<<
>>

Напрями розвитку адміністративно-правових засобів протидії дискримінації за ознакою інвалідності

На пострадянському просторі наша країна одна із небагатьох, що активно впроваджує та розвиває засади недискримінації осіб з інвалідністю, керуючись положеннями Конвенції про права осіб з інвалідністю.

Прийнято спеціалізований закон у сфері запобігання та протидії дискримінації, почали діяти відповідні правозахисні інститути при Президентові України та Кабінету Міністрів України та ін. Разом із тим, проведе дослідження у рамках дисертаційної роботи засвідчує, що вказаний напрям має пройти ще значний шлях реформування, щоб відповідати кращим зарубіжним зразкам реалізації та захисту прав, свобод і законних інтерсів інвалідів.

Першочергово слід звернути увагу на застарілість та формалізований характер Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», до якого протягом останніх п’яти років внесено лише разові зміни (30.05.2014). Звісно такі зміни мали суттєве значення, оскільки Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання та протидії дискримінації» від 13.05.2014 [176] передбачалося внесення низки важливих поправок до Цивільного кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Законів України «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків» та «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні». В останньому нормативно - правому акті змінено редакцію відповідних статтей, що стосувалися поняття «дискримінація», «пряма дискримінація», «непряма дискримінація», «позитивні дії», а також включено положення, у якому розкрито категорію «пособництво у дискримінації».

Незважаючи на викладене, аналізований законодавчий акт вже не відповідає сьогоднішнім реаліям попередження та боротьби з дискримінаційними проявами щодо різної категорії осіб. Більше того, певна кількість недоліків, виявлених фахівцями правозахисних організацій у проекті закону, до цих пір не усунуто.

Зокрема, представниками громадської організації «Ла Страда-Україна» наголошувалося на необхідності

наступного: передбачити створення незалежної експертної ради із виявлення фактів дискримінації, яку складали б компетентні фахівці та експерти; привести у відповідність Закон України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» з чинними законами та нормативно-правовими актами, які спрямовані на протидію різним видам дискримінації; прописати механізми оскарження дискримінації; розширити перелік органів державної влади, до яких можна звертатися з індивідуальними скаргами за фактами дискримінації [77, с. 32].

Одним із основних проблемних питань, які постійно актуалізуються професійною та науковою спільнотою, є вироблення та наповнення єдиного прийнятного понятійно-категоріального апарату у сфері протидії

дискримінації. За останні декілька років до Верховної Ради України надходило декілька відповідних законопроектів, зокрема, проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо гармонізації законодавства у сфері запобігання та протидії дискримінації із правом Європейського Союзу)» від 20.11.2015 № 3501, яким запропоновано включи наступні нові терміни до Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні»: а) віктимізація - ситуація, в якій з причини звернення зі скаргою щодо порушення законодавства про запобігання та протидію дискримінації заявник або інші особи, які виступили на його підтримку, зазнають обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами; б) дискримінація за асоціацією - ситуація, в якій особа або група осіб зазнають дискримінації в будь -якій формі через наявний зв’язок між ними і особами або групами осіб з причини певних ознак останніх; в) множинна дискримінація - ситуація, за якої особа або група осіб зазнає дискримінації в будь-якій формі, встановленій законом, більш ніж за однією ознакою одночасно [177].

Крім того, наголошено на необхідності декриміналізувати діяння, передбачені ст.161 КК України, паралельно включити до КУпАП статтю 18 848 «Порушення законодавства у сфері запобігання та протидії дискримінації».

Разом із тим, за результатами детального аналізу пропонованого законопроекту у колегіальному висновку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України наголошено на тому, що запропоновані зміни значно ускладнять правозастосовну практику правоохоронних органів. Підставою даних тверджень стало те, що зазначені поняття виходять за межі правового регулювання вказаного законодавчого акта, а також мають визначення, що суттєво відрізняються від прийнятих у кримінально-правовій та кримінологічній науках. Зокрема, віктимізація передбачає процес і результат перетворення особи або соціальної групи на жертву злочинних посягань. Натомість законопроект, метою якого є декриміналізація діянь, зміна передбачених законом ознак об’єктивної сторони певного злочину, повинен мати серйозне наукове обґрунтування і бути результатом ґрунтовного аналізу практики застосування відповідної статті КК України [177].

У певній мірі має погодитися із висловленими зауваженнями, однак щодо низки положень висловимо власну позицію. По-перше, поняття «віктимізація» має бути замінене на «сприяння дискримінації» та включене до норм Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні». Так, особи, які зазнають обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами, зумовленого підтримкою дискримінованих осіб, самі у значній мірі піддаються дискримінаційним діям передбачених п.2 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні». У даному випадку не йде мова про окрему дискримінаційну ознаку, однак це сприятиме чіткій кваліфікації вказаних протиправних діянь з боку уповноважених органів державної влади. Отже, ч.1 ст. 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» пропонуємо доповнити пунктом 52) наступного змісту: «сприяння дискримінації - конкретна життєва ситуація, в якій з причини звернення особи зі скаргою чи позовом в адміністративному чи судовому порядку щодо порушення законодавства про запобігання та протидію дискримінації дана особа або інші особи, які виступили на її підтримку, зазнають негативних наслідків у вигляді обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами, свободами чи законними інтересами».

Окремо зупинимося на роз’ясненні формулювання терміну «сприяння дискримінації», де сприяння реалізується у намаганні окремих осіб вплинути на дискриміновану особу або осіб, які бажають її допомогти, з метою недопущення усунення негативних наслідків та відновлення порушених прав, свобод громадянина. Таким чином, правопорушник своїми діями чи бездіяльністю прямо чи опосередковано підтримує укоріненню та відсутності належного реагування на дискримінаційні прояви у різних сферах суспільного життя. Особливо жорстко слід реагувати на вказані діяння з боку представників державної влади та органів місцевого самоврядування, які користуючись своїми владними повноваженнями, можуть суттєво вплинути на розвиток окресленої ситуації.

Також слід відмежовувати «сприяння дискримінації» від «підбурювання до дискримінації» та «пособництво у дискримінації» (п.п. 4, 51 ст. 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні»), які на перший погляд є подібними, однак насправді мають зовсім інший правовий зміст. Зокрема, під підбурюванням до дискримінації законодавець пропонує розуміти вказівки, інструкції або заклики до дискримінації стосовно особи або групи осіб за їх певними ознаками, а пособництво - будь-яка свідома допомога у вчиненні дій або бездіяльності, спрямованих на виникнення дискримінації [12]. Із зазначеного випливає ключова відмінність, яка полягає у тому що, підбурювання та пособництво переслідують мету виникнення дискримінації щодо певного індивіда чи групи осіб, наприклад інвалідів, тоді як сприяння, у пропонованому нами сенсі, здійснюється вже після вчинення дискримінації. Після чого зацікавленні особи вчиняють тиск на дискриміновану особу з метою приховати факт порушення антидискримінаційного законодавства або продовжити вказане порушення прав і свобод.

Авторами проекту Закону України «Про внесення змін до законодавчих актів України щодо запобігання та протидії дискримінації в Україні» від 19.02.2013 № 2342 запропоновано включення до Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» ще однієї форми дискримінаційних дій - оголошений намір про дискримінацію, що передбачає публічні дії, спрямовані на розголошення бажання поводитись з особою або групою осіб за їх певними ознаками менш прихильно ніж з іншою особою [178].

На рахунок цього питання немає єдиної прийнятної думки навіть у поважних європейських інституцій, зокрема, дане визначення не узгоджується з судовою практикою Європейського суду з прав людини ( п.175 рішення від 13.11.2007 «D.H. and others v. the Czech Republic»).

Наголошено, що у визначеннях, які використовуються в міжнародному праві в галузі основоположних прав і свобод людини, увага зосереджується на результаті - невиправданому нерівноправному ставленні, а не на намірі [179].

У свою чергу, у Загальнополітичній рекомендації Європейської комісії проти расизму та нетерпимості № 7 від 13.12.2002 «Національне

законодавство щодо боротьби з расизмом і расовою дискримінацією» підкреслено, що оголошений намір здійснювати дискримінацію повинен розглядатися як дискримінація, навіть за відсутності конкретної жертви. Так, оголошення про набір на роботу, в якому зазначено, що особи з інвалідністю можуть не звертатися, підпадає під дію законодавства, навіть якщо звернень із боку вказаної категорії осіб фактично не було [180, с. 15]. Вважаємо за доречне включення до ст. 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» терміну «оголошений намір здійснювати дискримінацію», під яким розуміти прилюдно вчинювані дії в усній чи письмовій формі, спрямовані на вираз бажання обмежити у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами особи чи групи осіб за будь - якою ознакою.

Важливим виглядає передбачення цим законодавчим актом також інших форм дискримінації, зокрема, дискримінації за спорідненістю та відмова у розумному пристосуванні. У першому випадку мова йде про ситуацію, за якої особа піддається дискримінації через її спорідненість, відповідні погляди або контакти з особою чи кількома особами, що мають одну з перелічених ознак у Законі України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні». Така ситуація може виникнути за різних обставин, наприклад, певній особі відмовлено у проході до магазину, кафе чи ресторану лише по тій причині, що вона перебуває разом із інвалідом, що негативно, на думку власника, може відбитися на іміджі закладу.

Окреслені форми дискримінації стосуються будь-якої особи, однак специфіка фізичного стану низки людей з інвалідністю вимагає від певної категорії фізичних і юридичних осіб відповідної поведінки у своїй діяльності.

Насамперед йдеться про забезпечення принципу «розумного пристосування», яке згідно ст. 2 Конвенції про права осіб з інвалідністю означає внесення, коли це потрібно в конкретному випадку, необхідних і підхожих модифікацій і коректив, що не становлять непропорційного чи невиправданого тягаря, для цілей забезпечення реалізації або здійснення особами з інвалідністю нарівні з іншими всіх прав людини й основоположних свобод [15].

Розумне пристосування - заходи, спрямовані для вирішення чітко визначених завдань стосовно конкретної людини або цільової групи. Його слід розглядати як доповнення до загальних заходів з доступності, але воно ніколи не зможе замінити зусилля, спрямовані на всеосяжне забезпечення безбар’єрного середовища. Наприклад, надання послуг персонального супроводу незрячим клієнтам у магазині є прикладом розумного пристосування, так само як і запрошення перекладача жестової мови до поліклініки, в разі прийому пацієнта з порушенням слуху або надання гнучкого графіку робочого дня чи переведення на дистанційну форму роботи людини з певними функціональними обмеженнями [105, с. 80].

Комітет ООН з прав людей з інвалідністю розглянув першу доповідь України (CRPD/C/UKR/1) на своїх 208-му (19.08.2015) та 209-му (12.08.2015) засіданнях, прийнявши офіційні зауваження щодо неї під час свого 223 -го засідання (31.08.2015). У п. 10 Заключних зауважень стосовно первинної доповіді України про стан реалізації Конвенції ООН про права людей з інвалідністю наголошено щодо необхідності нашої держави посилити законодавство таким чином, щоб принцип розумного пристосування поширювався на всі сфери життя, а його незабезпечення переслідувалося за законом. З цією метою рекомендовано вжити всіх необхідних заходів, включаючи навчання працівників судових та правоохоронних органів, а також нарощування потенціалу інвалідів та їхніх організацій, необхідних для використання наявних засобів правового захисту людей, які зіштовхуються з дискримінацією. Крім того, закріпити правові механізми, спрямовані на попередження та захист осіб з інвалідністю від множинної та перехресної форм дискримінації [181].

Із зазначеного логічно випливає важливість забезпечення розумного пристосування у повсякденному житті для всіх осіб, які цього потребують з боку уповноважених представників публічної та приватної сфери. Саме тому, вже досить тривалий час у всьому цивілізованому світі відмова від реалізації вказаного права інвалідів розглядається одним із проявів дискримінаційних дій, зумовлюючи скарги до судів чи інших владних інституцій з боку потерпілої сторони.

Отже, спираючись на викладене, пропонуємо викласти ст. 5 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» у наступній редакції: «1. Формами дискримінації є: пряма дискримінація; непряма дискримінація; дискримінація за спорідненістю; підбурювання до дискримінації; пособництво у дискримінації; сприяння дискримінації; утиск; оголошений намір здійснювати дискримінацію; відмова у розумному пристосуванні».

Викликає зауваження зміст ч. 3 ст. 6 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», де визначено перелік дій, що не вважаються дискримінацією, які не обмежують права та свободи інших осіб і не створюють перешкод для їх реалізації, а також не надають необгрунтованих переваг індивіду або групам осіб за їх певними ознаками, стосовно яких застосовуються позитивні дії. Закріпленні формулювання на кшталт «спеціальний захист з боку держави окремих категорій осіб, які потребують такого захисту» та «особливі вимоги, передбачені законом, щодо реалізації окремих прав осіб» [12] є занадто широкими у розумінні, а тому їх складно реалізувати відповідними органами публічної влади у практичній площині. Таким чином, пропонуємо доповнити аналізоване правове положення наступними пунктами: «застосування заходів розумного пристосування з метою забезпечення прав, свобод і законних інтересів осіб з інвалідністю»; «додаткові державні гарантії у сфері працевлаштування та зайнятості окремих категорій осіб, визначених законодавством про працю та зайнятість населення».

Поряд із цим необхідним виглядає включення до Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» нових статей, які конкретизують здійснювані заходи з боку держави в окремих сферах реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, у першу чергу осіб з інвалідністю. Мова йде про ст. 61 «Заборона дискримінації у сфері зайнятості», ст. 62 «Заборона дискримінації у сфері освіти», ст. 63 «Заборона дискримінації щодо доступності до об’єктів соціальної інфраструктури», ст. 64 «Заборона дискримінації щодо доступності до загальнодоступних товарів і послуг».

У другому розділі дисертаційного дослідження нами акцентовано на тому, що за останні декілька років на законодавчому рівні відбулося розширення суб’єктів, наділених повноваженнями щодо запобігання та протидії дискримінації, а саме запроваджено інститути Урядового уповноваженого з прав осіб з інвалідністю та Уповноваженого Президента України з прав людей з інвалідністю. З цією метою слід привести у відповідність положення Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» наступним чином, по-перше, ч. 1 ст. 9 викласти у такій редакції: «1. Суб’єктами, наділеними повноваженнями щодо запобігання та протидії дискримінації, є: Верховна Рада України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Уповноважений Президента України з прав людей з інвалідністю; Кабінет Міністрів України; Урядовий уповноважений з прав осіб з інвалідністю; інші державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування; громадські організації, фізичні та юридичні особи».

По-друге, доповнити вказаний законодавчий акт наступними положеннями: ст. 91 «Повноваження Уповноваженого Президента України з прав людей з інвалідністю щодо запобігання та протидії дискримінації», ст. 111 «Повноваження Урядового уповноваженого з прав осіб з інвалідністю щодо запобігання та протидії дискримінації».

Окремої уваги заслуговує повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо запобігання та протидії дискримінації, оскільки інститут омбудсмена відіграє надзвичайну роль у реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина. Разом із тим, констатуємо, що його повноваження мають бути розширені в частині наділення деякими засобами адміністративного примусу. Необхідно прописати у ч. 1 ст. 10 цього закону, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини запобігає будь-яким формам дискримінації та здійснює заходи щодо протидії дискримінації, у тому числі «складає протоколи про адміністративні правопорушення» (ст. 18840 «Невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» та ст. 2123 «Порушення права на інформацію та права на звернення» КУпАП).

Запропоновані зміни є логічними, зважаючи на наявні повноваження даної посадової особи, однак більшої уваги заслуговує внесення до Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» якісно нових змін, що стосуються адміністративно-правового статусу

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Мова йде про внесення до ч. 1 ст. 10 цього закону положення наступного змісту: «видає фізичними та юридичними особами публічної та приватної сфери вимоги (приписи) щодо усунення порушень законодавства про запобігання та протидію дискримінації».

Крім того, доповнити ст. 13 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» такими положеннями: 61) «видавати фізичним та юридичним особам публічної та приватної сфери вимоги (приписи) щодо усунення порушень законодавства про запобігання та протидію дискримінації»; «62) складати протоколи про адміністративні правопорушення»; «131) здійснювати контроль за забезпеченням недискримінації осіб з інвалідністю». З урахуванням пропонованих змін, вказаний правозахисний механізм у певній мірі посилить свою роль у державі для ефективнішої боротьби з різноманітними дискримінаційними проявами, зокрема щодо осіб з інвалідністю.

Разом із тим, питання розвитку зазначених повноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини не знаходять цілковитої підтримки з боку фахівців Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України, які неодноразово надавали висновки по відповідним законопроектам в аналізованій сфері. Наголошено, що можливість встановлення обов’язковості виконання вимог (приписів) омбудсмена та наділення його повноваженням складання протоколів про притягнення до адміністративної відповідальності, тобто безпосереднього застосування заходів примусу, не випливає з його правового статусу. Той факт, що за змістом відповідних положень Конституції та Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» може здійснювати парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини у всіх сферах суспільного життя, у тому числі щодо запобігання та протидії дискримінації, не означає, що на нього можуть покладатися контрольно-наглядові повноваження, які відносяться його до сфери виконавчої влади і виходять за межі конституційної функції як органу парламентського контролю [177].

Складається парадоксальна ситуація, коли у більшості вітчизняних нормативно-правових актів прописана заборона дискримінації, діє спеціалізованих закон, однак фактично весь правовий механізм протидії нерівності у суспільстві в аналізованій сфері має формалізований характер. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Уповноважений Президента України з прав людей з інвалідністю та Урядовий уповноважений з прав осіб з інвалідністю здійснюють переважно моніторингову функцію та організовують певну взаємодію з публічної владою. Водночас органи влади замість боротьби з дискримінацією, зачасти самі зловживають своїми повноваженнями.

У ст. 16 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» вказано, що особи, винні в порушенні вимог законодавства про запобігання та протидію дискримінації, несуть цивільну, адміністративну та кримінальну відповідальність [12]. Насправді ж дана норма слабко реалізується на практиці, оскільки особам з інвалідністю надзвичайно складно подати та забезпечувати свою позовну заяву до суду щодо вчинення дискримінаційних дій згідно ст. 60 Цивільного процесуального кодексу України.

Адміністративне деліктне законодавство взагалі напряму не передбачає відповідальності за дискримінацію, тоді як ст. 161 КК України, хоча й включає кримінально-правову караність за пряме чи непряме обмеження прав або встановлення прямих чи непрямих привілеїв громадян за різними ознаками, зокрема інвалідності, однак вкрай рідко застосовне на практиці. Станом на лютий 2017 р. за офіційними даними протягом 2006 -2016 рр. склалася наступна ситуація за аналізованою статтею: усього розглянуто кримінальних справ (проваджень) - 26; винесене вироків - 12, з яких 2 виправдувальних; засуджено осіб - 13 [182]. Підкреслимо, що абсолютна кількість кримінальних справ (проваджень) стосувалася вчинення умисних дій, спрямованих на розпалювання національної, расової чи релігійної ворожнечі та ненависті, на приниження національної честі та гідності, образа почуттів у зв’язку з їхніми релігійними переконаннями. Таким чином, за останні десять років лише декілька осіб були притягнуті до кримінальної відповідальності за відповідні правопорушення, однак серед потерпілих не було жодної людини з інвалідністю.

Низка експертних рад при державних інститутах, до складу яких входять представники громадських організацій та інших зацікавлених фізичних і юридичних осіб, також не можуть відзначитися ефективною діяльністю щодо запобігання та протидії дискримінації. Найважливішими серед зазначених є Експертна рада з питань недискримінації та ґендерної рівності при Представникові Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з питань дотримання прав дитини, недискримінації та ґендерної рівності, а також Експертна рада з питань протидії дискримінації за ознакою статі при Міністерстві соціальної політики України.

Акцентуємо на тому, що питаннями осіб з інвалідністю друга із зазначених рад безпосередньо не займається, за винятком множинної дискримінації, де однією із обов’язкових захищених ознак є стать особи [183]. Дана теза підтверджується пп.92 п.4 Положення про

Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2015 № 423, що міністерство «веде облік та узагальнює випадки дискримінації за ознакою статі і вносить пропозиції щодо їх усунення» [121]. Із зазначеного випливає, що один із найголовніших центральних органів виконавчої влади у сфері забезпечення основоположних прав і свобод інвалідів фактично не здійснює протидії дискримінації останніх. Отже, пропонуємо внести зміни до Положення про Міністерство соціальної політики України наступного змісту: викласти пп.2 п.1 у наступній редакції: «Мінсоцполітики є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків, протидії дискримінації осіб з інвалідністю та надання гуманітарної допомоги»; викласти пп.92 п.4 у наступній редакції: «68) веде облік та узагальнює випадки дискримінації за ознакою статі та інвалідності і вносить пропозиції щодо їх усунення».

Про якість діяльності експертної ради з питань недискримінації та ґендерної рівності при Представникові Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, та й взагалі Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представників, можна судити із Щорічної доповіді про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні за 2016 рік. Так, у п.3.2. «Дискримінація за ознакою інвалідності та стану здоров’я» наведено лише декілька гучних справа порушення принципу недискримінації вказаної категорії осіб, однак жодні інші дані відсутні [184, с. 97-99]. На нашу думку, такий стан речей свідчить про вибірковість реагування на відповідні скарги громадян, що є зрозумілим, зважаючи на незначні людські ресурси аналізованої інституції.

Зважаючи на вищевикладене, назріла необхідність у створенні відокремленого антидискримінаційного органу в Україні - Національної комісій з попередження та протидії дискримінації, який входитиме до системи органів виконавчої влади. Основними завданнями цієї комісії є:

забезпечення формування та реалізації державної політику у сфері запобігання та протидії дискримінації;

координація діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування у цій сфері;

здійснення моніторингу з метою встановлення дотримання порядку реалізації законодавства антидискримінаційного характеру, а також виявлення дискримінуючих положень у чинних нормативно-правових актах;

контроль за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування у сфері попередження та протидії дискримінації;

звернення до уповноважених органів державної влади щодо притягнення посадових чи службових осіб, які допустили дискримінацію, для притягнення їх до дисциплінарної відповідальності;

розробка за власної ініціативи чи участь у розробці державних програм протидії дискримінації;

розгляд скарг фізичних і юридичних осіб на порушення антидискримінаційного законодавства з боку органів публічної влади;

збір, обробка та зберігання інформації у новоствореному Єдиному державному реєстрі дискримінаційних дій щодо дискримінаційних проявів за різними ознаками з боку органів державної влади, інших фізичних та юридичних осіб;

формування статистичних даних щодо попередження та протидію дискримінації в Україні, а також вироблення щорічного звіту з окресленої проблематики;

складення протоколів про адміністративні правопорушення на осіб, які вчинили дискримінаційні проступки, а у разі виявлення у діях осіб ознак ст. 161 КК України - збір відповідних матеріалів та направлення до правоохоронних органів;

взаємодія з міжнародними та вітчизняними урядовими та неурядовими інстанціями у сфері попередження та протидії дискримінації.

Перераховані завдання Національної комісій з попередження та протидії дискримінації вимагають розвитку відповідного законодавства, зокрема:

а) до ч. 1 ст.9 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» включити дану комісію, як суб’єкта, наділеного повноваженнями щодо запобігання та протидії дискримінації; доповнити Закон України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» статтею 112 «Повноваження Національної комісій з попередження та протидії дискримінації»;

б) Кабінету Міністрів України затвердити Положення про Національну комісію з попередження та протидії дискримінації та Порядок формування та ведення Єдиного державного реєстру дискримінаційних дій;

в) викласти ч.2 ст. 7 Закону України «Про звернення громадян» [185] у наступній редакції: «Забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, інвалідність, віросповідання, національність громадянина, незнання мови звернення»; ст. 16 Закону України «Про звернення громадян» доповнити абзацом наступного змісту: «Скарги на дискримінаційні дії розглядаються першими заступниками керівників державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій особисто»;

г) в Інструкції про порядок ведення єдиного обліку в органах поліції заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події, затвердженій наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.11.2015 № 1377, передбачити пункт про обов’язковість повідомлення Національної комісії з попередження та протидії дискримінації у разі надходження інформації про вчинення дискримінаційних дій, а також про результати розгляду такої інформації, у тому числі порушення кримінального провадження за ст. 161 КК України або відмову у відкритті такого провадження. У зв’язку із чим, спільним наказом Міністерства внутрішніх справ України та Національної комісії з попередження та протидії дискримінації розробити та затвердити форму інформаційної картки про дискримінаційні дії.

Налагодження інформаційної взаємодії у межах вертикалі публічної влади є одним із найголовніших чинників запобігання дискримінації за ознакою інвалідності, саме тому слід розробити низку нормативно-правових актів в окресленій сфері. По-перше, абзац 2 ст. 2 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» викласти наступним чином: «Дискримінація за ознакою інвалідності забороняється. У разі виявлення в ході реалізації своїх повноважень фактів вчинення дискримінаційних дій щодо осіб з інвалідністю всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування зобов’язанні у десятиденний строк навратити відповідну інформацію до Мінсоцполітики» [186, с. 144-148].

По-друге, спільними наказами Міністерства соціальної політики України, Національної комісій з попередження та протидії дискримінації, Фонду соціального захисту інвалідів, Державної служби України з питань праці, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Міністерства охорони здоров’я України, Міністерства освіти і науки України та інших уповноважених центральних органів виконавчої влади у сфері реалізації та захисту прав, свобод осіб з інвалідністю узгодити організаційно-правові, інформаційні, фінансові та інші аспекти попередження та протидії дискримінації інвалідів.

По-третє, постановою Кабінету Міністрів України затвердити План дій з попередження та протидії дискримінації до 2020 року, у якому окремий розділ закріпити питанням осіб з інвалідністю. Цим програмним документом

передбачити низку кроків щодо зменшення проявів нерівного ставлення до різних категорій громадян, зокрема, проведення навчання та підготовки державних службовців у даній сфері, вироблення та реалізація просвітницьких заходів у суспільстві з окресленої проблематики, подальша гармонізація вітчизняного законодавства з міжнародними стандартами у сфері захисту основоположних прав і свобод людини і громадянина органами публічної влади тощо.

Окремої уваги заслуговує питання процедури доказування дискримінаційних дій, які у вітчизняному законодавстві фактично не розкриті, що ускладнює захист порушених прав і свобод, зокрема осіб з інвалідністю. На рахунок вказаного у ст. 60 Цивільного процесуального кодексу України наголошено, що у справах про дискримінацію позивач зобов’язаний навести фактичні дані, які підтверджують, що дискримінаційні дії мали місце. У разі наведення таких даних доказування їх відсутності покладається на відповідача [187]. Разом із тим, згідно ч. 2 ст. 71 КАСУ, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову [72]. Таким чином, у даному випадку суди на власний розсуд вирішують питання про наявність чи відсутність дискримінаційних дій, що є більш менш об’єктивно, зважаючи на розвинутість матеріальних і процесуальних норми цивільного та адміністративного судочинства України.

У той же час, при позасудовому порядку вирішення зазначених питань складно встановити винуватість особи у вчиненні дискримінаційних дій, що призводить до значної кількості помилок у правозастосуванні. Зважаючи на це, пропонуємо Закон України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» доповнити ст. 141 «Доказування у справах про дискримінацію», де розкрити загальну процедуру надання та розгляду доказів відповідними органами публічної влади, що стосується питань дискримінації особи за будь-якою ознакою.

Крім того, з метою створення належної доказової бази у справах, які стосуються захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно- правових відносин від порушень дискримінаційного характеру з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій, пропонуємо ч. 3 ст. 71 КАСУ доповнити реченням наступного змісту: «Судом в обов’язковому порядку здійснюється сприяння

витребування необхідних доказів у справах про дискримінацію».

Вище зазначалося, що адміністративне деліктне законодавство України напряму не передбачає відповідальності за дискримінацію, отже, наразі нагальним є усунення цієї правової прогалини. З цією метою пропонує до КУпАП внести ст. 1868 «Порушення законодавства про запобігання та протидію дискримінації».

Запропоновані зміни зумовлюють також внесення поправок до низки положень КУпАП, у тому числі у ст. 35 КУпАП закріпити, що однією із обставин, які обтяжують відповідальність за адміністративне правопорушення є вчинення проступку з дискримінаційних мотивів; у ст. 38 КУпАП визначити, що адміністративне стягнення за вчинення правопорушення, передбачених ст. 1868 КУпАП, може бути накладено протягом трьох місяців з дня його виявлення, але не пізніше двох років з дня його вчинення; у п.81 ст. 255 КУпАП надати право уповноваженим особам секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або представникам Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини складати протоколи за адміністративні правопорушення, передбачені ст. 1868 КУпАП.

Зважаючи на необхідність посилення та розвитку адміністративно- правового статусу Уповноваженого Президента України з прав людей з інвалідністю та Урядового уповноваженого з прав осіб з інвалідністю, доречно наділити правом вказаним посадовцям за не виконання їхній приписів притягати винних осіб до адміністративної відповідальності. Отже, пропонуємо КУпАП доповнити ст. 18 849 «Невиконання законних вимог Уповноваженого Президента України з прав людей з інвалідністю та Урядового уповноваженого з прав осіб з інвалідністю» наступного змісту:

«Невиконання законних вимог Уповноваженого Президента України з прав людей з інвалідністю або Урядового уповноваженого з прав осіб з інвалідністю -

тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб, громадян - суб’єктів підприємницької діяльності від ста до двохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Розвиток передбаченим вітчизняним законодавством адміністративно- правових засобів протидії дискримінації інвалідів не має обмежуватися виключно боротьбою із вже наявними фактами порушення відповідних прав і свобод громадянина та притягнення винної особи до юридичної відповідальності. Важливим є також попередження та недопущення її у подальшому, що у свою чергу сприятиме виробленню неприйнятного ставлення до будь-яких проявів дискримінації у суспільстві. На рахунок цього у Загальнополітичній рекомендації Європейської комісії проти расизму та нетерпимості № 7 від 13.12.2002 «Національне законодавство щодо боротьби з расизмом і расовою дискримінацією» зауважено, що органам публічної влади доцільно активізувати свою роботу, підкріплену належною правовою базою, щодо застосування заходів адміністративного примусу до фізичних та юридичних осіб, які систематично допускають прояви дискримінації, насамперед у сфері працевлаштування, освіти та доступності до загальнодоступних товарів і послуг [180].

Мова йде про наступне, по-перше, до КЗпП, Законів України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про публічні закупівлі», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»,

Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 96, Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 № 390, та інших нормативно-правових актів в аналізованій сфері, доповнити положеннями про надання Державній інспекції України з питань праці повноважень щодо внесення приписів про недотримання антидискримінаційного законодавства та подальшого зупинення дії ліцензій та дозволів, а також позбавляти роботодавців права брати участь у тендерах на отримання державних замовлень, державної допомоги, інших пільг та преференцій за рахунок місцевих бюджетів чи Державного бюджету України за систематичне вчинення дискримінаційних дій щодо своїх працівників. Під систематичними діями слід розуміти доведення у судовому порядку чи притягнення до адміністративної відповідальності за ст. 1868 КУпАП трьох і більше фактів порушення роботодавцем антидискримінаційного законодавства.

По-друге, серед повноважень Міністерства освіти і науки України передбачити право призупиняти чи позбавляти ліцензії на освітню діяльність приватні вищі навчальні заклади у разі систематичного порушення антидискримінаційного законодавства з боку керівництва. У зв’язку із цим внести відповідні зміни до Закону України «Про вищу освіту», Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 № 630, Ліцензійних умов провадження освітньої діяльності закладів освіти, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1187, інших нормативно- правових актів в аналізованій сфері.

Також слід зауважити, що згідно ст. 9 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» серед суб’єктів, наділених повноваженнями щодо запобігання та протидії дискримінації, фігурують органи місцевого самоврядування. Разом із тим, у цьому ж Законі вказано,

що їхні нормативно-правові акти не потребують обов’язкової

антидискримінаційної експертизи. На наше переконання, вказана проблема є прорахунком на законодавчому рівні, оскільки в умовах розширеної децентралізації діяльність та прийняті управлінсько-розпорядчі рішення представниками місцевих громад відіграють важливу роль у боротьбі з дискримінацією на локальному рівні. Отже, пропонуємо до п.3 ч.2 ст. 8 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» внести зміни, які стосуються обов’язковості антидискримінаційної експертизи актів органів місцевого самоврядування.

Підкреслимо, що зазначена проблематика щодо попередження та протидії дискримінації за ознакою інвалідності у сучасному українському суспільстві є доволі значною, потребуючи подальших наукових досліджень з метою вироблення ефективних правових механізмів боротьби із зазначеним негативним явищем.

З урахуванням вищевикладеного, до основних напрямів розвитку адміністративно-правових засобів протидії дискримінації за ознакою інвалідності слід віднести наступне:

1) розвинути відповідні положення Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» шляхом доповнення цього нормативно-правового акта новими положеннями, які стосуються діяльності уповноважених органів публічної влади щодо попередження та протидії у сферах зайнятості, освіти, доступності до об’єктів соціальної інфраструктури, доступності до загальнодоступних товарів і послуг; адміністративно - правового статусу Уповноваженого Президента України з прав людей з інвалідністю та Урядового уповноваженого з прав осіб з інвалідністю; порядку доказування у справах про дискримінацію;

2) внести зміни до Законів України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», «Про звернення громадян», КАСУ, низки підзаконних нормативно-правових актів, що стосуються відповідної діяльності Міністерства соціальної політики України, органів національної поліції, інших органів публічної влади в частині реалізації та захисту прав і свобод осіб з інвалідністю;

3) створити відокремлений антидискримінаційний органу в Україні - Національну комісію з попередження та протидії дискримінації, який входитиме до системи органів виконавчої влади;

4) затвердити спільними наказами Міністерства соціальної політики України, Національної комісій з попередження та протидії дискримінації, Фонду соціального захисту інвалідів, Державної служби України з питань праці, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Міністерства охорони здоров’я України, Міністерства освіти і науки України узгодженість дій щодо організаційно-правових, інформаційних, фінансових та інших аспектів попередження та протидії дискримінації інвалідів;

5) затвердити постановою Кабінету Міністрів України План дій з попередження та протидії дискримінації до 2020 року, у якому окремий розділ закріпити питанням осіб з інвалідністю;

6) включити до КУпАП ст. 1868 «Порушення законодавства про запобігання та протидію дискримінації» та ст. 18 849 «Невиконання законних вимог Уповноваженого Президента України з прав людей з інвалідністю та Урядового уповноваженого з прав осіб з інвалідністю».

<< | >>
Источник: МХИТАРЯН АРМЕН МАРАТОВИЧ. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСОБИ ПРОТИДІЇ ДИСКРИМІНАЦІЇ ЗА ОЗНАКОЮ ІНВАЛІДНОСТІ В УКРАЇНІ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме Напрями розвитку адміністративно-правових засобів протидії дискримінації за ознакою інвалідності:

  1. ЗМІСТ
  2. ВСТУП
  3. Поняття та види адміністративно-правових засобів протидії дискримінації осіб з інвалідністю
  4. Застосування адміністративно-правових засобів протидії дискримінації в окремих сферах реалізації прав і свобод осіб з інвалідністю
  5. Взаємодія органів державної влади з інститутами громадянського суспільства щодо протидії дискримінації за ознакою інвалідності
  6. 3.1. Міжнародні стандарти та зарубіжний досвід застосування адміністративно-правових засобів протидії дискримінації осіб з інвалідністю
  7. Напрями розвитку адміністративно-правових засобів протидії дискримінації за ознакою інвалідності
  8. ВИСНОВКИ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -