§ 3. Суб'єкти контрольно-наглядового провадження

Наразі дуже важко дати вичерпний перелік органів, які здійсню­ють контрольно-наглядову діяльність у державі. Обумовлено це пе­редусім тим, що постійні реформаційні процеси в Україні призводять до трансформації державних органів та зміни їх підпорядкованості; по-друге, неможливо дослідити всю сукупність нормативно-право­вих актів, які охоплюють контрольно-наглядові функції органів пуб­лічної адміністрації.

У навчальній та науковій літературі також відсутня єдність щодо класифікації суб’єктів здійснення контрольно-наглядової дія­льності. Так, одні науковці виокремлюють контроль з боку органів законодавчої влади, громадський контроль, контроль з боку пред­ставницьких органів місцевого самоврядування, судовий контроль і контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів. Інші обме­жуються державним та громадським контролем. Треті виокремлю­ють контрольну діяльність Верховної Ради України, Президента Ук­раїни, Кабінету Міністрів України, громадський контроль, судовий контроль, нагляд прокуратури, контроль органів місцевого самовря­дування, внутрішньовідомчий контроль тощо.

Найбільш оптимальною є класифікація суб’єктів контрольно- наглядового провадження, яка містить у собі:

1) контроль з боку органів державної влади, підвидами якого є парламентський, президентський, урядовий, контроль міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, контроль місцевих державних адміністрацій та інших місцевих органів влади, судовий контроль;

2) самоврядний (представницький) контроль;

3) громадський контроль;

4) міжнародний контроль.

Контроль з боку органів державної влади є найбільш розповсю­дженим та дієвим. Особливість його полягає у тому, що суб'єкти його здійснення представляють державу й, відповідно, називаються дер­жавними. Основним критерієм (підставою, ознакою) виокремлення вищезазначених різновидів державного контрю є об'єкт (предмет), на який спрямовано контроль, наприклад державний контроль за використання земель сільськогосподарського призначення, держав­ний контроль у сфері ліцензійної діяльності, державний контроль на ринку цінних паперів України, державний контроль за нотаріальною діяльністю в Україні, державний контроль за використанням та охо­роною земель сільськогосподарського призначення, державний ко­нтроль у галузі автомобільних перевезень, державний контроль у сфері національної безпеки України тощо.

Специфічними ознаками контрольно-наглядового проваджен­ня, що здійснюється органами державної влади, є такі:

1) державний контроль є найпоширенішим і найбільш дієвим, підтвердженням чого є розгалужена система суб'єктів, які його здій­снюють, та результати їх контрольної діяльності;

2) це є комплексним поняттям, оскільки об'єднує такі його під­види, як парламентський контроль, президентський контроль, кон­троль здійснюваний органами виконавчої влади (урядовий конт­роль, контроль з боку міністерств та інших центральних органів ви­конавчої влади, контроль місцевих державних адміністрацій та ін­ших місцевих органів виконавчої влади) і судовий контроль; кожен із названих підвидів державного контролю має відповідний суб'єкт­ний склад та особливості;

3) здійснюється лише державними органами (суб'єктами), сві­дченням чого є його підвиди, зазначені вище;

4) його спрямовано на ефективне виконання поставлених пе­ред державою завдань щодо охорони та захисту прав, свобод та за­конних інтересів фізичних осіб, прав і законних інтересів юридичних осіб та інших колективних суб'єктів від злочинних та інших проти­правних посягань;

5) є дієвим механізмом участі держави в управлінні правоохо­ронною справою;

6) передбачає систему внутрішньовідомчих суб'єктів держав­ного контролю, що не є характерним для інших видів контролю: між­народного, самоврядного та громадського;

7) суб'єктів такого контролю наділено різним обсягом контро­льно-наглядових повноважень;

8) на відміну від інших видів контролю (міжнародного, самовря­дного та громадського), передбачає безпосереднє втручання суб'єкта контролю у професійну діяльність підконтрольного об'єкта, що реалі­зується під час припинення його протиправних дій, притягнення вин­них до відповідальності, відміни управлінського рішення, відсторо­нення винної особи від виконання службових обов'язків тощо;

9) передбачає спеціальні форми його здійснення, нехарактерні для інших видів контролю, наприклад, формами парламентського контролю є ухвалення, зміна чи скасування законодавчого акту, де­путатський запит, парламентське розслідування, надання згоди на призначення найвищого керівництва органу тощо.

10) деякі із суб'єктів державного контролю не лише контролю­ють, а й координують діяльність підконтрольних об'єктів.

Суб'єктами самоврядного контролю є органи місцевого самовря­дування, поняття якого сформульовано у ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: воно визначається як «гаранто­ване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жите­лів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати пи­тання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У ст. 5 цього ж закону визначається система місцевого самовря­дування, яка містить у собі територіальну громаду, сільську, сели­щну, міську раду, сільського, селищного, міського голову, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради, районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, органи самоорганізації населення. Крім того, у ч. 2 ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що у мі­стах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в місті ради.

Отже, органами місцевого самоврядування є територіальна гро­мада, ради різного рівня та їх голови, виконавчі органи таких рад (крім районних та обласних) та органи самоорганізації населення, уповноважені здійснювати контрольно-наглядові провадження в межах своєї компетенції, спрямовані на захист прав та законних інте­ресів громадян - членів певної територіальної громади. Така діяль­ність становить основу контрольної функції цих органів, які створю­ються саме з метою вирішення питань місцевого значення.

Особливостями самоврядного контролю є такі:

1) його суб'єктами є територіальна громада, ради різного рівня та їх голови, виконавчі органи таких рад та органи самоорганізації населення;

2) вони здійснюють контроль за дотриманням органами, роз­ташованими на підвідомчій їм території, земельного, будівельного, податкового, господарського, трудового й житлового законодавства та законодавства з питань охорони довкілля, тобто є комплексними суб’єктами контрольно-наглядового провадження, відповідні повно­важення яких, на відміну від органів державного контролю, зосере­джено в одному органі - радах та їх виконавчих комітетах;

3) виконують як власні (самоврядні), так і делеговані контро­льні повноваження, перелік яких визначається чинним законодавст­вом, а останні з яких є характерними для органів державної влади;

4) управлінські рішення нормативного характеру, зокрема й ті, в яких реалізуються контрольні повноваження рад та їх виконавчих комітетів, є обов’язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об’єднаннями гро­мадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, що постійно або тимчасово прожива­ють на відповідній території.

Чинне законодавство та науковці називають низку різних за правовим статусом суб’єктів громадського контролю: громадські ор­ганізації та політичні партії, професійні спілки, громадські інспек­тори, наглядові та громадські ради, громадські консультативні ради, спостережні комісії, засоби масової інформації тощо, у зв’язку з чим доцільно їх класифікувати. Зокрема, суб’єктів, які здійснюють гро­мадський контроль, за таким критерієм, як їх кількісний склад, доці­льно об’єднати у дві групи:

1) колективні, представлені політичними партіями та громадсь­кими організаціями, професійними спілками, громадськими та на­глядовими радами (колегіями), спостережними комісіями, аудитор­ськими фірмами, трудовими колективами тощо;

2) індивідуальні, що реалізують свої контрольні повноваження одноособово (громадяни України, іноземні громадяни, особи без гро­мадянства, громадські інспектори, захисники, представники та інші фахівці в галузі права, які надають правову допомогу за договором під час юрисдикційного процесу, журналісти ЗМІ, працівники право­охоронних органів тощо).

Характерними особливостями громадського контролю є такі:

1) він є механізмом участі недержавних суб’єктів в управлінні державними справами;

2) його суб’єкти не можуть втручатись у професійну діяльність органів;

3) рішення суб’єктів громадського контролю зазвичай мають рекомендаційний характер;

4) він має профілактичну та попереджувальну спрямованість;

5) отримав фрагментарне нормативне визначення у націона­льному законодавстві.

Система суб'єктів міжнародного контролю є досить розгалуже­ною і передбачає діяльність як державних, так і недержавних конт­ролюючих органів, які мають міжнародний статус.

За предметом контрольної діяльності суб'єктів міжнародного контролю за діяльністю органів державної влади в Україні можна об'єднати у такі групи: міжнародні суб'єкти контролю загальної ком­петенції (Організація Об'єднаних Націй, Рада Європи, СНД), міжнаро­дні суб'єкти контролю за діяльністю органів державної влади спеці­альної компетенції (Комітет ООН проти катувань, Міжнародна Орга­нізація Праці, Міжнародна організація кримінальної поліції Інтер- полу тощо).

За правовим статусом суб'єкти міжнародного контролю можуть бути урядовими (ООН, Рада Європи) та неурядовими (недержавні правоохоронні організації), універсальними (ООН) та регіональними (ОБСЄ, СНД).

Найбільш авторитетними та дієвими суб'єктами міжнародного контролю є Комісія ООН з прав людини, Комісія ООН проти катувань, Комітет з прав людини, Європейський суд з прав людини та інші.

Характерними особливостями міжнародного контролю є такі:

1) суб'єктами такого контролю є міжнародні організації та їх окремі органи, наділені контрольними повноваженнями (урядові або неурядові (недержавні), універсальні або регіональні);

2) система суб'єктів міжнародного контролю є досить розгалу­женою і передбачає діяльність як державних, так і недержавних конт­ролюючих органів, які мають міжнародний статус, у цьому і полягає головна відмінність міжнародного контролю від інших видів конт­ролю (державного, самоврядного та громадського), оскільки його си­стему утворюють як державні, так і недержавні міжнародні суб'єкти;

3) об'єктом такого контролю є не лише конкретні державні ор­гани, а й держава у цілому, її законодавство, правозастосовна та су­дова практика;

4) його змістом є перевірка виконання підконтрольними ор­ганами договірних та інших зобов'язань;

5) він здійснюється в межах компетенції міжнародних організа­цій або їх органів, рішення яких за результатами міжнародного кон­тролю можуть мати обов'язковий або рекомендаційний характер з відповідними юридичними чи політичними (матеріальними чи не­матеріальними) наслідками для держави;

6) за допомогою міжнародного контролю здійснюється захист права особи, порушеного державою в особі підконтрольних органів;

7) він передбачає спеціальні форми реалізації, серед яких: ви­вчення доповідей України щодо виконання міжнародних зобов’я­зань, проведення інспекцій на території України, укладення двосто­ронніх угод, судовий розгляд індивідуальних і колективних скарг про порушення прав людини органами державної влади, оприлюд­нення звітів, доповідей та інших аналітичних документів міжнарод­ними правозахисними організаціями;

8) передбачає спеціалізовані санкції, найпоширенішою серед яких є рішення Європейського Суду про відшкодування шкоди, за­вданої особі незаконними діями державних органів.