6.5. Структура апарату держави. Принцип розподілу влади

Під структурою апарату держави розуміється його внутрішня будова, порядок розташування його ланок, їх співвідношення між собою. Структура вказує на те, з чого складається апарат, якою є субординація його основних складових частин, якими є принципи його організації та функціонування.

У державі її апарат виступає єдиною цілісною системою, яка складається з багатьох підпорядкованих систем, в якості яких виступають однорідні за своїми функціями державні органи. Найбільш важливими системами органів є: система органів законодавчої влади, система органів виконавчої влади, сис­тема органів правосуддя, система контрольно-наглядових органів, система органів місцевого самоврядування, інститут глави держави.

Головним принципом, за яким формується державний апарат у сучасних демократичних державах, є розподіл влад.

У своїй сукупності державні органи створюють єдиний апарат держави, покликаний виконувати її завдання та функції. Але єдність апарату держави в організації головного державного завдання — здійснення влади — не супер­ечить принципу розподілу влад на законодавчу, виконавчу, судову. Цей прин­цип діяльності державного апарату у сучасних демократичних державах випливає з теорії розподілу влад, родоначальниками класичного варіанту якої слід визнати Дж. Лока та Ш.Л. Монтеск’є.

Джон Лок (1632-1704)— видатний англійський філософ, який у своєму творі «Про державу» поділив владу на законодавчу (належить парламенту), ви­конавчу (належить королю), союзну або федеративну владу (теж належить ко­ролю), її призначення— вирішення питань міжнародних відносин. Французь­кий мислитель Шарль Луї Монтеск’є (1689-1775) у своїй праці «Про розподіл влад» обґрунтував ідею, згідно з якою політична свобода можлива лише за умов розподілу влади на законодавчу, виконавчу, судову. Всі три гілки влади повинні мати систему стримувань та противаг, що забезпечують баланс влади.

Розподіл влад у державі є одночасно способом і організації влади, і контро­лю за її ефективністю. Головні його вимоги — розмежування компетенції дер­жавних органів, налагодження системи взаємного контролю, системи стриму­вань та противаг з метою забезпечення законності і протидії зловживанню вла­дою певними соціальними групами або окремо взятими особами (схема 6.6.). Перешкодою для виникнення будь-якої необмеженої влади є розподіл влади між державними органами таким чином, щоб жодному з них вона не належала у повному обсязі.

Законодавча влада є представницькою, їй належить право прийняття конституції і законів держави. Органи законодавчої влади визначають загаль­ним терміном «парламент» (фр. рагіег — говорити), при цьому в деяких державах (Велика Британія, Канада, Індія) «парламент»— власне ім’я законо­давчого органу, в більшості країн він називається інакше. Виборність парла­ментів дає змогу говорити про їх первинність як представницьких в системі органів державної влади, їх пріоритет та верховенство. Засновники теорії розподілу влад говорили про необхідність верховенства законодавчої влади, що виключало б боротьбу за лідерство, внаслідок якої може відбутися по­слаблення державної влади.

Схема 6.6.

Окрім законодавчої функції, парламенти в сучасних державах виконують фінансову або бюджетну (прийняття державного бюджету) функцію, розпо­рядчу (формування вищих виконавчих, судових органів) та контрольну (здій­снення контролю за діяльністю уряду, глави держави, інших посадовців) фу­нкції. На відміну від судової влади парламент в межах виконання контрольної функції може давати лише політичну оцінку діям посадовців і притягувати їх лише до політичної відповідальності (імпічмент).

Парламенти можуть бути однопалатними і двопалатними (нижня і верх­ня палати). Однопалатні парламенти переважно створюються в унітарних державах.

Керівництво парламентом здійснює голова (спікер), випадки колегіального керівництва (президія) не є поширеними.

Порядок роботи парламенту визначається його регламентом, в якому закріплюються головні правила законодавчого процесу.

Виконавча (адміністративна) влада здійснює організацію виконання конституції і законів, що приймаються законодавчою владою, керує системою підпорядкованих органів. На відміну від законодавчої влади, вона має вто­ринний, похідний характер (administrer — управляти). Виконавча влада є підзаконною, всі дії та акти її органів засновані на законі, не повинні йому суперечити, спрямовані на його виконання. Особливість виконавчої влади полягає в її універсальному характері, вона безперервно діє на всій території держави.

Виконавча влада реалізується через уряд (президента) та органи на місцях, які безпосередньо здійснюють управління державою. Зазвичай уряд складається з голови уряду (прем'єр-міністра, голови ради або кабінету міністрів, канцлера і т. п.), його заступників, членів уряду (міністрів, секретарів), які очолюють центральні органи виконавчої влади (міністерства, де­партаменти, комітети, відомства).

Окрім уряду і центральних органів виконавчої влади, до системи вико­навчої влади належать її місцеві органи (адміністрації), головним призначен­ням яких є здійснення державного управління і реалізація законів на місцях.

З питань своєї компетенції органи виконавчої влади видають підзаконні акти (укази, декрети, постанови, розпорядження).

Судова влада (органи правосуддя) є третьою гілкою влади і відіграє особливу роль в організації функціонування державного апарату, особливо в системі стримувань та противаг.

Головними принципами правосуддя є гласність, змагальність, неза­лежність, колегіальність.

До системи органів судової влади у сучасних державах може входити Конституційний суд. Конституційний суд не займається здійсненням правосуддя у звичайному розумінні цього терміну. Він є органом конституційної юрисдикції і виконує надзвичайно важливі завдання з тлумачення законів, з’ясування відповідності положень нормативних актів нормам головного за­кону— Конституції, розглядає питання законності процедури притягнення державних чиновників до політичної відповідальності тощо.

Обов’язковими структурними елементами апарату держави, які важко віднести до жодної з гілок влади, є: глава держави, система контрольно-наглядових органів, система органів місцевого самоврядування.

Глава держави є посадовою особою, головним завданням якої є забез­печення узгодженої ефективної діяльності всіх державних органів в інтересах єдиної владної волі народу. В сучасних державах глава держави є єдиноосібним (у монархіях — монарх, в республіках — президент).

У сучасних державах існує два типи глав держав стосовно їх положення в системі виконавчої влади. В першому випадку монарх чи президент очолює не лише державу, а й систему органів виконавчої влади. Така ситуація є хара­ктерною для дуалістичних монархій і президентських республік. Влада уряду в таких державах є похідною від влади глави держави. Він затверджує голову уряду, його склад, повністю контролює управління державою.

Контрольно-наглядові органи — самостійна група органів держави, які не належать до жодної з гілок влади і здійснюють діяльність, пов'язану з на­глядом за дотриманням законності усіма підприємствами, установами, неза­лежно від форм власності, громадянами тощо. Прикладом таких органів в Ук­раїні може бути прокуратура.

Органи місцевого самоврядування не є державними органами, але посідають чільне місце у структурі державного апарату. їх існування обумовлене необхідністю реалізації принципу децентралізації державної влади, згідно з яким усі рішення, окрім тих, які можуть бути прийняті лише на за­гальнодержавному рівні, повинні прийматися на місцях. До таких представ­ницьких органів відносяться ради, муніципалітети, комуни, які діють від імені і в інтересах територіальної громади (жителів певної адміністративної оди­ниці). Місцеві органи приймають рішення обов'язкового характеру, їх можна віднести до актів делегованої підзаконної правотворчості, які користуються державним захистом нарівні з державними нормативами.