо), при цьому ці одиниці можуть мати власне законодавство та судову владу.

На сучасному етапі розвитку держави і суспільства важли­вою є відмінність між децентралізацією бюрократичного ха­рактеру та децентралізацією, побудованою на засадах місце­вого самоврядування. Держава може децентралізовуватися подвійним шляхом. У першому випадку вона надає сильну і відносно незалежну владу органам місцевого управління, що має централізовану орієнтацію. У другому випадку вона надає вельми широкі повноваження місцевому населенню - через свої органи самоврядування визначати напрям місцевого життя і політики. Останній випадок є достатньо прийнятним для чіт­кого функціонування життя в регіонах, але при цьому необ­хідний певний контроль і сприяння з боку центральних орга­нів. Місцеве самоврядування можливе у вельми різноманітних формах і з різними відтінками, що є достатньо прийнятними, в принципі, для сьогоднішніх умов побудови правової держави в Україні. Важливим є недопущення такого положення, коли розумна децентралізація перетворюється на свій крайній про­яв - сепаратизм.