1.1. Общая характеристика преступлений в сфере бюджетных отношений

Важным аспектом, объективного познания преступлений, посягающих на экономическую безопасность Российской Федерации, является общий анализ преступлений, посягающих на бюджетную сферу и научное исследование всего комплекса уголовно-правовых вопросов, решение которых способно оказать позитивное воздействие на предупреждение, выявление и пресечение данных преступных деяний,

Теоретической и методологической основой исследования общей характеристики преступлений в сфере бюджетных отношений является понятие преступления, устанавливаемое уголовным законодательством Российской Федерации.

Научно-практичсский комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. докт. юрид. наук, проф. П.Н Панченко. - Н.Новгород.: НОМОС, 1996. - Т 1. - С. 39. 2

См.: Пономарев П.Г. Прогноз тенденций развития криминальной ситуации в России на 1996 год// Преступность и правовое регулирование борьбы с ней. - М: Криминологическая ассоциация, 1996. - С.28.

Применительно к сфере бюджетных отношений, преступление проявляется в виде сложившегося и неотъемлемого криминально-правового элемента функционирующей в данное время бюджетно-экономической системы государства, понять и объяснить истоки которого, так же как и закономерности его проявлений, возможно только в соотношении с этой системой, со всеми элементами общества в целом и с его развернутой системой социально-экономического контроля.

Совокупность бюджетных преступлений формирует, как полагает диссертант, относительно самостоятельное правовое и исторически изменчивое, отрицательное массовое явление, охватывающее все преступления в сфере бюджетных отношений, совершаемые виновно в тот или иной период в государстве (отдельном регионе), имеющие определенные системные признаки, количественные (состояние, динамика) и качественные (структура и характер преступлений) характеристики, влекущие негативные последствия, наличие которых требует со стороны правоохранительных органов государства принятия соответствующих мер правового воздействия.

Выявление сущностных признаков преступлений в сфере бюджетных отношений, как полагает диссертант, должно осуществляться с учетом сложившегося понятия преступления в сфере экономической деятельности, при этом необходимо иметь ввиду, что законодательного закрепления понятия экономического преступления нет.

Вместе с тем этот законодательный пробел не является непреодолимым препятствием на пути выявления и пресечения экономических преступлений, так же как и отсутствие единого и признаваемого всеми исследова-

1 См.: Демидов В.Н.% Сафиуллин ИХ. Прогнозирование преступности - Казань: Иэд-во Казанского университета, 1999. - С. 10.

тслями понятия экономического преступления. Практические работники располагают достаточным арсеналом правовых средств, позволяющих своевременно реагировать на преступные проявления в сфере экономики и бюджета. Однако экономическая, а следовательно, и бюджетная преступность, как полагает диссертант, - многогранное уголовно-правовое явление, различно проявляющееся в течение длительного времени во всех без исключения сферах экономической и бюджетной деятельности.

По мнению В.В.

Важным аспектом экономических преступлений, обусловливающим их повышенную общественную опасность, является безнакаяанность этой категории преступлений, ставящая под сомнение желание и способность государства соблюдать принципы социальной справедливости и равенства всех перед законом.

Среди наиболее опасных проявлений криминальной экономической деятельности выделяют сферы кредитно-денежных отношений, банковской и внешнеэкономической деятельности, приватизации, потребительского рынка, рынка ценных бумаг2. 1

См.: Лунеев В В Преступность 20 века. Мировые, региональные и российские тенденции Мировой криминологический анализ - М.: Норма, 1999. - С. 255-256. 2

Демидов Ю Н Криминологическая ситуация в социально-бюджетной сфере // Уголовное право: Ежеквартальный научно-практический журнал. - 2000. - №4. - С.97.

Современная модель социально-экономических отношений «генетически», т.е. изначально, в своей сути запрограммирована на расширенное воспроизводство социальных противоречий, отклонений от цивилизованных социально-правовых норм, делинквентного поведения ее субъектов1. Несомненно, что сердцевиной экономических преступлений является их корыстная составляющая. Потребности теории и практики борьбы с преступлениями экономической направленности, к числу которых относятся и бюджетные преступления, обусловливают выделение преступной корысти в узком (собственном) ее значении.

К видам корыстных преступлений относятся преступления в сфере экономической деятельности (33 состава), преступления против собственности (11), преступления против интересов государственной власти, государственной службы или службы в органах местного самоуправления (коррупционные преступления - всего 8 составов преступлений). Таким образом, преступная корысть может быть признана одной из составляющих экономического преступления.

В общей структуре преступлений экономической направленности выделяются отдельные их разновидности, требующие самостоятельного уголовно-правового изучения. В литературе предлагается преступления экономического характера подразделять на преступления в сфере предпринимательства, финансовые преступления, преступления в сфере распределения, в сфере ценообразования и цен2. Вместе с тем, по мнению диссертанта, 1

Криминологическому исследованию преступлений прогив собственности, преступности в сфере экономической деятельности, коррупционной преступности посвящены соответствующие главы учебника «Криминология» Санкт-Петербургского университета МВД России. См.: Криминология: Учебник / Под ред В.Н. Бурлакова, В.И Сальникова, С.В. Степашина. - СПб., 1999 - С. 340-370. 2

См.: Криминология: Учеб. пособие / Под ред. В.Е. Эминова - М.: Инфра-М Норма, 1997.- С. 35.

необходимо выделить такие группы экономических преступлений, как коммерческие, налоговые, банковские, внешнеэкономические (таможенные), бюджетные каждая из которых предполагает «свою» совокупность специфических уголовно-правовых признаков1.

При всем многообразии имеющихся направлений исследований и точек зрения по вопросам классификации экономических преступлений диссертант полагает, что преступления в сфере бюджетных отношений до настоящего времени в качестве самостоятельной группы экономических преступлений не рассматривались.

Комплексное изучение бюджетных преступлений, как полагает диссертант, предполагает анализ данного правового явления с учетом всех признаков определяющих данную группу преступлений, их диалектическую взаимосвязь и взаимозависимость. Исследование диалектической взаимообусловленности признаков преступлений в сфере бюджетных отношений позволит оценить эффективность деятельности правоприменительных органов по прогнозированию и предупреждению данной категории преступлений, планированию правоохранительной и законодательной деятельности, совершенствованию всей системы борьбы с преступностью в рассматриваемой сфере. Изучение признаков преступлений в сфере бюджетных отношений, как полагает диссертант, в целях правильного понимания уголовно- правовой сущности данного преступного явления, должно базироваться на историческом опыте борьбы с данной группой противоправных деяний.

В памятниках уголовного права 19 века не содержалось единой группы бюджетных преступлений, также как и не содержалось единой группы

1 Кучеров И И Налоги и криминал Историко-правовой анализ. С. 12-13.

экономических преступлений. Однако, уголовное законодательство девятнадцатого столетия содержало нормы, признающие преступлениями деяния, посягавшие на нормальный ход бюджетного процесса и нормальный ход экономической жизни общества. Вместе с тем необходимо отметить то значение, которое придавалось систематизации преступлений. «Имея своим предметом отдельные преступные деяния, - писал И.Я. Фойницкий, - различные как по важности их для общежития, так и по внутренней их природе, особенная часть обнимает огромное их число. Правильное распределение их необходимо как для законодателя, в видах облегчения судебной практике возможно более верного применения уголовного закона, так и для науки права, в видах уразумения истинного существа преступных деяний»*.

Научные системы складывались и развивались под влиянием господствовавших в обществе представлений общей теории государства и права, а также науки уголовного права и практических шагов в области уголовного законотворчества. Первоначально уголовные законы подразделяли все уголовно-правовые деяния на две большие группы. Обоснование такого деления приведено в записке ММ. Сперанского: «Сколь ни многосложны кажутся деяния, но все они относятся к государству вообще или к частным лицам в особенности. Из сего двоякого отношения деяний возникают два главных разделения законов. Законы, устанавливающие отношения частного человека ко всему государству, называются законами права публичного, 1

Фогшицкий И.Я. Курс уголовного права. Часть особенная Посягательства личные и имущественные. - СПб., 1912. - С. 2. 2

Немировский Э.Я Основные начала уголовного права. - Одесса, 1917. - С. 168.

или политического. Законы, коими учреждаются отношения частных лиц между собою, именуются законами гражданскими»1.

В работах но русскому уголовному праву подразделение преступлений на две группы: против частной сферы и против государства- встречаются и до начала второй половины 19 столетия2.

В каждую из названных групп входили деяния, которые мы относим к преступлениям в сфере экономической деятельности. Преступления в сфере бюджетных отношений относились к числу посягательств, направленных против государства. В определенной мере развитию взглядов русских юристов на систему преступлений способствовало принятие французского Code penal 1810 г. Чрезмерно широкий объем, придававшийся в нем понятию «публичное преступление», включение в эту группу деяний, посягавших на интересы государства, а также личности, обусловил выделение в качестве самостоятельного объекта уголовно-правовой охраны «общественных благ». Характеризуя преступления против общества, Л.С. Белогриц-Когляревский писал: «Посягательства этого рода отличаются от государственных преступлений не только тем, что объектом их является не подвижный, крайне изменчивый политический интерес, а более или менее постоянный, непреходящий интерес вссго общества, не зависящий от той или другой формы политического уклада, но еще и тем, что непосредственно здесь подвергается нападению общество, а не государство. Посягательство на эти интересы непосредственно колеблет основы всего или, вернее, всякого общежития»3. В более поздних работах русских криминалистов4 все чаще встречается де- 1

Виновер М.М. К вопросу об источниках 10-го тома Свода законов (записка Сперанского). - СПб., 1897. - С. 5. 2

См., например: Солнцев Г. Российское уголовное право - Казань, 1820. - С. 74. 3

Беяогриц-Котяяревский Л.С. Учебник русского уголовного права. Общая и особенная части. -Киев, 1903. - С. 485. 4

См., например. Есипов В.В. Уголовное право. Часть особенная Преступления против государства и общества. - М.э 1912. - С. 20-21.

лснис преступлений на три большие группы: против благ отдельного лица, против общества и против государства, которое становится общепринятым. В основании построения системы Особенной части русского уголовного права лежала идея о том, что все разнообразные отношения человека к человеку распадаются на три главные сферы: частногражданскую, общественную и государственную. Следовательно, и преступные деяния, писал И.Я. Фойницкий, «направляясь против отношений одной из этих сфер, распадаются на три группы, которым усвоены названия посягательств противу отдельного лица или частных благ, против общества и против государства»1. Преступления, признаки которых составляли содержание уголовных законов Российской империи, не всегда соответствовали вышеизложенной схеме. Это обстоятельство обуславливало потребность выделения в каждой из названных сфер трехчленной классификации более мелких рубрик, основой разделения которых являлись различия в объектах преступных посягательств. Исходя из таких различий, И.Я. Фойницкий делил все преступления против частной сферы «на посягательства против благ личности, каковы жизнь, здоровье честь, свобода, и на посягательства противу имущества»2.

Наибольшую сложность представляло построение научной классификации преступлений против общества. Проблема заключалась в большом количестве деяний, относимых уголовно-правовой доктриной того времени к разряду преступлений против общества, разнохарактерностью правонарушений, объективной способностью их причинять вред различным отношениям в рамках трехчленной классификации. Общая концепция построения научной системы особенной части уголовного права предполагала трехчленную классификацию главных сфер жизни российского общества, позволяющую сделать вывод о том, что российская уголовно-правовая доктрина не содержала понятия преступлений, посягающих на экономическую безопасность Российской Империи. 1

Фойнуцкый И.Я Указ.соч - С 5. 2

Там же.

Характеристика уголовных посягательств на экономическую безопасность Российской Империи, а также определение их места в системе преступлений Особенной части требует обращения к анализу каждой из основных сфер уголовно-правовой охраны, к числу которых относились частные блага, общественные и государственные интересы.

Под государством представители науки уголовного права в 19 столетии понимали не только собственно институты государственной власти, а также и, как писал П.Д. Калмыков, «различают: I) главу его, 2) органическое тело государства и 3) собственность государства»5.

В группе посягательств, которые названы преступлениями против государственной собственности, находились деяния, посягающие на бюджетные отношения. По классификации П.Д. Калмыкова6, в эту группу преступлений включались также посягательства на казенное имущество, посягательства против монетного права казны и права казны на различные доходы.

Все преступления против собственности государства помещались в разделе 7 «О преступлениях и проступках против имущества и доходов казны» Уложения о наказаниях 1845 г., переиздававшегося в 1885 году. Объектом этих преступлений считалось «право владения и пользования казны своим имуществом».

Преступления раздела 7 «О преступлениях и проступках против имущества и доходов казны» Уложения о наказаниях 1845 года представляли собой, как писал С.В. Познышев, «известные формы неповиновения, неисполнения закона, но наиболее существенно и объединяет их в особую группу содержащийся в них элемент посягательства на финансовую сферу на финансовое благосостояние».7 Необходимо признать, Российская импе- рия располагала достаточно эффективным механизмом уголовно - правовой зашиты бюджетной сферы, что наряду с другими мерами обеспечивало Объем доходов и расходов Российского бюджета в 1903 году в размере 1883 млн.рублей. В 1913 году объем доходов и расходов Российского бюджета составлял 3070 млн. рублей и уступал только объему доходов и расходов бюджета Германии1.

Россия 2001 года по бюджетным расходам на душу населения находится во второй половине списка развивающихся стран. На каждого россиянина в 2000- 2001 годах пришлось всего по 200 долларов из федерального бюджета, в тоже время Польша или Латвия расходовала из своих бюджетов на каждого гражданина свыше 1000 долларов2. Среднестатистический американец получает из бюджета США ежегодно 6670 долларов. Сегодняшнему лидеру мирового капитала, которым признаны США, Россия уступает по этому показателю в 35 раз3. Данные о бюджетной обеспеченности населения России, косвенно подтверждают недостаточную эффективность правовой, втом числе уголовно-правой защиты бюджетных отношений.

Финансовые учреждения, а также различные государственные и негосударственные финансовые институты Федерального и регионального уровня «поражены» такими преступными явлениями, как умышленное банкротство, задержки платежей в бюджеты и внебюджетные фонды, незаконные операции с налоговыми платежами. В Бурятии, Ставропольском крае, Иркутской, Ленинградской областях, в ряде других регионов вскрыты факты незаконного размещения бюджетных средств в коммерческих банках. Только мосле вмешательства прокуратуры были отменены нормативные акты органов власти этих регионов, предписывающие перевод счетов бюджетных и внебюджетных фондов в уполномоченные коммерческие банки. 1

Васильков Ю. 200 долларов на душу населения // Российская газета. - 2001. - 2 марта. 2

Там же. 3

Там же.

Типичными нарушениями стало расходование не по назначению бюджетных средств, целевых ссуд и кредитов, «амнистирование» получателей кредитов1.

Криминологическая ситуация только в социально-бюджетной сфере, являющейся частью сферы бюджетной наглядно иллюстрирует поражсн- ность данной области отношений криминальными проявлениями. Анализ показывает, что с 1986 г. по 1999 г. только зарегистрированная преступность в социально-бюджетной сфере выросла в 3,3 раза - с 7645 преступлений в 1986 г. до 25414 в 1999 г.7 В 2000-2001 году по результатам проверки Счетной палаты Российской Федерации Генеральной прокуратурой России возбуждено свыше 50 уголовных дел по фактам преступных посягательств на бюджетные средства3.

Динамика роста преступности в бюджетной сфере на протяжении указанного периода отражает общие тенденции криминализации сферы бюджетных отношений. Основными причинами роста бюджетных преступлений, по нашему мнению, являются следующие обстоятельства: 1) стихийное развитие института частной собственности. 2) многочисленные реорганизации правоохранительных структур, осуществляющих непосредственную борьбу с экономическими преступлениями. 3) отсутствие единой нормативно-правовой базы регулирования бюджетных отношений и осуществления независимого финансового контроля за расходованием бюджетных средств. 4) низкая квалификация оперативного и следственного аппарата 1

Нечаев В. Прокурор - не лакировшик действительности... непарадное интервью Генерального прокурора РФ в день годовщины вступления в должность // Российская газета.-2001.- 18 мая 2

Демидов ЮН. Криминологическая ситуация в социально-бюджетной сфере // Уголовное право. - 2000. - № 4. - С.96 3

Степашин С В Цитата из выступления Председателя Счетной палаты РФ перед юридической общественностью Чувашской Республики на дне празднования Конституции Российской Федерации 12 декабря 2001 года.

правоохранительных органов, в сфере выявления и пресечения преступлений, посягающих на бюджетные отношения.

Реформа уголовного законодательства Российской Федерации, осуществляемая с начала 90-х. годов прошлого столетия и завершенная принятием нового Уголовного кодекса, не отразилась на «качестве» и корректности использования статистических данных регистрации преступлений, посягающих на бюджетные отношения. Вновь введенные в законодательство с 1997 г. уголовно-правовые составы, например, такие как, незаконное получение государственного кредита и его использование не по прямому назначению дополняют общую картину преступных посягательств на данную сферу. Однако, по нашему мнению, зарегистрированные преступления в сфере бюджетных отношений - это лишь верхушка «айсберга» совершаемых уго- ловно-наказусмых деяний в данной сфере. Диссертант полагает, что недостаточность объективных данных о преступлениях в сфере бюджетных отношений является дополнительным препятствием для практических работников, затрудняющим выявление и пресечение данной группы уголовно- наказуемых деяний, а это обстоятельство, в свою очередь, снижает эффективность применения уголовного наказания, как средства ограничения преступных посягательств на бюджетную сферу. По расчетам Ю.Н Демидова, основанных на результатах анализа оперативной информации материалов уголовных дел, а также экспертных оценок, реальное состояние с правона- рушаемостыо только в социально-бюджетной сфере колеблется от 80-90% до 97-99% от общего числа операций по расходованию бюджетных средств1.

Статистика, в силу объективных и субъективных причин, носящих как постоянный, так и временный характер, способна отразить лишь часть, как в действительности совершаемых преступлений, так и количество лиц, их совершивших.

1 Демидов Ю.Н. Криминологическая ситуация в социально-бюджетной сфере // Уголовное право. - 2000. - X? 4. - С. 96.

Высокий уровень латентности преступлений в сфере бюджетных отношений, по мнению диссертанта, является следствием отсутствия в ныне действующем уголовном законодательстве отдельной главы о преступлениях посягающих на экономическую безопасность государства, в которой бы были прописаны уголовно-наказуемые деяния в сфере бюджетных отношений. Отсутствие единого независимого финансового контроля за расходованием бюджетных средств, оперативно-розыскных и следственных подразделений у Счетной палаты Российской Федерации, низкая эффективность ведомственного финансового контроля за состоянием финансово- бюджетной дисциплины, порядком движения и расходования материальных средств, финансовых ресурсов также позволяет преступникам избежать уголовной ответственности.

К числу особенностей, присущих, как полагает диссертант, только бюджетным преступлениям, должно быть отнесено то обстоятельство, что весьма непросто установить «реальных» потерпевших (в случаях совершения корыстных посягательств на бюджетные средства для неопределенно большого числа их получателей), так и других лиц, заинтересованных в выявлении данной категории преступлений. Получение чиновниками финансовых и контрольно-финансовых учреждений личной выгоды, а также иных личных преимуществ (в ситуациях передачи должностным лицам различного рода вознаграждений за благоприятное решение вопросов в сфере распределения и контроля за использованием бюджетных средств) исключает со стороны последних желание установления правоохранительными органами лиц, посягающих на бюджетные средства.

Мотивами подобного рода должностного бездействия, кроме корыстной заинтересованности, могут быть: страх потерять работу, малодушие, лень, нежелание портить отношения с руководством или влиятельными людьми, опасения «испортить» статистику, политические соображения и др. Практика показывает, что случаи возникновения указанных ситуаций, не сокращаются, а увеличиваются.

Бюджетные преступления обусловливают изменение противоправных деяний в сфере экономики и способствуют повышению их общественной опасности за счет вытеснения из структуры экономических преступлений менее опасных преступных посягательств и замещения более опасными. Преступления в сфере бюджетных отношений, по мнению диссертанта, «обеспечили» доминирующее положение правонарушениям, связанным с получением возможности извлечения незаконной прибыли, завладения чужим имуществом, в первую очередь, государственным. Государственное имущество, незаконно перешедшее в частную собственность, обретает своих новых хозяев, бдительно следящих за его сохранностью всеми возможными законными способами, включая техническую защищенность.

Анализ преступлений, посягающих на экономическую безопасность государства, доминирующее положение среди которых занимают преступления, посягающие на имущество бюджетов, зарегистрированных в 2000- 2001 году, дает основание диссертанту полагать, что практически в каждом преступном посягательстве на бюджетную сферу имеет место нецелевое использование бюджетных средств1. Диссертант считает необходимым отметить, что бюджетная сфера самая «закрытая» сфера и это обстоятельство чрезвычайно затрудняет, а порой и вовсе исключает осуществление оперативного контроля и выявление преступлений в бюджетной сфере. Так, в частности, контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых Федеральной службе безопасности России и Службе внешней разведки России, осуществляется исключительно ведомственными контрольными органами. Обеспечение экономической безопасности Российской Федерации, как основы национальной безопасности реализуется через систему экономической безопасности, состоящую из семи блоков, к числу которых отно-

1 Приказ МВД РФ № 185 от 17 феврали 2001 г. «Об объявлении решения коллегии МВД России от 2 февраля 2001 года» // Состояние преступности в России за январь - ноябрь 2001 гола. - М.: ГИЦ МВД РФ, 2001. - 56 с.

сятся концепция национальной безопасности, национальные интересы России в сфере экономики, угрозы в сфере экономики, индикаторы экономической безопасности, их пороговые значения, организация экономической безопасности и правовое обеспечение экономической безопасности. По данным аналитиков отличительной особенностью ближайших лет (2001-2003 годы) является сочетание острой фазы угроз в финансовой сфере, прежде всего в непомерно высокой нагрузке на ВВП, на финансово-банковскую систему выплат по внешнему долгу, с усилением негативных тенденций в воспроизводстве капитала1. Следовательно основной вектор угроз экономической безопасности России направлен на ее бюджетную сферу. Бюджетная сфера России складывается с учетом бюджетных составляющих ее субъектов, так например, Чувашская Республика за счет собственных доходов в состоянии покрыть лишь 30% расходов республиканского бюджета, а остальные расходы осуществляются за счет трансфертов, получаемых из федерального бюджета. Бюджетную сферу Чувашской Республики образуют республиканские органы власти и управления, более 1000 предприятий со- циально-культурной сферы, около 1500 предприятий и учреждений министерства образования ЧР, 2000 предприятий и учреждений системы министерства здравоохранения. 5000 учреждений осуществляют свою финансо- во-хозяйственную деятельность за счет городских и районных бюджетов . В целях выявления и пресечения преступлений в сфере бюджетных отношений в 1999 году УБЭП СКМ МВД ЧР. в территориальные отделы МВД ЧР было направлено 3 указания и организованы проверки предприятий, получивших из республиканского бюджета целевые кредиты под конкретные 1

Сенчагое В.К Экономическая безопасность как основа обеспечения национальной безопасности России // Экономическая безопасносгь России: политические ориентиры, законодательные приоритеты, практика обеспечения: Вестник Нижегородской академии МВД России. - Н.Новгород, 2002. X* 2 - С. 20. 2

Информационно-аналитическая справка отдела анализа и зонального контроля УБЭП СКМ МВД ЧР по преступлениям, совершаемым в бюджетной сфере Чувашской Республики за 1999-2001 гг.

инвестиционные проекты, а также проверки целевого использования ассигнований из федерального бюджета и республиканского бюджета выделенных на выполнение Программы повышения плодородия почв Чувашской Республики на 1996-2000 годы, программы «Хмель Чувашии», мероприятий по оздоровлению экологической обстановки на реке Волге и ее притоках. Оперативные службы УБЭГ1 СКМ МВД ЧР совместно с Управлением федерального казначейства Министерства Финансов РФ по Чувашской Республике осуществили в 1999 году проверки 1424 юридических лиц различных форм собственности, финансировавшихся из федерального и республиканских бюджетов. Выявлены нарушения на 129 предприятиях, сумма нецелевого использования бюджетных средств в которых составила более 360 тыс. рублей. За выявленные нарушения наложено штрафных санкций на сумму более 500 тыс. рублей. Выявлено 20 преступлений, связанных со злоупотреблениями при использовании бюджетных средств, в том числе в сфере социального обеспечения - 3, пенсионного обеспечения - 5, в сфере образования, культуры, здравоохранения - 13, коммерческих организациях - 3. Привлечено к уголовной ответственности 15 человек. Так, например, возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 201 УК РФ в отношении директора ООО Е., который использовал не по назначению денежные средства в сумме 100 млн. рублей, выделенные одному из районов Чувашской Республики в виде беспроцентного товарного кредита на основании Распоряжения Кабинета Министров ЧР от 22.04.97 г. N? 170-р. Аналогичное уголовное дело по ч. 3 ст. 160 УК РФ возбуждено в отношении директора муниципального предприятия К., который получил векселя Министерства Финансов ЧР для проведения взаимозачетов по погашению недоимок в бюджеты разных уровней на общую сумму 400 тыс. рублей и присвоил их. Работниками районной администрации одного из районов Чувашской Республики присвоено в 1999 году 500 тыс. рублей государственного вексельного кредита. В 2000 году УБЭП СКМ МВД ЧР во взаимодействии с другими правоохранительными органами в течение года также осуществляло проверки целевого ис- пользования государственных средств, выделенных районам республики в 1994-2000 гг. на различные программы (агропромышленный комплекс, объекты образования, здравоохранения, дорожное, жилищное и коммунальное строительство, газификация, электрификация). Совместно с Управлением Федерального казначейства МФ РФ по ЧР в 2000 году проверено 1497 юридических лиц различных форм собственности, финансировавшихся из федерального и республиканского бюджетов. Выявлены нарушения на 143 предприятиях, сумма нецелевого использования бюджетных средств в которых составила более 208,8 тыс. рублей. За выявленные нарушения наложено штрафных санкций на сумму около 254,4 тыс. рублей. Выявлено восемь преступлений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, к уголовной ответственности привлечено 7 человек. Пример: Глава администрации одного из городов Чувашской Республики К., имея 3-х комнатную квартиру, представил в администрацию г. Чебоксары подложную справку об отсутствии жилья и получил по Государственному жилищному сертификату двухкомнатную квартиру в гор. Чебоксары, тем самым нанес ущерб государству на сумму 99,3 тыс. рублей. Преступления в сфере бюджетных отношений создают условия для совершения различных должностных преступлений. В 2000 году УБЭП СКМ МВД ЧР выявлено 119 должностных преступлений, без учета фактов взяточничества. Установлено 204 должностных лица, совершивших преступления с использованием должностного положения. Сумма ущерба по зарегистрированным преступлениям составила - 3 млн.64 тыс. рублей. Пример: Архитектор районной администрации одного из районов Чувашской Республики Д., злоупотребляя должностными полномочиями, присваивала денежные средства, поступающие от клиентов. По данному факту возбуждено уголовное дело по ст. 285 УК РФ - злоупотребление должностными полномочиями. Всего в 2000 году УБЭП СКМ МВД ЧР выявило 37 преступлений связанных с получением взяток должностными лицами, ответственными за распределение бюджетных средств. За одиннадцать месяцев 2001 года только в ходе выполнения межведомственного плана мероприятий по защите средств федерального бюджета, направленных на развитие АПК Чувашской Республики на 2000-2001 гг. УБЭП СКМ МВД ЧР выявлено 17 фактов нецелевого использования бюджетных средств, экономический ущерб от которых составил 15 млн. рублей, возбуждено 15 уголовных дел. По части 2 ст. 176 УК РФ - незаконное получение кредита - 2; по ст. 160 УК РФ - присвоение или растрата - 6; по ст. 285 УК РФ - злоупотребление должностными полномочиями - 1; по ст. 292 УК РФ - служебный подлог - 6. Сумма криминального ущерба, причиненного бюджету составляет 788700 рублей, сумма возмещенного ущерба составляет 283300 рублей. Привлечено к уголовной ответственности 8 человек. В результате проведенных в 2001 году оперативно-розыскных мероприятий было установлено, что в августе 1998 года руководитель сельскохозяйственного предприятия Чебоксарского района ЧР А. получил от ГУП «Республиканское агентство по продовольствию» Государственный целевой кредит на закупку зерна в виде 2 векселей Минфина Чувашской Республики на сумму 100 тыс. рублей. На полученные векселя А. приобрел трактор, который впоследствии реализовал, а вырученные денежные средства использовал для расчета со своими кредиторами. По данному факту возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 176 УК РФ - незаконное получение кредита. Аналогичное уголовное дело возбуждено в отношении руководителя сельскохозяйственного предприятия Канашского района ЧР И., которая в 1998 году получила от ГУП «Республиканское агентство по продовольствию» государственный целевой кредит на закупку элитных семян в виде 14 векселей Минфина Чувашской Республики на сумму 580 тыс. рублей. На полученные векселя И. приобрела квартиру в городе Чебоксары, ГСМ и часть векселей продала за наличные деньги, а вырученные денежные средства использовала для расчета по своим долгам1.

1 Информационно-аналитическая справка отдела анализа и зонального контроля УБЭП СКМ МВД ЧР по преступлениям, совершаемым в бюджетной сфере Чувашской Республики за 1999-2001 гг.

Основной массив зарегистрированных преступлений в сфере бюджетных отношений образуют должностные преступления. Преступления, совершаемые должностными лицами, наделенными бюджетными полномочиями, подрывают доверие населения к органам власти, приводят к снижению экономического роста и уровня жизни наименее защищенных слоев населения и в конечном итоге провоцируют противоправное насильственное решение проблем экономико-социального характера.

Перевод на хозяйственно-коммерческую основу части государственных учреждений, обусловленное снижением нормативов бюджетного финансирования, низкая заработная плата государственных служащих способствует распространению коррупции, противоправному присвоению бюджетных средств коммерческими структурами под прикрытием бюджетных ссуд, субвенций и дотаций.

Генезис противоправного поведения участников бюджетных отношений предполагает не только их корыстную мотивацию, но также и определенную реакцию субъекта преступления на ненормальные условия хозяйственной деятельности. Эту точку зрения применительно к преступлениям в финансово-кредитной сфере, убедительно показал в своем исследовании Д.И. Аминов1.

Экономические реформы 1991-1993 гг. сопровождались резким нарастанием зарегистрированной преступности и все более интенсивным вовлечением населения в преступную деятельность. Одновременно происходила структурная перестройка преступности, в том числе и бюджетной, включая усиление ее организованности, являющейся фактором крайне опасного общественного поведения. Совершение бюджетных преступлений в составе группы лиц по предварительному сговору отражается официальной статистикой с 70-х годов прошлого столетия, тогда как сведения о соверше-

См: Аминов Д И. Уголовно-правовая охрана кредитно-финансовых отношений от преступных посягательств: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. - М.: Академия управления МВД России, 2000.

ним противоправных деяний в сфере бюджетных отношений организованной группой (ст. 17-1 УК РСФСР, ст. 35 УК РФ) фиксируется только начиная с 1993 г.

Главной характеристикой любого преступного деяния, а бюджетного в особенности, является противоправный ущерб, причиняемый охраняемым Уголовным законом интересам. Квалификация преступного ущерба актуальна для преступлений в сфере бюджетных отношений ввиду того обстоятельства, что его размер определяет степень преступного умаления бюджетных прав и обязанностей государства и неизбежно причиняет ущерб экономической безопасности государства.

Анализ информационно-аналитических материалов УБЭП СКМ МВД ЧР, анализ состояния о состоянии преступности в сфере бюджетных отношений Чувашской Республики, дают основание диссертанту полагать, что размеры причиняемого материального ущерба от преступлений в сфере бюджетных отношений имеют тенденцию постоянного увеличения в абсолютных и относительных цифрах1. Доля этого ущерба в общей массе причиняемого ущерба от всех совершаемых преступлений экономической направленности в целом соответствует доле преступности данного вида. Сумма ущерба только по выявленным УБЭП СКМ МВД ЧР преступлениям, посягающим на бюджетную сферу за 1999-2001 гг., составила более 15 млн. рублей. Аналогичные показатели характеризуют степень преступного поражения бюджетной сферы и в других субъектах Российской Федерации2. В этих условиях повышение эффективности уголовно-правовой деятельности, направленной на ограничение ущерба экономической безопасности России, причиняемого преступлениями в сфере бюджетной, должно быть признано, по нашему мнению, в качестве одной из задач совершенствования уголов- 1

Информационно-аналитическая справка отдела анализа и зонального контроля УБЭП СКМ МВД ЧР по преступлениям, совершаемым в бюджетной сфере за 1999-2001 гг. 2

Приказ МВД РФ № 185 от 17 февраля 2001 г. «Об объявлении решения коллегии МВД России от 2 февраля 2001 г.» ной политики государства, реализуемой в интересах обеспечения его экономической безопасности.

Преступления в сфере бюджетных отношений, по нашему мнению, представляют собой общественно опасные уголовно-правовые явления, причиняющие ущерб экономической безопасности России, посредством противоправного воздействия на бюджетное обеспечение государственного управления в различных сферах общественно необходимой деятельности органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местных органов самоуправления, а также хозяйственной деятельности государственных учреждений и предприятий. Изучение конститутативных признаков преступлений в сфере бюджетных отношений обеспечит определение основных направлений борьбы с данными деяниями, планирование совместных действий правоохранительных органов и совершенствование законодательного регулирования правовых методов выявления и пресечения этих преступлений, посягающих на экономическую безопасность России. Сущностно-содержатсльная сторона преступлений в сфере бюджетных отношений, как явления причиняющего ущерб экономической безопасности России, по нашему мнению характеризуется тем, что преступления в сфере бюджетных отношений - это умышленные общественно опасные уголовно- наказуемые деяния (действия либо бездействие), посягающие на государственное имущество и финансово-бюджетное обеспечение государственного управления в различных сферах общественно-необходимой деятельности органов власти, местных органов самоуправления, государственных учреждений и предприятий, совершаемые в течение срока исполнения бюджетных обязательств и причиняющие экономической безопасности России материальный ущерб, квалифицирующие признаки которых установлены Уголовным законодательством Российской Федерации.

1.2. Характеристика законодательной регламентации ответственности

за совершение преступлений в сфере бюджетных отношений

Преступность (криминализация) деяния определяется исключительно уголовным законом и означает законодательную характеристику его (деяния), как преступления определенного вида8. Законодательная характеристика преступления является единственной правовой основой регламентации ответственности за совершение преступлений, в том числе и преступлений в сфере бюджетных отношений, посягающих на экономическую безопасность государства Правильное, т.е. соответствующее требованиям современной российской уголовной политики применение уголовного законодательства является важнейшей задачей правоохранительных органов9. Применение уголовного закона - это реализация его требований посредством соответствующих актов (возбуждение уголовного дела, квалификация деяния, отказ в возбуждении уголовного дела, прекращение уголовного дела в связи с актом амнистии, освобождение от уголовной ответственности по указанным в законе основаниям, привлечение к уголовной ответственности, предание суду, назначение наказания, вынесение обвинительного приговора, условно-досрочное освобождение от наказания и др.) Вышеизложенные положения раскрывают сущность основополагающего принципа уголовного законодательства Российской Федерации - принципа законности, установленного ст. 3 УК РФ. Применение уголовного закона по аналогии - это применение закона по отношению к деянию, прямо не предусмотренному им в качестве преступления, но имеющему с таковым определенное сходство. Часть 2 ст. 3 УК РФ запрещает (не допускает) применение уголовного закона по аналогии, так как подобного рода практика свидетельствует о грубом нарушении принципа законности. В отдельных (исключительных) случаях (использование законодателем оценочных понятий, бланкетных диспозиций, нечетких стоимостных критериев) применение уголовного закона по аналогии есть единственный способ обеспечить надлежащее соблюдение принципа законности. Данное положение, по нашему мнению, имеет непосредственное отношение к существу законодательной регламентации ответственности за совершение преступлений в сфере бюджетных отношений, посягающих на экономическую безопасность государства и должно послужить основой для исследования законодательной регламентации ответственности за совершение преступлений, посягающих на бюджет. Запрет на применение уголовного закона по аналогии, содержащийся в ч. 2 ст. 3 УК РФ не предполагает универсальный характер, так как распространяется прежде всего на сферу криминализации и пенализации деяний, то есть на случаи, когда аналогия безосновательно расширяет эту сферу, включая в нее и те деяния, которые закон преступлениями не считает.

Человек обретает известию самостоятельность, только находясь в среде себе подобных, однако в отсутствие институтов ограничения данной самостоятельности, тот же человек рискует превратиться либо в людоеда, либо в его жертву. Главная задача легитимной власти «обратить» человека в гражданина, который был бы индивидуально свободным и вместе с тем неразрывно связанным через механизм ответственности с государством его «образующим» и его же справедливо карающим за правонарушения, к числу которых относится и наиболее опасная форма правонарушений - преступления. Преступления, как правовое явление, систематизированы в едином нормативном акте - Уголовном кодексе Российской Федерации. Уголовный кодекс содержит уголовно-правовые нормы, устанавливающие принципы, общие основания и пределы уголовной ответственности (Общая часть Кодекса), а также преступность и наказуемость конкретных деяний, к числу которых относятся и преступления в сфере бюджетных отношений (Особенная часть Кодекса). Основные разделы (суперразделы) Общей части Ко- дскса определяют общие принципы уголовной ответственности, общие основания уголовной ответственности, общие пределы уголовной ответственности. Основные разделы Особенной части УК устанавливают признаки преступлений, посягающих на личность, общество, государство. Задачами УК, определяемыми ч.1 ст. 2 закона, являются: охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конститу ционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечения мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений. Данная норма уголовного закона определяет две задачи уголовного законодательства РФ (УК РФ), а именно: 1) охрану правопорядка от преступлений, в том числе и бюджетных, посягающих на экономическую безопасность государства 2) предупреждение преступлений.

По существу, здесь речь идет об одной задаче (охране правопорядка от преступлений), но решаемой разными методами. Собственно охрана правопорядка, а следовательно и экономической безопасности государства от преступлений обеспечивается средствами уголовной ответственности, а предупреждение преступлений - пропагандой законопослушного образа жизни, разъяснением смысла уголовно-правовых запретов и предписаний, наглядным показом преимуществ правомерного поведения и ущербности, гибельности поведения противоправного. Часть 1 ст. 2 УК РФ перечисляет важнейшие охраняемые Уголовным законом ценности. Обеспечение безопасности важнейших ценностей является неотъемлемым свойством правопорядка, частью которого является обеспечение экономической безопасности государства, как охраняемого (регулируемого, организуемого, закрепляемого в соответствующих нормах) правом порядка в обществе. Уголовный закон признает в качестве таких ценностей права и свободы человека и фажданина, собственность, общественный порядок, общественную безопасность, окружающую среду, конституционный строй РФ, одним из элементов которого являются бюджетные отношения, как основа экономиче- ской безопасности государства, мир и безопасность человечества. В конечном счете, все эти ценности могут быть подразделены на три основные группы, а именно на относящиеся к интересам личности, общества и государства. Для осуществления задачи предупреждения преступлений, в том числе и в сфере бюджетных отношений, причиняющих ущерб фундаментальным основам экономической безопасности государства, уголовное законодательство показывает, с одной стороны, негативизм и упрсчность, по- рицаемость противоправного поведения, а с другой - преимущество безусловного соблюдения любых уголовно-правовых запретов и предписаний. Применительно к сфере бюджетных отношений, являющейся, по нашему мнению, основой экономической безопасности государства, Уголовный закон, признавая данную сферу ценностями, состоящими под его защитой, вместе с тем не определяет экономическую безопасность государства, как самостоятельный объект уголовно-правовой защиты.

Статья 8 УК РФ основанием уголовной ответственности определяет деяния, содержащие все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом. Состав преступления, в том числе и в сфере бюджетных отношений, являющейся основой экономической безопасности государства, это совокупность указанных в уголовном законе объективных и субъективных признаков, характеризующих то или иное вредное для людей, общества или государства явление, как преступление определенного вида. Состав преступления - это не «то, из чего состоит преступление», а его (преступления) законодательная модель, «шаблон», «примеряя» который к совершенному деянию, следователь, лицо, производящее дознание, прокурор или судья определяет, что данное деяние является преступлением, причем преступлением не вообще, а вполне определенного вида, в частности, преступлением в сфере бюджетных отношений, являющейся, основой экономической безопасности государства. Отсутствие хотя бы одного из объективно-субъективных признаков состава преступления означает отсутствие основания уголовной ответственности. Структурно состав преступления со- РОССИЙСКАЯ 41 ГОСУДАРСТВЕННА БИБЛИОТЕКА

стоит из четырех элементов (объект, объективная сторона, Субъективная сторона и субъект), которые в свою очередь характеризуются определенными признаками.

К объективным признакам состава преступления относятся родовой и непосредственный объект преступления, а также следующие внешние, характеризующие преступное деяние, предусмотренные уголовным законом признаки: общественно опасное действие или бездействие, вредные последствия, причинная связь между действием (бездействием) и последствиями, время, место, способ, орудия и средства, обстановка совершения преступления1.

Субъективными признаками уголовной ответственности за преступления являются признаки характеризующие субъекта преступления - прежде всего возраст и вменяемость, и субъективную сторону - вину в форме умысла или неосторожности, а также мотив и цель. Российское уголовное законодательство строго придерживается принципа вины. Данное положение вытекает из ч. 1 ст. 5 УК РФ. Следовательно, лицо не подлежит ответственности за противоправные деяния и (или) наступившие вредные для бюджетных отношений, как основы экономической безопасности государства последствия, в отношении которых вина не установлена либо ее доказательства утрачены. Вина является важной предпосылкой уголовной ответственности. Альтернативой вины является объективное вменение преступного деяния. Объективное вменение есть вменение в вину лицу уголовно- противоправного деяния, посягающего на бюджетные отношения, которое оно хотя и совершило, но без участия сознания и (или) воли либо при отсутствии вины к наступившим в результате данного деяния вредным последствиям. Объективное вменение, как понятие, обозначающее практическую криминализацию лишь объективно (а не субъективно) вредных деяний, посягающих на бюджетную сферу, как основу экономической безопасности

1 Комментарий к Уголовному Кодексу РФ / Под ред. В.И. Радченко. М.: Вердикт, 1996. - С. 12.

государства, не допускается и, следовательно, запрещено Уголовным законом, поскольку противоречит основополагающему принципу Уголовного права России, принципу виновной ответственности. Статья 7 УК РФ устанавливает, что главной задачей уголовного законодательства Российской Федерации является обеспечение безопасности человека со стороны государства. Государство тогда эффективно обеспечивает защиту своих граждан, когда надежно функционирует экономический механизм этого государства. Следовательно создание правового режима экономической безопасности государства является главным условием эффективной защиты и обеспечения безопасности граждан России, преступление.

Уголовное законодательство России, так же как и другие отрасли права, пребывающее в режиме «хронического» реформирования, чрезвычайно остро обозначает проблему социальной допустимости уголовно-правового вмешательства в сферу бюджетных отношений, как основы экономической безопасности государства. Подобного рода проблема, обусловленная отсутствием законодательного механизма определения необходимости криминализации или декриминализации тех или иных явлений, наносящих ущерб экономической безопасности государства на практике приводит к снижению эффективности применения уголовно-правовой защиты социально- значимых приоритетов составляющих государственно-экономическую безопасность и порождает недоверие к государству со стороны законопослушных граждан. Уяснение специфики ответственности за преступления в сфере бюджетных отношений, образующих основу экономической безопасности государства возможно на основе анализа структуры и содержания уголовного регулятивного (отклоняющегося, аномального) правоотношения в сфере бюджетных отношений. Сущность уголовно-правового отношения в сфере бюджетных отношений, являющейся основой экономической безопасности государства проявляется в характере совершенного преступления и наступивших последствиях, то есть определяется размером ущерба причиненно- го экономической безопасности государства. Субъектами уголовно- правового отношения в бюджетной сфере, образующей основу экономической безопасности государства являются с одной стороны, лица, по занимаемой должности наделенные бюджетными полномочиями, совершающие противоправные деяния в отношении бюджетного имущества и тем самым причиняющие ущерб экономической безопасности государства с другой стороны, государство, как орган управления бюджетным имуществом и средствами, экономической безопасности которого причиняется ущерб, признаваемое в качестве пострадавшей стороны, и с третьей - государство, как орган, применяющий уголовную ответственность за преступления, посягающие на бюджетную сферу, являющуюся основой его экономической безопасности. Государство обязано привлечь к уголовной ответственности лицо, совершившее преступление в сфере бюджетных отношений, а также осудить его преступное деяние. Законодательная регламентация ответственности за совершение преступлений в сфере бюджетных отношений, как основы экономической безопасности государства, по нашему мнению, в содержательном плане представляет собой специфические уголовно-правовые отношения, входящие в цельный механизм уголовно-правового регулирования. Специфический характер законодательной регламентации ответственности за бюджетные преступления, посягающие на экономическую безопасность государства предполагает свое содержание, сущность которого есть осуждение лица, совершившего бюджетное преступление, причинившее ущерб экономической безопасности государства и государственное принуждение претерпеть в связи с этим лишения личного или имущественного характера. Главенствуют в этом правоотношении обязанности, а подчиненное (ущемленное) положение занимают права. Объясняется это, по нашему мнению, тем, что лицо, совершившее бюджетное преступление, причинившее ущерб экономической безопасности государства само приводит в действие уголовно-правовую норму, предполагающую принять как должное деформацию правового статуса преступника, понести им наказание и восстановить нарушенные законные права потерпевшего, которым в данном случае выступает государство, экономической безопасности которого причинен ущерб. Законодательная регламентация ответственности за бюджетные преступления, посягающие на экономическую безопасность государства устанавливает регулятивные отношения способные воздействовать на личные или имущественные блага лица, совершившего преступление в сфере бюджетных отношений, лишь через отношения уголовно-правового характера Регламентация уголовно-правового ограничения статуса преступника не безгранична. Лицо остается гражданином своего государства и располагает совокупностью прав и обязанностей, предоставленных ему законом в связи с привлечением к уголовной ответственности. Реализация уголовной ответственности осуществляется в рамках конкретного преступления, посягающего на экономическую безопасность государства, содержащего все признаки преступного деяния, посягающего на бюджетную сферу, как основу экономической безопасности государства. Субъектами уголовной ответственности за совершение бюджетных преступлений выступают лица, совершившие преступление и государство в лице соответствующих органов. Государство, безусловно, правомочно обязать виновного претерпеть неблагоприятные для него последствия. Преступник же вправе потребовать, чтобы ущемление его прав и законных интересов осуществлялось в законных пределах и в соответствии с законом, а государство обязано эти требования неукоснительно соблюдать. Сущность законодательной регламентации ответственности за совершение преступлений в сфере бюджетных отношений, являющихся основообразующим элементом экономической безопасности государства, проявляется также в содержании и структуре законодательных норм, определяющих место и роль государственного принуждения (а, в конечном счете - и наказания) в структуре уголовной ответственности за бюджетные преступления, посягающие на экономическую безопасность государства. Регламентация ответственности за бюджетные преступления призвана определить социально-правовое значение уголовных санкций, их взаимодействие, с одной стороны, с уголовной ответственностью, а с другой - с уголовным наказанием. Следовательно, процесс регламентации уголовной ответственности за преступления в сфере бюджетных отношений составляет определенную последовательность взаимосвязанных звеньев, охватывающих диспозицию уголовного деяния и санкцию за совершение данного вида преступлений. Уголовная ответственность за преступления в сфере бюджетных отношений, являющейся основой экономической безопасности государства таким образом, выступает как уголовно- правовое явление, возникающее между государством и преступником, посягнувшим на экономическую безопасность государства.

Законодательная регламентация ответственности за совершение преступлений в сфере бюджетных отношений^ по нашему мнению, предполагает ряд стадий. Первая стадия - привлечение к уголовной ответственности за бюджетное преступление, причинившее ущерб экономической безопасности государства, реализуемая в форме ограничений уголовно- процессуального характера, (например, меры пресечения). Вторая стадия - назначение наказания за бюджетное преступление - включает две формы реализации уголовной ответственности: а) условное осуждение б) реальное назначение уголовного наказания. Третья стадия - исполнение наказания за бюджетное преступление - она реализуется в форме ограничений, обусловленных спецификой уголовно-исполнительных правоотношений; четвертая стадия - судимость (следствие уголовной ответственности за преступление в сфере бюджетных отношений) реализуется в форме ограничений, предусмотренных Уголовным законодательством (например, запрет на занятие определенных должностей). Стадии законодательной регламентации ответственности за преступления в сфере бюджетных отношений, образующей основу экономической безопасности государства, обладая относительной автономностью, предполагают определенную взаимосвязь с нормами правового регулирования бюджетной ответственности, которая, по нашему мнению, является осно- вополагающим элементом регламентации ответственности за преступления в сфере бюджетных отношений, образующей основу экономической безопасности государства.

Статья 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации - «Нарушение бюджетного законодательства» - определяет основанием бюджетной ответственности нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, под которым законодатель признает неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная ответственность призвана обеспечить: а) исполнение общих принципов бюджетного законодательства Российской Федерации всеми субъектами бюджетных правоотношений, б) единообразие правовых основ функционирования бюджетной системы Российской Федерации, в) равенство прав и обязанностей субъектов бюджетных правоотношений, г) порядок регулирования межбюджетных отношений.

Институт бюджетной ответственности, как правовое явление, существует с момента вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации, т.е. с 1 января 2000 года.

Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»1, как единый и цельный нормативно-правовой акт, регулирующий бюджетные отношения не содержал понятия бюджетной ответственности и в силу этого бюджетные правоотношения не обеспечивались достаточно эффективным механизмом правовой защиты. Основу бюджетных правоотношений составляли такие правовые категории как бюджет, бюджетная система, бюджетное устройство и бюджетный процесс. В целом же бюджетная система представляла собою основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно- территориальных образований РСФСР. Бюджетное устройство в РСФСР основывалось на принципах единства, полноты, реальности, гласности, самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. Подобного рода самостоятельность бюджетных отношений, исключала единообразное толкование предмета правового регулирования бюджетного законодательства. Особой государственной деятельностью, регламентированной законом по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов признавался законодателем бюджетный процесс, составной частью которого являлись бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Составление бюджета осуществлялось в соответствии с прогнозами и программами социально-экономического развития территорий.

Республиканский бюджет РСФСР, бюджеты национально- государственных и административно-территориальных образований РСФСР утверждались в форме закона Верховным Советом РСФСР, Верховными Советами республик в составе РСФСР, местные бюджеты утверждались местными советами народных депутатов.

Советы Министров РСФСР, Советы министров республик в составе РСФСР и исполнительные органы местных Советов народных депутатов ежегодно составляли консолидированные бюджеты, которые по своей правовой сути представляли свод бюджетов соответствующей территории. Бюджетный год (данное понятие тождественно понятию финансовый год) устанавливался в 12 месяцев (с 1 января по 31 декабря). Вместе с тем счетный период, включающий в себя бюджетный год и льготный период, составляющий один месяц, следующий за месяцем окончания бюджетного года, в течение которого завершались операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета, фактически увеличивал на один календарный месяц бюджетный год.

В соответствии Конституции РСФСР в бюджетную систему РСФСР, как самостоятельные элементы включались: республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты г ородов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов.

Единство бюджетной системы России обеспечивалось единой правовой базой, использованием единых бюджетных классификаций, единством формы бюджетной документации, предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов РСФСР и территорий, согласованными принципами бюджетного процесса, единством денежной системы. Однако правовое регулирование бюджетных отношений не предполагало норм, регламентирующих порядок осуществления контроля за использованием бюджетных средств.

Единство бюджетной системы обеспечивалось также взаимодействием бюджетов всех уровней, осуществляемым через использование регулирующих доходных источников, создание целевых и региональных бюджетных фондов и их частичное перераспределение.

Республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, бюджеты национально-государственных и административных образований являлись полностью самостоятельными бюджетными образованиями. Финансовая самостоятельность региональных бюджетов обеспечивалась наличием собственных источников доходов и правом регионов определять направления их использования и расходования. Трансферты из феде- рального бюджета, признавались частью доходов регионального бюджета и расходовались по усмотрению региональных властей.

К собственным источникам доходов бюджетов относились: закрепленные законом доходные источники для каждого уровня бюджета, отчисления по регулирующим доходным источникам, а также дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно Верховными советами республик в составе РСФСР, местными Советами народных депутатов в рамках законодательства РСФСР1.

Расходы бюджетов всех уровней подразделялись на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития. В бюджет развития включались ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством. В бюджет текущих расходов подлежали включению все другие расходы не вошедшие в бюджет развития.

В эпоху правления первого президента России неограниченные, беспроцентные, без указания срока возврата федеральные бюджетные кредиты предоставлялись руководителям тех регионов, которые не были включены в списки регионов «красного пояса» России. Бюджетная политика того времени осуществлялась в соответствии указов президента России, которые зачастую являлись инструментом политического давления и шантажа в отношении руководителей регионов «неудобных» федеральному центру. Если в процессе исполнения бюджетов имело место превышение уровня дефицита бюджета или значительное снижение поступления доходов бюджета, включался механизм секвестирования расходов. Механизм секвестирования заключался в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15 и так далее процентов) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года, исключение состав- ляли защищенные статьи расходов бюджетов. Состав защищенных статей определялся Верховным Советом РСФСР, а также Верховными Советами республик в составе РСФСР и местными Советами народных депутатов в пределах их компетенции. Покрытие дефицита бюджета развития осуществлялось за счет выпуска государственных займов или использования кредитных ресурсов.

В целях осуществления антиинфляционных мероприятий вопросы о предоставлении республиканскому бюджету РСФСР кредитных ресурсов и выпуске государственных займов рассматривались Верховным Советом РСФСР по представлению Совета Министров РСФСР. Разрешение на кредитование и размещение займов оформлялось в виде постановления Верховного Совета РСФСР. Решения органов исполнительной власти, которые изменяли (уменьшали или увеличивали расходную часть бюджета) также подлежали утверждению соответствующим Верховным Советом и местным Советом народных депутатов, если размер изменений приводил к увеличению установленного предельного уровня дефицита бюджета10.

Бюджетная система РСФСР являлась частью финансовой системы РСФСР, в которую входили также финансы самостоятельных юридических и физических лиц. Вместе с тем бюджетная система РСФСР была наделена особым правовым статусом, сущность которого выражалась в следующем: - платежи, взысканные с предприятий и иных юридических лиц, подлежали перечислению в соответствующие бюджеты в первоочередном и бесспорном порядке. Изъятие средств предприятий и иных самостоятельных юридических лиц и зачисление их в бюджет сверх налогов, сборов, взносов и других обязательных платежей, установленных законом, осуществлялось только по решению суда общей юрисдикции или арбитражного суда.

Расходная часть бюджетов развития включала в себя ассигнования и дотации предприятиям, которые не порождали установления права собственности государства или местных Советов народных депутатов на соответствующее предприятие или на имущество иных юридических лиц, а также ассигнования на инвестиции в капитал уже действующих или вновь создаваемых предприятий, результатом которых являлась собственность государства или местных Советов народных депутатов на эквивалентную часть капитала юридических лиц.

Подобного рода «политическая ангажированность» бюджетных отношений неизбежно приводила к ежегодным бюджетным кризисам. Дефицит бюджетных средств покрывался очередными международными займами, общий объем которых в 2002 году составил 140 млрд. долларов США. Бюджетному кризису 1998 года по «странному» стечению обстоятельств предшествовало опубликование в Российской газете от 12 августа текста Бюджетного кодекса Российской Федерации с законодательной оговоркой, что закон о введении бюджетного кодекса в силу будет опубликован дополнительно. 31 декабря 1999 года Первый президент России объявил о своей отставке, и с 1 января 2000 года вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации. Характеристика бюджетных правоотношений эпохи Первого президента России, по нашему мнению, свидетельствует, что бюджетные отношения того времени являлись «закрытой зоной» не доступной уголовно-правовой охране. Каждый субъект бюджетных отношений по своему усмотрению определял границы правомерности использования бюджетных средств. Подобного рода свобода правового усмотрения объективно способствовала криминальной приватизации средств бюджетов федерального, регионального и местного уровней. Так, например, Генеральная прокуратура РФ предъявила в 2001 году обвинение заместителю министра финансов России В. по факту проведения в пору его работы в Минфине «странной» сделки с Украиной, в результате которой федеральный бюджет лишился около 450 миллионов долларов США бюджетных средств1. В. самая скандальная фигура недавнего российского истеблишмента. Достаточно вспомнить, что в бытность его заместителем министра финансов РФ под днище его машины в начале 1997 года подложили 200 граммов тринитротолуола. Ответ на вопрос, за что пытались убить г-на В., так и не был найден. За бывшим замминистра финансов тянулось немало дискредитирующих его криминальных историй. В Правительство России В. был назначен в 1992 году из Института математического анализа. В апреле того же года он был назначен заместителем министра финансов. В 1995 году В. осуществил первую операцию по зачету украинских долгов за газ поставками продукции. Итог этой сделки - федеральный бюджет «потерял» 250 миллионов долларов США. По данным Генеральной прокуратуры, подобного рода «пропажи» средств федерального бюджета не были редкостью в те годы. В конце 1995 года В. Принял участие в залоговых аукционах. Торги имущества государственных предприятий едва не провалились: у «новых капиталистов» не оказалось достаточного количества денег для того, чтобы даже формально обеспечить соответствующую цену за продаваемые предприятия. В. накануне аукционов разместил средства федерального бюджета на депозитах банков «Менатеп» и «СБС-АГРО», которые и ушли на покупку ряда нефтяных компаний. Минфин России получил бюджетные деньги обратно, но... обесцененные в несколько раз инфляцией. Государство лишилось и двух крупнейших по темпам роста добычи нефтяных компаний. Аналитики полагают, что без В. эта сделка не могла состояться - будущие олигархи не имели в тот период даже и 100 миллионов долларов США, а за меньшие деньги продавать крупные пакеты акций государственных компаний было бы просто не прилично. В истории с коробкой из-под ксерокса, «нашпигованной» валютой, как сообщалось в СМИ, главную роль исполнил В. Именно в то время были выпущены две серии облигаций внутреннего валютного займа

! Петров С. Крупная рыба пошла в сеть // Российская газета. - 2001. - 2 июня.

(ОВВЗ). Облигации были с успехом размещены среди тех, кто впоследствии стал известен как действительный член «ссмибанкирщины» Нормальная рыночная операция на деле оказалась, мягко говоря, перевернутой. Облигации размещались с 70-процентной скидкой к номиналу, обеспечивая тем самым их владельцам фантастическую не только по международным, но даже и по российским масштабам доходность - 240 процентов годовых в валюте. Счет потерь федерального бюджета пошел тогда на сотни миллионов долларов. В 1996 году под несуществующий контракт на поставку в Индию МИ- Гов Правительство России - с подачи В., чья подпись стоит под всеми финансовыми документами,- выделило МАПО «МИГ» порядка 300 миллионов долларов. Эта сумма также бесследно исчезла. Сергей Дубинин, в 1997 году занимавший пост председателя Центробанка, прямо обвинил В. в хищении валютных средств. Как бы то ни было, настало время В. уходить из Минфина. Непосредственно перед уходом В. отписал банку «Международная финансовая компания» (МФК) долги Ирака и Ливии на общую сумму свыше 8 миллиардов долларов.

Аналитики полагают, что еще одним подарком В. тому же банку стал выпуск государственного нерыночного займа в 570 миллиардов рублей, размещенного в том же банке МФК. При этом Минфин России обязался платить по нему 12 процентов годовых в валюте. Отсутствие на тот момент законодательной базы, единообразно определяющей признаки объекта уго- ловно-правовой охраны бюджетных отношений, как основы экономической безопасности государства, обусловило прекращение уголовного преследование В. Общественно опасные посягательства на бюджетные средства в девяностых годах прошлого столетия приобрели такие масштабы, которые обоснованно позволили аналитикам квалифицировать данные преступления как угрозу национальной безопасности России.

Счетная палата РФ только в 2000 году выявила нецелевое использование бюджетных средств на сумму 63,2 миллиарда рублей. Из этих средств 4,2 миллиарда рублей были возвращены в бюджет, по материалам проверок возбуждено 20 уголовных дел11.

Осознание необходимости обеспечения бюджетной безопасности, являющейся основой экономической безопасности государства, властными структурами, предопределило принятие законодательства, регламентирующего бюджетную ответственность и определение оснований применения уголовной ответственности за посягательства на бюджетные отношения. Таким образом, по нашему мнению, законодательная регламентация ответственности за совершение преступлений в сфере бюджетных отношений представляет собой совокупность нормативно-правовых актов уголовного и бюджетного законодательства Российской Федерации, главное назначение которых состоит в обеспечении уголовно-правовой охраны бюджетных отношений, как основы экономической безопасности государства. Диссертант считает, что общая характеристика преступлений в сфере бюджетных отношений и законодательная регламентация ответственности за совершение преступлений в бюджетной сфере, составляющая содержание главы первой исследования, представляет собой основу для изучения конститутивных признаков данных деяний.