3.2. Удосконалення правового регулювання попередження та протидії адміністративним правопорушенням

У першому пункті позначено далеко не всі позитивні надбання зарубіжних країн у справі протидії скоєнню правопорушень взагалі й адміністративних правопорушень зокрема; цей досвід є багатий, змістовний і (за логікою самого процесу протидії, а також спорідненості різновидів адміністративних правопорушень в Україні й інших країнах) у багатьох аспектах корисний для нашої держави.

Зрозуміло, однак, що використання цього досвіду може бути ефективним тільки за умови врахування специфіки вітчизняної практики правового регулювання та реальної діяльності із протидії адміністративним проступкам, належного визначення пріоритетів, матеріальних, організаційних, фінансових та інших можливостей країни на конкретний момент часу, реального рівня правової культури і загальної культури як громадян, так і працівників органів, які за посадою здійснюють заходи попередження і протидії. На жаль, слід констатувати, що розбудова правової державності в Україні відбувається в умовах достатньо низького рівня правової культури населення, що обумовлено особливостями перехідного періоду, негативним впливом низки соціально-економічних та інших чинників. Адміністративні правопорушення, незважаючи на формальну відсутність надто високого ступеня їх суспільної небезпеки, є масштабним і різноплановим явищем. Отже, з метою ефективного попередження та протидії адміністративним правопорушенням, існує потреба у ґрунтовних дослідженнях адміністративної деліктності як соціального-правового явища. Дослідження сприятимуть з’ясуванню причин та умов учинення адміністративних правопорушень, стану адміністративної деліктності, її динаміки, тенденцій розвитку тощо з можливістю подальшого прогнозування та планування.

Доречно зауважити, що прогнозування - це процес отримання наукового знання про майбутнє, що ґрунтується на закономірностях певних явищ, у результаті їх стану в минулому та сьогоденні; прогноз - це результат передбачення, висновок про ймовірність настання певних змін в об’єкті дослідження [102, с.160]. І саме наука про адміністративні правопорушення покликана дати прогноз ефективності використання тих чи інших засобів профілактики; особливе значення має завдання цієї науки прогнозувати зміни законодавства про адміністративну відповідальність [55, с. 35]. При цьому потрібно враховувати ефект шкоди від адміністративних правопорушень і враховувати їх у процесі прогнозування, адже тільки у такий спосіб можуть бути змодельовані дійсно ефективні, дієві, результативні заходи реагування на факти вчинення проступків і механізми їх попередження.

Нині практика прогнозування і пов’язаного з ним робочого планування адміністративних правопорушень перебувають на етапі становлення. Заходи, що розробляються органами державної влади, переважно спрямовані на протидію злочинності, а ті з них, що були присвячені загальним питаннями протидії правопорушенням, на жаль, не довели ефективності. Так, наприклад, згадувана в першому розділі Концепція реалізації державної політики у сфері профілактики правопорушень на період до 2015 року, попри значні зміни в суспільстві, так і не була змінена, більшість її положень мають, на нашу думку, декларативний характер (окрім положень, що пов’язані з останніми реформаційними процесами, хоча Концепція була прийнята 2011 року) [97]. Затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 8 серпня 2012 р. № 767 план заходів з виконання Концепції реалізації державної політики у сфері профілактики правопорушень на період до 2015 року значною мірою стосувався лише діяльності міліції, яка в останній час стала об’єктом суттєвих трансформацій аж до корінних змін у нормативній базі її функціонування (Закон України «Про міліцію», як уже зазначалось, втратив чинність). У цілому ж треба підкреслити, що ефективне планування і прогнозування специфічної діяльності з попередження правопорушень взагалі й адміністративних правопорушень зокрема на основі сучасних прогностичних методик та в умовах суттєвих інституціональних змін у нашій країні - це питання, яке ще має стати об’єктом детальних досліджень. Їх проведення - справа практично невідворотна, оскільки без якісних прогнозів і обґрунтованих програм у цій сфері (як, власне, і в інших) неможливим є вдосконалення законодавства. Слід також наголосити, що плани з попередження та протидії адміністративним правопорушенням або правопорушенням загалом мають розроблятись за ієрархічним принципом: від загальнодержавного до місцевого рівня, адже тільки в такому разі діяльність буде ефективною. Узгодженість між ними забезпечить системність попередження і протидії правопорушенням.

Що стосується правового регулювання попередження і протидії окремим типам адміністративних правопорушень, то наразі існує чимало «слабких місць». Про це, зокрема, свідчать наведені вище статистичні дані щодо адміністративних правопорушень у різних сферах суспільного життя, що показують масштаби їх розповсюдження (які можна вважати відтвореними не повністю, роблячи поправку на суттєвий відсоток латентних правопорушень); однією з причин цього є саме недосконалість правової бази. Підтвердженням вищенаведеному є, наприклад, ситуація, пов’язана з оптимізацією правового регулювання проведення мирних зібрань громадян для демонстрації політичних та інших поглядів і переконань. Попри наявність окремих інтересних законопроектів залишається актуальним прийняття законодавчого акта, в якому було б визначено цілісний механізм реалізації права на свободу мирних зборів у єдності його численних аспектів (наразі в цій сфері діють окремі правові акти, прийняті ще в радянський період). Під час опрацювання законопроектів (законопроекту) доцільно взяти до уваги позитивний досвід регулювання названого питання в законодавстві інших країн, наприклад Республіці Польща, де завчасне повідомлення органів влади не є обов’язковим. Повідомлення організаторами органів місцевої влади й органів внутрішніх справ про намір провести мітинг чи демонстрацію накладає на останні зобов’язання забезпечити громадянам реалізацію їх права на мирне зібрання і захист його учасників [29, с. 49]. Для України такий досвід може бути запозичений лише в перспективі. Слід зазначити, що було подано до Верховної Ради України проект Закону про порядок організації і проведення мирних заходів (2012 р.), проте остаточно цей закон не прийнято (хоча політичні події останніх двох років засвідчили крайню потребу у ньому).

Окрім згаданого закону, для забезпечення прав і свобод громадян та запобігання порушенням порядку проведення мітингів, демонстрацій та інших мирних зібрань громадян ще нещодавно було актуальним питанням розробки і прийняття спеціального нормативного акта щодо порядку застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї працівниками правоохоронних органів під час охорони громадського порядку; при цьому передбачити однозначно заборонити застосовувати заходи фізичного впливу, спеціальні засоби та вогнепальну зброю проти громадян, які не чинять фізичного або збройного опору законним діям працівників правоохоронних органів. Нині дане питання в принципі вирішено з прийняттям Закону України «Про Національну поліцію», у якому детально визначаються поліцейські заходи примусу, порядок та межі їх застосування; спеціальне положення цього закону (стаття 42) зобов’язує поліцейського негайно зупинити застосування певного виду заходу примусу в момент досягнення очікуваного результату, що майже співзвучно з вище поданою пропозицією [188].

В цілому ж, враховуючи наявність різних силових структур, працівники яких мають право застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї, вважаємо за необхідне врегулювання порядку такого застосування у спеціальному законі, в основу якого було б покладено відповідні положення Закону України «Про Національну поліцію»; у ньому можна також було б визначити особливості здійснення заходів згаданих заходів адміністративного примусу кожною з цих структур. Прийняття такого акту на рівні закону означало б, з одного боку, високий рівень обов’язку для суб’єктів, уповноважених застосовувати заходи примусу, дотримуватись при цьому відповідного режиму, з іншого боку, це було юридичною гарантією дотримання прав і свобод особи, щодо якої такий примус здійснюється.

Дуже важливим аспектом питання належного застосування заходів адміністративного примусу як засобу попередження і протидії

адміністративних правопорушень є, зокрема, вдосконалення правового регулювання інституту адміністративного затримання. Зарубіжний досвід з цього питання досліджено певною мірою в підрозділі 3.1 дисертації, тут висловлено лише окремі міркування. Насамперед, необхідно погодитись з тим, що йдеться про інститут саме адміністративного припинення, а не адміністративного стягнення. Крім того, необхідно коректно визначити суб’єктів, повноважних збільшувати цей строк, оскільки затримання - це серйозне обмеження права людини і громадянина, передбаченого статтею 29 Конституції України [96]. Так, частина перша статті 263 КУпАП визначає загальне правило щодо строку адміністративного затримання, воно не може здійснюватись більше, ніж на три години. Водночас, тією самою статтею передбачаються випадки можливого затримання особи на строк до трьох діб; у такому випадку про це письмово повідомляється прокурор протягом двадцяти чотирьох годин з моменту затримання [81]. На нашу думку, у разі нагальної необхідності запобігти вчиненню злочину або серйозного адміністративного правопорушення чи припинити спробу такого вчинення уповноважені на це органи можуть застосувати затримання особи, однак обґрунтованість такого заходу у найкоротший можливий час має бути перевірена судом. На нашу думку, було б доцільно передбачити в ст. 263 КУпАП, що строк адміністративного затримання не може перевищувати 3 години (у виключних випадках, коли відсутня з об’єктивних причин можливість звернутись до суду протягом 3 годин, якнайшвидше) і 72 години за наявності такого дозволу. Тобто, суб’єктом, що санкціонує «понаднормативний» строк затримання, має виступати суд; це є своєрідною гарантією виправданості такого заходу. Як уявляється, такий підхід є співзвучним позиції Конституційного Суду України, висловленою, зокрема, у Рішенні від 01.06.2016 № 2-рп/2016 (справа про судовий контроль за госпіталізацією недієздатних осіб до психіатричного закладу), згідно з яким рішення про госпіталізацію недієздатної особи до психіатричного закладу на прохання або за згодою її опікуна за рішенням лікаря-психіатра погоджує суд. В усіх зазначених випадках суд функціонує як суб’єкт, призначенням якого є захист прав особи і у визначених випадках убезпечення її від порушення цих прав.

З урахуванням зазначеного, видається логічним й уніфікувати та врегулювати на рівні закону усі випадки здійснення адміністративного затримання. Наразі це питання, крім КУпАП [81], певною мірою регулюється Законом України «Про Національну поліцію» [188], окремими відомчими актами (наприклад, Інструкцією з організації діяльності чергових частин органів і підрозділів внутрішніх справ України [170]) тощо.

Окрім проблеми вдосконалення законодавства України щодо регулювання певних аспектів діяльності з попередження та протидії адміністративним правопорушенням, потрібно вирішувати й більш загальне і складне завдання - оновлювати, змінювати адміністративно-деліктне законодавство в цілому, в комплексі, що відповідатиме потребам України, сприятиме вирішенню проблем та адаптації законодавства України до законодавства ЄС. У спеціальній літературі справедливо зазначалося про невідповідність правового регулювання інституту адміністративної відповідальності вимогам часу, тому він вимагає проведення систематизації адміністративного законодавства, зокрема його кодифікації з розмежуванням норм матеріального та процесуального права і виділенням останніх у Кодекс України про адміністративні проступки [107, с. 13-14].

Особливу увагу в контексті цього дослідження привертає проект згаданого Кодексу [82], поданий до Верховної Ради України ще 2004 р., але у зв’язку із численними зауваженнями та пропозиціями й іншими причинами до цього часу опрацьовується. На момент внесення, за свідченням фахівців Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України, зазначений проект містив положення, які суперечили Конституції України та міжнародним договорам, ратифікованим Верховною Радою України, не узгоджувались з іншими законами України, безпідставно втручалися у приватне життя громадян, мали чимало внутрішніх суперечностей [38]. Поступовими тенденціями розвитку деліктного законодавства України на цей час мають бути:

а) декриміналізація багатьох діянь, передбачених чинним Кримінальним кодексом, і визнання їх адміністративними правопорушеннями;

б) максимально широке застосування за ці правопорушення таких стягнень, як виправні роботи, громадські роботи, арешт і штраф, а також позбавлення спеціального права, позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю та спеціальна конфіскація.

Найбільш поширеним видом стягнення за проектом є штраф. Його застосування передбачено у 779 нормах Особливої частини проекту, тобто практично кожною нормою (яких усього 784) [38]. При цьому в деяких випадках (найбільше це стосується адміністративних проступків у галузі митної справи) розміри штрафів для фізичних осіб сягають (інколи і за вельми незначні порушення) тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (17 000 грн.), а для юридичних і більше (у статтях 162, 164 і 166 - 1 400, а у ст. 165 - 2 600 неоподатковуваних мінімумів, тобто 44 200 грн.). Водночас у десяти випадках їх розміри не перевищують 0,5 такого мінімуму, і по одному випадку - 0,1 і 0,2 мінімумів.

Адміністративні правопорушення за ступенем шкідливості не настільки різні, щоб тягти за собою накладення адміністративних стягнень у вигляді таких різних за розміром штрафів. Навіть Кримінальний кодекс України в більшості випадків передбачає штраф у розмірі до 50 зазначених мінімумів, а за загальним правилом, згідно зі ст. 53 КК України, розмір штрафу визначається в межах від 30 до 1 000 неоподатковуваних мінімумів. Проте в цьому випадку йдеться про злочини, суспільна небезпека яких є набагато вищою, ніж у адміністративних проступків. Що ж стосується максимального розміру адміністративного штрафу, то за загальним правилом він не має перевищувати 30 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, у разі його стягнення з посадових осіб та фізичних осіб - суб’єктів господарювання, скажімо, 100, а з юридичних осіб - 1 000 мінімумів. Лише в окремих, прямо визначених КУпАП випадках, ці розміри штрафів можуть бути збільшені (у разі повторного вчинення аналогічних проступків, заподіяння ними значної шкоди тощо) [38].

У цьому контексті варто розглянути й альтернативний проект Кодексу України про адміністративні проступки і стягнення, розроблений Центром політико-правових реформ ще у 2007-2008 р. Проект розроблено лише на рівні Концепції, у вигляді формального законопроекту до Верховної Ради України він не вносився [98].

Розробник Концепції реформування інституту адміністративної відповідальності в Україні, підготовленої Центром політико-правових реформ, О. Банчук вказує на те, що інститут адміністративної відповідальності в незалежній Україні не піддавався ґрунтовним змінам. Чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення був прийнятий за радянських часів (1984 рік). Відтоді в нього внесено величезну кількість змін, які не мають системного характеру, відзначаються надмірною деталізацією і необґрунтовано перетворюють адміністративне деліктне законодавство на зібрання казуальних правил. На думку розробників, неприпустимим є визначення заходів адміністративної відповідальності через положення підзаконних нормативно- правових актів (це є прямим порушенням приписів п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України).

Розширення судової юрисдикції щодо справ про адміністративні проступки (близько 2 млн. на рік) та незабезпечення дотримання процедурних прав осіб призводить до ще більшого зниження ефективності адміністративної відповідальності та зменшення її ролі в механізмі забезпечення правопорядку в державі. У випадку судового розгляду справи про адміністративний проступок проходить довгий період від моменту вчинення проступку і накладення стягнення (у разі його накладення), що негативно впливає на превентивну дію адміністративного деліктного законодавства. Наслідком цього є, зокрема, порушення Україною права особи на справедливий суд, передбаченого ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, зокрема щодо розумності строків розгляду справ. Водночас порушуються вимоги ст. 2 Протоколу № 7 до Конвенції внаслідок відсутності належного механізму оскарження судових рішень у справах про адміністративні правопорушення, що вже констатувалося Європейським судом з прав людини в справі «Гурепка проти України» [98]. У багатьох випадках через недоліки процедури або застарілість санкцій винуваті особи уникають адміністративної

відповідальності або несуть символічну відповідальність.

Адміністративні проступки, на думку авторів Концепції, мають бути підвідомчі лише органам виконавчої влади, виконавчим органам місцевого самоврядування, тобто адміністративним органам. Вилучення судів з числа суб’єктів, уповноважених застосовувати заходи адміністративної

відповідальності за вчинення адміністративних проступків, дасть змогу особам, які притягуються до відповідальності за вчинення адміністративних проступків, оскаржувати рішення до адміністративного суду в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства.

Стягненнями, які свідчать про кримінально-правовий характер проступків, можуть бути безоплатне вилучення предмета, який став знаряддям учинення або безпосереднім предметом, та грошей, одержаних унаслідок учинення проступку, а також майна, нажитого шляхом використання майна, одержаного внаслідок учинення проступку; громадські роботи; короткостроковий арешт. Адміністративними стягненнями залишаться лише попередження, штраф та тимчасове обмеження спеціального права, наданого особі. Конфіскацію та виправні роботи можна буде застосовувати лише як покарання за вчинення злочину. У передбачених законом випадках за вчинення кримінальних проступків в особи може бути конфісковане майно, яке стало знаряддям або предметом цього проступку, або застосовано громадські роботи. За вчинення адміністративних проступків уже не застосовуватиметься адміністративний арешт.

З метою підвищення дієвості відповідальності за повторні адміністративні проступки, на думку авторів Концепції, слід створити єдиний державний реєстр застосованих до осіб адміністративних стягнень, який дасть змогу відповідним адміністративним органам у вирішенні справ використовувати інформацію про факти застосування/незастосування стягнень. Зберігання даних про застосоване стягнення має бути обмежене розумним строком. Доступ до відомостей реєстру слід передбачити тільки для посадових осіб органу, який відповідає за його ведення, та адміністративного органу [98].

Позитивно можна оцінити й положення проаналізованого проекту Кодексу України про адміністративні проступки і стягнення, розробленого Центром політико-правових реформ, щодо вилучення судів із числа суб’єктів, уповноважених застосовувати заходи адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних проступків (що відповідатиме рішенню Європейського суду з прав людини у справі «Лутц проти Німеччини», в якому Європейський суд установив: «Враховуючи велику кількість незначних правопорушень - особливо правил дорожнього руху, - характер яких не настільки небезпечний, щоб накладати на порушників кримінальне покарання, держави-учасниці мають вагомі підстави для введення такої системи, яка розвантажує їх суди від більшості схожих справ. Переслідування і покарання за незначні правопорушення в адміністративному порядку не суперечить

Конвенції за умови, що заінтересовані особи можуть оскаржити ухвалене проти них рішення в суд, де діють гарантії ст. 6» [208]). Не менш позитивною є ідея створити єдиний державний реєстр застосованих до осіб адміністративних стягнень. Проте дискусійним є положення, згідно з яким адміністративними стягненнями залишаться лише попередження, штраф та тимчасове обмеження спеціального права, наданого особі. Адже адміністративне стягнення у вигляді громадських робіт має значний виховний потенціал, а також виступає дієвим інструментом загальної та спеціальної превенції. Крім того, в розробці системи санкцій слід ураховувати рішення Європейського суду у справі «Маліге проти Франції», відповідно до якого позбавлення права керування транспортним засобом розглядається як кримінально-правова санкція, оскільки це право є дуже корисним у повсякденному житті й для діяльності [209].

Аналіз проектів нового Кодексу України про адміністративні проступки дає змогу зробити висновок про необхідність реформування адміністративно - деліктного законодавства з метою забезпечення ефективності адміністративної відповідальності в частині попередження (запобігання) адміністративним правопорушенням. В обох проектах питання запобігання та протидії адміністративним правопорушенням регулюються лише на рівні визначення мети адміністративної відповідальності та переліку заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Окремою проблемою у справі вдосконалення правового регулювання протидії адміністративним правопорушенням є згадана вище проблема оптимізації нормативного визначення і застосування адміністративних стягнень. На особливу увагу заслуговує необхідність уніфікації та зменшення переліку адміністративних стягнень, які, крім іншого, виконують превентивні функції та виступають як покарання за вчинення адміністративних правопорушень. Так, у сучасних умовах ринкової економіки втрачає ефективність такий вид адміністративного стягнення, як виправні роботи, одночасно перспективним стає інший захід - громадські роботи, тобто соціально корисна праця, що виконується у вільний від основної роботи чи навчання час, виконується публічно і, таким чином, справляє виховний вплив як на самого правопорушника, так і на інших суб’єктів. У принципі ж з урахуванням зазначеного в перспективному законодавстві про адміністративні правопорушення потрібно більше уваги приділити питанням їх профілактики та попередження. Так, під час опрацювання Кодексу доцільно окреслити в ньому аналог ст. 48 проекту Кодексу України про адміністративні проступки № 5558, яка передбачає можливість заміни штрафу, виправних робіт, адміністративного арешту на певну кількість годин громадських робіт. Важливо, щоб громадські роботи як різновид адміністративного стягнення виконувались у чіткій відповідності до вимог закону. Це важливо відмітити у зв’язку з тим, що, хоча такий вид адміністративного стягнення з’явився нещодавно, прокурори вже встановили численні факти фальсифікації органами місцевого самоврядування документів про виконання цих робіт з метою сприяння ухиленню осіб від відбування такого стягнення [58, с. 33]. У деяких регіонах органи місцевого самоврядування не визначили місця та види відбування громадських робіт, подекуди встановлюються факти, коли громадяни відбувають громадські роботи в особистому господарстві місцевих керівників [58, с. 33-34]. Зрозуміло, фіктивне виконання громадських робіт повністю нівелює його каральний та виховний потенціал. Однією з форм вирішення проблеми вважається інколи встановлення камер відеоспостереження в місцях виконання громадських робіт із трансляцією в мережі Інтернет, що забезпечить не тільки державний, а й належний громадський контроль за виконанням адміністративного стягнення.

Є проблеми із застосуванням такого популярного стягнення, як адміністративний штраф - наприклад, коли його замість порушника сплачує інша особа (родич чи знайомий правопорушника); крім того, суттєвою проблемою є невідповідність розміру штрафної санкції реальній шкоді та небезпеці скоєного діяння. Для винної особи розмір штрафу може виявитися незначним порівняно з її статками, у результаті чого сплата штрафу для порушника виявляється простою формальністю. Є й зворотні ситуації, коли порушник, який не має будь-якого доходу чи майна, виявляється неспроможним сплатити штраф. У такому разі доцільно законодавчо передбачити застосування до нього такого адміністративного стягнення, як громадські роботи (у деяких випадках - адміністративного арешту).

Важливим моментом, який потребує врахування під час зміни законодавства про адміністративні правопорушення, є включення юридичних осіб до кола суб’єктів відповідальності за адміністративні правопорушення, що також відповідало б сучасному зарубіжному досвіду (адміністративну відповідальність юридичних осіб передбачено законодавством Німеччини, Італії та Португалії; навіть кодекси таких пострадянських країн, як Білорусь, Казахстан, Азербайджан та деяких інших уже містять норми щодо відповідальності юридичних осіб) [110, с. 308-313].

Говорячи про використання позитивного зарубіжного досвіду в аспекті попередження і протидії адміністративним правопорушенням, потрібно повернутись до дуже важливого чинника, що впливає на позитивний результат, - до поглиблення співробітництва у згаданих питаннях органів правопорядку як між собою, так і органів правопорядку та громадськості (інститутів громадського суспільства); адже зрозуміло, що лише спеціалізована діяльність, основною ознакою якої є силовий елемент, не призведе до успіху (тобто до системного обмеження злочинності та адміністративних правопорушень) без масової підтримки громадян, їх об’єднань та відповідної самодіяльності і співпраці зі службами, що протидіють цим явищам професійно.

У попередньому тексті на цей моменти неодноразово зверталась увага в різних контекстах. Тут є сенс зауважити, що за соціологічними даними в країнах Західної Європи переважна більшість громадян позитивно настроєні щодо поліції і вважають її однією з найбільш досконалих державних організацій [117]. На жаль, в Україні на теперішній момент спостерігається інша картина. Етап ранньоринкового стану суспільства, основні характеристики якого - офіційна і негласна комерціалізація послуг, що надають соціуму й окремим громадянам силові структури, - відчутно підірвали масову довіру до них. І це можна вважати однією з корінних, системних проблем у рамках теми, яка досліджується в цій роботі. Відповідно непересічним напрямом удосконалення правового регулювання запобігання та протидії вчиненню адміністративних правопорушень є формування позитивного іміджу правоохоронних органів держави в українському суспільстві, підвищенню поваги до них та держави в цілому, формуванню позитивної правової установки громадян на щоденну правомірну поведінку та недопущення протиправних вчинків.

У порядку вирішення цього завдання 2013 року Головним штабом МВС України було розроблено спеціалізований документ - Комплексний план заходів з формування позитивного іміджу ОВС України на 2013-2014 роки [202]. Проект передбачав заходи, що могли б позитивно вплинути на взаємовідносини органів внутрішніх справ і суспільства в цілому, тому практика планування уявляється корисною й надалі (з урахуванням змін у законодавстві, що реформують систему цих органів у плані їх організації і функцій).

Відповідно до вступної частини зазначеного документа підвищення ефективності діяльності системи МВС передбачає налагодження партнерських відносин між її працівниками і населенням. Рівень довіри громадян до органів внутрішніх справ визначається як один з головних критеріїв оцінки їх роботи (згідно з ч. 3 ст. 11 Закону України «Про Національну поліцію» рівень довіри населення до поліції є основним критерієм ефективності діяльності, таким чином окремі ідеї Плану реалізуються). Це зумовлює особливу увагу, яку необхідно приділяти кадровому відбору кандидатів на службу в цих органах. Водночас варто вжити комплекс заходів щодо закріплення сприятливих тенденцій у роботі органів внутрішніх справ, руйнування стереотипної негативної громадської думки про їх діяльність та формування позитивного образу поліцейського як професіонала, готового в скрутних обставинах прийти на допомогу людям.

Визначення і реалізація таких заходів є метою цього Плану. Його завдання - розширення в інформаційному просторі сегмента об’єктивних відомостей про діяльність органів внутрішніх справ, удосконалення форм взаємодії МВС із громадянами, зокрема шляхом активізації співпраці щодо охорони правопорядку та профілактики злочинності, підвищення рівня правосвідомості суспільства, поліпшення (з урахуванням міжнародного досвіду) зовнішнього та внутрішнього іміджу органів внутрішніх справ [202]. Цьому має сприяти вирішення Головним штабом, структурними підрозділами апарату МВС, ГУ МВС, УМВС України таких завдань, як для недопущення фактів неправомірних дій працівників органів внутрішніх справ стосовно громадян, проведення за фактами порушень ретельних службових розслідувань з ужиттям відповідних заходів до винних; упровадження та технічне забезпечення практики термінового зв’язку населення з поліцією (враховуючи можливості мобільного зв’язку - це цілком реальне завдання); активне вивчення й опанування позитивного зарубіжного досвіду взаємодії підрозділів поліції з інститутами громадянського суспільства; налагодження практики надання безоплатної правової допомоги населенню в рамках функціонування органів внутрішніх справ; активізація шефської роботи в загальноосвітніх закладах у різних формах, надання допомоги в соціальному захисті дітей, а також їх правовому вихованні; проведення на базі органів внутрішніх справ просвітницько-профілактичних заходів для різних верств населення (ця ідея співзвучна із запропонованою в дисертаційному дослідженні пропозицією щодо запозичення позитивного досвіду функціонування Народних поліцейських академій у США); під час підбиття підсумків діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ, проведення атестації працівників ураховувати громадську думку про їх роботу тощо [202].

Особливу увагу в Плані приділено посиленню співпраці з населенням у зміцненні правопорядку і профілактиці злочинності. Йдеться, зокрема, про систематичне поширення через ЗМІ й Інтернет матеріалів профілактично- роз’яснювального характеру щодо підвищення пильності населення з метою

своєчасного інформування органів внутрішніх справ про факти підготовки або вчинення злочинів (аналог дослідженої в дисертації програми Block Watch, яка ефективно здійснюється у США); впровадження міжнародного досвіду співпраці з населенням, зокрема, концепції Community Policing, у т.ч. щодо залучення населення до безпосередньої охорони громадського порядку та боротьби із правопорушеннями; виявлення проблем місцевої громади, які впливають на криміногенну ситуацію на певній території, та вжиття заходів у межах компетенції (на цьому напрямі доцільною є сформульована в дисертації пропозиція щодо поширення досвіду та державної підтримки створення громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону); систематичне роз’яснення населенню, зокрема в ЗМІ, ймовірних загроз безпеці дітей з наданням корисних порад, спрямованих на запобігання дитячому травматизму, насильству в сім’ї тощо; співпрацю з творчими і комерційними організаціями у створенні кінопродукції правової та профілактичної спрямованості; вивчення можливості запровадження системи «сусідського нагляду» шляхом проведення відповідної роз’яснювальної роботи серед населення (щодо алгоритмів дій у разі виявлення правопорушення або підозрілої поведінки) [202]. Запровадження цього заходу відповідатиме пропозиції, яка сформульована в дисертаційному дослідженні, щодо запозичення позитивного досвіду США в реалізації програми «Спостереження за будинком сусіда». Впровадження цих та інших схожих заходів може збагатити систему заходів профілактики, запобігання та протидії

правопорушенням.

Позитивні наслідки, на нашу думку, можуть мати такі передбачені Планом заходи, як налагодження обов’язкового і регулярного спілкування керівного складу органів внутрішніх справ із населенням і громадськістю (зустрічі в трудових колективах, звіти на засіданнях місцевих рад, у прямому телевізійному ефірі із відповідями на запитання аудиторії, круглі столи, дні відкритих дверей тощо); регулярне оновлення блогів начальників органів та підрозділів внутрішніх справ, використання можливостей Інтернету для висвітлення діяльності органів внутрішніх справ; моніторинг висвітлення діяльності органів внутрішніх справ у ЗМІ; оперативне інформування про діяльність підрозділів міліції, що найбільше взаємодіють з населенням через Інтернет тощо. Йдеться, іншими словами, про подолання надмірної дистанції між організаторами фахової роботи у сфері протидії правопорушенням із громадянами, а також про більш повне і ефективне використання тих інформаційних можливостей, які наявні на сьогодні і які використовуються поки що очевидно недостатньо.

Окремі елементи запланованих заходів здійснюються уже зараз, однак комплексне вирішення питання є справою майбутнього. Ще раз слід зауважити, що обов’язковою передумовою цього є належне правове забезпечення як власне планування, так і процесу виконання запланованого. Однак, здійснюючи спеціальні заходи, спрямовані на підвищення довіри суспільства до органів внутрішніх справ, необхідно зважувати на те, що основною, корінною передумовою цього є: а) уточнення функцій і раціональна організація їх діяльності із протидії правопорушенням; б) упровадження професійної установки, згідно з якою силова функція ОВС є не більш, ніж службова функція; в) упровадження професійної установки, згідно з якою здійснення цієї функції має відбуватися виключно в рамках закону; г) впровадження професійної установки, згідно з якою статус і можливості ОВС, особливо силові, не є товаром і за їх природою не можуть бути об’єктом купівлі-продажу (за винятком того, що в цьому плані може передбачати закон).

У сучасних умовах, окрім усього іншого, стрімко зростає значення тих аспектів діяльності з попередження і припинення правопорушень взагалі й адміністративних правопорушень зокрема, які пов’язані з використанням сучасних інформаційних та інших технологій. Пояснимо цю тезу лише одним прикладом. На сьогодні є реальною розробка мобільного додатка для підвищення ефективності роботи правоохоронних органів (у першу чергу нині мова йде про поліцію) та рівня довіри до них. У додатку доцільно передбачити такі функції:

• екстрений виклик з автоматичним визначенням місця виклику. Дає змогу відправляти повідомлення про правопорушення на найближчий пост поліції. Функція особливо актуальна під час пошуку постів, для людей з обмеженими можливостями та у ситуаціях, коли важко визначити точне місце або така можливість відсутня;

• виведення на карті міста найближчих відділень поліції. Показує найближчі відділення поліції на географічній карті міста, з відстанню (маршрутом) до них;

• відправлення в реальному часі фото і відеозаписів правопорушень до централізованого серверу поліції із зазначенням місця, часу зйомки та даних про свідків. Надалі відправлені відеозаписи можуть служити доказом правопорушення;

• прийом звернень громадян; відправка звернень громадян на централізований сервер поліції; доцільно передбачити можливість відправки анонімних звернень про факти корупції, у разі перевищення посадових повноважень і ін. Звернення можуть надсилатися в реальному часі або із записом;

• інформування про адреси розташування кнопок термінового виклику поліції (наприклад, якщо немає коштів на рахунку й особа не може сама звернутися; нині відомості про розташування кнопок виклику поліції містяться на офіційному сайті МВС: http://www.mvs.gov.ua/mvs/control/kyiv/uk/publish/article/80537);

• проведення соціальних опитувань безпосередньо (без посередників у вигляді фондів, агентств тощо);

• поширення базової інформації (нормативно-правові акти, роз’яснення прав та обов’язків);

• публікація останніх офіційних новин;

• розділ із фото й основною інформацією про осіб, що розшукуються (правопорушників та безвісти зниклих).

Нині обговорюється питання обов’язкової реєстрації sim-карт, що сприятиме створенню відповідного додатка.

Оскільки дисертаційне дослідження присвячено попередженню та протидії адміністративним правопорушенням в сфері права, надмірні технічні нюанси доцільно оминути. З іншого боку, є очевидним, що розробка такого мобільного додатка сприятиме підвищенню рівня довіри та залучення громадян, оперативному реагуванню на правопорушення; надана інформація сприятиме встановленню об’єктивних обставин справ тощо. Функціонально йдеться про практично важливі для формування ефективної доказової бази щодо адміністративних правопорушень, які вже скоєні або реально можуть бути скоєні. Для реалізації цього інформаційного проекту практично існує налагоджена в основних рисах нормативна основа. Так, відповідно до ст. 251 Кодексу України про адміністративні правопорушення доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами [81].

Закон України «Про Національну поліцію» також містить норму щодо застосування технічних приладів і технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису. Відповідно до ст. 40 Закону поліція для забезпечення публічної безпеки і порядку може закріплювати на форменому одязі, службових транспортних засобах, монтувати/розміщувати по зовнішньому периметру доріг і будівель автоматичну фото- і відеотехніку, а також використовувати інформацію, отриману із автоматичної фото- і відеотехніки, що знаходиться в чужому володінні, з метою: 1) попередження, виявлення або фіксування правопорушення, охорони громадської безпеки та власності, забезпечення безпеки осіб; 2) забезпечення дотримання правил дорожнього руху [188].

Можливість анонімності заявника у сфері запобігання корупції передбачена в Законі України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки», щоправда, мова йде про державні підприємства.

Отже, все зазначене свідчить про можливість та необхідність залучення сучасних технологій, у тому числі створення запропонованого мобільного додатка не суперечить законодавству.

Водночас, відповідно до ст. 62 Конституції України, обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях. Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь [96]. Таким чином, можливість використання даних, отриманих через мобільний додаток як докази (щодо можливості використання даних на етапі розслідування перешкод не має) буде залежати від сукупності факторів: у першу чергу, від технічних можливостей, якості розробки мобільного додатка, захисту даних, а також від добросовісності осіб, що будуть ним користуватися, у тому числі в частині добросовісності доказування.

У попередніх розділах і підрозділі проаналізовано теорію та практику попередження адміністративних правопорушень як в Україні, так і в інших країнах. Окрім пропозицій, що були раніше зазначені, суттєвого вдосконалення потребує спеціально розроблене перспективне законодавство України у сфері попередження правопорушень. Так, уже розроблений проект Закону України «Про профілактику правопорушень» потребує доповнення та доопрацювання з урахуванням нових досягнень науково-технічного прогресу, змін у суспільстві та реформ, що проводяться. Наприклад, відповідно до ст. 9 проекту до заходів загальної профілактики правопорушень належать: кримінологічна експертиза; роз’яснення положень законодавства України; кримінологічне дослідження; профілактична перевірка; профілактичний припис, подання, постанова; повідомлення про невиконання профілактичного припису; інформування населення про стан правопорядку, засоби та методи захисту громадян і власності від правопорушень; профілактична допомога [195]. Проект Закону України «Про профілактику правопорушень» від 29.12.2009 був розроблений МВС України на виконання постанови координаційної наради керівників правоохоронних органів України від 31 січня 2006 р.. Зараз він перебуває на стадії доопрацювання (до Верховної Ради України не подавався), що дає змогу сформулювати конкретні пропозиції щодо його вдосконалення. Свого часу Верховна Рада України прийняла у першому читанні проект Закону України «Про профілактику злочинності» від 12.05.1998 № 0924, проте у другому читанні він так і не був прийнятий.

Убачається також доцільним зазначити певні проблемні питання проекту Закону України «Про профілактику правопорушень». Так, окремого дослідження потребує питання визначення підстав для проведення профілактичної перевірки. У проектованому Законі потрібно чітко визначити критерій, на підставі якого відомості про наявність причин і умов, що можуть сприяти вчиненню правопорушень, визнаватимуться «достатніми» для проведення профілактичної перевірки. Адже існує небезпека, що працівники правоохоронних органів використовуватимуть положення ст. 13 для проведення необгрунтованих перевірок підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, тобто зловживати повноваженнями з метою отримання доступу на територію, у приміщення, до матеріалів і документації певного підприємства, установи чи організації (наприклад задля заволодіння комерційною таємницею, перешкоджання нормальній діяльності підприємства тощо). Позитивними та прогресивними є положення ст. 15 проекту, спрямовані на вдосконалення взаємодії між правоохоронними органами, населенням та ЗМІ. Не відповідає положенням Закону України «Про Національну поліцію»

ч. 3 ст. 18 проекту тощо. Згідно з ч. 4 ст. 21 проекту профілактичний облік в органах внутрішніх справ здійснюється відповідно до законів України «Про міліцію», «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі», «Про попередження насильства в сім’ї» та «Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх». За час, що минув із моменту розробки проекту відбулись значні зміни, що обумовлює заміну цих актів на Закон України «Про Національну поліцію» та назва останнього була змінена на Закон України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» від 07.02.2007 № 609.

Змін потребує й назва законопроекту. З метою комплексного підходу до попередження та протидії вчиненню адміністративних правопорушень проаналізованому вище законопроекту потрібно дати назву - «Про попередження правопорушень». А також убачається доцільним доповнити статті 9, 17, 27 проекту конкретними заходами, що містяться в Додатку Д до дисертаційного дослідження.

На думку автора дисертації, попередження та протидія адміністративним правопорушенням будуть ефективними за умови поєднання правової та неправової складових. Під неправовою складовою розуміються соціальні, культурні, економічні, психологічні, інформаційні й інші передумови. Зокрема, слід викорінювати негативні явища, характерні для України. Так, С.В. Омельянчик, дослідивши особу правопорушника, що посягає на громадський порядок і громадську безпеку, виокремив такі причини скоєння правопорушень, передбачених статтями 173, 173-2, 178 КУпАП:

а) алкоголь: 72% від усіх проступків учиняється у стані алкогольного сп’яніння, що свідчить про первинне значення алкоголю для такого типу правопорушень;

б) безробіття: 52% від усієї кількості правопорушників тимчасово не працюють, не мають стабільного джерела доходу;

в) низький культурний рівень працівників, зайнятих у промисловості та будівництві. Серед усіх працюючих правопорушників 49% задіяні в галузі промисловості, ще 22% - в галузі будівництва. Такий факт свідчить про низький культурний рівень працівників промислових та будівельних підприємств, вітальність їх потреб. Проведення вільного від роботи часу в них, зазвичай, поєднується з уживанням алкогольних напоїв, що, у свою чергу, призводить до деградації та втрати суспільно-корисних якостей і цінностей [134, с. 14-15].

Згадані проблеми відображають лише частину актуальних на сьогодні. А тому, як зазначалось, особлива роль має відводитись виявленню причин та умов, що сприяють учиненню адміністративних правопорушень, та боротьбі з ними. Як зазначає І.П. Рущенко, у розвинутих країнах акцент робиться на профілактиці злочинності, алкоголізму, наркоманії. Ідея полягає у витісненні небезпечних форм діяльності суспільною активністю (позитивною або нейтральною). Із цією метою створено різноманітні фундації, центри, соціальні служби, громадські організації тощо. Наприклад, широко відомі у світі організації «Анонімні алкоголіки», «Анонімні наркомани».

Чималий досвід нетрадиційних підходів до виправлення девіантної поведінки має США, де великі надії покладаються на різноманітні відволікаючі програми, які зміщують акцент у бік соціальних заходів і мають на меті соціальну реабілітацію делінквентів [212, с. 463].

З урахуванням зазначеного, а також досліджених у дисертаційній роботі питань, до основних шляхів усунення причин скоєнні адміністративних правопорушень можна віднести:

- створення в Україні єдиної дитячо-молодіжної організації із розгалуженою системою гуртків, яка б об’єднувала молодих громадян навколо загальної національної ідеї, створювала умови для творчого розвитку особистості й утвердження здорового способу життя, виховувала нетерпиме ставлення до проявів протиправної поведінки;

- активне використання ЗМІ - телебачення, преси, радіо та Інтернету для поширення правових знань, правового виховання та попередження громадян про наслідки протиправної поведінки;

- виробництво тематичних документальних і телевізійних програм, художніх фільмів, які пропагують здоровий спосіб життя та повсякденну правомірну поведінку, виховують повагу до правоохоронних органів та впевненість у невідворотності покарання (стягнення) за вчинення протиправного діяння;

- активне залучення населення до участі в добровільних формуваннях з охорони громадського порядку за ініціативою та сприяння органів місцевого самоврядування і громадських організацій;

- заборона вільного продажу енергетичних напоїв (які викликають надмірну активність і, як наслідок, часто виступають причиною невмотивованої агресії або імпульсивних учинків підлітків) та підвищення адміністративної відповідальності за продаж алкогольних і слабоалкогольних напоїв, а також пива неповнолітнім;

- блокування Інтернет-ресурсів, які містять аморальний контент (порнографію, сцени насильства, нецензурну лайку тощо), заборона та вилучення з обігу художніх фільмів та комп’ютерних програм, які пропагують культ насильства та жорстокості;

- установлення адміністративної відповідальності за дрібне хуліганство в мережі Інтернет - нецензурну лайку на публічних форумах, у коментарях до новин та на інших загальнодоступних сторінках веб-сайтів;

- створення механізму ефективної взаємодії між правоохоронними органами та громадськістю у вигляді громадських приймалень із надання безкоштовної юридичної допомоги при кожному відділі й управлінні органів внутрішніх справ України із залученням студентів вищих навчальних закладів системи МВС України та юридичних факультетів інших вищих навчальних закладів;

- активне використання технічних засобів попередження та протидії адміністративним правопорушенням, а саме: встановлення камер відеоспостереження в розважальних закладах, установах культури й освіти, на перехрестях вулиць та в інших громадських місцях; розробка запропонованого мобільного додатка.

Наведений перелік шляхів усунення причин скоєння адміністративних правопорушень не можна вважати вичерпним, що свідчить про перспективність і необхідність детальнішого дослідження цієї тематики.

<< | >>
Источник: МІЛОВІДОВА СВІТЛАНА ВАЛЕРІЇВНА. ПОПЕРЕДЖЕННЯ ТА ПРОТИДІЯ АДМІНІСТРАТИВНИМ ПРАВОПОРУШЕННЯМ В УКРАЇНІ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме 3.2. Удосконалення правового регулювання попередження та протидії адміністративним правопорушенням:

  1. 9.1.3. Метод правового регулювання
  2. ЗМІСТ
  3. ВСТУП
  4. РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ПОПЕРЕДЖЕННЯ ТА ПРОТИДІЇ АДМІНІСТРАТИВНИМ ПРАВОПОРУШЕННЯМ
  5. Історія розвитку та становлення інститутів попередження та протидії адміністративним правопорушенням
  6. Правові засади попередження та протидії адміністративним правопорушенням в Україні та їх місце в системі адміністративного примусу
  7. Висновки до першого розділу
  8. РОЗДІЛ 2 ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ПОПЕРЕДЖЕННЯ ТА ПРОТИДІЇ АДМІНІСТРАТИВНИМ ПРАВОПОРУШЕННЯМ
  9. 2.1. Сутність та елементи механізму попередження та протидії адміністративним правопорушенням
  10. 2.2. Профілактика як елемент механізму попередження та протидії адміністративним правопорушенням
  11. 2.3. Адміністративний примус у механізмі попередження та протидії адміністративним правопорушенням
  12. РОЗДІЛ 3 УДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ЩОДО ПОПЕРЕДЖЕННЯ ТА ПРОТИДІЇ АДМІНІСТРАТИВНИМ ПРАВОПОРУШЕННЯМ І ПРАКТИКИ ЙОГО ЗАСТОСУВАННЯ З УРАХУВАННЯМ ЗАРУБІЖНОГО ДОСВІДУ
  13. 3.1. Використання зарубіжного досвіду в удосконаленні механізму попередження та протидії адміністративним правопорушенням
  14. 3.2. Удосконалення правового регулювання попередження та протидії адміністративним правопорушенням
  15. Висновки до третього розділу
  16. ВИСНОВКИ
  17. ДОДАТКИ
  18. Поняття та зміст механізму адміністративно-правового захисту прав і законних інтересів нотаріусів в Україні
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -