2.3.1. Суб’єкт владних повноважень як позивач у справі

Так, адміністративним судочинством відкрито нову ознаку відмежування адміністративної юрисдикції від інших видів су­дочинства — визначення позивача у справі. Положеннями КАС право звертатися до суду надано не тільки фізичним та юри­дичним особам, права та інтереси яких порушено, — суб’єкти владних повноважень також можуть ініціювати судовий роз­гляд справ в адміністративному судочинстві.

Законодавцем у пунктах 3—5 ч. 2 ст. 17 КАС визначено, що до компетенції адміністративних судів на розгляд адміністра­тивних справ належать, зокрема, спори між суб’єктами влад­них повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфе­рі управління, у тому числі делегованих повноважень, спори з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів та спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, вста­новлених Конституцією та законами України.

Частиною 4 ст. 50 цього Кодексу передбачено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, мо­жуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень:

— про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян;

— про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання грома­дян;

— про примусове видворення іноземця чи особи без грома­дянства з України;

—про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

— в інших випадках, встановлених законом [2].

Аналізуючи зазначені процесуальні норми, можна дійти ви­сновку, що суб’єкти владних повноважень в адміністративному судочинстві можуть ініціювати судовий розгляд справ про:

1) розмежування компетенції у сфері управління між дер­жавними органами, органами місцевого самоврядування, ін­шими суб’єктами, яким законом надано владні повноваження;

2) укладення та виконання адміністративних договорів;

3) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян;

4) примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян;

5) обмеження щодо реалізації прав на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

6)примусове видворення іноземця чи особи без громадян­ства з України.

Цей перелік не є вичерпним, оскільки КАС встановлено, що законом можуть бути передбачені й інші випадки звернення суб’єктів владних повноважень до адміністративного суду. Тобто ці норми мають бланкетний характер, про що свідчить необхід­ність звертатися до інших законів для того, щоб визначити спра­ви адміністративної юрисдикції. Із цього приводу науковець Н. Б. Писаренко зауважує, що з практичної точки зору важливо встановити, в яких випадках представник влади може вимагати розгляду свого позову за правилами, передбаченим КАС. Адже законодавець, зафіксувавши у багатьох актах положення, згідно з яким суб’єкти управління повинні вирішувати конфлікти з під­владними особами у судовому порядку, не визначив процесуаль­ної форми розв’язання цих конфліктів [218, с. 14].

Позивачем у справах щодо оскарження дій суб’єктів владних повноважень є фізична особа, юридична особа, права, свободи та інтереси яких порушені у процесі реалізації суб’єктами влад­них повноважень своїх функцій. Тому віднесення до компетен­ції адміністративних судів спорів за зверненнями суб’єктів владних повноважень, на перший погляд, не відповідає завдан­ням адміністративного судочинства.

Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС завданням адміністративного судочин­ства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та ін­тересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого са­моврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів під час здійснення ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень [2].

Н. Б. Писаренко наголошує, що, вирішуючи питання про мож­ливість розв’язання спорів, розгляд яких ініціюється суб’єктами владних повноважень, за правилами КАС, слід виходити з тих основоположних приписів Кодексу, якими окреслюються завдан­ня й принципи адміністративного судочинства. Аналіз таких при­писів дозволяє з’ясувати, яку роль відіграють судові органи у за­безпеченні прав, свобод та інтересів підвладних осіб, дійти ви­сновку про мету запровадження специфічних процедур розгляду конфліктів за участю суб’єкта управління [218, с. 16].

Отже, Н. Б. Писаренко допускає можливість належності до адміністративної юрисдикції справ за позовом суб’єкта влад­них повноважень. Вважаємо, що й під час розгляду таких справ суди зобов’язані дотримуватися основних принципів адміні­стративного судочинства та виконувати його завдання. При цьому, на нашу думку, принципи та завдання КАС не порушу­ються, а навпаки, виконуються краще, тому що коли відповіда­чем є не суб’єкт владних повноважень, а фізична або юридична особа, то в такому разі її права ще не порушені, і якщо суд на стадії розгляду справи встановить, що суб’єкт владних повнова­жень як позивач діє незаконно, то припинить цю незаконність шляхом винесення рішення про відмову цьому суб’єкту владних повноважень у позові. Тобто, без сумніву, права фізичної чи юридичної особи не порушаться. Крім того, оскільки до суду звертається суб’єкт владних повноважень, то відповідачеві, яким є громадянин або юридична особа, немає необхідності го­тувати позовну заяву, користуватися послугами адвоката, спла­чувати державне мито тощо. Зрозуміло, що такий підхід до ви­значення категорії справ адміністративної юрисдикції не збі­гається з тими підходами, що існують у Німеччині і Франції, де суб’єкти владних повноважень не можуть бути позивачами. Од­нак нинішнє правове становище в Україні дозволяє суб’єктам владних повноважень розв’язувати зазначені спори в адміні­стративних судах.

Отже, аналіз викладеного засвідчує, що у спорах адміністра­тивної юрисдикції за позовом суб’єкта владних повноважень право відповідача (людини, юридичної особи) ще не порушено, і оскільки суб’єкт владних повноважень свою функцію (повнова­ження) хоче реалізувати через суд, то останній під час розгляду справи обов’язково повинен перевірити законність реалізації цих повноважень та в результаті виявлення протиправності діяльності суб’єкта владних повноважень не дозволити йому ре­алізувати це повноваження шляхом прийняття рішення про відмову в позові.

Розгляд адміністративними судами справ за зверненням суб’єкта владних повноважень також допускають М. Д. Савенко, І. М. Череватенко, які, зокрема, констатують, що адміністратив­ні суди повинні розглядати компетенційні спори між суб’єктами владних повноважень як по горизонталі, так і по вертикалі. Такі спори вони мають розглядати не лише в системі однієї гілки вла­ди, наприклад між міністерствами та місцевими органами вико­навчої влади (спори щодо компетенції по вертикалі), а й між ор­ганами, що здійснюють управлінську діяльність, з урахуванням функціонального поділу державної влади на законодавчу, вико­навчу та судову, а також органами місцевого самоврядування (спори по горизонталі) [227].

Хоча, на наш погляд, такий підхід у розвитку адміністратив­ного судочинства в Україні щодо надання можливості суб’єктам владних повноважень звертатися до суду лише у законодавчо встановлених випадках є неправильним. Із започаткуванням адміністративного судочинства в Україні виникла парадоксаль­на ситуація, коли юрисдикція залежить від суб’єкта звернення до суду, хоча спір виник з одних і тих самих правовідносин, але від того, хто подав позов, залежить визначення юрисдикції. То­му на підставі положень п. 5ч. 4 ст. 50 КАС (в інших випадках, встановлених законом, позивачем може бути суб’єкт владних повноважень) ВСУ було прийняте рішення, що всі спори, які ви­пливають із публічно-правових відносин, належать до спорів адміністративної юрисдикції.

Під час встановлення належності спорів до адміністративної юрисдикції у справах за зверненням суб’єкта владних повнова­жень у судовій практиці виникає багато проблем щодо такого визначення в разі надання йому даного права іншим законодав­ством. Судова практика пішла лише шляхом розгляду в порядку адміністративного судочинства справ за зверненням суб’єкта владних повноважень до відповідача — фізичної чи юридичної особи, якщо законом прямо передбачено, що цей суб’єкт може звернутися з таким предметом спору до суду.

Нагадаємо, що до адміністративної юрисдикції належать спори про: розмежування компетенції у сфері управління між державними органами, органами місцевого самоврядування, іншими суб’єктами, яким законом надано владні повноважен­ня; укладення та виконання адміністративних договорів; тим­часова заборона (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян; примусовий розпуск (ліквідація) об’єд­нання громадян; обмеження щодо реалізації прав на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); примусо­ве видворення іноземця чи особи без громадянства з України. Однак у разі виникнення спору із наведених правовідносин проблем щодо визначення юрисдикції немає, оскільки це прямо випливає з КАС.

У судовій практиці поширеними є проблеми щодо визначен­ня юрисдикції спору в разі звернення суб’єкта владних повно­важень до відповідача фізичної чи юридичної особи, якщо за­коном передбачено, що цей суб’єкт може звернутися з таким предметом спору до суду.

До такої категорії справ, наприклад, належать справи за по­зовом місцевих рад до фізичних чи юридичних осіб про знесен­ня самовільного будівництва.

Згідно з ч. 7 ст. 376 ЦК 2003 року в разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і пра­вил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов’язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.

Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її про­ведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає зне­сенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов’я­зана відшкодувати витрати, пов’язані з приведенням земельної ділянки у попередній стан [281, с. 461].

Тобто цією нормою відповідному органу державної влади або органу місцевого самоврядування надано право звертатися до суду з позовною заявою до фізичної чи юридичної особи про проведення перебудови або знесення збудованого при наведе­них у зазначеній нормі умовах. Ці правовідносини виникають із сфери контролю суб’єктом владних повноважень за дотриман­ня порядку під час забудови та будівництва, тобто спору про право між сторонами в такому випадку немає.

Наприклад, Судова палата в адміністративних справах ВСУ, розглядаючи за винятковими обставинами справу за позовом Виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області до фізичної особи про зобов’язання виконати припис та скасовуючи ухвалу ВАСУ, якою було закрито провадження у справі у зв’язку з тим, що вона не належить до адміністративної юрисдикції, своєю постановою скасувала ухвалу ВАСУ і зазна­чила таке.

Згідно з підпунктами 3, 6 п. «б» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, зупинення у передбачених законом випадках будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації та про­ектів окремих об’єктів, вирішення відповідно до законодавства спорів з питань містобудування, а згідно з підпунктом 4 п. «а» ч. 1 ст. 38 цього Закону — звернення до суду про визнання неза­конним актів органів виконавчої влади, інших органів місцево­го самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повнова­ження органів і посадових осіб місцевого самоврядування [29, с. 170].

У частині 5 ст. 3 Закону України від 20 квітня 2000 р. № 1699-ІІІ «Про планування і забудову територій» закріплено, що рішення органів виконавчої влади та місцевого самовряду­вання з питань забудови й іншого використання територій, прийняті в межах повноважень, визначених законом, є обов’яз­ковими для суб’єктів містобудування. Відповідно до ст. 31 цього Закону (у редакції, чинній на час виникнення спірних право­відносин) державний контроль за плануванням, забудовою, ін­шим використанням територій здійснюється спеціально упов­новаженим центральним органом виконавчої влади з питань містобудування та архітектури, відповідними спеціально упов­новаженими органами з питань містобудування та архітектури і спеціально уповноваженими органами з питань містобудуван­ня та архітектури, інспекціями державного архітектурно-бу­дівельного контролю, а також іншими спеціально уповноваже­ними на це органами виконавчої влади. Порядок здійснення такого контролю визначається законодавством [32, с. 250].

Пунктом 4 Положення про державний архітектурно-будівель­ний контроль, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 1993 р. № 225 (у редакції постанови Ка­бінету Міністрів України від 7 квітня 1995 р. № 253), інспекціям державного архітектурно-будівельного контролю надано право зупиняти будівельні роботи, які не відповідають вимогам зако­нодавства, державних стандартів, норм і правил, архітектурним вимогам, технічним умовам, затвердженим проектним рішен­ням, місцевим правилам забудови населених пунктів або здій­снюється без дозволу на їх виконання [46, с. 179].

На час складення припису державний архітектурно-будівель­ний контроль у м. Ужгород здійснювала Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю Управління архітектури і містобудування, яке було структурним підрозділом Ужгород­ської міської ради Закарпатської області.

Аналіз наведених норм свідчить, що розв’язуваний спір є пуб­лічно-правовим, оскільки виник за участю суб’єкта владних пов­новажень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції сто­совно забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян. Справа за позовом суб’єк­та владних повноважень належить до компетенції адміністра­тивних судів [63].

Отже, виходячи з обґрунтування цього судового рішення, на наш погляд, визначати судову юрисдикцію справи за позовом суб’єкта владних непросто. В названій справі необхідно було визначити, чи має право на звернення до адміністративного су­ду суб’єкт владних повноважень та чи виник цей спір з публіч­них правовідносин у результаті реалізації цим суб’єктом своїх функцій та повноважень.

Наведемо ще один приклад. Розглянемо справу за позовом суб’єкта владних повноважень — Державної податкової інспек­ції у Деснянському районі м. Києва — до юридичної особи про зобов’язання надати завірені в установленому порядку копії до­кументів (угоди купівлі-продажу, податкові накладні, виписки банку та платіжні доручення, накладні, специфікації), які від­повідач відмовився надати, пославшись на те, що відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 11 Закону України від 4 грудня 1990 р. № 509-ХІІ «Про державну податкову службу в Україні» [19, с. 37] (далі — Закон № 509-ХІІ) копії фінансово-господарських та бухгалтер­ських документів надаються на вимогу податкових органів ли­ше під час проведення перевірки.

Зазначену справу було розглянуто судами в порядку адміні­стративного судочинства із задоволенням позову. Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій та закриваючи проваджен­ня у справі, Судова палата в адміністративних справах ВСУ ви­ходила з такого.

Відповідно до ст. 104 КАС суб’єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду у випадках, вста­новлених законом. Наведені положення КАС кореспондуються з п. 5 ч. 4 ст.і 50 цього ж Кодексу про те, що відповідачами в ад­міністративній справі можуть бути громадяни України, інозем­ці чи особи без громадянства, їх об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, лише за адміністра­тивним позовом суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.

Статус Державної податкової служби в Україні, її функції та правові основи діяльності визначено Законом № 509-ХІІ.

Проте ні цим Законом, ні іншими законами України не вста­новлено право органів державної податкової служби на пред’яв­лення адміністративних позовів до громадян України, іноземців чи осіб без громадянства, їх об’єднань, юридичних осіб, які не є суб’єктами владних повноважень, про зобов’язання вчинити певні дії, зокрема надати копії документів.

Неврахування зазначеного судами всіх інстанцій призвело до помилкового відкриття провадження в адміністративній справі та розв’язання спору. За таких обставин ухвалені в адмі­ністративній справі судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження у ній відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України як такій, що не підлягає розгляду в порядку адміністра­тивного судочинства [54].

Аналізуючи цей спір, вважаємо, що для визначення належно­сті спору до адміністративної юрисдикції недостатньо, щоб спір випливав із публічних правовідносин та суб’єкт владних повно­важень мав право на звернення до суду з метою реалізації своїх повноважень. Слід виходити з того, з яким предметом спору звернувся суб’єкт владних повноважень до суду. Судова прак­тика вказує на те, що законодавством прямо повинно бути пе­редбачено предмет спору, з яким суб’єкт владних повноважень може звернутися до суду.

У судовій практиці виникають проблеми щодо визначення судової юрисдикції спору, який випливає з виконання прийня­того суб’єктом владних повноважень рішення про застосування штрафних санкцій та в якому суб’єкт владних повноважень звертається з позовною заявою до суду про стягнення цих санк­цій з особи.

Так, Державне підприємство «Національна енергетична ком­панія «Укренерго» в особі відокремленого підрозділу відповідно до ст. 27 Закону України «Про електроенергетику» [22, с. 1] на­кладає на юридичну особу штраф. Рішення про накладення штрафу не є виконавчим документом, тому виконуватися орга­нами державної виконавчої служби не може, а юридична особа відмовляється сплачувати штраф.

Згідно з частинами 5 та 6 ст. 27 Закону України «Про електро­енергетику» суми стягнення штрафів зараховуються до держав­ного бюджету. Відповідно до ч. 9 ст. 31 Закону України «Про теп­лопостачання» у разі несплати штрафу в зазначений строк він стягується в судовому порядку [44, с. 373]. Пунктом 30 ст. 2 Бю­джетного кодексу України визначено органи стягнення — по­даткові, митні та інші державні органи, яким згідно із законом надано право стягнення до бюджету податків, зборів (обов’язко­вих платежів) та інших доходів відповідно до законодавства (ч. 3 ст. 50 Бюджетного кодексу України) [5, с. 189].

На підставі п. 10 Положення про порядок накладення на суб’єктів господарювання штрафів за порушення законодавства у галузі електроенергетики та сфері теплопостачання, затвер­дженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 1999 р. № 1312 та розробленого відповідно до ст. 27 Закону України «Про електроенергетику» та ст. 31 Закону України «Про теплопостачання» [56], суб’єкт господарювання сплачує штраф за порушення законодавства в галузі електроенергетики протя­гом 30 днів з дня прийняття постанови (розпорядження) про його накладення, а за порушення законодавства у сфері тепло­постачання — у 15-денний строк з дня прийняття постанови (розпорядження) про його накладення.

У разі несплати штрафу він стягується в судовому порядку.

Аналіз положень зазначених нормативно-правових актів свідчить, що в цьому випадку законодавством лише визначено, що спір про стягнення штрафу розв’язується в судовому поряд­ку, але не зазначається, в якому саме судочинстві. Судовою практикою зумовлюється необхідність його розв’язання в ад­міністративному судочинстві, оскільки спір виник у сфері пуб­лічно-правових відносин на виконання та реалізацію суб’єкта­ми владних повноважень своїх функцій та повноважень. Такий підхід, на наш погляд, є правильним незалежно від того, що за­конодавством конкретно не визначено, хто повинен звертатися з таким позовом до суду та в якому судочинстві.

Для охоплення всіх випадків та виокремлення ознак таких спорів адміністративної юрисдикції необхідно навести ще один приклад подібного спору.

Відповідно до ст. 3 Закону України від 15 травня 2009 р. № 1334-VI «Про заборону грального бізнесу в Україні» до суб’єк­тів господарювання, які організовують і проводять на території України азартні ігри, застосовуються фінансові санкції у вигля­ді штрафу в розмірі вісім тисяч мінімальних заробітних плат з конфіскацією грального обладнання, а прибуток (дохід) від про­ведення такої азартної гри підлягає перерахуванню до Держав­ного бюджету України.

Застосування санкцій, зазначених у ч. 1 цієї статті, здій­снюється за рішенням суду, ухваленого за позовом органів дер­жавної податкової служби [23].

Такий спір також випливає з публічно-правових відносин, оскільки виникає під час реалізації податковими органами своїх функцій. Крім того, державній податковій службі законодавством надано право звертатися до суду, однак не визначено належності цього спору. Згідно з судовою практикою цей спір належить до адміністративної юрисдикції, оскільки випливає з публічних пра­вовідносин, та розглядається за зверненням суб’єкта владних пов­новажень, якому надано право на звернення до суду. Хоча, на перший погляд, це викликає сумнів, оскільки накладення штраф­них санкцій не кореспондується із завданнями адміністративного судочинства, але, як наголошувалося, у такому разі адміністра­тивний суд превентивно захистить права та інтереси відповідача, якщо позовні вимоги безпідставні.

До таких справ також належать справи за позовами цен­трального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, органів державного кордо­ну (стосовно іноземців та осіб без громадянства, які затримані ними у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України) або Служби безпеки України, які за приписами ч. 1 ст. 30 Закону України № 3773-VI від 22 вересня 2011 р. «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» [36, с. 161] та ст. 183⁵ КАС [2] можуть звернутись до суду з позовом про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства та їх затримання. У цій категорії справ також викликає сумнів пред­мет спору — затримання іноземця, тобто належність такого спору до адміністративної юрисдикції не відповідає завданням адміністративного судочинства, але в КАС закріплено, що на­звані особи можуть бути затримані тільки на підставі постано­ви адміністративного суду. У цьому випадку чітко визначені суб’єкти владних повноважень, яким надано право на звернен­ня до суду з таким позовом.

Однак у такій категорії справ виникали проблеми щодо вста­новлення юрисдикції спору у справах за поданнями прокурату­ри про затримання осіб, які підлягають екстрадиції в порядку кримінального судочинства. У цьому випадку слід було відме­жовувати затримання іноземців та осіб без громадянства з під­став, передбачених Законом України «Про правовий статус іно­земців та осіб без громадянства», від обрання до таких осіб, які підлягають екстрадиції, запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою чи тимчасового арешту. Тобто визначення належно­сті спорів про затримання іноземців та осіб без громадянства за позовом суб’єкта владних повноважень залежить від прямої вказівки про це в законі. Однак цю категорію справ слід було відмежувати від справ кримінальної юрисдикції. З цього при­воду Пленум ВСУ в постанові від 8 жовтня 2004 р. № 16 «Про де­які питання застосування законодавства, яке регулює порядок і строки затримання (арешту) осіб при вирішенні питань, пов’я­заних з екстрадицією» роз’яснив, що такі справи розглядаються за правилами кримінально-процесуального судочинства. За ци­ми ж правилами розглядалися скарги осіб, затриманих на під­ставі запиту іншої держави про екстрадицію, на незаконність затримання, а також скарги їх захисників і законних представ­ників [60].

Однак згідно із Законом України від 21.05.2010 р. № 2286-VI «Про внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу України щодо видачі особи (екстрадиції)» КПК доповнено розділом дев’ятим «Міжнародне співробітництво у кримінальних справах» (назва розділу у редакції Закону України від 16.06.2011 р. № 3529-VI) та главою 37 «Видача особи (екстрадиція)», якими ви­значено, що спори, які випливають з правовідносин щодо видачі особи (екстрадиції), належать до юрисдикції кримінальних судів.

До особливих суб’єктів владних повноважень, яким надано право на звернення до адміністративного суду, належать орга­ни прокуратури. Пленум ВАСУ в постанові від 3 квітня 2008 р. № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» з цього при­воду дав таке роз’яснення: «Згідно з частинами 1 та 4 ст. 21 За­кону України «Про прокуратуру» протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищого органу. У разі відхилення про­тесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним. У цьому ви­падку прокурор у адміністративній справі може бути позива­чем і не повинен визначати орган чи особу, в інтересах якої він звертається до суду з позовною заявою» [64]. Тобто законодав­ством визначено, що й органи прокуратури можуть бути як суб’єкти владних повноважень позивачами в адміністративній справі, але у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду, тобто до розв’язання спору в суді, існує процедура його вирішення, дотримання якої є обов’язковою умовою для звернення до адміністративного суду.

Також до спорів адміністративної юрисдикції належать спо­ри за позовами суб’єктів владних повноважень, які випливають зі сфери проходження публічної служби. Згідно зп. 2 ст. 17 КАС компетенція адміністративних судів поширюється на спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходжен­ня, звільнення з неї. Тобто законодавець чітко встановив, що всі спори, які випливають із зазначених правовідносин, належать до спорів адміністративної юрисдикції. Тому позови суб’єктів владних повноважень до державних службовців про відшкоду­вання шкоди, завданої в результаті проходження служби, нале- жать до спорів адміністративної юрисдикції. Отже, в цьому ви­падку визначення належності спору залежить лише від юрис­дикції правовідносин, у яких виник спір.

На наш погляд, це не весь спектр спорів за зверненнями су­б’єктів владних повноважень, які належать до юрисдикції адмі­ністративних судів, оскільки законодавством можуть встанов­люватися інші категорії справ, у яких суб’єктам владних повно­важень буде надаватися можливість звертатися до адміністра­тивних судів. Крім того, нами наведено приклади лише спорів, які розглядалися в судовій практиці, тоді як безліч подібних спо­рів ще може виникнути.

За результатами вивчення та системного аналізу адміністра­тивних спорів за зверненням суб’єкта владних повноважень можна виокремити такі спори:

1)безпосереднє зазначення в законі про можливість звернен­ня суб’єкта владних повноважень до адміністративного суду;

2)спір випливає з публічних правовідносин, і суб’єкт владних повноважень з метою реалізації своїх функцій та повноважень має узаконене право на звернення до суду;

3) спір випливає з правовідносин, спори у яких вирішуються лише в адміністративному судочинстві;

4)суб’єкт владних повноважень має право на звернення до суду, але після встановленої законом процедури вирішення цьо­го спору в досудовому порядку;

5) за позовом суб’єкта владних повноважень, якщо спір не належить розгляду в іншому судочинстві.

Цей перелік не є вичерпним, оскільки базується лише на тій категорії справ, які розглядалися в судовій практиці. Неодно­значність вирішення питання про належність до адміністратив­ної юрисдикції спорів за зверненням суб’єкта владних повнова­жень перешкоджає здійсненню принципу доступності до пра­восуддя, ускладнює чи навіть унеможливлює реалізацію пере­січними громадянами права на судовий захист законних прав, свобод та інтересів. Для спрощення визначення належності та­ких справ до адміністративної юрисдикції необхідно законо­давчо врегулювати ці питання. Вважаємо, що при цьому слід виходити з публічності правовідносин, в яких виник спір, неза­лежно від того, яка із сторін звернулася до суду з позовною зая­вою, оскільки предметом будь-якого спору є спірні правовідно­сини. Тому, на наш погляд, не може визначатися належність спору до судової юрисдикції залежно від позивача у справі, це породжує вирішення одного й того самого предмета спору в різ­них судочинствах.