Юридическая
консультация:
+7 499 9384202 - МСК
+7 812 4674402 - СПб
+8 800 3508413 - доб.560
 <<
>>

Особливості формування адміністративних судових рішень щодо захисту прав і свобод громадян

Як свідчить аналіз формування і прийняття рішень в попередніх розділах, адміністративне судочинство поряд з тим, що воно є матеріальним правом, направлене на регулювання публічно-правових відносин, має специфічний лише йому притаманний метод - імперативно- диспозитивний з певними особливостями, а також те, що одним із суб’єктів адміністративного права виступає суб’єкт владних повноважень.

В адміністративних справах, передбачених Главою 6 Розділу ІІІ КАС України, особливим є предмет оскарження, до якого належать такі поняття, як «рішення», «дії» та «бездіяльність» суб’єктів владних повноважень [1].

Рішеннями суб’єкта владних повноважень, як зазначалось, як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії. Нормативно-правові акти - рішення, дія яких поширюється на невизначене або визначене загальними ознаками коло осіб і які призначені для неодноразового застосування щодо такого кола осіб [84]. Одним із різновидів нормативно - правових актів є нормативні акти управління - правові акти управління, які встановлюють, змінюють або скасовують правові норми управління. Нормативні акти містять адміністративно- правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування та не мають конкретного адресата [6, с. 282].

Правові акти індивідуальної дії - рішення, дія яких поширюється на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації, і які є актом одноразового застосування норм права. Характерною рисою індивідуальних актів управління є їх очевидний правозастосовний характер. Головне в цих актах конкретність, тобто вирішення за їх допомогою індивідуальних справ та питань щодо конкретних осіб (особи), виникнення персоніфікованих адміністративних правовідносин,

зумовлених цими актами [7]. Усі рішення суб’єкта владних повноважень мають підзаконний характер, тобто мають бути прийняті на підставі та в межах повноважень і у спосіб, що визначені законом.

Дії суб’єкта владних повноважень - активна поведінка суб’єкта владних повноважень, яка може мати вплив на права, свободи та інтереси фізичних і юридичних осіб (наприклад, дії щодо вилучення майна, затримання особи тощо) [141]. Бездіяльність суб’єкта владних

повноважень - пасивна поведінка суб’єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи (наприклад, неприйняття рішення за заявою особи, ненадання допомоги працівникам міліції, не оприлюднення нормативно-правового акта тощо) [78]. Специфічним є суб’єктний склад адміністративних справ, передбачених Главою 6 Розділу ІІІ КАСУ. Відповідно до цих норм процесуального права, до адміністративного суду можуть оскаржуватися рішення, дії чи бездіяльність таких суб’єктів, які або представляють органи державної влади.

Безпосередньо судовий розгляд адміністративно-деліктних справ, пов’язаних з прийняттям рішень, діями і бездіяльністю суб’єктів владних повноважень, розгляд при цьому публічних спорів в адміністративних судах в сучасних умовах стає предметом доктринальних досліджень, нормативної діяльності зорієнтованих на пошук нових орієнтирів у вирішенні таких спорів. Масштабність, кардинальність, змістовність цих процесів суттєво ускладнює діяльність судів, пов’язану із застосуванням адміністративно - правових норм [106].

Приведення у відповідність із вимірами пострадянської адміністративно - правової науки до потреби сучасності, новітніх суспільних відносин - є безумовно марне й безпідставне, а деякі постулати такої науки є, подекуди, хибними або ж штучно вихолощеними [97]. Висловлену думку можна оцінити, зокрема тим, як недолуго в Кодексі адміністративного судочинства України визначено завдання адміністративного судочинства (ч.І.ст. 2 КАС України), викладено поняття справи адміністративної юрисдикції (п. 1, ч. 1 ст. 3 КАС України), суб’єкта владних повноважень (ч. 1 п. 7 ст. 3 КАС України), адміністративного договору (ч. 1 п. 15 ст. 3 КАС України), сформульовано юрисдикцію адміністративних судів ( ч.ч.1, 2 ст. 17 КАС України), іншими словами науковці в юрисдикції - необхідність приведення адміністративного судочинства до Європейських норм.

Такі висновки стали можливими внаслідок дослідження практики адміністративного судочинства, правозастосовної діяльності фізичних і юридичних осіб, публічної адміністрації [76]. Розробці зразків перспективної нормотворчості прийняття рішень з приводу дій і бездіяльності суб’єктів владних повноважень в адміністративному судовому процесі передують змістовні доктринальні дослідження, а також поява значної кількості наукових праць, зокрема О. Кузьменка, О. Лимоненка, В. Компанова, В. Бевзенка, Р. Мельника, С. Ківалова, Е. Денисенка та інших.

Відомо, що за своєю юридичною природою та цільовим призначенням адміністративна юстиція є [93] засобом забезпечення законності в сфері реалізації функцій виконавчої влади і місцевого самоврядування; засобом забезпечення судового захисту прав і свобод громадян, однією з організаційно - правових гарантій суб’єктних публічних прав громадян; засобом судового контролю за правомірністю актів виконавчої влади та місцевого самоврядування; засобом вирішення специфічних спорів адміністративного характеру між громадянами й органами, що реалізують публічно - владні повноваження.

Виходячи з такої сутності адміністративної юстиції, аналогічним видається віднесення до компетенції адміністративних судів спорів за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України (ч. 2 п. 5 ст. 17 КАС України). Віднесення вказаної категорії спорів до компетенції адміністративних судів суперечить юридичній природі інституту адміністративної юстиції. У разі подання до адміністративного суду позовної заяви суб’єктом владних повноважень спрямованої проти фізичної особи інститут адміністративної юстиції перетворюється на каральний орган.

Думка Співака В. [153] та Бевзенка В. [15], що участь у публічних правовідносинах виключно фізичних осіб (приватних осіб), суб’єктів, не наділених владними повноваженнями, націлює на необхідність зробити висновок про потребу перегляду завдання національного адміністративного судочинства (ч.1ст. 2 КАС України) й сформулювати його як захист прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно - правових відносин від порушень з боку суб’єктів публічних повноважень. Найбільш відповідним терміном, який мав би позначати всі суб’єкти, які здійснюють владно - публічні повноваження та залучаються в адміністративне судочинство, має стати саме суб’єкт публічних повноважень (публічна адміністрація) [34].

В адміністративних справах, яке здійснюється адміністративними судами при визначенні правосуддя, цілком логічним є використання терміну «адміністративне судочинство» [74] для узагальнення порядку

розгляду справ в судах і нагальним є доповнення КАС України нормою, яка б закріплювала: інститут співучасті для однакових за статусом суб’єктів владних повноважень; повноваження та особливості участі співучасників в адміністративному судочинстві (порядок подання адміністративного позову співучасниками, розпорядження

процесуальними повноваженнями, ведення справи в адміністративному суді тощо). Розгляд справ за позовами фізичних осіб із приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень судова практика показала, що судами в основному правильно вирішуються справи щодо притягнення до адміністративної відповідальності. Відомо, що правопорушення та адміністративну відповідальність за їх вчинення визначено низкою нормативно-правових актів, серед яких кодифіковані законодавчі акти - Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), Митний Кодекс України, які містять перелік діянь, класифікованих як правопорушення, та встановлюють порядок застосування адміністративних стягнень. Застосування адміністративних стягнень у певному виді суспільних відносин урегульовано також низкою законів України, серед яких закони України «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про боротьбу з корупцією», «Про державну податкову службу в Україні», «Про ветеринарну медицину», «Про електроенергетику» тощо [75]. А кодифікованими законодавчими актами - Лісовим, Повітряним, Водним кодексами України - визначено загальнообов’язкові правила поведінки, які держава встановлює з метою дотримання режиму законності, захисту прав і свобод громадян, суспільних і державних інтересів. Проте не встановлено адміністративних стягнень за порушення цих правил, що пояснює їх відсильний характер та неоднозначність суджень.

Перед суддями постають теоретико-прикладні складнощі [16], пов’язані з тлумаченням і застосуванням вітчизняного адміністративного процесуального законодавства, здійсненням адміністративного

судочинства, зокрема складнощі пов’язані із: визначенням юрисдикції (підвідомчості) адміністративним судам спорів за позовами суб’єктів владних повноважень, фізичних та юридичних осіб; неможливістю подекуди однозначно й напевно розмежувати правові спори, підвідомчі господарським, адміністративним і місцевим загальним судам; організацією здійснення адміністративними судами судочинства (зокрема, це порядок призначення колегіального розгляду справи за клопотанням однієї зі сторін, яка бере участь у справі; процедура визначення складності адміністративної справи; порядок направлення судових документів (повістки про виклик і повістки - повідомлення) особам, які беруть участь у справі; порядок застосування ч. 2 ст. 105 КАС України щодо надання службовцем апарату адміністративного суду допомоги в оформленні позовної заяви; порядок застосування положень ч. 3 ст. 16 та п. 5 ч. 1 ст.

106 КАСУ стосовно забезпечення судом надання правової допомоги) [163]. Необхідність кваліфікованого підходу в цій справі безперечна. Як відомо, за загальним правилом, визначеним статтею 213 КУпАП, справи про адміністративні правопорушення розглядаються: адміністративними комісіями при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад; виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад; районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними судами (суддями); органами внутрішніх справ, органами державних інспекцій та іншими органами (посадовими особами), у свою чергу, на такі справи не поширюється компетенція адміністративних судів (п. 3 ч. 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України).

Матеріали розглянутих судами справ, свідчать, що в судовій практиці траплялися випадки недотримання судами вимог КАСУ щодо юрисдикції справ досліджуваної категорії. Як правило, закриваючи провадження у справах, суди виходили з того, що відповідно до пункту 3 частини другої статті 17 КАСУ компетенція адміністративних судів на ці спори не поширюється.

Відповідним чином, зазначені порушення норм процесуального права були підставою для скасування судових рішень. Прикладом є справа Миколаївського районного суду Львівської області за адміністративним позовом громадянина І. до старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища у Львівській області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення адміністративного стягнення.

Ухвалою суду першої інстанції від 02.10.2007 відмовлено у відкритті провадження у справі з огляду на те, що компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно - правові справи про накладення адміністративних стягнень. Ураховуючи те, що позивач просить визнати протиправною та скасувати постанову про накладення адміністративного стягнення, справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства [156].

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08.07.2008 рішення суду першої інстанції скасовано, а справу направлено до місцевого суду для вирішення питання про відкриття провадження у справі. Суд апеляційної інстанції зазначив, що предметом оскарження у справі є рішення суб’єкта владних повноважень, ухвалене у справі про притягнення до адміністративної відповідальності гр. І., а тому суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про неналежність розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства.

Позовні вимоги щодо перевірки постанови про накладення адміністративного стягнення підлягають розглядові в суді, й суддя суду першої інстанції не може відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі. Аналізуючи порушене питання Кузьменко О. В. звернув увагу [95] на те, що у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності адміністративним судом не вирішується однозначно питання щодо притягнення особи до

адміністративної відповідальності, а перевіряється законність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень у таких справах, за наслідками чого суд може визнати незаконним і скасувати рішення про накладення адміністративного стягнення або відмовити у цьому.

Також прийняти до уваги визначення юрисдикції справ стосовно оскарження постанов, прийнятих у справах про порушення митних правил, оскільки у процесі вивчення судової практики виявлено, що у суддів виникали ускладнення при розмежуванні юрисдикції судів щодо вирішення справ подібної категорії. Стаття 386 Митного Кодексу України трактує, що органами, уповноваженими розглядати справи про порушення митних правил, є митні органи та місцеві суди (судді) за місцем розташування митних органів, посадові особи яких здійснювали

провадження у цих справах [77].

На противагу, спори з приводу рішень, дій чи бездіяльності митних органів у справах про порушення митних правил, розгляд яких віднесено до компетенції місцевих судів не підлягають розгляду адміністративними судами. Це підтверджується частиною другою статті 386 Митного кодексу України справа про порушення митних правил, передбачених статтею 352 цього Кодексу, розглядається місцевим судом (суддею) за місцем розташування митного органу, посадові особи якого здійснювали

провадження. Однозначно, провадження у справах про порушення митних правил, за які передбачена адміністративна відповідальність, розгляд справ про порушення митних правил, накладення адміністративних стягнень, оскарження постанов суду (судді) у справі про порушення митних правил здійснюються у порядку, передбаченому Митним кодексом України та КУпАП, і не належать до компетенції адміністративних судів.

При безпосередньому розгляді справи зазначеної категорії, як свідчить законодавство необхідно встановлювати наявність у діях особи, яку притягнено до адміністративної відповідальності, складу

адміністративного правопорушення, тобто об’єкта, суб’єкта, об’єктивної та суб’єктивної сторони та враховувати, що обов’язковим є наявність вини особи в здійсненні адміністративного правопорушення при здійсненні владних функцій чи прийнятті такі рішення суб’єктами владних повноважень (крім суду). Відповідно до припису пункту 2 частини першої статті 18 КАСУ, який кореспондується з положеннями пункту 3 частини першої статті 288 КУпАП, оскарження рішень (постанов) суб’єктів владних повноважень у справах про адміністративні правопорушення здійснюється шляхом подання адміністративного позову до місцевого загального суду як адміністративного суду. Таким чином при розгляді питання чи можуть бути ті чи інші рішення, дії чи бездіяльність оскаржені до адміністративного суду, необхідно визначити чи прийняті (вчинені) вони при здійсненні владних управлінських функцій чи владних повноважень. Особливої уваги заслуговує оскарження рішень, дій, бездіяльності суду судової влади. Оскарження бездіяльності суду (наприклад, неприйняття ніякого рішення за зверненням) або зволікання із судовим розглядом, являє собою проблемним питання, оскільки здійснення судочинства не можна назвати владною управлінською функцією [36]. Поки що не передбачає спеціального механізму для оскарження бездіяльності суду чи надмірної тривалості провадження у справі. Під час підготовки проекту нового Цивільного процесуального кодексу України пропонувалося передбачити право оскаржувати зволікання із вирішенням справи в апеляційному та касаційному порядках. Зрештою, під час доопрацювання проекту Кодексу адміністративного судочинства висловлювалися пропозиції визначити особливості розгляду справ щодо оскарження бездіяльності судів при розгляді ними справ. Такі пропозиції не знайшли текстуального втілення у прийнятих Кодексах [21].

На наш погляд, це не перешкоджає адміністративним судам відкривати провадження у таких справах і розглядати їх, виходячи з положень статей 8, 55 і 124 Конституції України, частини другої статті 4, статті 8 та пункту 1 частини першої статті 17 КАСУ. Існують вагомі переконання і це підтверджується останніх часів, що за правилами адміністративного судочинства можна оскаржувати бездіяльність суду, що пов’язана з не вчиненням дій, визначених процесуальним законом, або порушенням розумних строків, а також дії суду, вчинені в ході здійснення судочинства, якими заподіяно шкоду честі, гідності та діловій репутації особи чи держави. І безапеляційно можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність судів, їхніх посадових та службових осіб, що не пов’язані із здійсненням судочинства.

В українському адміністративному судочинстві реалізація цього положення є актуальною з огляду на практику Європейського Суду з прав людини. Відомо, що у справі «Кудла проти Польщі» [111] Європейський Суд констатував порушення статті 13 конвенції, оскільки заявник не мав у своєму розпорядженні ефективного національного засобу правового захисту, за допомогою якого він зміг би відстояти своє право на «судовий розгляд упродовж розумного строку» відповідно до параграфу 1 статті 6 Конвенції [57]. Заявник не міг отримати належну компенсацію за шкоду, завдану перевищенням розумних строків розгляду його справи, внаслідок відсутності правового поля для прийняття рішення.

Оскільки недостатньо врегульовані врегульовані повноваження на законодавчому рівні, існує небезпека свавільного втручання суб’єктів владних повноважень у сферу діяльності фізичних та юридичних осіб, що вимагає запровадження адміністративних процедур, які б виключили свавілля або слугували бар’єром. В таких ситуаціях адміністративні процедури повинні стати предметом регулювання кожного прийнятого закону, оскільки суди потребують хоча б рамкових критеріїв для оцінювання рішень, дій та бездіяльності суб’єктів владних повноважень чи судових органів. Такий підхід дає можливість фізичній чи юридичній особі сформувати уявлення про якість та природу належних рішень чи дій, які вона має право очікувати від суб’єкта владних повноважень чи суб’єктів судового процесу.

Існують інші, більш вагомі особливості при розгляді позовних заяв фізичних осіб адміністративними судами щодо переліку суб’єктів владних повноважень. Аналіз свідчить, що у п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України перелік суб’єктів владних повноважень обмежений, оскільки не містить у собі інших суб’єктів, уповноважених здійснювати публічні повноваження (зокрема, політичні партії, громадські об’єднання, засоби масової інформації та інші суб’єкти не наділені владними повноваженнями). Положення чинного національного законодавства, як свідчить судова практика в адміністративних справах, підставами для звернення до адміністративного суду дуже часто оскаржуються рішення, дії, бездіяльність суб’єктів, які не наділені владними повноваженнями. Коли, у листопаді 2006 року Мукачівське міське комунальне підприємство «Мукачівводоканал» звернулося з позовом до Мукачівської центральної районної лікарні, як суб’єкта, що не наділений владними повноваженнями, про визнання дій працівників лікарні неправомірними та скасування листка непрацездатності серії АА №464732, виданого гр. Ш. з 17.09.2006 р. по 27.09.2006 року. В юридичній літературі достатньо чітко визначено коло суб’єктів, які не наділені владними повноваженнями, серед них вказуються засоби масової інформації, підприємства, установи, організації, їхні посадові та службові особи, творчі працівники засобів масової інформації, що порушують законодавство про вибори та референдум, кандидати, їхні довірені особи, партії (блоки), місцеві організації партії (блоки місцевих організацій партій), їхні посадові особи та уповноважені особи, ініціативні групи референдуму, інші суб’єкти ініціювання референдуму, офіційні спостерігачі від суб’єктів виборчого процесу (ст.ст. 174, 175 Кодексу адміністративного судочинства України), які виступають носіями публічних прав і обов’язків [18] можуть бути можливими учасниками адміністративного судочинства.

В процесі досліджень звернено увагу ще на один аспект цього питання, що зі змісту статті 166 КАСУ випливає, коли окрема ухвала може бути адресована суб’єкту владних повноважень незалежно від того, в якому процесуальному статусі він бере участь у справі - позивача, відповідача, третьої особи, а тлумачення статті 166 КАСУ дозволяє зробити припущення, що обов’язок вжиття відповідних заходів може бути покладено на суб’єкта владних повноважень, який не є учасником процесу. Зокрема, згідно частини четвертої статті 9 КАСУ суд, розглядаючи позов щодо оскарження дій місцевого органу виконавчої влади, зобов’язаний відмовитись від застосування нормативного акту міністерства, якщо той не відповідає постанові уряду чи закону, при цьому суд має право направити міністерству окрему ухвалу із вимогою привести нормативний акт у відповідність до закону, за тих умов, що міністерство і не брало участі у справі, і не могло брати.

В науковій літературі адміністративного судочинства відмічається. Що винесення окремої ухвали суб’єктам, які не мають владних повноважень, є прямим втручанням у їхню діяльність. Причиною такого положення є те, що предметом судового розгляду розглядається владна управлінська діяльність та порушення, що виникають у цій діяльності. Хоча зазначені суб’єктами таких порушень можуть виступати лише органи влади, їх посадові та службові особи і ніхто інший [81].

В судовій практиці превалювання адміністративної складової як управлінська діяльність за суб’єктом розгляду адміністративної справи досить тривале, вкоренилась така практика, що не може бути виправданим в адміністративному процесі прийняття рішень за управлінською складовою концепції розуміння адміністративного підходу. Виходячи з цього Вінницький окружний адміністративний суд та Вінницький апеляційний адміністративний суд прийняв по багатьом керівникам вузів рішення в травні 2014 року за позовом Всеукраїнської громадської організації «Комітет конституційно-правововго контролю України» і визнав ректорів ряду університетів, у тому числі і приватних суб’єктів владних повноважень при отриманні права на інформацію приймальних комісій без дозволу на це Міністерства освіти і науки України, що протирічить Умовам прийому. При розгляді таких справ суд втрачав час не на розгляд справи по суті, а доведенням, що суб’єкт наділений владними повноваженнями.

З метою усунення перевантаження адміністративних судів і виключення підміни слід було б відмовитись від тлумачення діяльності суб’єктів судового процесу виключно як управлінської, оскільки за своєю природою вони не є суб’єктами владних повноважень. Варто відмовитись у КАСУ від таких категорій понять, як «владні управлінські функції», «сфера управління», «управління» (ст.ст. 2,3,17), натомість визначивши у КАС України правовідносини між суб’єктами владних повноважень, фізичними та юридичними особами як публічні. Отже, визначальним для адміністративного судочинства й однією з підстав для відкриття провадження в адміністративній справі мають бути винятково публічно- правові правовідносини [40].

Коли суди на порушення статті 166 КАСУ направляють окремі ухвали для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону, суб’єктам права, які не мають статусу суб’єкта владних повноважень [80]. Зокрема, така ухвала була направлена до колегії адвокатів для вирішення питання про притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності за недотримання адвокатської етики при розгляді справи у судовому засідання (Справа № 2-а-29/06 Печерського районного суду м. Києва).

Використовуючи своє право щодо порушників законодавства про адміністративне судочинство, у тому числі і адвокатів, суд може вжити, зокрема, заходи процесуального примусу, що передбачені розділом VI КАСУ, які порушують встановлені у суді правила або протиправно перешкоджають здійсненню адміністративного судочинства, суд може застосувати попередження, а у разі повторного вчинення цих дій - видалення із зали судового засідання (стаття 270 КАСУ), і не більше [96].

За таких умов на процесуальне порушення з боку невладної особи, яка бере участь у справі, суд може постановити окрему ухвалу органу, що здійснює контроль (нагляд) за діяльністю такої особи. у разі порушення адвокатом, який бере участь у справі, законодавства про адвокатуру суд може направити окрему ухвалу до відповідної кваліфікаційно- дисциплінарної комісії адвокатури [59], при цьому суд повинен врахувати, що окрема ухвала може бути адресована лише суб’єктам владних повноважень (стаття 166 КАСУ), а колегія адвокатів не може розглядатись як суб’єкт владних повноважень.

Дослідження показали, що можуть бути в системі судової влади структури юрисдикційної діяльності виконавчої влади, зрештою, суд оцінює факти лише з точки зору їх законності, тоді як характер державного управління вимагає під час розгляду спорів у сфері виконавчої влади оцінювати останні з точки зору не тільки відповідності, а й доцільності, а суд при цьому не може давати оцінку доцільності спірним фактам [119].

Аналіз практики свідчить, що всупереч частині другій статті 162 КАСУ деякі суди відмовляють особі у задоволенні позову, який містить вимогу покласти на суб’єкта владних повноважень обов’язок прийняти рішення, вважаючи, що такий спосіб судового захисту не належить до повноважень адміністративного суду. З аналізу судової практики випливає питання способів судового захисту [82], тобто проблема повно важності адміністративного суду ухвалювати рішення в індивідуальних адміністративних справах замість суб’єкта владних повноважень, коли обов’язкові до розгляду обставини, помилково не розглянуті відповідачем - суб’єктом владних повноважень, не можуть встановлюватися судом. Проте можуть бути передбачені законом винятки із цього правила, коли суд законом інколи покладається обов’язок дослідити обставини, що не були предметом розгляду відповідачем, та прийняти замість нього рішення на будь-якій судовій інстанції.

Проте нерідкі випадки порушень, коли: деякі суди відмовляються визнавати наявність чи відсутність компетенції суб’єкта владних повноважень, мотивуючи своє рішення тим,що такий спосіб захисту права особи - позивача не належить до повноважень адміністративного суду; хоча окремі закони передбачають повноваження суду змінювати спірні правовідносини, тобто приймати правовий акт замість суб’єкта владних повноважень - відповідача. Тому, в деяких випадках суди відмовляють особі у задоволенні позову, посилаючись на відсутність у них повноважень покладати на місцеві ради обов’язок прийняти правовий акт певного змісту [120].

Адміністративні суди, як відомо розглядають правовідносини фактично нерівних суб’єктів, тому в судовому процесі при розгляді справ судом, необхідно враховувати такі характерні риси: юридична нерівність суб’єктів правовідносин; правовідносини виникають у зв’язку з подіями одностороннього волевиявлення; нормативно-правова регламентація правовідносин; владний суб’єкт наділений правом вирішувати, а невладний вправі оскаржувати такі рішення; переважно адміністративний порядок вирішення спорів переважає [129].

Особливого значення набуває тенденція наділення суду повноваженням змінювати спірні правовідносини при опосередкованому оскарженні рішень адміністративного суду відповідно до пункту 3 частини другої статті 17 КАСУ, де компетенція адміністративних судів не поширюється на справи про накладення адміністративних стягнень. Такі справи розглядаються районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними судами, іншими органами (посадовими особами) в порядку, встановленому КУпАП. Не визначені також в КАСУ особливості розгляду справ щодо опосередкованого оскарження бездіяльності судів при розгляді ними справ. Опосередковане оскарження має місце тоді, коли особа звертається зі скаргою проти адміністративного акту не для того, щоб домогтися скасування чи зміни цього акту, але щоб досягти іншого результату, посилаючись на те, що даний акт не відповідає нормам права. Як відомо з наукової судової науки, опосередковане оскарження рішення - це скарга проти адміністративного права з метою досягнення іншого результату відповідно до норм права. Звернення особи з вимогою компенсації за шкоду, яка, за її словами, була спричинена неправомірним актом є найпростішим прикладом опосередкованого оскарження , яке має на меті не скасування такого акту, але лише постановлення рішення, що зобов’язує орган, який видав цей акт, забезпечити відповідне відшкодування за спричинену цим актом шкоду. З метою встановлення, чи має право потерпіла особа на відшкодування компенсації за шкоду, спочатку треба з’ясувати, чи є акт, який завдав шкоду, неправомірним; проте, навіть встановлення неправомірності акту не означає його обов’язкового скасування і прийняття неправильного рішення.

Підсумовуючи можемо прийти до висновку, що при розв’язанні спорів за позовами на рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень суди відповідно до частини третьої статті 2 КАСУ при опосередкованому оскарженні повинні перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, а саме, з обмеженим строковим періодом можливого вирішення проблеми [118].

Законність та обґрунтованість складення протоколу, постанови та досліджувати, чи було дотримано порядок притягнення особи до юридичної відповідальності, чи не пропущено строки, встановлені для розгляду справи та накладення адміністративного стягнення, чи виконано вимоги закону щодо обов’язкової присутності особи при розгляді її справи та своєчасного повідомлення цієї особи про місце та дату розгляду справи [102] є основними підходами змістовної діяльності адміністративного суду при розгляді рішень, дій і бездіяльності суб’єктів владних повноважень. Потрібно підходити комплексно при перевірці критеріїв підвідомчості і неодмінно з’ ясовувати, яку роль у правовідносинах відігравав той чи інший орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, чи діяв він на виконання владних управлінських функцій, чи був рівноправним суб’єктом цивільного (господарського) права, а також прослідкувати при прийнятті рішень існуючі зв’язки між адміністративним правом і процесуальними галузями права, такими, зокрема, як цивільно - процесуальне та кримінальне процесуальне, що може зняти ускладнення при проголошення рішення.

Таким чином, доходимо ще до одного такого висновку, що в адміністративно-правовому регулювання розгляду справ по оскарженню рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень застосовується не один із двох класичних методів, а своєрідний метод особливого характеру, в якому органічно переплетені елементи та ознаки як імперативного, так і диспозитивного методів правового регулювання, універсальність якого відкриває широкі можливості застосування міжгалузевої аналогії закону з метою подолання прогалин у праві.

Як бачимо, до перевірки критеріїв підвідомчості та юрисдикції суду необхідно підходити комплексно і неодмінно з’ясовувати, яку роль у правовідносинах відігравав той чи інший орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, чи діяв він на виконання владних управлінських функцій, чи був рівноправним суб’єктом цивільного чи господарського права [116]. Найбільш характерним в цьому напрямку є ТОВ «Ізокор» [157] звернення до суду з позовом до Алуштинської міської ради про визнання недійсними рішення та спонукання укласти договір оренди земельної ділянки, посилаючись на те, що сторони уклали договір оренди земельної ділянки, який був пролонгований згідно з рішенням Алуштинської міської ради до 01.01.2006 р. Умовами цього договору та відповідно до чинного законодавства орендар, який належно виконував свої зобов’язання, має переважне право на передану за договором оренди земельну ділянку, проте Алуштинська міська рада до закінчення дії зазначеного договору оренди своїм рішенням передала спірну земельну ділянку в оренду іншій юридичній особі на строк з 01.01.2006 р. по 01.01.2014 р., а рішенням від 05.10.2005 р. уклала з ним договір оренди цієї земельної ділянки, чим порушила охоронювані законом права та інтереси позивача.

Розглядаючи цю справу, Господарський суд АРК постановою, винесеною в порядку адміністративного судочинства, позов задовольнив, а Севастопольський апеляційний господарський суд постанову суду першої інстанції скасував та ухвалив нове рішення, яким позов залишив без задоволення, Вищий адміністративний суд України ухвалою постанову апеляційного суду залишив також без змін. Проте Верховний Суд України скасував це рішення в порядку перегляду за нововиявленими обставинами [63], з висновком про віднесення цієї категорії справ до адміністративних, Вищий адміністративний суд України передусім керувався суб’єктним складом учасників процесу та предметом позову, який звучав в частині визнання недійсним рішення, не дослідивши в повній мірі характеру заявлених вимог та галузевої належності спірних відносин.

В цій ситуації не викликало сумніву, що договір оренди є договором цивільно-правовим (господарсько-правовим), а отже, ґрунтується на добровільному волевиявленні і не допускає застосування до нього імперативного методу правового регулювання. Саме тому, незважаючи на вираження свого волевиявлення у формі рішень, що й передбачається у ст. 55 Закону України «Про місцеве самоврядування», міська рада у цьому спорі була суб’єктом цивільного права, оскільки при укладенні договору оренди виражала в своїй особі лише волевиявлення територіальної громади м. Алушти. Як бачимо, спір виник з приводу переважного права на укладення договору оренди після закінчення його строку і мав винятково цивільний характер, незважаючи на участь в ньому органу місцевого самоврядування. Верховний Суд України зазначив, що спір зводився лише до вирішення питання щодо законності підстав користування спірною земельною ділянкою.

Аналізуючи ухвалу Вищого адміністративного суду України у цій справі, зазначено, що в більшості випадків при такому поверхневому аналізі критеріїв визначення підвідомчості спорів суди допускаються помилок, тому, що реалізація свого волевиявлення органами місцевого самоврядування у формі рішень є єдиним можливим для них, а тому не завжди спір про скасування такого рішення свідчить про публічний характер справи. Відомо, що до юрисдикції адміністративних судів зачисляють спори з приводу оскарження нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії, що змушує в кожному випадку судовий орган звертати увагу на характер винесеного рішення, з’ясовувати, яким галузевим актом керувався орган місцевого самоврядування чи орган державної влади при прийнятті такого, який метод використовувався для врегулювання спірних правовідносин в процесі розгляду справи [130].

Проаналізуємо ще одну справу, яку також переглядав Верховний Суд України за винятковими обставинами з огляду на неоднакове застосування Вищим адміністративним судом України однієї й тієї самої норми права. ТзОВ «Екоінвест» звернулась із позовом до Черкаської міської ради про визнання недійсним рішення міської ради та спонукання до вчинення дій, спираючись на те, що приймаючи оскаржуване рішення про погодження місця розташування багатоповерхового будинку ТзОВ «Екоінвест» [159], міська рада не перевірила виконання приватною фірмою «Лєско» аналогічного рішення від 19.08.2008 р., відповідно до якого було надано дозвіл на проведення проектно-розвідувальних робіт, хоча всі умови такого були виконані. Господарський суд Черкаської області, як суд адміністративної юрисдикції, своєю постановою залишив без змін ухвалу Київського міжобласного господарського суду від 19.06.2009 р., в задоволенні позову відмовив.

Суди обґрунтували свої позиції тим, що термін дії дозволу на проведення проектно-розвідувальних робіт закінчився ще у 2005 р., а тому рішення міської ради було правомірним. Вищий адміністративний суд України постановою від 14.08.2009 р. рішення судів попередніх інстанцій скасував, позов задовольнив, при цьому посилався на те, що міська рада у прийнятті такого рішення не врахувала права та інтереси приватної фірми «Лєско», як власника та замовника проекту на забудову кварталу. Переглядаючи цю справу за винятковими обставинами, Верховний Суд України дійшов до висновку, що такий спір не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів. На нашу думку, позиція Верховного Суду України, на відміну від позиції Вищого адміністративного суду України, цілком правильна та обґрунтована на таких підставах.

Незважаючи на суб’єктний склад учасників процесу, суд при аналізі критеріїв підвідомчості цієї справи достатньо уваги приділив також галузевій приналежності правовідносин, з яких виник спір, і ролі в ньому саме органу місцевого самоврядування. Адже не завжди органи державної влади та органи місцевого самоврядування у відносинах з іншими особами є суб’єктами владних повноважень, адже низка нормативно-правових актів, які належать до сфери приватного права, в основі з Цивільним кодексом України, зачисляють державу в особі її органів до рівноправних суб’єктів цивільного права. Тому слушно ст. 3 КАС України наголошує на тому, що суб’єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт у здійсненні ними самоврядування, є суб’єктом управлінських функцій делегованих повноважень, на основі законодавства

В цій справі міська рада під час виконання своїх правових можливостей власника земельної ділянки, що виражена у розпорядженні такою землею, порушила права та інтереси третьої особи, а прийняття нею відповідного рішення лише закріпило її волевиявлення як власника земельної ділянки, а тому спір не полишив сфери приватного права і надалі мав врегульовуватися відповідними нормами цивільного чи земельного законодавства, тобто розглядатися за правилами цивільного судочинства.

Схожих прогалин у практиці Вищого адміністративного суду схожих прогалин є достатньо для того, щоб показати, наскільки негативно невизначеність у питаннях розмежування юрисдикції впливає не лише на компетентний та своєчасний судовий розгляд, а й на реалізацію конституційної гарантії про доступ до правосуддя. Аналіз показує, що в цих скасованих справах особа, яка зверталася за захистом свого права до суду першої інстанції, незважаючи на значну тривалість усього судового процесу, знову повертається на початковий етап, де спочатку повторюватиметься вся судова процедура, лише за іншими правилами судочинства [114].

На нашу думку, проблеми з приводу розмежування юрисдикції між судами доцільно вирішувати всередині судової системи, не відмовляючи у відкритті провадження у справі чи не закриваючи таку, а за згодою позивача одразу ж передаючи її до компетентного суду, при цьому не допускаючи спорів про підвідомчість [88]. Отож, така процедура між судами різних юрисдикцій може тривати до безкінечності, а в більшості випадків пересічному громадянинові байдуже, за якими правилами суд розглядатиме його справу, оскільки його цікавить лише кінцевий результат.

Мають місце у практиці Вищого адміністративного суду України і такі випадки, коли всупереч прямим вимогам КАС України підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства спори з приводу оскарження відмінних від рішень актів суб’єктів владних повноважень, що є неприпустимим хоча б з огляду на те, що суб’єкти владних повноважень зобов’язані діяти лише в межах і на виконання законів України, тобто їх владна управлінська функція може виражатися лише в чітко окресленій законом формі, тобто у вигляді рекомендаційного чи інформаційного характеру відповідних рішень.

Таких ситуацій можна б уникнути ще при відкриті провадження у справі, адже присутність у спорі органу державної влади аж ніяк не дає підстави зробити однозначний висновок про публічний характер спору і про участь у ньому саме суб’єкта владних повноважень.

З усього вищенаведеного зробимо висновок, що на сьогодні практика вироблення Вищим адміністративним судом України єдиних критеріїв для зачислення справ до адміністративної юрисдикції потребує вдосконалення. Адже, як влучно зазначав М. Смокович [152], адміністративна юрисдикція тісно межує з усіма видами юрисдикцій: господарською, конституційною, кримінальною, цивільною та юрисдикцією розгляду публічно-правових справ про накладення адміністративних стягнень. Зрештою відносини у суспільстві настільки урізноманітнюються, що доктринальних критеріїв відмежування різних видів юрисдикцій - суб’єктного складу учасників спору та характеру спірних матеріальних правовідносин, інколи уже не вистачає, що змушує щоразу вдаватися до аналізу усіх можливих обставин по відомчості справи.

Узагальнюючи, питання відокремлення адміністративного

судочинства від інших видів судочинства є визначальним при захисті від порушення прав громадян, а тому дослідження в цьому напрямі є досить актуальним при розгляді справ з оскарження рішень, дій і бездіяльності суб’єктів владних повноважень чи суб’єктів не наділених такими повноваженнями.

В процесі нових економічних умов судова практика не веде за собою скорочення сфери регулювання управлінських відносин адміністративними методами, але змінюється природа впливу держави на суспільні відносини і, як наслідок, зазнають значних змін правові засоби і методи впливу органів управління на зв’язки господарюючих суб’єктів та економічну сферу. В таких умовах адміністративне право, як і цивільне право, повинні забезпечувати економічну свободу суб’єктів

господарювання, захищати права та законні інтереси суб’єктів господарювання і споживачів, здійснювати державний контроль та нагляд за господарською діяльністю, обмежувати неправомірні рішення, дії чи бездіяльність в цих та інших питаннях суб’єктів владних повноважень.

Вибори є важливим показником народовладдя є вибори, які мають суттєве значення для становлення в Україні правової державності на демократичних засадах, реалізації установчої влади народу. Пріоритетну роль у регулюванні суспільного розвитку належить інституту виборчого права. Закон про вибори на відповідному етапі становлення української державності виступає визначальним законодавчим актом у правовому регулюванні організації системи народовладдя. Однак до цього часу українське суспільство остаточно ще не визначилося з типом виборчої системи і поки що не має стабільного виборчого законодавства. Першочергового значення набувають за цих умов дослідження в галузі виборчого права для узагальнення на належному рівні науково- теоретичного аналізу формування та застосування законодавства про вибори.

Узагальнення теорії і практики є нагальною потребою з’ ясування питання, якою має бути оптимальна виборча система розгляду судових справ у відповідності законодавства України про вибори міжнародним стандартам, розкритті ролі виборів для становлення в Україні правової держави. Європейські виборчі стандарти в основному представлені у «Зводі рекомендованих норм при проведенні виборів» [177]. Цей документ має в своїй основі так звані керівні принципи щодо виборів, прийняті «Радою з демократичних виборів» [113] на її другому засіданні 3 липня 2002 року, які ґрунтуються на основоположних принципах загальноєвропейського досвіду в галузі виборів. На підставі вимог цього документа в основі виборчого законодавства Європи лежать п’ять принципів: загальне, рівне, вільне, таємне і пряме виборче право.

Узагальнюючи судову практику, необхідно підкреслити, що при розгляді справ, пов’язаних з виборчим процесом, існували проблеми із застосуванням Кодексу адміністравтиного судочинства України та виборчих законів стосовно визначення підвідомчості та підсудності цих справ, що вносило певний дисбаланс у механізм захисту прав і законних інтересів учасників виборчого процесу. В основному, це пов’язано з тим, що правовідносини, які стосуються виборчого процесу, з огляду на їх природу та наслідки, є складними і надзвичайно важливими, оскільки в результаті судового розгляду виборчих справ дається правова оцінка діяльності учасників виборчого процесу. З огляду на це, в КАСУ встановлено нетривалі строки розгляду та апеляційного перегляду судових рішень у цих справах, визначено судові рішення, які взагалі не підлягають оскарженню та порядок їх перегляду, який не передбачає направлення справи на новий розгляд. Однак законодавство не обмежилося цими нововведеннями. В процесі виборчої кампанії як до виборчих законів, так і до КАСУ вносилися зміни, що безперечно, допомогло в організації та проведенні виборів, проте це ускладнило роботу учасників виборчого процесу та судів при застосуванні й реалізації виборчого законодавства.

Одночасно законодавство стало приділяти певну увагу врегулюванню питань оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів виборчого процесу, що підтверджує актуальність цієї теми - закріплення у виборчих законах розділів, у яких висвітлено процедуру оскарження. Зокрема,

Законом України «Про вибори народних депутатів України» визначено, що суб'єктами розгляду скарг є виборча комісія або суд, тобто встановлено два способи оскарження - адміністративний та судовий [51]. Зрештою, зміст і вибір форми захисту порушеного права залежить від власної волі виборця, що відповідає статті 55 Конституції України [86].

Закон України «Про вибори народних депутатів України» дає змогу виділити положення щодо реалізації права на оскарження [10]: визначення поняття суб'єкт виборчого процесу і встановлення кола суб'єктів виборчого процесу, які мають право на скаргу; визначення предмета та суб'єкта оскарження; закріплення альтернативи у захисті порушених виборчих прав шляхом звернення до виборчої комісії або безпосередньо до суду, що залежить від власного вибору суб'єкта звернення; законодавче закріплення вимог щодо форми та змісту скарги; встановлення строків розгляду скарг; закріплення процесуальних прав щодо подання доказів суб'єктами звернення зі скарго; встановлення видів рішень з розгляду скарги; можливість перегляду судового рішення шляхом оскарження в апеляційному порядку.

З іншої сторони рішення, дії або бездіяльність окружних виборчих комісій щодо підготовки та проведення виборів народних депутатів, а також їх членів оскаржуються до окружного адміністративного суду за місцем знаходження відповідної комісії. Рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій, з інших питань, що визначені частиною 3 та частиною 4 ст. 172 КАС України, оскаржуються до місцевого загального суду як адміністративного за місцем знаходження відповідної комісії.

В процесі аналізу законодавства виділено перелік адміністративних справ, які виникають у зв'язку із здійсненням виборчих прав, зокрема: оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій; уточнення списку виборців; оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації, які порушують законодавство про вибори та референдум; оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії (блоку місцевих організацій партій), їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, ініціативних груп референдуму, інших суб'єктів ініціювання референдуму, офіційних спостерігачів від суб'єктів виборчого процесу; провадження у справах, пов'язаних із виборами Президента України [63].

Такий перелік у вказаних категоріях адміністративних справ характеризується рядом особливостей, які стосуються: визначення підсудності спорів, пов'язаних із здійсненням виборчих прав; складу сторін спорів, пов'язаних із здійсненням виборчих прав; порядку набуття статусу представника; обчислення строків звернення до суду та вирішення адміністративної справи; складу суду у публічно-правових спорах шодо здійснення виборчих прав; постановлення судових рішень за наслідками розгляду адміністративних справ пов'язаних зі здійсненням виборчих прав; оскарження адміністративних справ, пов'язаних зі здійсненням виборчих прав.

Узагальнення наукових публікацій багатьох авторів та судова практика свідчать, що існують певні труднощі при розгляді виборчих спорів і прийнятті рішень в питаннях тлумачення норм права, оскільки судді не освічені про тлумачення норм права за допомогою «висновку від попереднього явища до наступного і навпаки». Смакович М. І. у своїй статті [151] приходить до висновку, що суд під час розв'язання відповідних спорів (конфліктів) часто вишукує різні способи тлумачення в застосуванні нормативно-правових актів через їх неузгодженість, колізійність, правовий нігілізм, що призводить до невиправданого нагромадження правових конституцій, ускладнення актів законодавства та умов діяльності осіб, які підлягають під дію таких актів. Звідси професійним підґрунтям суддів для такого тлумачення слугують не наукові знання, а мистецтво тлумачення або розвинена багаторічним досвідом право тлумачної діяльності інтуїція.

Недостатні системні знання у вирішенні виборчих спорів призводить до неправильного розуміння суддями внутрішньої сутності норм права, до помилок в рішеннях під час кваліфікації незаконних дій та розмежуванні по судовій ієрархії судових справ з виборчих спорів.

Ми погоджуємось з думкою авторів [162], зокрема, що нині нагальною є потреба у з'ясуванні питання, якою має бути оптимальна виборча система розгляду судових справ у відповідності законодавства України про вибори народних депутатів міжнародним стандартам, розкритті ролі виборів.

У вирішенні судових справ цієї категорії вимоги спеціальних законів, якими регулюються правовідносини у сфері реалізації виборчого права, організації та проведення виборів, зокрема законів України: «Про вибори народних депутатів України» від 17 листопада 2011р. №4061-VI; «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011р. №2939- VI; «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010р. №2487-VI; «Про Державний реєстр виборців» від 22 лютого 2007р. №698-V; «Про Центральну виборчу комісію» від 30 червня 2004р. №1932-VI; «Про вибори Президента України» від 5 березня 1999р. №474- XIV; «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997р. №280/97-ВР; «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» від 23 вересня 1997р. №539/97-ВР; «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996р. №393/96-ВР; «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991р. №1286-ХІІ, що призводить до помилок під час кваліфікації незаконних дій, розмежуванні кримінальної та адміністративної відповідальності, особливо при порушенні таємності голосування.

Слід заборонити перегляд основоположних елементів закону про вибори, зокрема тих, що регулюють саму виборчу систему, склад виборчих комісій та визнання меж виборчих округів, менш як за рік до проведення виборів, слід було заборонити або ж вони повинні бути закріплені в Конституції чи іншому документі, який має вищий статус, аніж звичайний закон. До деяких таких проблемних питань привертає увагу Ю. Барабаш [10]. На його думку до Центральної виборчої комісії має входити хоча б один представник судової влади. Проте законодавство обмежується вимогою, щоб не менш як третина членів Комісії мала вищу юридичну освіту. На нашу думку, пріоритетне представлення професійних суддів, в Центрвиборчкомі, гадаємо, могло б сприяти поліпшенню ефективності його роботи.

Слід також було б рівномірно представляти у виборчих комісіях політичні партії або мати можливість спостерігати за роботою цих неупереджених органів. З рештою, в законі слід було б чітко визначити місця, в яких спостерігачі не мали б права з’являтися в період виборів.

Проте, були засвідчені непоодинокі випадки відповідних зловживань як з боку членів виборчих комісій, які заважали роботі спостерігачів, так і самих спостерігачів, які зайве широко тлумачили свої функції та повноваження, намагаючись поставити членів комісій та інших учасників виборчого процесу під свій контроль.

Недоречності, які існували в попередніх редакціях Закону про вибори, особливо тих, що становили загрозу фальсифікації волевиявлення громадян, давали змогу обмежувати пасивне виборче право, призводили до частих спорів у судах. Можна стверджувати, що частково вони усунені. Проте немало питань залишилися відкритими, але не всі вони можуть бути вирішені лише переглядом з тих чи інших позицій виборчого закону. , тому що окремі з них знаходяться в площині не уніфікованої судової практики розгляду виборчих спорів.

Звісно, Пленум Вищого адміністративного суду України в постанові від 2 квітня 2007 р. № 2 «Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму» в п.1 зазначив: «Звернути увагу адміністративних судів на те, що відповідно до статті 5 КАС України адміністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу та міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України [138].

З огляду на таке посилання, адміністративні суди під час вчинення будь-яких процесуальних дій у процесі розгляду та вирішення спорів, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму, повинні керуватися цією нормою, правилами та приписами лише перерахованих у статті 5 КАС України нормативно-правових актів, зокрема законів, які визначають засади, порядок та організацію проведення виборів та в яких можуть бути окремі положення щодо вчинення процесуальних дій судами.

Винятковим є особливості, передбачені матеріальними і процедурними нормами зазначених законів, з яких випливає право особи на звернення до суду у виборчому процесі чи процесі референдуму або можливість особи бути відповідачем у таких спорах» [160]. Висновок Пленуму [138] в абзаці другому п.1 («З огляду на зазначену норму адміністративні суди під час вчинення будь-який процесуальних дій у процесі розгляду та вирішення спорів, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму, повинні керуватися правилами та приписами лише перерахованих у статті 5 КАС України нормативно-правових актів незалежно від можливої наявності інших нормативно-правових актів, зокрема законів, які визначають засади, порядок та організацію проведення виборів та в яких можуть бути окремі положення щодо вчинення процесуальних дій судами») за допомогою інструментарію, оскільки в інших законах також містяться окремі положення щодо вчинення процесуальних дій, але їх суди не повинні брати до уваги у зв'язку з приписами, викладеними у ст. 5 КАС України. На підставі вимог принципу верховенства права, Пленум зробив суттєвий висновок щодо права особи на звернення до суду у виборчому процесі чи процесі референдуму або можливість особи бути відповідачем у таких спорах.

Смакович М. І. обґрунтовує, що Пленум дав неправильне тлумачення, тому що ці два правові приписи, зроблені Пленумом, є суперечливими [151], а висновок, зробленим за допомогою інструментарію a contrario не може втрачає своє призначення.

Рішення у виборчих справах, згідно статті 177 КАС України, винесені місцевими загальними судами, можуть бути переглянуті тільки в порядку апеляційного провадження у виборчих справах виключно Вищим адміністративним судом України.

Як засвідчує Ю. Барабаш, основним фрагментом виборчого закону залишається використання в певних конструкціях оціночних категорій. Таке питання набуває особливого значення через залучення до процесу правозастосування осіб, що не мають фахових навичок використання нормативних приписів оціночного змісту в повсякденній діяльності.

Непоодинокі випадки в судовій практиці розгляду виборчих справ коли загальні суди припускалися помилок при визначенні підсудності таких справ, пов’язаних із виборчим процесом [164].

Зокрема, у справі № А-6/06 за позовом голови партії «Народна влада» до Центральної виборчої комісії про визнання незаконною та скасування постанови Центральної виборчої комісії, відмовляючи в прийнятті позовної заяви, Печерський районний суд міста Києва послався на те, що спір стосується безпосередньо інтересів позивача не проживає в Печерському районі міста Києва, то справа не підсудна Печерському районному суду міста Києва.

Ми рахуємо, що правильно з такими доводами не погодився Вищий адміністративний суд України, оскільки, по-перше, місцезнаходженням відповідача - Центральної виборчої комісії є Печерський район міста Києва, а згідно із частиною першою статті 19 КАСУ адміністративні справи вирішуються судом за місцезнаходженням відповідача, а по-друге, позивач звернувся до суду з позовом не як фізична особа, а як голова політичної партії «Народна влада».

Характерним є визначенням апеляційного суду правом підсудного переглядати судові рішення у виборчих спорах по справі № А-25/06 за позовом політичної партії «Європейська столиця» до Шевченківської районної в місті Києві ради про визнання недійсними рішень та зобов’язання вчинити дії [164].

Вищий адміністративний суд України відмовив у прийнятті апеляційної скарги та направив її до апеляційного суду міста Києва в зв’язку з тим, що, відповідно до частини шостої статті 177 КАСУ Вищий адміністративний суд України переглядає в апеляційному порядку як суд апеляційної інстанції судові рішення окружного адміністративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ. Водночас судами апеляційної інстанції є відповідні апеляційні адміністративні суди. Мотивуючи, що оскільки політичною партією «Європейська столиця» подано позов не в порядку, визначеному частиною третьою статті 172 КАСУ, то судом апеляційної інстанції в даному випадку є апеляційний суд міста Києва, а отже. Отже, у районного суду міста Києва були відсутні підстави для направлення апеляційної скарги позивача на постанову Печерського районного суду міста Києва до Вищого адміністративного суду України як суду апеляційної інстанції.

В окремих випадках суд враховував положення частини другої статті 17 КАСУ, що визначає перелік публічно-правових справ, на які компетенція адміністративних судів не поширюється. А саме, справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України. Враховуючи ці положення, Вищий адміністративний суд України відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі № А-50/06 за позовом Яремчука А.

М. до Центральної виборчої комісії про припинення діяльності по проведенню підготовки виборів народних депутатів України та депутатів органів місцевого самоврядування 26.03.2006 за виборчими списками від політичних партій та виборчих блоків політичних партій, посилаючись на те, що проведення виборів депутатів Верховної Ради України та депутатів місцевих рад за партійними списками порушує його права як виборця і громадянина України обирати депутата - фізичну особу замість цього змушує його обирати партію (блок партій) - юридичну особу. Проведення виборів за партійними списками, на думку позивача, є узурпацією державної влади в Україні, суперечить нормам Конституції України, Конвенції про захист прав людини та основних свобод, Міжнародного пакту «Про громадянські і політичні права».

Відповідно, відмова у відкритті справи мотивовано частиною четвертою статті 18 КАСУ Вищому адміністративному суду України як суду першої і останньої інстанції, якій підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів,тому позовна заява Яремчука А. М. Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції не підсудна.

Узагальнюючи, приходимо до вимог Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 08.12.2004 № 2222 внесено зміни до Конституції України і визначено, що вибори народних депутатів здійснюються за пропорційною системою виборів народних депутатів та встановлено строк чергових виборів, а згідно частини третьої статті 1 Закону про вибори народних депутатів України вибори депутатів здійснюються на засадах на той час пропорційної системи з обранням у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків політичних партій.

З дослідження суд прийшов до аргументованого висновку, що статтею 147 Конституції України Конституційний суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України, а тому зазначений спір не відноситься до компетенції адміністративних судів.

В судовій практиці мають місце непоодинокі випадки, коли, не врегульовано ряд позицій по розгляду порушення порядку виготовлення виборчих бюлетенів, ненадання копій виборчого протоколу, невиконання рішення виборчої комісії, порядку опублікування документів, пов’язаних з підготовкою і проведенням виборів, використанням такої форми передвиборчої агітації, як проведення публічних зустрічей з виборцями, мітингів, походів та демонстрацій згідно Закону України «Про вибори народних депутатів».

Як засвідчує аналіз судової практики з виборчих спорів останніх виборчих кампаній, судові органи не підходять формально до вирішення питань про заборону масових заходів, посилаючись лише на акти законодавства старої системи. Іншими словами, відсутність сталої практики з цієї проблематики робить межі суддівської дискреції занадто широкими і, що найголовніше, в таких умовах інколи нівелюється взагалі зміст права кандидатів на проведення агітації. Одночасно слід послідовно вирішувати проблему прийняття Закону про мирні зібрання.

Серед осіб, притягнутих до кримінальної відповідальності, були особи, наділені владними повноваженнями, які працювали, зокрема у регіональних відділеннях органів внутрішніх справ, податковій адміністрації, або такі, що безпосередньо були задіяні в організації та проведенні виборчого процесу; особи, зареєстровані виборчою комісією кандидатами в депутати не рідко підпадали під кримінальну відповідальність. В таких ситуаціях, суди не завжди призначали обов’язкове додаткове покарання у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, не розмежовувались також дії громадянина як посадовця та як кандидата, в який час він проводить агітацію, чи знаходиться у відпустці, а не піддавались аналізу в окремих випадках фінансування виборчих заходів кандидатом.

Один з характерних прикладів оцінки законності проведення «виборчих» масових акцій можна навести постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 вересня 2007 року у справі за позовом одного з виборчих суб’єктів до міської державної адміністрації про незаконне знесення агітаційних наметів. Позивач указував, що міській владі було завчасно надіслано повідомлення про проведення агітаційно- пропагандистських та рекламних заходів у всіх районах столиці (біля станцій метро, ринків, площ, торговельних та виставкових центрів, парків). Жодних заперечень і попереджень не надходило від міської державної адміністрації.

За підсумками розгляду позову, суд задовольнив вимоги позивача з посиланням на порушення позивачем вимог Закону України «Про благоустрій населених пунктів», правил благоустрою території,

паркування транспортних засобів, тиші в громадських місцях, торгівлі на ринках у м. Києві й порядку організації та проведення в Києві недержавних масових громадських заходів політичного, релігійного, культурно-просвітницького, спортивного, видовищного та іншого характеру, які судом не беруться до уваги, бо вказані нормативно-правові акти не регулюють підготовку і проведення виборів депутатів України, а передвиборна агітація у формі, яка здійснювалась позивачем, не підпадає під дію цих нормативно-правових актів.

За таких умов слід підтримати позиції, викладені в Довідці узагальнення судової практики за 2007 рік під час розгляду та вирішення справ, пов’язаних із реалізацією права на мирні зібрання, підготовленій суддями та спеціалістами апарату Вищого адміністративного суду України [165], де вказується у висновках, що «єдиною правовою підставою для задоволення позову органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання є визнання судом того факту, що проведення такого заходу може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров'ю населення або правам і свободам громадян».

З досвіду попередніх виборчих кампаній характерно, щоб при розгляді виборчих спорів завжди під час здійснення правосуддя домінували конституційні принципи, а здійснювана судом політика мала лише правовий характер. На наше переконання, однією із причин недодержання різних правових позицій не лише різними судами, але й різними складами колегій суддів одного суду апеляційної інстанції є абсолютно неякісно викладені положення частин 4, 5 та 8 статті 32, частин 2, 3 та 4 статті 35 Закону про вибори: різні підходи закладені Законом № 1616-УІ внутрішня конкуренція норм частини 8 статті 28. частини 3 статті 78 Закону про вибори - з однієї сторони, та частини 4 статті 32, частини 2 статті 35 Закону про вибори - з другої позиції призводять до неоднакових тлумачень та практичного застосування цих норм судами [153]. Відповідним чином слід трактувати, що створення реальної ситуації, яка є не просто несумісною із додержанням принципу юридичної визначеності, а про небезпеку саме якої вказував Конституційний Суд: доволі необмежене трактування, що може призвести до сваволі [84].

В результаті аналізу наведених прикладів судової практики розгляду виборчих спорів та викладених вище ідей можемо стисло викласти деякі висновки. Підсумовуючи викладене, вважаємо неприйнятною практику внесення до актів адміністративного законодавства непродуманих і необгрунтованих змін, що створюють ситуацію невизначеності, не прогнозованості, багатозначності результатів застосування правових норм при вирішенні виборчих спорів: ані виборці, ані ДВК не могли прогнозувати наслідки власних дій, не могли повноцінно переконатись у законності вчинення відповідних дій та прийняття певних рішень, а також не могли прогнозувати позиції судів при розгляді відповідних спорів. Все це відкладає відбиток на неоднакові результати тлумачення судом та застосування правових норм, що призводить до неоднакового підходу та поводження з різними суб'єктами чи групами суб’єктів судового процесу.

На нашу думку, положення чинної редакції Закону України «Про вибори», які стосуються підстав га порядку уточнення і внесення змін до списків виборців є дуже недосконалими та потребують ґрунтовної ревізії, а врегулювання ситуації, коли всупереч приписам Закону про вибори певні повноваження ДВК встановлюються підзаконними актами, відповідні процедури мають бути чітко регламентовані на рівні закону.

Вважаємо також за доцільне законодавцеві не просто визначитись, а чітко й однозначно вказати у законі: чи мають право ДВК під час голосування проводити засідання для вирішення тих чи інших питань, чи слід передбачити якісь особливості щодо проведення засідань ДВК під час голосування в аспекті права присутності спостерігачів на засіданні комісії, додержання усіх необхідних елементів засідання, як-то: попереднє ознайомлення членів ДВК з порядком денним та проектами рішень, кворум; чи передбачити заборону проведення засідань ДВК упродовж часу голосування.

Якість розгляду судом виборчих позовів цілком залежить від удосконалення виборчих законів.

Основними підходами поліпшення законодавства про вибори на сучасному етапі державотворення мають виступах: проблеми формально- правової організації означеного законодавства, структуризація,

систематизація; вдосконалення правового регулювання виборчого процесу; вдосконалення правового регулювання механізмів судового захисту виборчих прав громадян України та оскарження порушень виборчого законодавства [66].

Особливо важливо вирішувати ці проблеми в аспекті оптимізації виборчого законодавства України з нахилом на євро інтеграцію та приведення його у відповідність до європейських стандартів, що повинно передбачати першочергове вирішення наступних завдань [166]:

- доопрацювання та приведення виборчого законодавства України у відповідність до Зводу рекомендованих норм при проведенні виборів, прийнятого Радою з демократичних виборів на 3-му засіданні (16 жовтня 2002 року), прийнятого Європейською Комісією за демократію через право (Венеціанською Комісією) на 52-й сесії 18-19 жовтня 2002 року, схваленого Парламентською Асамблеєю Ради Європи на першій частині сесії 2003 року, схваленого Конгресом місцевих і регіональних влад Європи на весняній сесії 2003 року [92]:

- поширення серед організаторів та учасників виборчого процесу збірника «Міжнародні стандарти виборів», у якому обов’язково мають міститися Звід рекомендованих норм при проведенні виборів та Пояснююча доповідь, затверджена Радою з демократичних виборів 16 жовтня 2002 року і прийнята Венеціанською Комісією на 52-й пленарній сесії 18-19 жовтня 2002 року [174].

Вирішення означених завдань не тільки поліпшить стан чинного виборчого законодавства України, оптимізує виборчий процес, а й стане важливим кроком для поліпшення розгляду судових справ та прийняття обґрунтованих судових рішень у виборчих справах.

Проголошення курсу на соціальну державу неминуче виводить на перший план проблему захисту прав і свобод людини відповідно до міжнародних стандартів, які закріплюють міжнародний правовий статус як громадян України та і іноземних громадян. Однак питання забезпечення захисту громадян іноземних держав відповідно до Міжнародних правових норм досі в Україні залишається першочерговим [147].

Не дивлячись на те, що іноземці наділені законами України відповідними правами, обов'язками і свободами, мають певний статус, збільшення притоку іноземних громадян потребує посиленого адміністративного впливу на подекуди протиправні їх посягання, адміністративні правопорушення на території України, а також, як суб'єкти адміністративно-делікатного провадження, можуть виступати свідками, потерпілими та притягатися до адміністративної відповідальності [77]. Як наслідок, проблема дослідження послідовного і аргументованого підходу до розв'язання проблематики правового захисту прав і свобод іноземців, осіб без громадянства в адміністративному судочинстві, особливості розгляду судових справ про адміністративні проступки іноземців є досить актуальною. Наразі виникає необхідність наукової систематизації підходів і застосування потенційних можливостей адміністративного процесуального регулювання судових процесів стосовно іноземних громадян (осіб без громадянства) та вироблення єдиної практики з цього приводу.

Детальний розгляд досліджень і публікацій стосовно проблематики захисту прав і свобод іноземців, дотримання ними українського законодавства показав, що дана тема мало висвітлена в науковій літературі, майже немає наукових досліджень. Тут можна вицілити низку підходів недостатнього розуміння юридичної природи статусу іноземця і біженця, а також право регулятивної функції рішень суду з цього питома.

Більшість вітчизняних авторів (О. Климович, П. Рабинович, О. Соловйов, Л. Тимченко, С. Федик) розглядають рішення суду щодо прав і свободи іноземців, як юридичний акт, який має подвійну природу, але при цьому не розкривається механізм захисту іноземця, а відбувається лише операція з тлумачення норми та письмової юридичної форми вираження розуміння змісту Конвенції про захист прав людини та основних свобод [79].

Іншими словами особливості адміністративне - правового статусу в Україні визначаються рядом спеціальних нормативних документів, зокрема: Закон України «Про правовий статус іноземців» від 14 лютого 1994 р.; Постанови Кабінету Міністрів «Про тимчасовий порядок оформлення іноземним громадянам віз для перебування в Україні» від 26 лютого 1993 р.; Закон України «Про біженців» від 24 грудня 1993 р. Після ратифікації Україною у 1997 році Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, у жовтні 2006 року Європейської соціальної хартії, проблеми імплементації Європейських стандартів набули для України особливої практичної належності. Розгляд ряду нормативних вітчизняних документів відповідно до Міжнародних правових актів показує, що права і свободи, встановлені для громадян України, рівною мірою стосуються й іноземних громадян. Вони мають ті ж права і свободи та виконують ті ж обов'язки, що і громадяни України, якщо інше не передбачене Конституцією, законами, а також Міжнародними договорами. Ця категорія громадян є рівною перед законом незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної належності, статі, мови, ставлення до релігії, роду і характеру занять, інших обставин [36].

Аналіз правових документів засвідчує, що адміністративна правоздатність іноземців вужча за правоздатність громадян України: для них встановлені обмеження щодо реалізації прав на працю, вони не можуть обиратись до державних органів, призначатись на головні посади , на них не покладається обов'язок несення військової служби.

Законом України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 4 лютого 1994 року в ст. 1 визначено, що до складу іноземців відносяться іноземні громадяни, які належать до громадянства іноземних держав і не є громадянами України, та особи без громадянства - особи, які не належать до громадянства будь-якої держави, а також підпадають під категорію іноземців особи, які є підданими іноземної держави, біженці, вимушені переселенці, біпатриди та апатриди [50].

Для звернення до суду цих осіб правовим підґрунтям є частина перша статті 55 Конституції України, відповідно до якої кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб [149]. Правове поле на оскарження та на звернення до адміністративного суду визначено частиною четвертою статті 6 КАСУ, відповідно до якої

іноземці та особи без громадянства користуються в Україні таким самим правом на судовий захист, що і громадяни України [68].

Розглядаючи особливості право тлумачення практики прийняття рішень Європейського суду прав людини приходимо до висновку, що рішення адміністративного суду України щодо іноземних громадян доцільно розглядати, як правові конкретизаційні юридичні акти, які мають правозастосовчий, правоздатний і правотлумачний характер.

В такому ракурсі правозастосовчий характер рішень суду характеризується тим, що рішення ухвалюються тільки судом; рішення мають публічно - владний характер і є останньою інстанцією розгляду; рішення містять індивідуальне по відношенню іноземного громадянина формально обов'язкове правило визначення наявності чи відсутності порушень в залежності від їх наслідків у призначені справедливої сертифікації відповідно до міжнародних стандартів; обов'язкова дія рішень суду завжди на персоніфікованих суб'єктів - заявника і відповідача; рішення суду в конкретній справі не може бути застосоване до іншої іноземної особи при колективному порушенні; рішенням суду притаманна пряма дія, вони мають письмову юридичну форму вираження; ці рішення є необхідною передумовою належної реалізації порушених прав і свобод громадян [74].

Зрештою в своїй правозастосовчій діяльності суд дотримується принципів адміністративного судочинства, серед яких одним із провідних є принцип верховенства права, відповідно до якого, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість країни. У відповідності до частини другої статті 8 КАСУ, застосовується зазначені принципи з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. У ході аналізу судових справ виявлено, що позивачами у досліджуваній категорії справ є іноземні громадяни, особи без громадянства, які перебувають на території України на законних підставах, іноземні громадяни чи особи без громадянства ,у яких відсутні законні підстави для перебування на території України, а відповідачами у таких справах виступають, в основному спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах міграції - Державна міграційна служба України та її територіальні органи, яка відповідно до її Положення, яке затверджено Указом Президента України від 6 квітня 2011 року N 405/2011, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якої спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України. Повноваженнями цієї служби і її місцевих органів є внесення пропозицій щодо формування державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, отримання громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій іноземців.

До адміністративних органів та судів можуть бути оскарженні рішення Державної міграційної служби України та її територіальних підрозділів про неприйняття скарги чи заяви, про надання статусу біженця, про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, про відмову в наданні, втрату або позбавлення статусу біженця та інші питання.

У цьому контексті за необхідне слід зазначити, що у рішенні Конституційного Суду України від 25.12.1997 № 9-зп у справі щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України, визначено, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод громадян. Це положення зобов'язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист [34].

Одним із підходів розгляду таких заяв є адміністративна справа адміністративного суду: за № 2270/1815/12 за позовом громадян Азербайджану Мамедової Айнур Нофал кизи, Мамедова Ельшан Нофал огли до Державного Комітету України у справах національностей та релігій, Державної Міграційної служби України про визнання неправомірним та скасування рішення від 31.10.2011 року № 628-11 і зобов'язання надати статус біженця [154]. Позивачі посилаються на Закон України «Про біженців» від 21.06.2001 № 2557-111 та зазначають, що спірні рішення про відмову в наданні статусу біженця є незаконними та такими, що підлягають скасуванню. Одночасно позивачі зазначили, що вони не можуть повернутись до Азербайджану, оскільки існує небезпека для їхнього життя та вказали на відсутність основних соціальних прав, які гарантують мирне життя в суспільстві. Відповідно позов було задоволено частково, скасовано рішення Державного Комітету України у справах національностей та релігій № 628-11 та № 662-11 від 31.10.2011 року та зобов'язано Державну Міграційну службу України повторно розглянути питання про надання громадянам Азербайджану Мамедовій Айнур Нофал кизи та Мамедову Ельшан Нофал огли статусу біженця відповідно до вимог чинного законодавства України. У вирішенні інших позовних вимог відмовлено, мотивуючи тим, що відповідачами, під час розгляду заяв позивачів не враховано обставин та підстав прибуття останніх до держави Україна, не враховано та не надано належної оцінки фактичним обставинам справи, що вказують на прибуття у 2001 році позивачів до України, будучи неповнолітніми, які приїхали до батьків, що мали статус біженців. Беручи таких осіб на відповідний облік міграційна служба фактично визнала необхідність возз'єднання сім'ї, що в'їхала на територію України в розрізі поняття Закону України «Про біженців», станом, що діяв на момент прибуття до України.

Правовий характер рішень суду розглядається як: правоінтерпретаційний розгляд справи, що міститься у зовнішній юридичній формі правозастосовчого акту; інтерпретація, що міститься в рішенні гуду, є формально обов'язковою для всіх суб'єктів; рішення містить правила розуміння змісту правових норм і конкретизується через їх тлумачення судом. Виходячи з цих положень, Вінницький окружний адміністративний суд при розгляді матеріалів справи РВ ВМУ УМВС України у Вінницькій області до громадянина Сомалі Мохамед Алі про адміністративне затримання та тимчасове тримання в пункті тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства прийняте рішення, в якому викладене тлумачення норм, що враховані при розгляді справи частиною 2 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, в якому зазначається, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно - правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення [155].

Судове рішення відмічає, що Положення ч. 1 ст. 107 КАС України дає чітке визначення, що суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи: подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; представник має належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); позовна заява відповідає вимогам, встановленим статтею 106 КАСУ; позовну заяву належить розглядати в порядку адміністративного судочинства; адміністративний позов подано в строк, встановлений законом, якщо подано заяву про поновлення цього строку, то чиє підстави для її задоволення інших підстав для повернення заяви немає, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 109 КАС України, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі лише тому, якщо у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет із тим самих підстав є такі, що набрали законної сили: постанова суду чи ухвала суду про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, про закриття провадження в такій справі у зв'язку з примиренням сторін з відмовою позивача від адміністративного позову.

В цьому плані, до правових норм рішення суду має письмову юридичну форму вираження: відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Ленінського РВ ВМУ УМВС України у Вінницькій області до громадянина Сомалі Юсеф Мохамед Алі про адміністративне затримання та примусове тримання в пункті тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України; копію ухвали разом із позовною заявою та доданими до неї матеріалами повернути особі. В такій ситуації, суд позбавлений можливості вирішити питання про відкриття провадження у справі, повторне звернення до адміністративного суду з тією самою позовною заявою не допускається.

Судове рішення на апеляційний позов стосовно іноземних громадян, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили за наслідками розгляду.

Як правило, нерідкі проблеми прецедентності рішень не за формою і змістом, а вирішенням справи по суті. Відповідно Вінницьким окружним адміністративним судом по другій справі за позовом органів міліції до громадянина Сомалі Мустафи Мухамуд, застосовуючи поняття «прецедентний» по суті, суд врахував при прийнятті рішення відсутність у відповідача документів, які б підтверджували його особу, а також документів, які б надавали йому право перебувати на території України. Суд приходить до висновку про необхідність затримання громадянина Сомалі - Мустафа Мухамуд та розміщення його в пункті тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні на період необхідний для підготовки документів для його видворення в примусовому порядку за межі України, але не більше ніж на 12 місяців. Враховуючи строки, позовні вимоги є обґрунтованими, такими, що підлягають задоволенню та правомірними.

З огляду на судову практику можуть бути оскарженні рішення Державної міграційної служби України та її територіальних підрозділів про відхилення скарги про відмову в прийнятті заяви про надання статусу біженця, про відхилення скарги про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу, втрату або позбавлення статусу біженця. За необхідне слід зазначити, що у рішенні Конституційного Суду України від 25.12.1997 № 9-зп у справі щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України, зазначено, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка має особливе значення в умовах АТО й означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов’язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист [167].

Виходячи із суб’єктного складу сторін, предметності спору такі справи, у розумінні пункту 1 частини першої статті 3, пункту 1 частини першої статті 17 КАСУ, є адміністративними. Визначення підсудності зазначеної категорії справ не складає труднощів у суду.

Головне, що Державна міграційна служба України та її територіальні органи мають діяти в межах Законів України, приймати рішення відповідно до повноважень, визначених положеннями законодавства України, які передбачають виконання зазначеними органами своїх повноважень, з дотриманням процедури прийняття рішень, встановленої українським законодавством, а прийняття рішень має здійснюватися з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано, а саме рішення зазначених органів мають бути спрямовані на захист життя та свобод іноземних громадян.

За таких умов розгляду справ, щодо примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України слід зазначити, що

згідно пункту 3 частини четвертої статті 50 КАС України суб’єкти владних повноважень наділені правом на звернення з адміністративним позовом про примусове видворення з України іноземця чи особи без громадянства, відповідно до статей 23, 24 КАСУ справи цієї категорії розглядаються та вирішуються суддею одноособово.

Згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 16 жовтня 2012 року № 5453-УІ, внесено зміни до статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме ст. 18 КАСУ доповнено частиною 6, згідно якої місцевим загальним судам підсудні адміністративні справи щодо примусового повернення в країну походження або третю країну та примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі території України. Судові справи, предметом розгляду яких є затримання та примусове видворення за межі України іноземця чи особи без громадянства, не входять до предметної підсудності адміністративних судів, а зокрема, згідно з частиною другою статті 162 КАСУ в разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України. Такі протиріччя нерідко зустрічаються в діючому законодавстві.

Безумовно, як правило, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, органи охорони державного кордону (стосовно іноземців та осіб без громадянства, які затримані ними у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України) або органи Служби безпеки України звертаються з відповідним позовом до адміністративного суду.

Як показує аналіз наведених норм права центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, органи охорони державного кордону та Служби безпеки України у цих правовідносинах мають право на звернення до суду з позовом лише щодо примусового видворення іноземця чи особи без громадянства з України, а адміністративний суд має повноваження стосовно розгляду такого позову та компетенцію щодо прийняття рішення про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України.

Відповідно до реальних умов адміністративного судочинства та з метою вироблення однакової та правильної судової практики вирішення зазначеної категорії справ суд повинен виходити з наступного: при оцінюванні рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, судам слід дотримуватися вимог частини третьої статті 2 КАСУ; невідповідність оскаржуваного рішення одному із критеріїв або декількох має оцінюватися на предмет порушення прав свобод чи інтересів позивача і в залежності від встановленого суд повинен прийняти відповідне рішення; у випадку відсутності таких порушень суд, у відповідності до приписів статті 166 КАСУ, може постановити окрему ухвалу, в якій вказати на відхилення від принципів адміністративної процедури; порушення часових обмежень на подачу заяв не повинно розцінюватися судами як підстава для відмови в оформленні документів для вирішення проблемних питань іноземних громадян, коли цієї підстави немає.

Ненадання доказів щодо переслідування в країні громадянської належності Судам слід враховувати, що не є підставою для відмови в прийнятті заяви про надання статусу іноземних громадян, а є підставою для прийняття рішення про відмову в наданні статусу біженця. Достатньо широке вивчення доказової бази [109] у справах зазначеної категорії, судам слід при оцінці повноти рішень звертати увагу на те, чи здійснені відповідачами усі дії, передбачені законодавством про іноземців, для встановлення інформації про заявника та обставин, які стали підставою для звернення із заявою про статус іноземця.

Зрештою, є службовим обов’язком судді вивчити докладно справу згідно вимог до п. 9 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду

України від 25.06.2009 року № 1 «Про судову практику розгляду спорів щодо статусу біженця та особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, примусового повернення і примусового видворення іноземця чи особи без громадянства з України та спорів, пов'язаних із перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні» із змінами та доповненнями, а відповідно статті 71 КАС України доказування розподіляється таким чином: позивач повинен довести обставини, якими він обґрунтовує позовні вимоги, тобто підставу позову; відповідач повинен довести обґрунтовані заперечення обставин проти позову.

Відповідно до частини другої зазначеної статті, суди під час розгляду справ іноземців повинні враховувати, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, якщо він заперечує проти позову на правомірні дії чи бездіяльності покладається на суб’єкта владних повноважень. Не може бути нормою відмова в задоволенні позову в такій категорії справ у зв’язку з недоведеністю іноземцем чи особою без громадянства [134] неправомірності рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень. У зв’язку з тим, що більшість доказів, як правило, знаходиться у суб’єкта владних повноважень, частина четверта статті 71 КАС України зобов’язує його подати суду всі наявні докази, які є у нього - підтверджуючі документи та матеріали зберегти докази по справі суди можуть з власної ініціативи, крім випадків витребування доказів, за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, ґрунтуючись на принципі офіційного з’ясування всіх обставин у справі, згідно з частинами четвертою та п’ ятою статті 11 та частиною п’ятою статті 71 КАС України, а доказування лежить на суб’єктові владних повноважень у справах за його позовом про примусове видворення чи затримання іноземця чи осіб без громадянства.

Найціннішими правовими аргументами з позиції суду, коли одному його рішенні може міститися кілька правових позицій відносно відповідача - іноземця, а ситуацію може бути досліджено на предмет порушення кількох статей: проживання без документів або за недійсними документами, недотримання порядку реєстрації або перебування і вибору місця проживання, ухилення від виїзду після закінчення терміну перебування, інші недоречності поведінки іноземних громадян. Рішення адміністративного суду за позовом до іноземця в будь-яких випадках не є результатом правотворчості, а в його розумінні вважається «правоконкретизаційними прецедентами», що містять правові позиції (правоположення), які не є юридичними нормами, але мають відповідно обов’язковий характер згідно європейських норм для самого суду та правотворче значення.

На підставі досліджень в цьому підрозділі можна зробити висновки:

1. При будь-яких підходах до формування адміністративних рішень відносно іноземців, їх правового статусу повинен переважати на нашу думку основоположний принцип рівності прав і свобод відповідно до міжнародних стандартів, рівність усіх перед законом і судом і заборону будь-якої дискримінації. При розгляді судових справ по відношенню до іноземних громадян; важливо застосування принципу невідчужуваності і непорушності, що означає, що жодне із зафіксованих в законодавстві України і міжнародних нормах право людини не може бути скасовано або проігноровано в судовому порядку, а також є недійсною відмова іноземця від своїх прав і свобод,а застосування принципу невизначеності передбачає в разі необхідності подальше розширення прав і свобод громадян. Особливого значення набуває необхідность найбільш детальної регламентації в законодавчих актах відносин суперфікції судової практики стосовно прав і свобод іноземних громадян в площині зобов’язального права і відповідальності за прийняття адміністративних актів. Правова експертиза, наукове обґрунтування юрисфікції адміністративного судочинства стосовно правового статусу іноземних громадян, їх правозахисту є вкрай необхідними процедурами.

2. Прийняті до 2000 року Закони про правовий статус іноземних громадян згодом втрачають свою актуальність, які були прийнятті до 2000 року, а прийняття нових законів без наукового обґрунтування може створити в державі серйозну небезпеку щодо забезпечення стабільності та захисту прав громадян, діяльність адміністративних органів і судів ускладнює спеціальні види законодавства зрештою суперечать адміністративному, тому виникають недоречності для юристів, що призводить до помилок при прийнятті рішень та застосування правових норм стосовно іноземних громадян, їх певної частини - біженців. За таких умов - забезпечення адміністративних судів науково обґрунтованим законодавством в площині відповідності його міжнародним нормам з метою недопущення маніпуляцій при розгляді судових справ стосовно іноземних громадян і прийняття законних і обґрунтованих рішень - є найактуальнішим завданням на перспективу .

3. Особливо важливо, щоб усі заходи були спрямовані на утворення в національній правовій науці і практиці адміністративного судоустрою сучасних європейських цінностей і наближення новоствореної адміністративної судової системи до стандартів, що панують у демократичних країнах світу.

<< | >>
Источник: БОДНАР СЕРГІЙ ВІКТОРОВИЧ. РІШЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ: СУТНІСТЬ, ОСОБЛИВОСТІ, ПОРЯДОК УХВАЛЕННЯ І ПРОГОЛОШЕННЯ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме Особливості формування адміністративних судових рішень щодо захисту прав і свобод громадян:

  1. ГЛАВА З ОСОБЛИВОСТІ ПОРЯДКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ОСКАРЖЕННЯ В ОКРЕМИХ ГАЛУЗЯХ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
  2. 3. Принципи адміністративної юстиції та проблеми їх законодавчого закріплення
  3. 4. Проблема забезпечення доступності правосуддя в адміністративному судочинстві
  4. Проблеми поглиблення демократичних засад адміністративної реформи в Україні
  5. Стаття 17. Юрисдикція адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ
  6. § 3. Поняття і загальні засади розгляду виборчих СПОРІВ В СУДОВОМУ ПОРЯДКУ
  7. Європейські стандарти адміністративного права
  8. Історія розвитку та становлення інститутів попередження та протидії адміністративним правопорушенням
  9. 2.1. Сутність та елементи механізму попередження та протидії адміністративним правопорушенням
  10. 3.2. Удосконалення правового регулювання попередження та протидії адміністративним правопорушенням
  11. Поняття, види та класифікаційні ознаки рішень адміністративного суду
  12. 3.1 Зарубіжний досвід щодо порядку ухвалення та проголошення рішення адміністративного суду
  13. Особливості формування адміністративних судових рішень щодо захисту прав і свобод громадян
  14. Адміністративно-правовий статус недержавних громадських організацій в Україні та його характеристика
  15. Еволюція правового регулювання правового статусу прокурора як учасника виконавчого провадження у справах щодо захисту прав та інтересів дітей та стан наукової розробки проблеми
  16. Поняття та зміст адміністративно-правового захисту прав і законних інтересів нотаріусів
  17. Адміністративно-правовий статус суб’єктів публічної адміністрації, які впливають на захист прав і законних інтересів нотаріусів в Україні
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -