§ 1. Поняття та особливості контрольно-наглядового провадження

Контроль є основним і найдієвішим способом забезпечення ди­сципліни та законності в державному управлінні. Проте, незважаючи на його досить поширене використання у назвах і тексті законодав­чих та підзаконних актів, сутність, значення та особливості конт­ролю як одного із найпоширеніших способів забезпечення дисципліни і законності в державному управлінні не з'ясовано й понині.

Досить часто державні органи, в назві яких є слово «контроль», наділяються лише наглядовими повноваженнями, і навпаки, ті, у на­зві яких є слово «нагляд», уповноважено здійснювати контрольні по­вноваження. Чинне законодавство не містить визначення понять «контроль», «державний контроль», «контроль у державному управ­лінні», а головне - перелік системи органів контролю чи нагляду, ко­ординаційного органу поміж них тощо.

Сказане стосується і наукової літератури з адміністративного права та державного управління, в якій контроль розглядається на­самперед як функція управління та один із найефективніших спосо­бів (засобів) забезпечення дисципліни та законності в державному управлінні.

У Великому тлумачному словнику сучасної української мови ко­нтроль визначається як перевірка відповідності контрольованого об'єкта встановленим вимогам, складова частина управління еконо­мічними об'єктами та процесами з метою перевірки відповідності спостережуваного стану об'єкта бажаному та необхідному поло­женню, передбаченому законами, інструкціями, іншими норматив­ними актами, а також програмами, планами, договорами, проєктами й угодами. У Новому тлумачному словнику української мови конт­роль визначається як «перевірка, облік діяльності кого-, чого-небудь, нагляд за кимось».

Реалізація контрольної функції в державі покладається на систему відповідних органів, які отримали назву «контрольно-наглядові». Важливою ланкою контрольно-наглядових органів держави є дер­жавні інспекції (адміністрації). Державні служби (інспекції, адмініст­рації) - санітарні, податкові, протипожежні тощо - спеціальні держа­вні органи, покликані здійснювати функції контролю і нагляду за до­триманням підприємствами, організаціями, установами, посадо­вими особами і громадянами окремих установлених відповідними правовими актами правил: санітарних, податкових, протипожежних, ветеринарних тощо.

Завдання, функції та повноваження із загального контролю ви­конують усі без винятку органи законодавчої, виконавчої та судової влади, що знайшло відповідне втілення у таких назвах, як «парламе­нтський контроль», «контроль органів виконавчої влади» та «судо­вий контроль». Сказане стосується і органів місцевого самовряду­вання та об'єднань громадян, які як колективні суб'єкти (зі статусом юридичної особи або без такого статусу) здійснюють контроль у до­вірених їм сферах (відповідно, самоврядний та громадський конт­роль). Контрольними повноваженнями наділено керівників та нача­льників усіх рівнів та усіх без винятку органів (підрозділів, служб), що охоплюється назвою «відомчий контроль» (внутрішньоапарат- ний контроль, внутрішньоорганізаційний контроль тощо).

Деякі науковці відносять «контрольно-наглядову владу» до ок­ремої гілки державної влади, наголошуючи на тому, що деякі із відо­мих інституцій влади не належать до трьох гілок загальновизнаних органів влади: законодавчої, виконавчої та судової. Сказане стосу­ється Президента України, органів прокуратури, Національного банку України тощо. Тобто контрольно- хоча наглядові органи й утворю­ються тими або іншими вищими органами держави (парламентом, президентом та ін.), проте у системі державного апарату посідають окреме місце: маючи власну чітко визначену компетенцію, вони відіг­рають відносно самостійну роль у державі та суспільстві.

Отже, контроль не можна цілком ототожнювати з якоюсь од­нією інституцією або лише з одним напрямом (гілкою або функцією) здійснення влади (зокрема державної або виконавчої), оскільки він має «наскрізне» значення щодо інституцій та напрямів (гілок або фу­нкцій) здійснення будь-якої влади, маючи в цьому розумінні певні ін­тегруючі, об'єднуючі риси.

Здійснюючи контрольну функцію, держава є об'єктом контролю з боку громадян та інших осіб, які проживають на її території. Такий контроль отримав назву «громадського контролю».

Загалом Україна має достатньо розгалужену систему контролю. Контроль здійснюють державні органи загальної компетенції (над­відомчий контроль), вищі за підпорядкованістю органи відомчої компетенції (відомчий контроль), спеціалізовані контролюючі ор­гани міжвідомчої компетенції, створені для здійснення суто контро­льних повноважень за предметною спрямованістю (міжвідомчий ко­нтроль). Водночас говорити про те, що система контролю в держав­ному управлінні працює чітко, не можна.

Для з’ясування сутності контролю у публічному управлінні не­обхідною є характеристика чинного законодавства, в нормативно- правових актах якого використовується категорія «контроль». Так, у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) ви­значено як діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцевого само­врядування та інших органів у межах повноважень, передбачених за­коном, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законо­давства суб’єктами господарювання та забезпечення інтересів суспі­льства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнят­ного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного се­редовища.

У Законі України «Про акціонерні товариства» контроль визна­чено як «вирішальний вплив або можливість здійснення вирішаль­ного впливу на господарську діяльність суб’єкта господарювання, що здійснюється, зокрема, шляхом реалізації права володіння або ко­ристування всіма активами чи їх значною частиною, права виріша­льного впливу на формування складу, результати голосування та ух­валення рішення органами управління суб’єкта господарювання, а також вчинення правочинів, які надають можливість визначати умови господарської діяльності, давати обов’язкові до виконання вказівки або виконувати функції органу управління суб’єкта госпо­дарювання».

Поняття митного контролю сформульовано у Митному кодексі України, в якому під таким розуміється «сукупність заходів, що здій­снюються з метою забезпечення додержання норм Митного кодексу України, законів та інших нормативно-правових актів з питань мит­ної справи, міжнародних договорів України, укладених у встановле­ному законом порядку».

Низка цінних для уточнення методології контролю визначень міститься у Законі України «Про прикордонний контроль». Зокрема, прикордонний контроль у ньому визначено як «державний контроль, що здійснюється Державною прикордонною службою України, який містить у собі комплекс дій і систему заходів, спрямованих на вста­новлення законних підстав для перетинання державного кордону особами, транспортними засобами і переміщення через нього ванта­жів». Метою такого контролю є протидія незаконному переміщенню через державний кордон. Контрольні органи і служби у цьому законі визначено як «державні органи і служби, що здійснюють санітарний, ветеринарний, фітосанітарний, радіологічний, екологічний конт­роль, контроль за вивезенням з території України культурних цінно­стей, інші передбачені законом види державного контролю при пе­ретинанні державного кордону».

Одним із недоліків чинного законодавства є ототожнення конт­ролю та нагляду. Незважаючи на те, що у Законі України «Про осно­вні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської ді­яльності» та інших законодавчих актах контроль та нагляд вжива­ються як синоніми, проте ці категорії не тотожні одна одній, а по­няття «державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльно­сті» більш властиве для характеристики сутності саме нагляду, а не контролю, оскільки йдеться лише про виявлення порушень вимог законодавства, а не про припинення протиправної діяльності чи про притягнення винних до відповідальності, відміну акта управління тощо, що є сутністю саме контролю.

Інший приклад наглядно засвідчує те, що всупереч назві законо­давчого акта - Закону України «Про адміністративний нагляд за осо­бами, звільненими з місць позбавлення волі» - законодавець визна­чає нагляд як систему тимчасових заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб.

Контрольні дії таких органів, як пожежна інспекція, санітарна служба, та деяких інших законодавець називає наглядом, що закріп­лено в назвах цих органів: органи пожежного нагляду, органи саніта­рно-епідеміологічного нагляду тощо, хоча вони мають усі ознаки ко­нтролюючих органів, оскільки наділені правом втручання у профе­сійну діяльність підконтрольного об'єкта і притягують правопоруш­ників до юридичної відповідальності.

Змістовну відмінність між термінами «контроль» та «нагляд» в державному управлінні краще простежити крізь призму співвідно­шення цих двох понять. Так:

1) між термінами «контроль» і «нагляд» не існує чіткої семанти­чної різниці, оскільки у тлумачних словниках зміст терміна «конт­роль» розкривається за допомогою терміна «нагляд» і навпаки, або за допомогою слова «перевірка»; збігається і мета контролю та нагляду, якою є дотримання чинного законодавства, під яким варто розуміти сукупність законодавчих та підзаконних актів;

2) будь-яка особа, державний орган чи громадська організація може здійснювати нагляд у широкому його розумінні як спостере­ження (перевірку), тоді як контрольні повноваження є прерогати­вою лише деяких із них, оскільки є пов’язаними із припиненням про­типравних дій, притягненням винного до відповідальності, відміною акта управління підконтрольного об’єкта й відстороненням його від виконання службових обов’язків;

3) нагляд у широкому його значенні варто розглядати як окрему форму чи метод контролю, його стадію, оскільки суб’єкт його здійс­нення не втручається у професійну діяльність того органу, за яким він наглядає; у разі вузького розуміння нагляду його суб’єктами є лише органи прокуратури; отже, варто розрізняти два види нагляду: загальний, який є окремою формою, методом або стадією і здійсню­ється будь-яким суб’єктом державного управління, та спеціальний - той, який здійснюють лише органи прокуратури;

4) нагляд порівняно з контролем є більш вузьким за обсягом владних повноважень, оскільки його суб’єкт не може втручатись у професійну діяльність об’єкта, який перевіряється.

У науковій літературі поняття «контроль» розглядається в ши­рокому і вузькому аспектах. У першому разі - як сукупність політич­них, економічних та ідеологічних процесів і методів, які мають забез­печити стабільність суспільства та державного ладу, дотримання со­ціального порядку, вплив на масову та індивідуальну свідомість, тобто соціальний контроль. У вузькому - як перевірка підконтроль­них об’єктів.

Отже, контроль - явище багатогранне і багатопланове. Залежно від того, на якому рівні та стосовно чого він розглядається, контроль можна охарактеризувати як гарантію, спосіб забезпечення дисцип­ліни та законності, принцип, вид діяльності, управлінську функцію, умову ефективної діяльності тощо.

Під контролем в управлінні зазвичай розуміють:

1) одну з найважливіших функцій, яка дає змогу порівняти фа­ктичний стан у тій чи іншій галузі з вимогами, поставленими перед нею; виявити недоліки та помилки в роботі та попередити їх; оці­нити відповідність здійснення інших функцій управління завдан­ням, поставленим перед ним;

2) здійснювану всіма органами державної влади та їх посадо­вими (службовими) особами діяльність із перевірки дотримання за­конності та дисципліни в державі, суб’єкти якої можуть втручатися в господарську діяльність підконтрольного об’єкта.

Необхідно також розрізняти такі поняття, як «контроль у публі­чному управлінні» та «державний контроль», перше з яких є шир­шим за змістом, оскільки його суб’єктами є всі органи управління - як державні, так і недержавні (громадські об’єднання, окремі грома­дяни). Натомість суб’єктами державного контролю є лише державні органи.

Характерними особливостями контролю в публічному управ­лінні як одного із способів забезпечення дисципліни та законності в публічному управлінні є такі:

1) контроль є підвидом соціального контролю, основним, най­поширенішим та найбільш дієвим способом забезпечення законно­сті та дисципліни в публічному управлінні, оскільки за його допомо­гою виявляється найбільша кількість зловживань, він є однією з най­важливіших гарантій ухвалення правильного управлінського рі­шення та своєчасного і доброякісного його виконання;

2) здійснюється як державними, так і недержавними суб’єктами, їх посадовими особами, а також усіма керівниками (начальниками), передбачає утворення спеціальних органів та служб, які мають статус міжвідомчих, відомчих чи спеціалізованих суб’єктів контролю;

3) передбачає втручання суб’єкта контролю у професійну дія­льність підконтрольного об’єкта, що реалізується під час припи­нення його протиправних дій, притягнення винного до відповідаль­ності, відміни акта управління чи відсторонення його від виконання службових обов’язків;

4) поширюється на всі сфери життєдіяльності держави і суспі­льства та на всіх суб’єктів (фізичних осіб, юридичних осіб, колектив­них суб’єктів, які не мають статусу юридичної особи), які доцільно розглядати як об’єкти контролю в державному управлінні; відпо­відно, його предметом є діяльність (бездіяльність) фізичних осіб, юридичних осіб, колективних суб’єктів, які не мають статусу юриди­чної особи;

5) регламентується як законодавчими, так і підзаконними ак­тами;

6) є організаційною (неправовою) формою публічного управ­ління, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє адміністрати­вних правовідносин, однак є підставою для подальшого здійснення його суб’єктами дій юридичного характеру;

7) здійснюється у різних формах, основною серед яких є перевірка;

8) присутній на всіх стадіях управлінського процесу;

9) здійснюється повсякденно й безперервно;

10) виконує чотири основні функції:

- пізнавально-інформаційну, яка полягає у перевірці відповідно­сті функціонування підконтрольного об'єкта встановленим правилам;

- профілактичну, яка дає змогу попередити порушення вста­новлених вимог і заданих параметрів діяльності підконтрольного об'єкта;

- методичну, яка реалізується під час надання допомоги під­контрольному об'єкту;

- примусову, яка полягає у припиненні протиправних дій під­контрольного об'єкта, відміні або призупиненні його рішень, відсто­роненні від виконання професійних завдань, притягненні до відпові­дальності та відновленні порушених прав;

11) дає змогу не лише оцінювати якість виконання управлін­ських рішень, а й планувати та коригувати діяльність підконтроль­ного об'єкта, виявляти як позитивні, так і негативні аспекти його ді­яльності, а його результатом є не лише застосування примусових за­ходів, а й надання допомоги підконтрольному об'єкту, що має бути пріоритетним під час контрольної діяльності;

12) є комплексним видом діяльності, поглинає собою нагляд (у широкому його значенні), моніторинг, контролінг, облік, аудит, реві­зію, інвентаризацію, тощо, які слід розглядати як його окремі методи.

Беручи до уваги зазначені особливості контролю в публічному управлінні, його визначають як функцію держави й усіх без винятку суб'єктів управління, що реалізується ними під час перевірки дотри­мання (виконання) об'єктами контролю встановлених вимог (пра­вил, норм), сукупність заходів із виявлення, запобігання та припи­нення дій (бездіяльності), що суперечать таким вимогам, під час яких суб'єкт контролю наділяється правом втручання у професійну (господарську, виробничу) діяльність підконтрольного об'єкта шля­хом його підміни, заміни або тимчасового відсторонення від вико­нання службових обов'язків, скасування або припинення дії його рі­шення та притягнення останнього до відповідальності.