3.1. Характеристика и совершенствование комплекса мер, направленных на предупреждение преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ

Одной из важнейших задач изучения любых видов преступлений является разработка предложений, касающихся совершенствования практики противодействия им, которая осуществляется за счет применения норм уголовного законодательства и реализации мер предупреждения совершения преступлений.

В теории юриспруденции криминологические меры противодействия преступлениям отождествляются с комплексом предупредительных мер, направленных на недопущение совершения преступлений, и в сравнении с уголовно-правовыми мерами признаются более выгодными. Еще философы и правоведы эпохи Просвещения отдавали должное предупреждению преступности. Так, Монтескье призывал к тому, чтобы законодатель заботился не столько о наказании, сколько об улучшении нравов. Вольтер писал, что предупреждение преступности является истинной юриспруденцией в цивилизованном обществе.

В России еще в 1878 г. был принят Устав о предупреждении и пресечении преступлений. В нем содержался перечень деяний и лиц, подлежащих превентивному воздействию, им также регулировались некоторые вопросы тактики действий как правоохранительных органов, так и населения. Устав состоял из 326 статей, заключенных в пяти разделах: о предупреждении и пресечении преступлений против веры; о предупреждении и пресечении преступлений против общественного порядка и учреждений правительства; о предупреждении и пресечении беспорядков при увеселении и забавах, пресечении явного соблазна и разврата в поведении; о предупреждении и пресечении преступлений против личной безопасности; о предупреждении и пресечении преступлений против имущества.

К 70-м гг. XX века в СССР сформировались и эффективно действовали системы общего и специального предупреждения преступлений. Но произошедшие в конце XX века глобальные изменения в нашем обществе негативным образом сказались как на работе правоохранительных органов в целом, так и на таком направлении их деятельности, как предупреждение преступлений. К сожалению, предупреждение преступлений перестало являться приоритетным направлением в практической деятельности правоохранительных органов России. Правоохранительные органы в настоящее время реагируют в основном на уже совершенные преступления, направляя почти все свои усилия на раскрытие, расследование и судебное рассмотрение уголовных дел.

Проблема предупреждения преступности вышла на первый план после Международной конференции по безопасности в городах и предупреждению преступности, проходившей в Монреале в 1989 г. А в результате работы Международного семинара, проходившего в Москве в 1990 г., "Стратегии предупреждения преступности" были разработаны основы Резолюции, принятой VIII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с преступниками.

Современные криминологи единогласны не только в том, что значительная часть преступлений может быть предотвращена в результате целенаправленных профилактических мер, но и в том, что "профилактика противоправного поведения представляет собой наиболее действенный путь противодействия преступности. Приоритетное использование предупредительных форм позволяет решать задачи противодействия преступности с наименьшими издержками для общества, в частности без включения на полную силу сложного механизма уголовной юстиции и без применения такой формы государственного принуждения, как уголовное наказание" <1>.

--------------------------------

<1> Космынина П.В. Правовой режим предупреждения преступлений. М., 2005. С. 80.

Под предупреждением преступлений в криминологии понимается сложная система факторов сдерживающего или упреждающего воздействия на криминогенные явления, нацеленная на:

а) снижение их криминогенного эффекта вплоть до полного устранения или нейтрализации;

б) создание условий, которые исключали бы возможность возникновения таких явлений, процессов <1>.

--------------------------------

<1> Криминология: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / [А.В. Боков и др.]; Под ред. С.М. Иншанкова, А.В. Симоненко. М., 2008. С. 102.

Предупреждение включает в себя профилактику, предотвращение и пресечение преступлений. Предотвращение представляет собой своевременное обнаружение планирования и подготовки преступления. Пресечение выражается в противодействии уже начатому преступлению и предполагает принятие определенных мер, в том числе силовых. Профилактика предполагает собой самую раннюю и наиболее сложную стадию предупреждения, объектом которой выступает не криминальная деятельность, а ее детерминанты. Некоторые авторы выделяют также четвертый вид предупредительной деятельности - исправление преступников <1>. Но именно такой вид предупреждения преступлений, как профилактика, в наибольшей степени интересует криминологов, поскольку она требует наиболее серьезного научного обоснования.

--------------------------------

<1> Криминология: Курс лекций / Под ред. В.Г. Гриба. М., 2008. С. 111.

Для каждого вида преступления должна применяться своя специфическая методика, но в некоторых случаях может использоваться очень схожая методика предупреждения другого преступления, необязательно однородного с позиций уголовного права. Ведь преступления, как писал Л.М. Давыденко, "которые, будучи различными с позиций уголовно-правовых... окажутся вместе с тем однородными с точки зрения криминологии, так как в их генетической основе мы обнаружим общие факторы, составляющие содержание ситуации преступления" <1>.

--------------------------------

<1> Давыденко Л.М. Криминологическая классификация преступлений // Вопросы борьбы с преступностью. М., 1984. Вып. 41. С. 25.

В этом смысле регистрацию незаконных сделок с землей, искажение учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижение размеров платежей за землю следует рассматривать как специальный случай служебного подлога, то есть в качестве должностного преступления, хотя, согласно структуре Уголовного кодекса РФ, это преступление относится к преступлениям в сфере экономической деятельности.

В связи с вышеизложенным при разработке мер предупреждения преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ, был изучен также опыт и теория предупреждения должностных и корыстных преступлений.

Криминологами сформулировано множество определений понятия профилактики преступлений, но автору незнакомо ни одно, в котором бы обозначался такой ее аспект, как противодействие латентности. В то же время данный аспект представляется нам необходимым для эффективной реализации целей профилактики.

Существующая криминологическая концепция, согласно которой профилактика преступности и противодействие латентности рассматриваются в качестве самостоятельных направлений деятельности правоохранительных органов, на наш взгляд, не способна достаточно эффективно реализовать свою конечную цель, которой является противодействие преступности. Если разделять эти два направления деятельности, то возможно возникновение определенных противоречий. Наиболее ярким примером данных противоречий является существующая в настоящее время система отчетности органов внутренних дел. Данная система направлена не столько на противодействие фактической преступности, сколько на уменьшение числа зарегистрированной преступности.

Единство профилактики преступности и противодействия латентности совершаемых преступлений должно быть положено в основу комплекса мер предупреждения рассматриваемых преступлений, поскольку они относятся к числу высоколатентных, и до тех пор, пока латентность не начнет снижаться, вести речь об успешном предупреждении данных преступлений вряд ли придется.

Латентность представляет собой одну из основных детерминант преступлений в виде регистрации незаконных сделок с землей и продуцирует новые преступления как на основе рецидива, так и на основе формирования привлекательного имиджа криминального образа жизни. Таким образом, противодействие латентности должно выступать одним из направлений профилактической работы.

Основной мерой, направленной на борьбу с искусственной латентностью, должно выступить кардинальное изменение существующей системы статистического учета преступности.

Остановимся на этом вопросе подробнее. В.Я. Гаврилов, обобщив мнение различных авторов, практиков и представителей науки, выделил следующие факторы и причины, способствующие искажению криминологических показателей преступности, то есть искусственной латентности <1>:

--------------------------------

<1> Гаврилов Б.Я. Латентная преступность: понятие, структура, факторы латентности и меры по обеспечению достоверности уголовной статистики: Монография. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 12 - 14.

- необоснованные многолетние требования к органам правопорядка "покончить" с преступностью, а не установить реальный социально терпимый контроль над ней. Не имея объективной возможности выполнить эти требования, правоохранительные органы научились приукрашивать криминальную действительность;

- требования повышать раскрываемость преступлений. Это привело к тому, что если лицо, совершившее преступление, известно на момент обращения гражданина или организации в органы внутренних дел, то заявление принимается, если нет, то заявление о преступлении под различными предлогами не принимается;

- отсутствие объективного знания о фактическом состоянии преступности, которое приводит к нереалистичности задач, поставленных государством перед правоохранительными органами;

- исчерпание резервов мер административного характера.

Для противодействия умышленным отказам должностных лиц в регистрации заявлений и сообщений о преступлениях некоторые авторы предлагают среди прочих мер установление специальной уголовной ответственности должностных лиц за данные противоправные действия.

Поскольку профилактика должна в себя включать меры, не только исключающие или уменьшающие возможность совершения преступления, но также и меры, исключающие или уменьшающие возможность латентности преступления, отдельное направление специальной профилактики должно быть направлено на устранение детерминант латентности, специфичных для рассматриваемого вида преступлений.

В предыдущих параграфах настоящей монографии указывалось, что одной из детерминант латентности преступлений в виде регистрации незаконных сделок с землей, искажения учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижения размеров платежей за землю является такая особенность их субъективной стороны, как форма вины в виде умысла и корыстный мотив совершения преступления, поскольку для корыстных преступлений характерно преобладание подготовительной деятельности к совершению уголовно наказуемого деяния и его сокрытию. Таким образом, профилактикой латентности данных преступлений будет выступать такая мера, как устранение корыстных мотивов у должностных лиц, в компетенцию которых входит совершение действий, указанных в ст. 170 УК РФ. Заметим, что одновременно данная мера выступает в качестве меры профилактики общей преступности.

Для устранения корыстных мотивов у должностных лиц, совершающих рассматриваемые преступления, следует в равной степени применять как предупредительные меры материального характера, так и меры, связанные с оказанием воспитательного воздействия на граждан и ужесточением отбора кандидатов на должности по моральным качествам. Как уже указывалось, при характеристике личности преступника существует несколько типов личности, совершающих преступление, предусмотренное ст. 170 УК РФ, отличающихся по своим нравственно-психологическим признакам. Именно поэтому профилактическое воздействие должно быть многовекторным.

Так, профилактикой для лиц общей положительной ориентации личности, но которые могут совершить преступление под действием тяжелой жизненной ситуации, будет улучшение социального и материального статуса государственных служащих. В отношении лиц, способных совершить преступление в результате действия совокупности внешних факторов влияния, ситуации бесконтрольности и неустойчивой моральной и нравственной ориентации личности, наиболее действенными будут меры, направленные на пропаганду нетерпимости к должностным злоупотреблениям. Что касается лиц, совершающих преступления в результате преимущественно антиобщественной, корыстной ориентации личности, то они вообще должны отсеиваться при должной кадровой политике.

Общесоциальными мерами предупреждения преступлений корыстной направленности, к которым можно отнести преступления, предусмотренные ст. 170 УК РФ, выступают такие меры экономического характера, как устранение негативных последствий реформирования экономики, повышение уровня жизни населения, уменьшение степени его дифференциации по доходам, снижение уровня инфляции.

Что касается воспитательного воздействия, то при профилактике преступлений, совершаемых должностными лицами, особую важность приобретает проблема формирования общественного мнения непримиримой антикоррупционной направленности, которое может быть реализовано с помощью различных видов пропаганды: выступлений перед населением, в коллективах, работа со средствами массовой информации и другими способами. Согласимся с С.К. Илием, который пишет, что "необходимо планомерно привлекать СМИ, систему образования, другие институты гражданского общества для активного содействия осознанию гражданами опасности должностной преступности для общества, для формирования атмосферы нетерпимости к ее проявлениям и вовлечения населения в борьбу с ней" <1>.

--------------------------------

<1> Илий С.К. Должностная преступность. Криминологическая характеристика и предупреждение: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2007. С. 86.

Чрезвычайно эффективной представляется и такая мера, как осуществление общественного контроля над деятельностью публичных служащих, увольнение с государственной службы лиц, нарушивших этические нормы поведения, связанные с осуществлением должностных полномочий.

Еще одной детерминантой латентности незаконных сделок с землей и других преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ, выступает такая особенность криминологической ситуации совершения преступления, что о факте совершения противоправных деяний знает чрезвычайно узкий круг лиц, так как сам механизм совершения данных преступлений характеризуется неочевидным для окружающих нарушением закона, приданием преступным действиям правомерного вида.

При воздействии на данную детерминанту на первый план выступают организационные и кадровые меры противодействия должностной преступности, которые заключаются в увеличении прозрачности деятельности должностных лиц, создании эффективно функционирующего механизма подбора, профессиональной подготовки, расстановки и продвижения кадров в государственном аппарате, совершенствовании контроля над доходами и расходами государственных служащих.

Что касается такой меры, как контроль над доходами и расходами государственных служащих, то в этой связи интересен опыт некоторых зарубежных стран. Так, согласно ст. 268/2 Уголовного кодекса Аргентины, "наказывается лишением свободы на срок от двух до шести лет каторжных работ или тюремного заключения, штрафом в размере от пятидесяти до ста процентов суммы обогащения и пожизненным абсолютным поражением в правах тот, кто в ответ на законное требование не предоставил оправдание происхождению своего значительного по размерам имущественного обогащения или обогащения, использовавшегося им в целях прикрытия подставного лица, осуществленных во время пребывания на государственном посту или должности в период до двух лет после ухода с указанного поста или должности.

Под обогащением понимается не только увеличение достояния в денежном или вещевом выражении, но и погашение долгов или иных обязательств" <1>.

--------------------------------

<1> Уголовный кодекс Аргентины. СПб., 2003. С. 212.

А статья 268/3 данного Кодекса гласит, что "назначается наказание в виде тюремного заключения сроком от пятнадцати суток до двух лет и пожизненного специального поражения в правах тому, кто, будучи в силу своего должностного положения обязанным представить имущественную декларацию, злонамеренно не сделал этого.

Преступление считается оконченным, если после получения достоверного извещения с настоятельным требованием о выполнении обязательств обязываемое лицо не выполнило их в сроки, установленные соответствующим законом.

То же наказание назначается тому, кто злонамеренно исказил или не представил сведения, которые указаны в декларации" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 213.

Также в качестве примера можно привести законодательство Китайской Народной Республики. Согласно ст. 395 УК КНР, "государственные служащие, стоимость имущества которых или расходы которых заметно превышают величину законных доходов и это превышение составляет значительную сумму, могут быть обязаны объяснить источник дохода. При невозможности подтверждения законности доходов сумма, составляющая разницу, считается незаконно полученной. В этом случае следует наказание лишением свободы на срок до 5 лет или краткосрочным арестом, а излишки имущества подлежат взысканию.

Государственные служащие, имеющие счета за рубежом, обязаны заявить об этом в соответствии с государственными установлениями. Имеющие счета на сравнительно крупную сумму и не заявившие об этом, наказываются лишением свободы на срок до 2 лет или краткосрочным арестом; при смягчающих обстоятельствах - организацией или вышестоящими органами применяются административные меры наказания" <1>.

--------------------------------

<1> Уголовный кодекс Китайской Народной Республики / Под ред. д.ю.н., проф. А.И. Коробеева; Пер. с китайского Д.В. Вичикова. СПб., 2001. С. 264.

Частично меры по усилению контроля над доходами государственных служащих предусматриваются Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", принятым в рамках Национального плана противодействия коррупции. В данном Законе отражены лишь общие положения антикоррупционной политики, которые подробнее раскрываются в других нормативно-правовых актах. Так, было внесено множество изменений и дополнений в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Наиболее важным изменением явилось введение требования о представлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Согласно Указу Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей", к данным должностям относятся должности федеральной государственной гражданской службы, военной службы и федеральной государственной службы иных видов, исполнение должностных обязанностей, по которым предусматривается: осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Исходя из данной формулировки, представлять данные сведения обязаны все должностные лица, в том числе должностные лица, являющиеся субъектами регистрации незаконных сделок с землей.

Невыполнение указанной обязанности влечет за собой лишь дисциплинарную ответственность в виде освобождения государственного или муниципального служащего от замещаемой должности либо другие виды дисциплинарной ответственности. Ни административной, ни уголовной ответственности за данные деяния современным российским законодательством не предусмотрено.

В то же время в литературе высказываются мнения о том, что следует установить административную и уголовную ответственность за наличие у государственных служащих незадекларированной собственности в крупных размерах незаконного происхождения <1>.

--------------------------------

<1> Илий С.К. Должностная преступность. Криминологическая характеристика и предупреждение: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2007. С. 88.

Данное предложение представляется целесообразным, поскольку возможность наступления дисциплинарной ответственности не является достаточно веским стимулом к прекращению незаконной деятельности для коррумпированного чиновника, так как указанным выше Федеральным законом предусмотрена возможность наступления дисциплинарной ответственности, не связанной с увольнением со службы.

Также одним из основных факторов латентности регистрации незаконных сделок с землей является несовершенство уголовного законодательства, направленного на защиту управленческих земельных отношений. Известно, что эффективность уголовно-правовой нормы, запрещающей то или иное деяние, коррелирует с уровнем искусственной латентности данного преступления, имея соотношение обратной пропорции. В связи с этим меры по совершенствованию уголовного законодательства, предлагаемые в настоящем исследовании, также являются и мерами профилактики преступлений. Кроме того, значительно оптимизировать деятельность правоохранительных органов позволят методические рекомендации по правильной квалификации регистрации незаконных сделок с землей.

Одним из важнейших элементов системы профилактики того или иного преступления является субъект данной профилактики. В криминологии принято различать специализированные и неспециализированные субъекты предупреждения. Основную роль в профилактике рассматриваемого преступления играют специализированные субъекты, что обусловлено такой спецификой данного преступления, как обстановка совершения преступления.

В упоминавшейся ранее Резолюции ООН, принятой на VIII Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с преступниками, отражено: "...успешное проведение программ, направленных на снижение уровня преступности, не может осуществляться только силами полиции и системы уголовного правосудия. Параллельно с действиями этих органов должна проводиться политика активного предупреждения преступности, которая предусматривает ориентирование общественных ценностей таким образом, чтобы в обществе осознавалась коллективная и личная ответственность за преступления, социальное и общественное развитие, уменьшение возможностей для совершения правонарушений" <1>. Особо выделяется то, что "предупреждение преступлений является заботой всех граждан, общины и всех институтов общества", а также то, что "дело предупреждения преступности должно объединить всех тех, кто несет ответственность за планирование и разработку программы укрепления семей и обеспечения их благосостояния, здравоохранение, трудоустройство и обучение, жилищное строительство, социальные услуги, организацию досуга, школу, полицию и систему уголовного правосудия с тем, чтобы сообща решать проблемы, порождающие преступность".

--------------------------------

<1> Уоллер И. Латентная преступность и вопросы предупреждения преступности и раскрытия преступлений: международные разработки // Латентная преступность: познание, политика, стратегия: Сборник материалов международного семинара. М., 1993. С. 120.

Таким образом, был выработан принципиальный подход по отношению к такому важному элементу системы предупреждения преступности, как субъект предупреждения.

Одним из выводов указанной выше конференции явился вывод о том, что многое из того, что в полиции называется традиционным подходом, должно быть поставлено под сомнение и изменено. Полиция больше не может работать в установленной ею же самой профессиональной изоляции. Профилактика преступлений - дело местных общин, отвечает их интересам и нуждам и ими же контролируется и проводится. Полиция - лишь один из многочисленных инструментов, которым они могут воспользоваться.

Это в равной степени относится ко всем видам преступлений, в том числе и к регистрации незаконных сделок с землей. В то же время основными субъектами профилактики данного вида преступлений остаются правоохранительные органы и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), на которое, в соответствии с Положением о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 456, одновременно возложены функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения Государственного кадастра недвижимости, осуществлению государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства и государственного мониторинга земель, а также функции по государственному земельному контролю.

При этом в литературе неоднократно критиковалась сложившая ситуация в сфере земельного контроля в связи с тем, что один орган совмещает в своем лице регулятивные и контрольные функции. Например, М.В. Кочерга пишет: "...тот факт, что Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости является органом государственного земельного контроля, представляется неоправданным, поскольку не реализуются приоритетные направления административной реформы и один орган исполнительной власти сосредоточил в своих руках контрольные полномочия и полномочия по оказанию услуг" <1>. Аналогичной точки зрения придерживается Т. Ашиткова, по мнению которой наделение такими полномочиями Роснедвижимости, соединившей в себе функции контрольного и исполнительного органа, снижает эффективность выполнения такой важной, самостоятельной, значимой функции, как осуществление государственного земельного контроля, что негативно отражается на результативности этого вида государственной деятельности и в конечном итоге приводит к ухудшению состояния и неэффективному использованию земель в нашей стране.

--------------------------------

<1> Кочерга М.В. Административная ответственность за земельные правонарушения: проблемы правового регулирования и практики правоприменения: Автореф. дис. ... к.ю.н. 12.00.14. СПб., 2008. С. 9.

В связи с этим автором предлагается в качестве одной из мер профилактики преступности в земельной сфере усиление надзора за исполнением земельного законодательства, во-первых, путем совершенствования прокурорского надзора в данной сфере и, во-вторых, путем создания самостоятельного полномочного федерального органа исполнительной власти, на который было бы возложено выполнение основных контрольных функций за исполнением земельного законодательства, требований охраны земель, а также координация деятельности других органов, осуществляющих государственный земельный контроль <1>.

--------------------------------

<1> Ашиткова Т.В. Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства: Дис. ... к.ю.н. М., 2008.

Также на невозможность существующей системы контроля выполнять возложенные на нее функции в связи со слиянием функций контроля в одном органе указывает в своем диссертационном исследовании З.М. Мирзаев. Он предлагает расширить полномочия местных органов самоуправления в вопросах контроля над использованием и охраной земель в зоне их территориального владения. "Необходимо совершенствовать систему контролирующих специально уполномоченных государственных органов, вывести их из подчинения ведомственных заинтересованных органов и создать единую государственную службу в виде экологической полиции или инспекции, наделить государственные контролирующие органы правовыми полномочиями по раннему выявлению нарушителей и установлению личности виновного" <1>. Предложение по созданию самостоятельного контролирующего органа представляется диссертанту весьма актуальным.

--------------------------------

<1> Мирзаев З.М. Уголовно-правовые и криминологические проблемы регистрации незаконных сделок с землей: Дис. ... к.ю.н. Махачкала, 2006. С. 15.

Немаловажную роль в предупреждении преступности играют также меры организационного характера, направленные на совершенствование работы правоохранительных органов в противодействии того или иного вида преступлений. В связи с этим особое значение приобретают такие меры, как выявление детерминант регистраций незаконных сделок с землей, искажение учетных данных Государственного кадастра недвижимости и занижение размеров платежей за землю правоохранительными органами, совершенствование взаимодействия правоохранительных органов с другими органами государственной власти, с общественностью.

Также необходимым элементом предупреждения регистраций незаконных сделок с землей и других преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ, являются его правовые основы, рассмотрение которых следует начать с международного нормативно-правового акта, в котором закреплены основы противодействия коррупционным преступлениям.

В 2003 г. ООН принята Конвенция против коррупции, целью которой является содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней; поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов; поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом. Данная Конвенция была ратифицирована Российской Федерацией в 2006 г.

Важно отметить, что Конвенция предписывает странам-участницам создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих и в надлежащих случаях других неизбираемых публичных должностных лиц, которые:

а) основываются на принципах эффективности и прозрачности и на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности;

б) включают надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации в надлежащих случаях таких кадров на таких должностях;

в) способствуют выплате надлежащего вознаграждения и установлению справедливых окладов с учетом уровня экономического развития государства-участника...

В 2008 г. по поручению Президента РФ был подготовлен Национальный план противодействия коррупции. Также был принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", в котором раскрывается понятие противодействия коррупции, устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, отражены организационные основы противодействия коррупции, перечислены меры по профилактике коррупции и т.д. Одновременно были внесены изменения в законодательство, регулирующее отношения в сфере государственной службы.

Проведенный диссертантом сопоставительный анализ антикоррупционного законодательства выявил определенные несоответствия российского законодательства международному. Конвенция ООН против коррупции обязывает бороться с коррупцией путем ужесточения кадровой политики, а также улучшения материального положения должностных лиц. Что же касается антикоррупционной политики Российской Федерации, то она в большей степени направлена на усиление контроля над деятельностью должностных лиц, а также на уменьшение круга их полномочий.

В то же время меры, установленные Конвенцией, являются, на наш взгляд, более эффективными. Аналогичной позиции придерживается большинство (64,8%) участвовавших в опросе граждан и экспертов.

Указанные выше нормативно-правовые акты не восполняют в полной мере пробел права, связанного с правовым регулированием предупреждения преступности. Данные акты посвящены предупреждению лишь одного вида преступлений - коррупционных. В российском законодательстве все еще не отражены общие положения о предупреждении преступности (основания профилактики, принципы и т.д.), которые имеют принципиальное значение для соблюдения принципа законности субъектами профилактики.

Данная ситуация критиковалась некоторыми криминологами еще до принятия Федерального закона "О противодействии коррупции". Так, разработчики законопроекта "Об основах государственной системы предупреждения преступлений" справедливо отмечают, что "отсутствие законодательного регулирования профилактической деятельности в современной России порождает разнобой в реализации этой важной функции государства различными органами и организациями, а в ряде случаев, например при осуществлении индивидуальной профилактической деятельности, приводит к нарушениям прав граждан" <1>.

--------------------------------

<1> Ревин В.П., Малков В.Д., Плешаков В.А., Лукьянов Ю.К., Токарев А.Ф., Маслов С.А. О перспективах совершенствования правового регулирования деятельности по предупреждению преступлений // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2002. N 2. С. 64.

Проект Федерального закона "Об основах государственной системы предупреждения преступлений" был разработан в Академии управления МВД России совместно со сторонними специалистами в 2002 г. В данном законопроекте перечислены основания для применения мер индивидуального предупреждения преступлений, что имеет существенное значение для соблюдения законности и обоснованности принятия соответствующих решений полномочными должностными лицами. Также в нем регламентируются права и обязанности лиц, в отношении которых применяются меры индивидуального предупреждения преступлений. В данном законопроекте определяются меры общего предупреждения преступлений, а также меры организационного, методического и ресурсного обеспечения деятельности государственной системы предупреждения преступлений.

Законопроект содержит следующий перечень мер общего предупреждения преступлений:

- выявление и устранение причин преступлений и условий, способствующих их совершению;

- разработка и реализация программ предупреждения преступлений;

- профилактическая паспортизация предприятий, учреждений и организаций;

- правовое воспитание граждан;

- криминологическая экспертиза проектов законодательных и иных нормативных правовых актов.

Обобщая все изложенное в настоящем параграфе, предлагаем следующую систему мер, направленных на предупреждение регистрации незаконных сделок с землей:

Меры общесоциального предупреждения:

- криминологическая экспертиза проектов нормативно-правовых актов, с помощью которой могут выявляться и устраняться причины и условия преступности;

- консультативная помощь населению по вопросам самозащиты от преступлений, совершение которых возможно при осуществлении сделок с недвижимостью (виктимологическая профилактика);

- мероприятия по правовому просвещению, обучению, воспитанию населения;

- осуществление прикладных криминологических исследований криминальной ситуации, связанной с совершением коррупционных преступлений и преступлений в сегментах рынка недвижимости;

- кардинальное изменение существующей системы статистического учета преступности;

- повышение уровня жизни населения;

- совершенствование системы материального и социального обеспечения служащих, повышение их социального статуса;

- повышение уровня правовой культуры граждан;

- совершенствование законодательства о профилактике преступности;

- установление административной и уголовной ответственности за доходы должностных лиц неизвестного происхождения.

Меры специальной профилактики:

- совершенствование уголовного законодательства, устанавливающего ответственность за регистрацию незаконных сделок с землей;

- разработка методических рекомендаций по правильной квалификации регистрации незаконных сделок с землей для правоохранительных органов;

- создание самостоятельного контролирующего органа по соблюдению законности в сфере земельных отношений;

- ужесточение кадровой политики при назначении на должности, связанные с земельным управлением;

- совершенствование взаимодействия правоохранительных органов с другими органами государственной власти, с общественностью, научно-исследовательскими учреждениями в противодействии регистрации незаконных сделок с землей.

В итоге хотелось бы обратить внимание на то, что ни одна программа профилактики преступности, какой бы эффективной она ни была, не может в полной мере реализовать свой предупредительный потенциал без проведения должного финансирования данной программы.

Так, в результате проведения 3 - 5 июня 1993 г. в Москве Международного семинара "Латентная преступность: познание, политика и стратегия" были разработаны различные рекомендации по предупреждению данной преступности, но заключительной рекомендацией выступила следующая: "Правительствам следует рассмотреть возможность дополнительного финансирования в целях выполнения содержащихся в настоящем документе рекомендаций посредством создания "фондов по борьбе с преступностью", взносы в которые могли бы поступать от государственных органов, компаний и благотворительных организаций" <1>.

--------------------------------

<1> Латентная преступность: познание, политика, стратегия: Сборник материалов международного семинара. М., 1993. С. 337.

Резюмируя содержание параграфа, можно сделать следующие выводы:

1. В процессе предупреждения преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ, необходимо учитывать накопленный опыт профилактики общей преступности, предупреждения должностных и корыстных преступлений. При этом прерогатива должна отдаваться экономическим мерам общесоциального предупреждения и мерам, направленным на снижение уровня латентности рассматриваемых преступлений.

2. На уровне специального криминологического предупреждения преступлений в виде регистрации незаконных сделок с землей основные усилия заинтересованных субъектов должны быть сосредоточены на следующих основных направлениях совершенствования применяемых специальных криминологических мер:

- разработка более прозрачных процедур регистрационных действий сделок с землей;

- усиление государственного контроля над доходами и расходами должностных лиц, участвующих в осуществлении регистрационных действий сделок с землей;

- наряду с органами прокуратуры функцию государственного земельного контроля должно осуществлять не только Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), но и самостоятельный федеральный орган, создание которого необходимо, так как в настоящее время на Роснедвижимость возложена еще и функция оказания услуг;

- снижение уровня латентности общей коррупционной преступности и преступлений, посягающих на управленческие отношения, возникающие по поводу совершения сделок с землей;

- своевременное обобщение практики применения норм уголовного законодательства к деяниям, связанным с нарушением должностных обязанностей лицами, осуществляющими регистрационные действия в отношении сделок с землей, и на этой основе разработка рекомендаций по квалификации преступлений, предусмотренных ст. 170 УК РФ;

- совершенствование норм уголовного законодательства, устанавливающего ответственность за преступления в виде регистрации незаконных сделок с землей, в частности ст. 170 УК РФ.