§ 1. Поняття, принципи та особливості провадження в справах про адміністративні правопорушення

Провадження у справах про адміністративні правопору­шення значною мірою врегульовано правовими нормами, сконцент­рованими в розділах IV та V Кодексу України про адміністративні правопорушення (глави 18-33).

Застосування під час провадження в справах про адміністрати­вні правопорушення заходів державного примусу обумовлює висо­кий ступінь формалізації процедури. Тут чітко визначено завдання провадження (ст. 245), обставини, що виключають провадження (ст. 247), такі принципи, як рівність перед законом (ст. 249), закон­ність, змагальність тощо, види доказів (ст. 251), вимоги до найваж­ливіших процедурних документів, зокрема до протоколу (статті 254-257), постанови по справі (статті 283-286) тощо, заходи забез­печення провадження (ст. 260: адміністративне затримання, особис­тий огляд, вилучення речей та документів), права учасників прова­дження (статті 268-275), строки і порядок розгляду справ (статті 277-279), оскарження та опротестування постанов по справі (статті 287-297), виконання постанови (глави 25-33, статті 298-330).

Адміністративному провадженню не властива складна проце­дура, спрощено порядок порушення справи, її розгляду, а також мо­жливі випадки, коли протокол про адміністративне правопору­шення не складається.

Строки розгляду справ про адміністративні правопорушення є стислими: 15, 7, 5, 3, 1 доба (ст. 277). Таке становище пояснюється тим, що адміністративні правопорушення здебільшого легко встано­влюються і зазвичай не потребують багато часу для з’ясування об­ставин і розгляду порівняно з кримінальними провадженнями.

Аналіз чинного законодавства дає змогу виділити два види про­вадження по справах про адміністративні правопорушення: зви­чайне та спрощене.

Звичайне здійснюється у більшості справ і детально регламен­товано чинним законодавством. Воно передбачає складання прото­колу, визначає зміст, заходи припинення і порядок їх застосування, права й обов’язки учасників провадження, порядок розгляду справ, факти й обставини, що є доказами.

Спрощене провадження застосовується щодо невеликої кілько­сті правопорушень, прямо передбачених ст. 258 КУпАП. Таке прова­дження характеризується мінімумом процедурних дій та їх операти­вністю. Протокол про правопорушення не складається, посадова особа, що виявила правопорушення, ухвалює і виконує рішення про накладення і стягнення (штрафу або попередження).

До адміністративних правопорушень, провадження щодо яких здійснюється у спрощеній формі, належать, зокрема, порушення пра­вил пожежної безпеки у лісах (ст. 77), порушення правил карантину тварин та інших ветеринарно-санітарних правил (ст. 107), вики­дання сміття та інших предметів з вікон та дверей вагонів, прохід по залізничних коліях у невстановлених місцях (ч. 3 ст. 109), порушення правил безпеки під час висадки і посадки пасажирів на річкових і ма­ломірних суднах, куріння у невстановлених місцях на річкових суд­нах (ч. 1, 3 ст. 117) тощо. До таких адміністративних правопорушень належать також ті, розгляд яких віднесено до компетенції Націона­льної поліції, та правопорушення у сфері забезпечення безпеки до­рожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, а також пору­шення правил зупинки, стоянки і паркування транспортних засобів, зафіксовані у режимі фотозйомки (відеозапису).

У разі якщо порушник перелічених норм заперечує накладене на нього стягнення, то складається протокол про адміністративне пра­вопорушення, і провадження здійснюється у звичайному порядку, крім окремих випадків, передбачених ст. 258 КУпАП.

Провадження в справах про адміністративні правопорушення часто визначають як інститут адміністративного права, що містить норми, які регулюють діяльність уповноважених органів і посадових осіб щодо застосування адміністративних стягнень за адміністрати­вні правопорушення або ж як діяльність уповноважених суб'єктів щодо застосування адміністративних стягнень і сукупність відносин, урегульованих нормами адміністративного права, що виникають при цьому.

При цьому враховується, що провадження може закінчитися ви­правданням невинуватого чи може бути закрите у зв'язку із закін­ченням строку давності та за інших підстав (ст.

Чіткі орієнтири для вирішення цього питання містить ст. 245 КУпАП. Вона визначає, що завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є своєчасне, всебічне, повне й об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності до законодавства, забезпечення виконання винесеної постанови, виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адмі­ністративних правопорушень, виховання громадян у дусі додер­жання законів.

Звідси випливає, що виконуються два комплексні взаємо­пов’язані завдання. По-перше, юрисдикційне (своєчасне, всебічне, повне й об’єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її відповідно до законодавства і забезпечення виконання винесеної по­станови). По-друге, профілактичне виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, виховання громадян у дусі додержання законів.

Отже, провадження в справах про адміністративні правопору­шення - це правовий інститут, у межах якого регулюються процеду­рні адміністративно-деліктні відносини і забезпечується вирішення адміністративних справ, а також запобігання адміністративним пра­вопорушенням.

У запропонованому визначенні немає згадки про норми - осно­вний елемент механізму правового регулювання, однак поняття пра­вового інституту і регулювання адміністративно-деліктних відно­син нічого, крім регулюючої функції норм, не припускає.

Адміністративно-процедурні норми, що входять до інституту провадження в справах про адміністративні правопорушення, регу­люють порядок реалізації відповідних матеріальних норм, проце­дури їх застосування і процес здійснення примусового впливу на винних за допомогою адміністративних стягнень. Інакше кажучи, вони регламентують комплекс адміністративно-деліктних відносин.

Основна частина адміністративно-процедурних норм, тобто пра­вил провадження в справах про адміністративні правопорушення міс­титься в Кодексі України про адміністративні правопорушення.

По-перше, це встановлені законами України специфічні правила розгляду окремих категорій справ, які вносять зміни до загального порядку провадження в справах про адміністративні правопору­шення. До них, наприклад, належать норми, що регулюють прова­дження в справах про порушення митних правил, які містяться у Ми­тному кодексі України (глава 2), зокрема норма, яка встановлює, що провадження у справах про порушення митних правил здійснюється у відповідності з Митним кодексом, а у частині, яку ним не врегульо­вано, - відповідно до законодавства України про адміністративні правопорушення.

По-друге, це норми підзаконних нормативних актів, які уточню­ють і конкретизують норми КУпАП. Так, у ст. 266 КУпАП сказано, що особи, які керують транспортними засобами і щодо яких є достатні підстави вважати, що вони перебувають у стані сп'яніння, підляга­ють відстороненню від керування ними та оглядові на стан сп'яніння у порядку, визначеному НПУ, МВС та МОЗ України.

Провадження в справах про адміністративні правопорушення тісно пов'язано з цивільним судочинством. Особливо чітко цей зв'язок виявляється на стадії перегляду постанов у зв'язку з оскар­женням в суді дій органів і посадових осіб щодо накладення адмініс­тративних стягнень.

Провадження в справах про адміністративні правопорушення досить тісно пов'язано з кримінальним процесом, воно може стати продовженням кримінально-процесуальної діяльності. Це відбува­ється у тих випадках, коли відповідно до Кримінального процесуаль­ного кодексу України кримінальне провадження припиняється, а правопорушник притягується до адміністративної відповідальності.

Ключове значення для ефективного та раціонального регулю­вання адміністративно-процедурних відносин з погляду методоло­гії, а також правильного застосування відповідних правових норм мають принципи адміністративної процедури. Саме принципи є тим каркасом, що допомагає не схибити як у правотворчості, так і в правозастосуванні.

Провадження в справах про адміністративні правопорушення є не лише видом адміністративної процедури, але й різновидом вико­навчо-розпорядчої діяльності, і тому в ньому діють загальні прин­ципи управління, такі, як законність, демократизм, гласність, ши­рока участь громадськості тощо. Водночас тут діють і специфічні, зу­мовлені завданнями цієї діяльності принципи. Передусім це прин­цип об’єктивної істини і принцип забезпечення права на захист.

З'ясування об'єктивної істини в справах - головне завдання ад­міністративного провадження. Цей принцип зобов'язує посадових осіб, що розслідують та розглядають справи, досліджувати всі обста­вини та їх взаємозв'язки у тому вигляді, в якому вони дійсно існу­вали, і на цій підставі виключити однобічний, упереджений підхід до вибору рішення.

Право на захист реалізується наданням особі, що притягається до відповідальності, необхідних правових можливостей для дове­дення своєї невинуватості або приведення обставин, що пом’якшу­ють її вину. Названа особа користується широкими правами на всіх стадіях провадження. Згідно зі ст. 268 КУпАП особа, що притягається до адміністративної відповідальності, може знайомитися з усіма ма­теріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти кло­потання, оскаржувати постанови, під час розгляду справи користува­тися юридичною допомогою адвоката тощо.

Якщо йдеться про право на захист, насамперед мається на увазі особа, яка притягається до відповідальності, проте в процесі може брати участь і інший громадянин, безпосередньо зацікавлений у справедливому вирішенні справи, - потерпілий. Згідно зі ст. 269 КУ­пАП потерпілим є особа, якій адміністративним правопорушенням заподіяно моральну, фізичну або майнову шкоду.

Оскарження дій органів і посадових осіб щодо притягнення до адміністративної відповідальності є важливим інститутом реалізації права на захист. Воно регламентується цілою низкою статей КУпАП (7, 267, 268, 281, 283, 287-289, 291-293 тощо).

Право на оскарження будь-яких дій і рішень у справі про адмініс­тративне правопорушення - одна з найбільш важливих гарантій захи­сту прав особи, як тієї, що притягається до адміністративної відповіда­льності, так і потерпілого. Це дієвий засіб забезпечення законності та підстава для перевірки обґрунтованості ухвалених у справі рішень і, нарешті, постанови. Оскарження реально сприяє найшвидшому ви­правленню допущених помилок і виявленню недоліків у роботі орга­нів, які розглядають справи про адміністративні правопорушення.

КУпАП не встановлено жодних вимог до форм скарг. Закон Ук­раїни «Про звернення громадян» від 12 жовтня 1996 р. також не міс­тить норм, що регламентують цей вид скарг. Ця обставина є однією з гарантій свободи оскарження рішень і дій у справі про адміністра­тивне правопорушення.

Суб’єктами оскарження є: а) особа, що притягається до адмініст­ративної відповідальності; б) потерпілий, якщо він є; в) їх законні представники; г) адвокат.

Однією з найважливіших основ права на захист є презумпція до­брочинності громадянина та її юридичний варіант - презумпція не­винуватості. Вона полягає у тому, що особа, яка притягається до ад­міністративної відповідальності, вважається невинуватою доти, доки інше не буде доведено і зафіксовано в установленому законом порядку. Звідси випливає також, що обов'язок доказування покла­дено на обвинувача.

Притягнутий до відповідальності не зобов'язаний доводити свою невинуватість, хоча і має на це право. З презумпції невинувато­сті випливає і таке важливе положення: будь-який сумнів тлума­читься на користь особи, що притягається до відповідальності. Воно належить до випадків, коли сумніви не були усунені у процесі вирі­шення справи. Ця обставина є однією з підстав винесення виправд­них постанов.