Застосування адміністративно-правових засобів протидії дискримінації в окремих сферах реалізації прав і свобод осіб з інвалідністю

Прямі чи непрямі види дискримінаційних дій щодо осіб з інвалідністю заборонені в абсолютній кількості нормативно-правових актів України, які своїм регулюючим впливом упорядковують суспільні відносини в основних сферах реалізації прав, свобод і законних інтересів відповідної категорії осіб.

Окремої уваги нашої держави у сфері працевлаштування та зайнятості приділено найбільш уразливим верствам населення, насамперед інвалідам, для яких розроблено певний законодавчий масив. Так, протягом останніх п’ятнадцяти років прийнято наступні середньострокові та довгострокові державні цільові програми, плани: Державна програма зайнятості населення на 2001-2004 роки, затверджена Законом України «Про затвердження Державної програми зайнятості населення на 2001-2004 роки», Програма сприяння зайнятості населення та стимулювання створення нових робочих місць на період до 2017 року, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 15.10.2012 № 1008, План заходів щодо реалізації положень Генеральної угоди про регулювання основних принципів і норм реалізації соціально-економічної політики і трудових відносин в Україні, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 28.12.2016 № 1044 -р. та ін.

Закон України «Про затвердження Державної програми зайнятості населення на 2001-2004 роки» є одним із перших нормативно-правових актів нового тисячоліття, в якому вже вкотре піднята проблема забезпечення проведення державної політики зайнятості населення, створення додаткових гарантій щодо працевлаштування громадян, які потребують соціального захисту.

У той же час, останнім на сьогодні серед стратегічних державних документів у сфері зайнятості є План заходів щодо реалізації положень Генеральної угоди про регулювання основних принципів і норм реалізації соціально-економічної політики і трудових відносин в Україні, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 28.12.2016 № 1044-р. Передбачено широкий спектр заходів підвищення конкурентоспроможності національного виробника та забезпечення зростання рівня зайнятості різних верств населення з цілковитим врахуванням базових міжнародних актів, серед яких конвенції Міжнародної організації праці, Європейський кодекс соціального забезпечення від 06.11.1990 та інші відповідні правові акти.

Незважаючи на весь комплекс державно-правових гарантій у сфері трудової діяльності, підняте питання залишається не менш гострим для інвалідів. Вони, у силу системних фізичних чи психологічних захворювань, не можуть здійснювати трудову діяльність на загальних конкуруючих засадах за правилами вільного ринку. У той же час, сьогоднішні мізерні соціальні стандарти захисту не дозволяють особам з інвалідністю матеріально забезпечити себе та сім’ю на достатньому рівні. Саме тому, у суспільстві укорінилося розуміння щодо таких осіб як певної майже маргінальної групи громадян, які спроможні виключно отримувати державну допомогу, не бажаючи повноцінно працювати.

Більше того, подібні стереотипи наявні у значної кількості роботодавців, які негативно оцінюють будь-які, навіть найменші недоліки характеристик осіб з інвалідністю.

З урахуванням вищевикладеного слід підсумувати, що особливого значення все більше набуває професійна позиція А. Б. Благої та О. А. Мартиненка, представників Української Гельсінської спілки з прав людини, що «можливість реалізації людьми з інвалідністю права на працю на рівні з іншими дозволить говорити про один із найбільш ефективних шляхів включення їх до усіх сфер життя суспільства» [95, с. 166]. Трудова діяльність для людини з інвалідністю є не тільки можливістю забезпечити своє економічне існування, але й фактом реалізації своїх здібностей, приєднання до суспільних цінностей. Тільки робота дозволяє громадянину поважати себе, усвідомлювати свою індивідуальність, бути повноцінною частиною соціуму. Тому доступ до зайнятості є одним із ключових чинників для розвитку інвалідів як особистості та позитивним чинником для розвитку суспільства в цілому [96, с. 85].

На думку В. В. Онікієнко, під зайнятістю слід розуміти не тільки діяльності у суспільному виробництві, а й як одну із форм прояву правовідносин між економічно активними громадянами, суб’єктами господарювання та державою. На перехідному до ринку етапі вона утворює систему суспільно-економічних відносин, що регулює забезпечення населення робочими місцями, форми його участі у суспільному виробництві, процеси відтворення, розподілу та перерозподілу трудоактивних громадян та, найголовніше - визначає якість життя кожної людини [97, с. 137].

Значення стабільної зайнятості розуміють й самі інваліди, оскільки за свідченням соціологічних опитувань понад 80% відсотків осіб, які мають ІІ та ІІІ групу інвалідності бажають працювати, однак не охопленні трудовою діяльністю.

Зокрема, виявлено факти відмов роботодавців від вжиття передбачених Конвенцією ООН про права осіб з інвалідністю від 13.12.2006 заходів розумного пристосування до потреб працівників, які мають інвалідність [15]. Одним із прикладів цьому є незабезпечення адміністрацією навчального закладу, де працює жінка-інвалід, передбачених законодавством належних умови праці з урахуванням її особливих потреб. Попри її прохання, не вжито заходів розумного пристосування у вигляді переведення на легшу роботу, не пов’язану з підняттям важких предметів, або внесення відповідних змін до посадових обов’язків [88, с. 308, 315].

Ще складніші ситуації виникають за процедури зайняття вакантних посад на підприємствах, установах чи організаціях, де інвалідам по тим чи іншим надуманим причинам відмовляють у прийнятті на роботу. У національній доповіді «Про становище осіб з інвалідністю в Україні», підготовленій та оприлюдненій Міністерством соціальної політики України та Державною установою «Науково-дослідний інститут соціально-трудових відносин», наведені статистичні дані, згідно яких понад половини юридичних осіб приватної форми власності не виконують встановленого нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів. Навіть державні заклади вчиняють подібні порушення [94, с. 118-119].

Зауважимо на тому, що окреслена проблематика стосується невиконання норм, згідно яких роботодавці зобов’язанні приймати на роботу інвалідів, що вже тоді вести мову про ситуації, за яких відповідне рішення приймається на власний розсуд роботодавця.

Проблеми зайнятості та праці осіб з інвалідністю тривалий час актуалізуються у низці наукових праць вітчизняних та зарубіжних вчених різних галузей науки. Водночас монографічний характер досліджень переважно притаманний для соціологів (А. І. Андрющенко, І. Ф. Гнибіденко, О. Д. Фаворська, А. М. Колот, В. М. Ніколаєвський, В. В. Харабет) та економістів (І. С. Верховод [98], Г. В. Гаврюшенко, О. В. Заярнюк, О. В. Красюкова-Еннс, Н.В. Коляденко [99], О. Й. Лесько). Дана тенденція має закономірний характер, адже більшість питань інвалідів охоплюються економічними та соціальними аспектами. Будь-які відхилення здоров’я значної кількості осіб державою завжди сприймаються у ракурсі додаткових фінансових та матеріальних витрат з державного бюджету. Соціальна складова охоплює питання адаптації та інтеграції у суспільстві, розвитку відповідних соціальних зв’язків.

У той же час, незважаючи на ґрунтовність підходу до вирішення проблем трудової діяльності інвалідів, питання протидії дискримінації у сфері зайнятості розглядалися фрагментарно та здебільшого в окремих наукових публікаціях, присвячених захисту прав, свобод і законних інтерсів людини і громадянина. Тим більше фактично поза увагою залишається теоретико-правова характеристика задіяння та реалізації адміністративно - правого механізму в окресленій сфері.

Трудове законодавство щодо осіб з інвалідністю включає дві групи нормативно-правових актів: загальне та спеціальне. Перша група встановлює загальні правила для всього населення країни щодо працевлаштування, професійного навчання, підготовки, перепідготовки, інших питань зайнятості та умов праці, у тому числі КЗпП, Закони України «Про зайнятість населення», «Про колективні договори і угоди», «Про охорону праці», «Про відпустки», низка інших законодавчих, підзаконних та відомчих нормативно - правових актів у вказаній сфері.

Друга група включає окремі нормативно-правові акти та положення вже перерахованих законодавчих актів, які встановлюють спеціальні правила трудової діяльності інвалідів. Мова йде про Закон України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні»; постанова Кабінету Міністрів України від 31.01.2007 № 70 «Про реалізацію статей 19 і 20 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», наказ Міністерство праці та соціальної політики України від 10.02.2007 № 42 «Про затвердження форми звітності № 10-ПІ (річна) «Звіт про зайнятість і працевлаштування інвалідів» та Інструкції щодо заповнення форми звітності № 10-ПІ (річна) «Звіт про зайнятість і працевлаштування інвалідів»; наказ Державного комітету статистики України від 28.09.2005 № 286 «Про затвердження Інструкції зі статистики кількості працівників» та ін.

Звичайно, спеціального законодавства не достатньо для забезпечення у повній мірі осіб з інвалідністю робочими місцями без належного економічного підґрунтя. Разом із тим, суттєво впливає на підвищення їхнього рівня соціальної інтеграції та захищеності через державне сприяння у працевлаштуванні. Також дана необхідність продиктована міжнародними документами, зокрема ст. 4 Конвенції Міжнародної організації праці від 20.06.1983 № 159. У ній наголошено, що спеціальні позитивні заходи, спрямовані на забезпечення рівності можливостей та ставлення для працюючих інвалідів та інших працівників, не вважаються дискримінаційними що до інших працівників [100].

Проведений аналіз чинного законодавства дозволяє зробити висновок, що першим із адміністративно-правових засобів протидії дискримінації за ознакою інвалідності у сфері зайнятості є обов’язкова реєстрація підприємств, установ, організацій, а також фізичних осіб, що використовують найману працю, в яких за основним місцем роботи працює вісім і більше осіб, у відділеннях Фонду соціального захисту інвалідів. Згідно Порядку реєстрації підприємств, установ, організацій та фізичних осіб, що використовують найману працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31.01.2007 № 70, дана безоплатна процедура вимагає від роботодавців подачі за місцем своє державної реєстрації як юридичних осіб або фізичних осіб-підприємців до відділень Фонду соціального захисту інвалідів відповідну заяву за формою, що затверджується Міністерством соціальної політики України. Кінцевий етап реєстрації передбачає направлення протягом 10 робочих днів роботодавцю рекомендованим листом повідомлення про успішність завершення процедури [64].

Вказана процедура уможливлює реалізацію положень ст.18, 19 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», у яких йдеться про те, що для юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, які використовують найману працю, установлюється норматив робочих місць для працевлаштування інвалідів у розмірі 4% середньооблікової чисельності штатних за рік, а якщо працює від 8 до 25 осіб, - у кількості одного робочого місця. У межах нормативів здійснюється також працевлаштування інвалідів унаслідок психічного розладу відповідно до Закону України «Про психіатричну допомогу». Основні методологічні положення щодо визначення показників кількості працівників у формах державних статистичних спостережень закріплено в Інструкції зі статистики кількості працівників, затвердженій у наказі Державного комітету статистики України від 28.09.2005 № 286 [101].

Гарантування з боку держави дотримання певних квот надання робочих місць для інвалідів не є єдиним прикладом забезпечення соціальної захищеності даної категорії осіб. Крім іншого, роботодавців зобов’язують виділяти та створювати робочі місця, у тому числі спеціальні робочі місця, створювати для них умови праці з урахуванням індивідуальних програм реабілітації і забезпечувати інші соціально-економічні гарантії, передбачені чинним законодавством (ст.ст. 26, 39, 55, 63 172 КЗпП [66], ст.ст. 11, 15 Закону України «Про зайнятість населення» [65]), надавати державній службі зайнятості інформацію, необхідну для організації працевлаштування інвалідів. Таким чином, для інвалідів створюються належні умови праці з урахуванням особливостей їхній ушкоджень, захворювань та інших належних обставин.

Підсумовуючи викладене, слід зробити висновок, що обов’язкова реєстрація підприємств, установ, організацій, а також фізичних осіб, що використовують найману працю, в яких за основним місцем роботи працює вісім і більше осіб, у відділеннях Фонду соціального захисту інвалідів, є однією із передумов попередження та запобігання дискримінації інвалідів. Мова йде про те, що органи влади в адміністративному порядку упорядковують діяльність суб’єктів різної форми власності на ринку праці на користь працевлаштування відповідних осіб. У результаті чого зменшуються вірогідність необгрунтованих відмов чи принизливого ставлення до людей, які мають системне захворювання, оскільки певне місце вже «заброньовано» за ними. Звісно ж, не маємо забувати також про значний соціальних ефект, який створюється при активізації трудової діяльності інвалідів.

Наступним адміністративно-правовим засобом протидії дискримінації інвалідів, який органічно поєднується із аналізованим раніше, є зобов’язання юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, які використовують найману працю, звітувати до Фонду соціального захисту інвалідів щодо зайнятості та працевлаштування інвалідів. Відповідно до ч. 3 ст. 18 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» та постанови Кабінету Міністрів України від 31.01.2007 № 70, звіт роботодавці подають особисто або надсилають рекомендованим листом щороку до 1 березня відділенням Фонду соціального захисту інвалідів, в яких вони зареєстровані, за формою, затвердженою наказом Міністерство праці та соціальної політики України від 10.02.2007 № 42 [64].

У бланках звітності № 10-ПІ (річна) «Звіт про зайнятість і

працевлаштування інвалідів» зазначається: а) середньооблікова кількість штатних працівників облікового складу, серед яких середньооблікова кількість штатних працівників з інвалідністю; б) кількість інвалідів-штатних працівників, які повинні працювати на робочих місцях, створених відповідно до вимог ст. 19 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні»; в) середньорічна заробітна плата штатного працівника у гривнях [102]. Якщо відійти від економічних показників, які вказано, й поглянути під іншим кутом, то видається, що даний вид звітування має потужний потенціал для запобігання дискримінації інвалідів.

По-перше, спираючись на отримані показники у пункті а) ведеться статистика працевлаштування цієї категорії осіб по всій країні, у тому числі можна моніторити стан зайнятості по регіонам, галузям трудової діяльності. У результаті чого виявляються найбільш проблемні ланки ринку праці, де найменше задіяні інваліди, тобто потенційно можливі прояви дискримінації. По-друге, за показником у пункті б) можна контролювати виконання нормативів робочих місць для працевлаштування інвалідів, після чого піднімати питання щодо притягнення винних осіб до відповідальності. По - третє, показники у пункті в) можуть стати підставою втручання відповідних органів виконавчої влади до діяльності роботодавців, якщо з’ясується, що заробітна плата осіб з інвалідністю у середньому нижча ніж у інших штатних працівників. На наш погляд, зазначене свідчить про дискримінації за ознакою інвалідності під час фінансової оцінки виконаної ідентичної роботи.

З метою недопущення порушення прав і свобод інвалідів у сфері зайнятості та притягнення винних осіб до юридичної відповідальності у законодавстві передбачено накладення адміністративно-господарських санкцій, а також штрафів, у відповідності до КУпАП. Як зауважувалося раніше невиконання встановлених нормативів робочих місць для працевлаштування інвалідів є однією із потенційних загроз підвищення рівня вчинення дискримінаційних дій щодо них [8]. Саме тому, застосування окремих заходів адміністративного примусу передбачає стимулювання роботодавців до недопущення у подальшому порушення законодавства у цій сфері.

Нормативну основу накладення адміністративно-господарських санкцій передбачено, у тому числі ч.1 ст. 218 ГК України та ст. 20 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні». Розмір грошового стягнення до відповідних відділень Фонду соціального захисту інвалідів залежить від загальної кількості працюючих осіб на підприємстві, установі чи організації. Якщо роботодавцем залучено до праці від 8 до 15 осіб, розмір адміністративно-господарських санкцій за робоче місце, призначене для працевлаштування інваліда і не зайняте інвалідом, визначається в розмірі половини середньої річної заробітної плати; понад 15 осіб - у розмірі середньої річної заробітної плати на відповідному підприємстві, установі, організації [62].

Більше того, якщо юридична чи фізична особа, що використовують найману працю, відмовляються сплачувати зазначені суми або порушують встановлені строки сплати - тягне за собою нарахування пені, яка обчислюється виходячи з 120% річних облікової ставки Національного банку України, що діяла на момент сплати, нарахованої на повну суму недоїмки за весь її строк. З 14 квітня 2017 року облікова ставка Національного банку України становить 13 % [62].

Порядком використання суми адміністративно-господарських санкцій та пені за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів, що надійшли до державного бюджету, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 31.01.2007 № 70, визначено механізм використання Фондом соціального захисту інвалідів адміністративно - господарських санкцій та пені за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів, що надійшли до державного бюджету. Отримані грошові суми направляються на наступні цілі: надання фінансової допомоги для здійснення заходів, спрямованих на зміцнення матеріально -технічної бази, у тому числі з метою забезпечення соціальної, трудової та професійної реабілітації інвалідів та дітей-інвалідів; надання роботодавцям цільової позики на створення робочих місць, призначених для працевлаштування інвалідів; фінансування витрат на професійну підготовку, підвищення кваліфікації та перепідготовку інвалідів; надання роботодавцям дотації на створення спеціальних робочих місць для працевлаштування інвалідів, які зареєстровані у державній службі зайнятості як безробітні; забезпечення функціонування центрів професійної реабілітації інвалідів і державних центрів соціальної реабілітації дітей-інвалідів [64].

Із зазначеного слід зробити висновок, що держава через застосування адміністративно-господарських санкцій переслідує не лише мету покарання роботодавця, але й відновити та забезпечити реалізацію порушених права і законних інтересів осіб з інвалідністю. Здійснюючи фінансування заходів, спрямованих на покращення соціальної, трудової, професійної реабілітації інвалідів та дітей-інвалідів, а також функціонування центрів професійної реабілітації інвалідів і державних центрів соціальної реабілітації дітей- інвалідів, створюються належні умови відновлення фізичного та психічного здоров’я даної категорії осіб, їхньої соціальної адаптація та інтеграції. Не менш важливим є конструктивним підхід до того, що накладення грошових стягнень на роботодавців не вирішує питання зайнятості інвалідів та триваючих дискримінаційних підходів на ринку праці щодо них. Саме тому передбачено частину отриманих коштів направляти на дотації для створення спеціальних робочих місць для працевлаштування інвалідів, які зареєстровані у державній службі зайнятості як безробітні.

Окрім накладення адміністративно -господарських санкцій на

роботодавців, передбачено адміністративну відповідальність для окремих посадових осіб. Ч. 2 ст. 188¹ КУпАП передбачено, що невиконання посадовою особою, яка користується правом приймати на роботу і звільняти з роботи, фізичною особою, яка використовує найману працю, нормативу робочих місць для працевлаштування інвалідів, неподання Фонду соціального захисту інвалідів звіту про зайнятість та працевлаштування інвалідів - тягнуть за собою накладення штрафу від 170 до 340 грн [58].

В адміністративно-деліктному законодавстві відсутні інші положення щодо притягнення винних осіб до відповідальності за прямі чи непрямі дискримінаційні прояви щодо інвалідів, однак певні зі статтей КУпАП можна віднести до даної категорії правових приписів. Наприклад, мова йде про ст. 41-2 КУпАП, згідно якої порушення чи невиконання зобов’язань щодо колективного договору, угоди особами, які представляють власників або уповноважені ними органи чи профспілки або інші уповноважені трудовим колективом органи, чи представниками трудових колективів - тягне за собою накладення штрафу від 850 до 1700 грн [58].

Вважаємо, що дотримання колективного договору чи трудової угоди є однією із базових засад протидії дискримінації у сфері зайнятості, оскільки ці документи встановлюють двосторонні зобов’язання з метою регулювання виробничих, трудових і соціально-економічних відносин і узгодження інтересів працівників та роботодавців. До їхнього змісту включатися наступні пункти, які стосуються насамперед інвалідів, зокрема: встановлення гарантій, компенсацій, пільг; режиму роботи, тривалості робочого часу і відпочинку; умов і охорони праці; забезпечення житлово-побутового, культурного, медичного обслуговування, організації оздоровлення і відпочинку працівників. Водночас найголовніше те, що у відповідності до ст. 7 Закону України «Про колективні договори і угоди» до обов’язкових пунктів колективного договору чи трудової угоди мають бути включені вимогу щодо заборони дискримінації у трудовій діяльності [68]. Таким чином, у разі виявлення фактів дискримінації інвалідів та невжиття адекватних мір реагування з боку керівництва, вищевказані особи можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності за ст. 41-2 КУпАП.

Поряд із Фондом соціального захисту інвалідів активну участь у запобіганні та протидії дискримінації у сфері працевлаштування та зайнятості інвалідів відводиться Державній службі України з питань праці. Даний центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення. У зв’язку із цим, у постанові Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 96, передбачено значний об’єм владних повноважень, які надають право здійснювати низку адміністративно-правових засобів по боротьбі з порушенням прав, свобод і законних інтересів осіб з інвалідністю.

На нашу думку, найбільш ефективними з точки зору протидії дискримінації осіб з інвалідністю є наступні адміністративно-правові засоби, які здійснюються вказаною службою, її посадовими особами: за індивідуальною скаргою чи за власною ініціативою безперешкодно проводити перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об’єктів виробництва роботодавців, та у разі виявлення - фіксувати факти порушення прав і законних інтересів осіб з інвалідністю; надавати фізичним та юридичним особам, які використовують найману працю, обов’язкові для розгляду методичні та інші рекомендації щодо необхідності приведення організаційних процесів у відповідність із положеннями законодавства з питань підвищення рівня захищеності працівників-інвалідів; одержувати від роботодавців і посадових осіб пояснення, висновки про результати проведення експертних обстежень, інформацію з відповідних питань, звіти про причини порушень законодавства щодо інвалідів та про вжиття заходів для їх усунення; залучати працівників правоохоронних органів до здійснення заходів з державного контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість осіб з інвалідністю; скликати наради, утворювати комісії та робочі групи, проводити наукові конференції, семінари з питань порушенням прав, свобод і законних інтересів осіб з інвалідністю, зокрема, недопущення вчинення дискримінаційних дій за ознакою інвалідності; заслуховувати звіти посадових осіб органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій з питань забезпечення належних умов праці інвалідів відповідно до медичних показань, запобігання порушення їхніх прав тощо [103].

Серед зазначеного переліку владних заходів першочерговою ланкою попередження та виявлення фактів неналежного ставлення до осіб з інвалідністю, у якому вбачається порушення антидискримінаційного законодавства, слід назвати реалізацію контрольних повноважень у вигляді проведення перевірок, передбачених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»; Порядком проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 № 390 та іншими нормативно-правовими актами в аналізованій сфері.

Безпосереднє проведення перевірок здійснюється посадовими особами Державної служби України з питань праці та її територіальних органів, які відповідно до своїх посадових обов’язків мають повноваження державного інспектора з питань праці. Останні наділені правом проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження своєї діяльності роботодавцями. Планові перевірки проводяться за встановленим графіком, тоді як позапланові - переважно за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення вимог законодавства про працю [104].

За результатами проведених перевірок складаються відповідні акти. У разі виявлення порушень законодавства, зокрема, щодо осіб з інвалідністю, державним інспектором з питань праці вносяться приписи про усунення виявлених порушень, а також вживаються заходи щодо притягнення до відповідальності винних осіб згідно із вимогами чинного адміністративного, господарського, кримінального, трудового, цивільного законодавства [104].

Поряд із трудовою діяльністю сфера забезпечення безперешкодного доступу до соціальної інфраструктури є однією із тих, що найбільше піддаються дискримінації за ознакою інвалідності. У ст. 9 Конвенції про права осіб з інвалідністю від 13.12.2006 вказано, що з метою надання інвалідам можливості вести незалежний спосіб життя необхідне створення належних умов доступу нарівні з іншими до фізичного оточення, до транспорту, до інформації та зв’язку. Ці заходи, які включають виявлення й усунення перепон і бар’єрів, що перешкоджають доступності, повинні поширюватися, зокрема: на будинки, дороги, транспорт й інші внутрішні та зовнішні об’єкти; на інформаційні, комунікаційні та інші служби [15].

Зазначена міжнародна норма знайшла свій вираз у положеннях Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», у тому числі щодо: субтитрування або переклад на жестову мову офіційних повідомлень, кіно-, відеофільмів, передач і програм (ст. 23); безперешкодного доступу інвалідів до об’єктів фізичного оточення (ст. 26); здійснення планування і забудова населених пунктів, проектування, будівництво і реконструкція об’єктів архітектури з урахуванням потреб інвалідів (ст. 27); спеціального обладнання транспортних засобів, вокзалів, аеропортів та інших об’єктів транспортної інфраструктури, яке б дало змогу інвалідам безперешкодно користуватися їх послугами (ст. 28) [62]. Таким чином, із зазначеного переліку слід зробити висновок, що мова йде про непряму дискримінацію інвалідів у разі незабезпечення їхнього безперешкодного доступу до соціальної інфраструктури.

Окреслена проблематика є поширеною та болючою для нашої країни, оскільки у значній мірі перешкоджає реалізації більшості соціально - економічних, культурних та інших прав і законних інтересів осіб з інвалідністю у силу елементарної неможливості повноцінного пристосування до об’єктів фізичного, транспортного та, у певній мірі, інформаційного оточення. «Рівність доступу, - зазначає В. О. Азін, Л. Ю. Байда, Я. В. Грибальський, - є найважливішою умовою для розвитку інтегрованого суспільства. Концепція будівель, навколишнього середовища, продукції, систем комунікації та електронного обладнання має особливо важливе значення для полегшення участі і сприяє незалежності людей з інвалідністю у всіх аспектах життя» [105, с. 7].

Спираючись на вказані доводи, фахівці у галузі архітектурної діяльності та будівництва на перше місце ставлять необхідність розвитку принципів безбар’єрної архітектури та доступності середовища проживання, які поєднуються у так звану концепцію «універсального дизайну». Зокрема,

Л. М. Бармашина наголошує, що суть цієї концепції полягає у створенні такого середовища проживання, зокрема архітектурного, яке має бути адаптоване до реальних можливостей всіх категорій населення. Універсальний дизайн архітектурного середовища передбачає комплекс заходів щодо забезпечення архітектурними засобами доступності, універсальності, екологічної доцільності середовища людської діяльності. Автором запропоновано перехід на будівництво житлових будинків із забезпеченням трьох рівнів відповідності вимогам створення безбар’єрного середовища [106, с. 314-316].

У свою чергу, Ю. В. Метко наголошує на тому, що у сучасному трактуванні «доступність» та «безбар’єрність» за змістом є широким поняттям, яке охоплює такі сфери, як: освіта, транспорт, працевлаштування, способи подання інформації, будівлі та громадські місця тощо. Багато з цих сфер перебувають у взаємній залежності. Наприклад, доступ до шкільного приміщення є однією з умов доступності освіти, що в кінцевому результаті впливає на залучення особистості в суспільне життя. Доступний транспорт дає можливість розширити межі мобільності та створити найбільш сприятливі умови для працевлаштування, навчання та відпочинку. Таким чином, доступність означає щось більше, ніж безпосередній доступ до будівлі або приміщення за допомогою допоміжних чи спеціальних засобів [107, с. 111].

Питання архітектурної доступності, забезпечення громадського транспорту спеціальними пристроями та засобами для інвалідів та низка інших подібних аспектів знайшли широкого обговорення у суспільстві. У результаті чого розроблено комплексні державні документи, щоправда які намагаються втілити в життя до цих пір. Особливе значення мають План заходів щодо створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення на 2009-2015 роки «Безбар’єрна Україна», затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.2009 № 784 [108], а також

Розділи I. «Рівність і недискримінація. Жінки-інваліди. Діти-інваліди», Розділ ІІІ «Архітектурна доступність», Розділ IV. «Транспортна та туристична доступність» Державної цільової програми «Національний план дій з реалізації Конвенції про права інвалідів» на період до 2020 року», затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2012 № 706 [109].

Також на підставі указу Президента України від 19.05.2011 № 588/2011 «Про заходи щодо розв’язання актуальних проблем осіб з обмеженими фізичними можливостями» [110] розроблено низку нормативно-правових актів на виконання Плану дій Ради Європи щодо сприяння правам і повній участі людей з обмеженими можливостями в суспільстві: покращення якості життя людей з обмеженими можливостями в Європі в 2006 -2015 роках та Плану дій Ради Європи для України на 2011-2014 роки від 23.06.2011.

Нормативну базу щодо забезпечення безперешкодного життєвого середовища інвалідів утворюють Закони України «Про будівельні норми», «Про архітектурну діяльність» [111], «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності»; ДБН В.2.2-17:2006 «Будинки і споруди. Доступність будинків і споруд для маломобільних груп населення» [112] та ін. Не вдаючись до теоретико-правової полеміки на рахунок загальної характеристики та процедури покращення умов доступу до соціальної інфраструктури осіб з інвалідністю, зупинимося виключно на питаннях реалізації владних повноважень відповідних органів виконавчої влади щодо протидії дискримінації вказаної категорії людей.

Основними суб’єктами у сфері контролю та нагляду за будівельною галуззю є Державна архітектурно-будівельна інспекція України, її територіальні органи, а також після децентралізації владних повноважень - окремі структурні підрозділи Київської та Севастопольської міськдержадміністрації, виконавчих органів сільських, селищних та міських рад. Останні, провадячи дозвільну діяльність, убезпечують виконання

будівельних норм, зокрема, у частині доступності будинків і споруд для осіб з інвалідністю. Як вказує О. В. Стукаленко, у будівельній галузі дозвільні процедури спрямовуються на забезпечення органами публічної влади реалізації прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб на виконання окремих дій або зайняття певними видами діяльності щодо об’єктів архітектури, містобудування, надання послуг інженерного та технічного характеру тощо [113, с. 141-142].

Враховуючи норми Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 [114], Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466, Примірного положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 671 [115], до основних адміністративно- правових засобів протидії дискримінації інвалідів у сфері архітектурної доступності з боку органів державного архітектурно-будівельного контролю слід віднести наступні:

- приймають в установленому порядку в експлуатацію закінчені будівництвом об’єкти, у тому числі видає відповідні сертифікати, реєструє декларації про готовність об’єкта до експлуатації та повертає такі декларації; здійснює ліцензування господарської діяльності, пов’язаної із створенням об’єктів архітектури тощо;

- здійснюють державний контроль, у тому числі проводить планові та позапланові перевірки, за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, насамперед ДБН В.2.2-17:2006, інших нормативних документів під час провадження містобудівної діяльності; видає приписи щодо усуненню виявлених порушень будівельного законодавства та здійснює контроль їх виконанням;

- розглядають справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності із прийняттям відповідних рішень, зокрема накладенням штрафних санкцій згідно Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» [116]; складає протоколи та розглядає справи про адміністративні правопорушення (ст. 96-1 «Порушення законодавства під час планування і забудови територій» КУпАП).

Поряд із органами державного архітектурно-будівельного контролю значним інструментарієм владного впливу на суб’єктів будівельної діяльності наділено Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. Аналіз Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 № 197 [117], дозволяє виокремити наступні

адміністративно-правові засоби протидії дискримінації за ознакою інвалідності:

- затверджує базові нормативно-правові акти у галузі будівництва та з питань архітектурно-будівельного контролю та нагляду з урахуванням принципів недискримінації, зокрема, державні будівельні норми, методології проектування, будівництва та реконструкції об’єктів архітектури, інженерно - транспортної інфраструктури тощо;

- погоджує уніфіковані форми актів перевірок об’єктів архітектури на пристосування для потреб інвалідів, що складаються за результатами проведення планових і позапланових заходів державного нагляду з питань, що належать до його компетенції;

- забезпечує реєстрацію саморегулівних організацій у сфері архітектурної діяльності, а також здійснює контроль за діяльністю Атестаційної архітектурно-будівельної комісії.

Згідно ст. 28 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» забезпечення транспортної доступності для інвалідів покладається на підприємства, організації та фізичних осіб-підприємців, що здійснюють транспортне обслуговування населення, у спосіб спеціального обладнання транспортних засобів, вокзалів, аеропортів та інших об’єктів. Крім того, транспорт загального користування забезпечується зовнішніми звуковими інформаторами номера і кінцевих зупинок маршруту, текстовими та звуковими системами у салоні для обов’язкового оголошення зупинок [62].

Окреслений стан речей зумовлює здійснювати посилений контроль відповідними органами державної влади, насамперед посадовими та службовими особами Міністерства інфраструктури України. Даний центральний орган виконавчої влади забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах автомобільного, залізничного, морського та річкового транспорту, а також розвитку, будівництва, реконструкції та модернізації транспортної та транспортно-інженерної інфраструктури [118].

Певне місце у створенні належних умов для користування інвалідів транспортом загального користування відводиться органам місцевого самоврядування. У ст. 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вказано, що вони здійснюють управління об’єктами транспорту і зв’язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; затверджують маршрути та графіки руху, правила користування міським пасажирським транспортом незалежно від форм власності [119]. Отже, слід констатувати, що у разі порушення перевізниками правил недискримінації у своїй діяльності, виконавчі комітети сільської, селищної чи міської ради можуть застосовувати окремі заходи адміністративного примусу до них, у тому числі, припинення діяльності, змінення маршруту та графіку руху, що може потягти за собою зниження рентабельності тощо.

У сучасну епоху активного розвитку інформаційного суспільства особливо важливою складовою безперешкодного доступу інвалідів до окремих елементів соціальної інфраструктури є інформаційна безбар’єрність. Зважаючи на певні захворювання, прикладом вади слуху та зору, вказані особи позбавляються можливості отримувати необхідну інформацію, яка доступна всім іншим. На рахунок цього у ст. 23 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» зазначено, що телерадіоорганізації забезпечують субтитрування або переклад на жестову мову офіційних повідомлень, кіно-, відеофільмів, передач і програм [62].

Державним регулятором у зазначеній сфері виступає Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, яка наділена певними владними повноваженнями щодо запобігання та протидії дискримінації інвалідів. Серед них наступні: нагляд за дотриманням телерадіоорганізаціями та провайдерами програмної послуги вимог законодавства у галузі телерадіомовлення; офіційний моніторинг телерадіопрограм; застосування в межах своїх повноважень санкцій відповідно до закону, у тому числі призупинення чи відкликання ліцензій телерадіомовлення та ліцензій провайдерів програмної послуги [120].

Закономірно, що прояви дискримінації можливі в абсолютній більшості напрямів реалізації життєдіяльності суспільства. Разом із тим, для інвалідів, у силу особливостей фізичного чи психологічного здоров’я, характерне переважне користування певними послугами, насамперед охорона здоров’я, соціальне забезпечення та захист, навчання, реабілітаційні заходи тощо. Таким чином, відповідні суб’єкти владних повноважень відіграють першочергову роль у забезпеченні захисту прав, свобод і законних інтерсів осіб з інвалідністю. Мова йде про Міністерство соціальної політики України [121], Міністерство охорони здоров’я України [122], Міністерство освіти і науки України [123].

Зазначені центральні органи виконавчої влади застосовують подібні адміністративно-правові засоби протидії дискримінації за ознакою інвалідності з урахуванням специфіки своїх повноважень. Зокрема, основний позитивний результат досягається за рахунок:

- розроблення проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до їхньої компетенції з урахуванням принципу недискримінації;

- здійснення в межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) та моніторингових функцій;

- забезпечення координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування для боротьби з проявами дискримінації;

- здійснюють ліцензування та дозвільної діяльності з можливістю не допуску фізичних і юридичних осіб, які допустили дискримінацію інвалідів, до певних видів діяльності;

- проведення планових та позапланових перевірок підприємств, установ та організацій, які знаходяться у межах їхньої компетенції з метою виявлення та усунення фактів дискримінації за ознакою інвалідності;

- реагування на заяви, скарги та звернення громадян у порядку передбаченому Законом України «Про звернення громадян» щодо фактів вчинення дискримінаційних дій з боку працівників, посадових і службових осіб, які працюють у підпорядкованих установах; порушення дисциплінарного провадження щодо останніх з подальшим притягненням до різних видів юридичної відповідальності;

- взаємодія з правоохоронними органами в окремих складних випадках з метою запобігання та припинення дискримінаційних дій щодо інвалідів, а також відновлення їхніх порушених прав.

Проведений аналіз питань присвячених з’ясуванню правових засад застосування адміністративно-правових засобів протидії дискримінації в окремих сферах реалізації прав і свобод осіб з інвалідністю дозволяє зробити наступні висновки.

1. Основними суб’єктами владних повноважень, які забезпечують попередження та боротьбу з дискримінаційними проявами щодо інвалідів є Міністерство соціальної політики України, Міністерство інфраструктури

України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України, Міністерство охорони здоров’я України, Міністерство освіти і науки України, Фонд соціального захисту інвалідів, Державна служба України з питань праці, Державна архітектурно - будівельна інспекція України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, окремі структурні підрозділи Київської та Севастопольської міськдержадміністрації, виконавчих органів сільських, селищних та міських рад.

2. Вибір застосовуваних адміністративно-правових засобів протидії дискримінації за ознакою інвалідності корелюється з урахуванням специфіки окремих спрямувань реалізації прав і свобод даної категорії осіб. Найбільш дискримінаційними слід вважати сфери працевлаштування та зайнятості, а також доступності до об’єктів соціальної інфраструктури, у тому числі архітектурна, транспортна та інформаційна доступність. У певній мірі прояви неповаги до інвалідів характерні також для закладів освіти, охорони здоров’я та соціального захисту.

2.3.