Критерії встановлення юрисдикції адміністративних судів

Система адміністративної юстиції у західних країнах форму­валася століттями. Нині в зарубіжних країнах склалися дві основні моделі адміністративної юстиції. Перша з них, відома як континентальна, є моделлю, відповідно до якої функціонує система спеціалізованих судів, чітко відмежованих від судів за­гальної юрисдикції.

На сучасному етапі державотворення необхідно правильно та чітко визначити завдання і суть адміністративної юстиції, що є важливим для формування сучасної моделі адміністратив­ного судочинства. Запровадження адміністративного судочин­ства як окремої юрисдикційної діяльності спеціалізованих судів є не просто елементом вдосконалення судової системи України та засобом розвантаження загальних і господарських судів, а реалізацію об’єктивної потреби в існуванні спеціального судо­вого механізму вирішення правових спорів у сфері публічно- правових відносин [148, с. 261].

Проблеми адміністративної юстиції, розгляду адміністратив­но-правових конфліктів почали привертати до себе увагу ще в до­революційній Росії (до якої протягом тривалого періоду входила і значна частина України) у другій половині XIX ст. Аналізувалися західні моделі адміністративної юстиції, водночас розроблялася вітчизняна модель судового контролю за діяннями органів управ­ління і чиновників. У другій половині XIX ст. в губерніях Росії та­кож були запроваджені органи розв’язання спорів, які виникають «у справах управління». Ця система підпорядковувалася Сенату (вищому урядовому органу влади з судовими, адміністративними, а іноді й законотворчими функціями), що формувався царем.

Питання адміністративної юстиції методологічно пов’язано із визначенням предмета адміністративного права, а в більш ши­рокому плані — з можливістю виокремлення у правовій системі адміністративного права як галузі публічного права. Дослідни­ки наводять як приклад адміністративне право в країнах англо­саксонської системи права (США, Велика Британія, Австралія), де воно визначає здебільшого порядок взаємодії публічної вла­ди і громадян в інтересах останніх, та зазначають, що в демо­кратичному суспільстві держава має встановлювати правила взаємовідносин громадян з інститутами усіх гілок влади і кон­тролювати їх дотримання [241; 214; 220].

Латинський термін «jurisdictio» походить від словосполучення «jus dicere» та означає «проголошувати право». Термін «юрис­дикція» використовується в таких значеннях: як судочинство, правосуддя; як підвідомчість, підсудність. Адміністративне су­дочинство має свою предметну сферу, і тут вживається термін «юрисдикція», але вже в значенні компетенційної спроможності розгляду тієї чи іншої окремої категорії справи. Юрисдикція встановлюється процесуальним законодавством з урахуванням сукупності юридичних ознак судової справи. Через правила про юрисдикцію забезпечується передбачене ст. 7 Загальної декла­рації прав людини право на розгляд й вирішення її справи ком­петентним судом [151, с. 8].

Аналіз юридичної літератури свідчить, що науковці по-різно­му визначають юрисдикцію адміністративних судів. Найбільше уваги цьому поняттю приділяють російські вчені. Так, В. М. Ле­бедев відносить до юрисдикції адміністративних судів розгляд скарг громадян на діяльність посадових осіб органів управлін­ня та місцевого самоврядування, а також справи, пов’язані з оскарженням нормативних актів та про порушення виборчих прав громадян [183, с.

Ідею щодо необхідності поділу судочинства з адміністратив­них справ на окремі форми висловлювали Д. Н. Бахрах та А. Т. Боннер [99, с. 13—14]. Однією з таких форм, вважає А. Якимов, є адміністративно-сутяжебна юрисдикція (адміні­стративна юстиція), а другою — адміністративно-деліктна, або адміністративно-каральна юрисдикція [311, с. 40].

Адміністративно-сутяжебне судочинство — форма захисту прав громадян та юридичних осіб у сфері виконавчої влади; ад­міністративно-деліктна юрисдикція — форма реалізації адміні­стративної відповідальності. Наголошується, що в теоретичному плані виділення двох форм адміністративного судочинства та їх відповідних предметів — адміністративного спору та адміні­стративного правопорушення — породжує питання про необхід­ність використання якоїсь більш загальної категорії для визна­чення предмета адміністративного судочинства в цілому. Такою категорією може виступати адміністративно-правовий кон­флікт [157, с. 70].

Аналіз вітчизняного процесуального законодавства і законо­давства про адміністративне судочинство свідчить, що з 2005 р. на зміну підвідомчості прийшло поняття юрисдикції. Хоча й за­раз у науковій літературі нерідко вживається застаріле «підві­домчість», яке деякі автори (наприклад А. В. Руденко) вважають синонімом юрисдикції. Однак у нових процесуальних законах застосовується саме поняття «юрисдикція».

Відповідно, в юридичній літературі сформувалися три основ­ні тенденції в розумінні адміністративної юстиції, яку розгляда­ють як:

— особливий порядок вирішення адміністративно-правових спорів судами та уповноваженими на те державними органами (згідно з цим підходом до поняття адміністративної юстиції включається розгляд публічно-правових спорів не тільки суда­ми, а й іншими державними органами.

— самостійна галузь правосуддя, метою якої є вирішення су­дами спорів між громадянами та органами управління (адміні­страцією) або між самими органами управління — тобто адміні­стративне судочинство. (Такий підхід є більш вузьким: до по­няття адміністративної юстиції віднесено тільки судовий поря­док вирішення публічно-правових спорів, тобто адміністратив­на юстиція є діяльністю виключно судовою. В такому розумінні наголос зроблено на розумінні терміна «justitia» як «правосуддя», яке відповідно до положень сучасної правової доктрини здій­снюється виключно судами);

— не тільки особливий вид судочинства, а й система спеціалізо­ваних судів або спеціальних судових підрозділів, які здійснюють адміністративне судочинство. (Згідно з цим підходом адміністра­тивною юстицією є не будь-яке вирішення публічно-правових спорів, а тільки те, що здійснюється спеціально утвореними для цього судовими органами — окремими судами чи спеціалізовани­ми структурними підрозділами загальних судів, тобто обов’язко­вою ознакою адміністративної юстиції є наявність у судовій си­стемі адміністративних судів або адміністративних палат у струк­турі судів загальної юрисдикції) [278].

Зазначені підходи до тлумачення терміна «адміністративна юстиція» відповідають трьом критеріям, які використовуються вченими-адміністративістами для розкриття сутності цього правового інституту:

1) матеріальному, пов’язаному з природою спору (такий кри­терій дозволяє виявити особливий публічно-правовий характер спорів у сфері державного управління і відокремити їх від при­ватноправових відносин, що регулюються цивільним правом);

2)організаційному, обумовленому наявністю спеціальних ор­ганів, що здійснюють розгляд спорів;

3)формальному, що відповідає особливому порядку розгляду спорів.

Важливого значення набувають розмежування судової юрис­дикції та визначення предмета адміністративної юрисдикції. Між тим, із набранням чинності КАС виникло складне процесу­альне протиріччя. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС справа ад­міністративної юрисдикції (адміністративна справа) — переда­ний на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання де­легованих повноважень. Водночас, згідно з положенням Госпо­дарського кодексу України і ГПК спори за участю суб’єктів гос­подарської діяльності підвідомчі господарським судам.

Методологічний підхід, що пропонується до розмежування судових юрисдикцій та визначення адміністративної юрисдик­ції, є багатоелементним. Його сутність полягає у виборі стратегії розмежування. Серед наявних виокремлюють такі дві основні:

1)шляхом прийняття відповідного нормативного акта (нор­мативних актів);

2) без додаткового урегулювання, лише шляхом проведення теоретичного аналізу завдань різних видів судочинства, сутності та змісту відповідних процесуальних норм, роз’яснень вищих су­дів, застосування традиційних (розгляд спорів з яких видів пра­вовідносин і з якими учасниками належить до компетенції того чи іншого суду) та особливих критеріїв розмежування судових юрисдикцій.

Як уже підкреслювалося, судова юрисдикція традиційно ви­значається за кількома критеріями: розгляд спорів з яких видів правовідносин і з якими учасниками належить до компетенції того чи іншого суду. Однак розмежування юрисдикції адміні­стративних і господарських судів тільки за суб’єктним крите­рієм дає взаємовиключний нульовий результат. Тому основним стає предметний критерій. Сьогодні теоретики права переваж­но дотримуються думки, що більшість галузей права за своїм змістом — це суміш публічно-правових і приватноправових за­сад [123; 165; 173; 190; 277].

Публічно-правовий спір, про який ідеться в КАС, — це спір адміністративний, який виник на основі адміністративних пра­вовідносин. Інші види публічно-правових відносин у КАС не за­значені (окрім відносин виборчого права).

Основною ознакою адміністративних правовідносин є влад­не підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій. Про та­ку особливість адміністративних правовідносин зазначено в ч. 2 ст. 1 ЦК. Сторони в адміністративному спорі ще до його ви­никнення повинні перебувати у відносинах вертикального під­порядкування [248, с. 9].

Отже, адміністративне судочинство є формою позовного здійснення правосуддя і полягає у всебічному, повному, об’єк­тивному розгляді та вирішенні адміністративними судами в ста­дійному порядку, визначеному нормами КАС, адміністративно- правових спорів, що виникають між фізичними та юридичними особами, з одного боку, та суб’єктом владних повноважень (орга­ном державної влади, органом місцевого самоврядування, їх по­садовими і службовими особами) — з іншого, з метою захисту прав та свобод фізичних осіб, прав і законних інтересів юридич­них осіб, здійснення контролю у сфері публічно-правових відно­син [237, с. 22].

Водночас, деякі науковці, зокрема В. Авер’янов, Д. Лук’я- нець, Ю. Педько, розцінюють як концептуальний прорахунок визначення у ст. 3 КАС терміна «суб’єкт владних повноважень» через ознаку здійснення ним владних управлінських функцій. На їхню думку, таке визначення начебто створено під тягарем старої доктрини галузі адміністративного права, сформованої в радянській науці, яка абсолютизувала управлінську природу адміністративного права. З цього погляду суб’єкт владних пов­новажень здійснює, крім управлінських, і великий масив «не- управлінських» функцій (зокрема: стосовно підготовки і прий­няття індивідуальних рішень з реалізації численних суб’єктив­них прав приватних осіб; щодо забезпечення умов для належно­го виконання ними своїх обов’язків, наприклад, у зв’язку зі справлянням податків; щодо застосування заходів адміністра­тивного примусу). Реалізація «неуправлінських» функцій вна­слідок визначення суб’єкта владних повноважень у КАС начеб­то обмежує юрисдикцію адміністративних судів.

Однак правильність такого висновку є сумнівною. Концепція широкого розуміння терміна «управління» властива і розвину­тим європейським державам. Наприклад, у Німеччині під управлінням розуміють «урегульоване законом виконання пуб­лічних завдань через спеціально створені для цього носії, орга­ни та організації» і розрізняють: управління забезпеченням по­рядку, керуюче управління, послугове управління, управління податками, організаційне управління [302, с. 525—526]. Тобто те, що деякі вітчизняні автори пропонують не відносити до управлінських функцій, є саме функціями управління [166].

КАС передбачає можливість вирішення справ «суб’єкт влад­них повноважень проти особи», а це начебто «суперечить самій ідеології адміністративної юстиції, яка не повинна вирішувати будь-які справи проти людини». Однак з таким твердженням можна погодитися лише частково. До прийняття Конституції України і деяких законів значний обсяг категорій справ проти громадян чи організацій вирішували в адміністративному, а не судовому порядку, через реалізацію органами влади так званих втручальних повноважень. Тепер частину таких справ віднесе­но до юрисдикції судів, щоб запобігти порушенням прав особи через здійснення судового контролю за реалізацією «втручаль­них» повноважень органів влади, оскільки це випливає з ідеї ад­міністративної юстиції. Поділяємо думку, що коло таких справ повинно бути якнайменшим, і слід засудити практику законот­ворення, за якої компетенція судів невиправдано розширюєть­ся завдяки таким справам. Оптимальною є модель, за якої ор­ган приймає рішення і особі надається певний час для його оскарження. І лише після закінчення терміну оскарження, як­що скаргу (позов) не подано, рішення можна виконувати при­мусово. Така модель доцільна, наприклад, для так званих адмі­ністративно-господарських санкцій, що зараз змушені застосо­вувати адміністративні суди. Однак її реалізація потребує не змін до КАС, а суттєвої ревізії матеріального законодавства [166].

Поняття «суб’єкт владних повноважень», зазначене у КАС, є загальним і застосовується в законодавстві з метою уникнення переліку таких суб’єктів, який не може бути вичерпним. Однак з урахуванням завдань адміністративного судочинства варто визначити хоча б загальний перелік таких суб’єктів, рішення, дії чи бездіяльність яких можуть бути оскаржені до адміністра­тивних судів.

На основі значення поняття «суб’єкт владних повноважень» можна виокремити чотири групи таких суб’єктів:

а) органи державної влади;

б) органи місцевого самоврядування;

в) їх посадові чи службові особи;

г) інші суб’єкти владних повноважень.

Суб’єкти владних повноважень у законодавчій та вико­навчій гілках влади. Органи державної влади як суб’єкти владних повноважень у адміністративній справі визначають­ся таким шляхом.

Відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада здій­снюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та су­дову, а ст. 7 Основного Закону встановлено, що в Україні ви­знається і гарантується місцеве самоврядування.

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Згідно з Конституцією України (ст. 91) Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші ак­ти більшістю від її конституційного складу.

Виконавча влада за Конституцією України поділена за кри­терієм організаційно-правового рівня на вищі, центральні та місцеві органи виконавчої влади. Вищим органом системи органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. До цен­тральних органів виконавчої влади належать міністерства, дер­жавні комітети, центральні органи виконавчої влади зі спе­ціальним статусом, які безпосередньо підпорядковані Кабінету Міністрів України.

Систему та структуру центральних органів виконавчої вла­ди визначають укази Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1572 «Про систему центральних органів виконавчої влади» [7] та від 15 грудня 1999 року № 1573 «Про зміни у структурі цен­тральних органів виконавчої влади» [6].

До центральних органів виконавчої влади, які покликані сприяти міністерствам та Уряду України в реалізації їх політики шляхом виконання функцій державного управління функціо­нального характеру, належать державні комітети (державні служби). Таких комітетів (служб) налічується 24, включаючи сім органів, статус яких прирівнюється до державного коміте­ту: Вища атестаційна комісія України, Національне космічне агентство України, Пенсійний фонд України, Головне контроль­но-ревізійне управління України, Державне казначейство України, Державна служба автомобільних доріг України, Дер­жавна туристична адміністрація України.

До центральних органів виконавчої влади зі спеціальним ста­тусом належать органи, які мають особливі завдання та пов­новаження, визначені Конституцією та законодавством Ук­раїни. Такими органами є: Антимонопольний комітет, Дер­жавна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Держав­на податкова адміністрація України, Державна судова адмі­ністрація України, Адміністрація Державної прикордонної служби України тощо. Нині в Україні налічуються 19 централь­них органів виконавчої влади зі спеціальним статусом.

До місцевих органів виконавчої влади належать обласні, ра­йонні, Київська та Севастопольська міські державні адміністра­ції, а також місцеві (територіальні) органи центральних органів виконавчої влади. Відповідно до ст. 118 Конституції України місцеву державну адміністрацію очолює голова, який призна­чається Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

За організаційною структурою до місцевих державних ад­міністрацій належать управління, відділи та інші структурні підрозділи. Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих адміністрацій по горизонталі підпорядковані й підзвіт­ні голові відповідної державної адміністрації, а по вертикалі — органам виконавчої влади вищого рівня (для управлінь, відділів обласної державної адміністрації) — відповідним управлінням, відділам та іншим структурним підрозділам обласної держав­ної адміністрації (для відділів інших структурних підрозділів районних державних адміністрацій).

До суб’єктів владних повноважень, повноваження яких по­ширюються на всю територію України, рішення, дії чи без­діяльність яких можуть бути оскаржені в порядку адміністра­тивного судочинства, належать Національний банк України, Центральна виборча комісія, Прокуратура України, Вища рада юстиції.

За спрямованістю своїх функцій і повноважень до суб’єктів владних повноважень можна віднести Рахункову палату, Упов­новаженого Верховної Ради України з прав людини, Раду на­ціональної безпеки і оборони України, закордонні диплома­тичні чи консульські представництва. Рішення, дії чи бездіяль­ність цих органів можуть бути оскаржені в порядку адміністра­тивного судочинства. До органів державної влади належать та­кож Президент України та його секретаріат.

У судовій практиці рідкісними є випадки складнощів із ви­значенням суб’єкта владних повноважень у законодавчій та ви­конавчій гілках влади.

Проблеми визначення суб’єкта владних повноважень у судовій гілці влади. Найбільш складною для розв’язання в адміністративному судочинстві є проблема визначення суб’єк­та владних повноважень у гілці судової влади. Зрозуміло, що з огляду на європейські стандарти, за якими суддя не може бути відповідачем у розглядуваній ним справі, в адміністративному судочинстві України визначити такого суб’єкта досить складно, і на сьогодні як серед науковців, так і в судовій практиці немає єдиного підходу до вирішення цього питання.

Ще до створення системи адміністративних судів М. Д. Са­венко зазначав, що КСУ та суди загальної юрисдикції є органа­ми державної судової влади, юридичними особами і крім основ­ної функції — правосуддя здійснюють й управлінську діяль­ність. Тому вирішення спорів щодо конституційності чи закон­ності рішень, дій чи бездіяльності посадових чи службових осіб будь-якого суду у сфері управлінської діяльності має бути відне­сене до компетенції адміністративних судів [227].

Ухвалою від 15 січня 2004 р. Судова палата в цивільних спра­вах ВСУ в справі за позовом громадянина до Київського район­ного суду м. Одеси про відновлення порушених прав, відшкоду­вання матеріальної та моральної шкоди (позивач оскаржує діяльність суду, який листом повернув його позовну заяву) ска­совано ухвалу Апеляційного суду Одеської області від 29 травня 2002 р., якою було відмовлено в прийнятті зазначеної позовної заяви. Апеляційний суд виходив з того, що позивач оскаржує процесуальні дії суду, пов’язані із здійсненням правосуддя щодо конкретного спору, а оскільки оскарження таких дій може про­водитися тільки в порядку, передбаченому ЦПК, то суд не може бути відповідачем у справі. Судова палата в цивільних справах ВСУ не погодилася з такими висновками і зазначила, що особи, які беруть участь у справі, здійснюють такі процесуальні права як під час судового розгляду справи, так і поза межами судово­го засідання, а суд забезпечує здійснення цих прав як процесу­альними засобами, так і належним виконанням вимог законо­давства, що регулює рух справи поза межами судового процесу. Рішення, дії та бездіяльність посадових і службових осіб суду, які шляхом неналежної організації руху справи поза межами судового засідання створюють перешкоди щодо реалізації про­цесуальних прав особам, які беруть участь у справі, можуть бу­ти оскаржені до суду в порядку цивільного судочинства [49].

Відтак, ще задовго до започаткування адміністративного су­дочинства зазначені питання виникали та вирішувалися в су­довому порядку. Судами розмежовувалися повноваження суду (судді) під час вирішення справи, які існували поза межами су­дового процесу та в судовому процесі. За судовою практикою всі дії та бездіяльність судів (суддів) за межами судового проце­су, оскарження яких не було передбачено процесуальним зако­нодавством, могли бути оскаржені в провадженні, що випливає з адміністративно-правових відносин. На наш погляд, такий підхід був правильним, оскільки ненадання копії судового рі­шення, матеріалів справи тощо не могло оскаржуватися в про­цесуальному порядку. Крім того, отримавши копію судового рішення, особа, яка бере участь у справі, могла його не оскар­жувати в апеляційному порядку.

Однак на сьогодні проблеми із зазначених питань ускладни­лися і дотепер не розв’язані. Вважаємо, що суди в державі є органами судової влади і вони та їх голови, заступники голів, судді крім здійснення судочинства можуть виконувати владні управлінські функції. Такі самі функції можуть виконувати ор­гани суддівського самоврядування — з’їзд суддів України, Рада суддів України, ради суддів адміністративних та господарських судів, ради суддів загальних судів АРК, областей, міст Києва та Севастополя. Також владні управлінські функції мають члени Ради суддів України, голови та заступники рад суддів. Відповід­но, всі названі суб’єкти владних повноважень судової влади мо­жуть приймати рішення, вчиняти дії або виявляти бездіяль­ність. Також, на нашу думку, управлінськими функціями наді­лені кваліфікаційні комісії суддів, які можуть приймати рішен­ня щодо проходження публічної служби кандидатами в судді та суддями.

Так, Рішенням КСУ від 16 травня 2007 р. № 1-рп/2007 (спра­ва про звільнення судді з адміністративної посади) визнано та­ким, що не відповідає Конституції України (є неконституцій­ним), положення ч. 5 ст. 20 Закону України «Про судоустрій України», відповідно до якого голова суду, заступник голови суду призначаються на посаду та звільняються з посади Прези­дентом України [79]. Після цього, 31 травня 2007 р., Радою суд­дів України прийнято рішення, яким внесено зміни до Регла­менту Ради суддів України, зокрема до розділу VIII. До порядку розгляду питань щодо призначення суддів на посади голови та заступника голови в судах загальної юрисдикції (крім адміні­стративних посад у ВСУ) та звільнення з цих посад було внесено зміни, і розділ VIII викладено в такій редакції: «Призначення суддів на посади голови та заступника голови в судах загальної юрисдикції (крім адміністративних посад у ВСУ) строком на п’ять років та звільнення з цих посад здійснюється Радою суддів України за поданням Голови Верховного Суду України, а на по­сади голови та заступника голови у спеціалізованих судах — за спільним поданням Голови Верховного Суду України та голови відповідного вищого спеціалізованого суду на підставі рекомен­дації відповідної ради суддів» [82].

Отже, після прийняття зазначених рішень Рада суддів Украї­ни взяла на себе управлінські функції щодо призначення та звільнення суддів з адміністративних посад, тобто реалізацією такого рішення Рада суддів України втрутилася в процес прохо­дження публічної служби суддями. За таких обставин рішення, прийняті Радою суддів України щодо призначення чи звільнен­ня з адміністративних посад суддів, підлягають оскарженню в адміністративному судочинстві. Це підтверджується судовою практикою в адміністративному судочинстві, відповідно до якої справи про законність указів Президента України (до ви­знання цих повноважень неконституційними) про звільнення та призначення на адміністративні посади суддів у разі їх оскарження розглядалися адміністративними судами. Оскільки функції щодо призначення суддів на адміністративні посади та їх звільнення з цих посад, на наш погляд, перебрала на себе Рада суддів України, то і її рішення з цих питань могли бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства. Підтвер­дженням цього є те, що за новим Законом України від 7 липня 2010 р. «Про судоустрій і статус суддів» цими повноваженнями наділена Вища рада юстиції, рішення якої можуть бути оскар­жені в адміністративному судочинстві (ст. 171¹ КАС).

У справі за позовом фізичної особи до голови ради суддів Апеляційного та місцевих судів АРК про визнання протиправ­ною бездіяльності і зобов’язання вчинити певні дії позивач про­сив визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо роз­гляду його скарг на дії суддів. Ухвалою Ялтинського міського суду АРК від 6 липня 2006 р., залишеною без змін ухвалою Апе­ляційного суду АРК від 9 жовтня 2006 р., відмовлено у відкритті провадження за цим позовом. ВАСУ ухвалою від 11 березня 2008 р. залишив зазначені рішення без зміни.

Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 109 КАС, суд першої інстанції ви­ходив з того, що відповідач, який очолює орган суддівського са­моврядування, не є суб’єктом владних повноважень, а вирішу­ваний спір — публічно-правовим.

Скасовуючи рішення цих судів та направляючи справу до су­ду першої інстанції для вирішення питання про відкриття про­вадження, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах ВСУ в постанові від 4 листопада 2008 р. [51] зазначила, що суди не врахували положення Закону України від 2 жовтня 1996 р. № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі — Закон № 393/96-ВР) [26], що регулюють розгляд звернень громадян, та Закон України «Про судоустрій України» (далі — Закон № 3018-III) [43], який регламентує порядок дисциплінарного провадження щодо суддів.

Крім того, Судова палата в адміністративних справах ВСУ констатувала, що зміст викладених у позовній заяві вимог зво­диться до оскарження бездіяльності уповноваженої особи орга­ну суддівського самоврядування щодо розгляду поданих пози­вачем звернень, а також оскарження прийнятого за його ж зверненням рішення про відмову в ініціюванні питання щодо дисциплінарної відповідальності судді.

Статтею 1 Закону № 393/96-ВР громадянам України надано право звертатися до органів державної влади, місцевого само­врядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, органі­зацій незалежно від форм власності, засобів масової інформа­ції, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних, особистих прав і за­конних інтересів та скаргою про їх порушення. Порядок розгля­ду таких звернень урегульовано статтями 14—16 цього Закону.

З урахуванням наведеного громадяни України мають право звертатися до органів суддівського самоврядування та їх упов­новажених осіб із повідомленнями, пропозиціями та заявами з питань внутрішньої діяльності судів, що безпосередньо не по­в’язані зі здійсненням правосуддя. До таких звернень належать і заяви та повідомлення, які містять відомості про наявність у діянні судді ознак дисциплінарного проступку або порушення ним присяги. Бездіяльність цих органів та уповноважених осіб щодо розгляду зазначених звернень і стосовно повідомлення громадян про його результати може бути предметом адміні­стративного позову, а тому висновок про те, що вирішуваний спір не є публічно-правовим, якого дійшли суди всіх інстанцій, не можна визнати обґрунтованим.

Згідно зі ст. 102 Закону № 3018-III для вирішення питань внутрішньої діяльності судів в Україні діє суддівське самовряду­вання, тобто самостійне колективне вирішення зазначених пи­тань професійними суддями. До внутрішньої діяльності судів на­лежать питання організаційного забезпечення судів і діяльності суддів, соціальний захист суддів та членів їхніх сімей, а також інші питання, що безпосередньо не пов’язані зі здійсненням пра­восуддя. Органами суддівського самоврядування рішення із за­значених питань приймаються відповідно до закону.

Таким чином, органам суддівського самоврядування, упов­новаженим особам цих органів делеговані певні управлінські повноваження, що безпосередньо не пов’язані зі здійсненням правосуддя.

Порядок дисциплінарного провадження щодо судді врегульо­вано п. 3 ч. 1 ст. 131 Конституції України, статтями 96—101 За­кону № 3018-III, статтями 31—36 Закону України від 15 грудня 1992 р. № 2862-XII «Про статус суддів» [42], статтями 3, 37—44 Закону України від 15 січня 1998 р. № 22/98-ВР «Про Вищу ра­ду юстиції» [11].

Відповідно до ст. 96 Закону № 3018-III суддю може бути при­тягнуто до дисциплінарної відповідальності в порядку дисцип­лінарного провадження з підстав, передбачених законом про статус суддів. Згідно зі ст. 97 цього Закону дисциплінарне про­вадження щодо судді — це процедура розгляду визначеним за­коном органом офіційного звернення, в якому містяться відо­мості про порушення суддею вимог щодо його статусу, поса­дових обов’язків чи присяги судді. Право ініціювати питання про дисциплінарну відповідальність судді (право офіційного звернення) належить: народним депутатам України, Уповнова­женому Верховної Ради України з прав людини, Голові Верхов­ного Суду України (голові вищого спеціалізованого суду щодо судді відповідного спеціалізованого суду, за винятком ініцію­вання звільнення судді), Міністру юстиції України, голові відпо­відної ради суддів, членам Ради суддів України. Дисциплінарне провадження щодо судді не може бути порушено за заявою чи повідомленням, що не містять відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку судді або порушення суддею прися­ги, а також за анонімними заявами та повідомленнями.

Спеціальний порядок дисциплінарного провадження щодо суддів повинен забезпечувати їх незалежність від незаконного стороннього впливу. Спори з питань, пов’язаних із зазначеним провадженням, є публічно-правовими, а тому повинні розв’язу­ватися адміністративними судами. При цьому право на оскар­ження рішень визначених законами органів, що здійснюють та­ке провадження, мають лише суб’єкти останнього (судді) в порядку, передбаченому законом.

Громадяни, які не є суб’єктами дисциплінарного проваджен­ня щодо суддів, не мають права оскаржувати рішення органів, наділених правом офіційного звернення щодо ініціювання пи­тання про дисциплінарну відповідальність судді, та рішення ви­значених законом органів за результатами такого провадження.

Аналіз такого підходу судової практики до визначення суб’єкта владних повноважень дає підстави для висновку, що органи суддівського самоврядування та їх посадові особи мо­жуть бути суб’єктами владних повноважень у розумінні КАС ли­ше під час розгляду скарг, заяв, звернень у порядку Закону України «Про звернення громадян». Також вони можуть бути відповідачами у спорах з питань дисциплінарного проваджен­ня щодо суддів — спеціальний порядок дисциплінарного прова­дження щодо суддів повинен забезпечувати їх незалежність від незаконного стороннього впливу, спори з питань, пов’язаних із зазначеним провадженням, є публічно-правовими, а тому по­винні розв’язуватися адміністративними судами.

Крім того, право на оскарження рішень визначених закона­ми органів, що здійснюють таке провадження, мають лише суб’єкти останнього (судді) в порядку, передбаченому законом. Тобто цим встановлено, в яких випадках подібна справа не на­лежить до компетенції адміністративних судів.

Така позиція відповідає положенням ч. 2 ст. 55 Конституції України, згідно з якою кожному гарантується право на оскар- ження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службо­вих осіб [1, ст. 55]. З урахуванням зазначених конституційних приписів оскарженню до суду підлягають і рішення, дії та без­діяльність названих суб’єктів судової влади під час здійснення ними владних управлінських функцій. Однак під час розгляду адміністративними судами таких справ у голів судів, їх заступ­ників, керівників органів суддівського самоврядування вини­кало незадоволення, яке обґрунтовувалося тим, що органи суд­дівського самоврядування не є суб’єктами владних повнова­жень у розумінні КАС, а суди під час розгляду справ здійснюють судочинство, тому вони не можуть бути стороною у справі у зв’язку з розглядом іншої справи — не може бути суду над су­дом, не може бути суддя відповідачем у зв’язку з розглядом ін­шої справи та неможливо рішенням адміністративного суду зо­бов’язувати суд або суддю вчинити якусь дію в іншій справі.

За розв’язання цих казусів узявся Пленум ВСУ, який 19 груд­ня 2008 р. прийняв постанову № 17 «Про деякі питання, що ви­никають у судовій практиці щодо позовів до органів суддівсько­го самоврядування». У пункті 1 цієї постанови Пленум роз’яснив, що в контексті положень ч. 1 ст. 2, пунктів 1, 7 і 9 ч. 1 ст. 3, ст. 17, ч. 3 ст. 50 КАС органи суддівського самоврядуван­ня (збори суддів, конференції суддів, з’їзд суддів України, ради суддів), їх уповноважені особи (головуючі на зборах, конферен­ціях суддів, з’їзді суддів України, їх члени (делегати), голови, їх заступники, члени рад суддів) під час здійснення ними дій (без­діяльності) чи прийняття рішень, пов’язаних із реалізацією функцій суддівського самоврядування, не є суб’єктами владних повноважень і не можуть бути відповідачами у відповідних ад­міністративних справах. Компетенція адміністративних судів відповідно до ст. 17 КАС на розгляд таких спорів не поши­рюється [61].

На перший погляд, прийняттям цієї постанови розв’язано про­блему щодо зазначених суб’єктів судової влади в адміністративно­му судочинстві. Крім того, пунктом 2 цієї постанови дано роз’яс­нення, що скарги на рішення, дії або бездіяльність таких органів суддівського самоврядування розглядаються самими органами суддівського самоврядування згідно зі статтями 105—116 Закону України від 7 лютого 2002 р. № 3018-ІІІ «Про судоустрій України» (далі — Закон про судоустрій України) [43, с. 180] та внутрішніми актами, які регламентують їх діяльність. Після прийняття Плену­мом цієї постанови адміністративні суди в разі надходження та­ких позовних заяв за правилами п. 1 ч. 1 ст. 109 КАС відмовляли у відкритті провадження у справах, оскільки такі справи не підля­гають розглядові в порядку адміністративного судочинства, а у справах, які перебували в судах, провадження закривали відпо­відно до приписів п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС. Однак така стабільність судової практики тривала недовго.

Роз’яснення Пленуму ВСУ відповідно до статей 47, 50 Закону про судоустрій України мають рекомендаційний характер, тому не є обов’язковими для врахування суддями під час розгляду адміністративних справ.

Судова палата в адміністративних справах ВСУ у справі за скаргою фізичної особи до голови Ради суддів Апеляційного та місцевих судів АРК про визнання протиправною бездіяльності постановою від 16 червня 2009 р. [53] скасувала рішення судів нижчих інстанцій, якими було закрито провадження у цій спра­ві, та зазначила, що ради суддів можуть в окремих випадках бу­ти суб’єктами владних повноважень у розумінні КАС. Тобто ад­міністративні суди не можуть однозначно вирішити це питання. Але враховуючи позиції Судової палати в адміністративних справах ВСУ та ВАСУ ради суддів є суб’єктами владних повнова­жень у розумінні КАС у разі призначення чи звільнення суддів з адміністративних посад, ініціювання питання про притягнен­ня суддів до дисциплінарної відповідальності та в разі розгляду цими органами суддівського самоврядування звернень, заяв, скарг, поданих та розглянутих у порядку та у спосіб, що передба­чені Законом України «Про звернення громадян».

Отже, у цьому разі адміністративні суди не повинні брати до уваги роз’яснення постанови Пленуму ВСУ від 19 грудня 2008 р. № 17 «Про деякі питання, що виникають у судовій практиці що­до позовів до органів суддівського самоврядування» [61].

Із рішення Європейського суду з прав людини від 18 липня 2006 р. у справі «Єфименко проти України», в якій заявниця стверджувала, що національні суди були неспроможні розгляну­ти її майновий спір у належний строк та що вона не мала ефек­тивних засобів юридичного захисту стосовно цих скарг, випли­ває таке. Уряд України, заперечуючи проти позову, зазначав, що оскільки заявниця скаржилася на тривалість судового про­вадження, вона мала подати скаргу до обласного суду, який зо­бов’язаний був би відреагувати, що могло б потягнути за собою дисциплінарну відповідальність судді, відповідального за за­тримку у провадженні. Відхиляючи такі заперечення, Європей­ський суд з прав людини зазначив, що лише сама можливість подати скаргу на підставі Конвенції є недостатньою, щоб дійти висновку про ефективність певного національного засобу юри­дичного захисту. Відповідні органи національної влади в подіб­них ситуаціях повинні мати повноваження — попередити чи компенсувати подібне порушення. Крім того, ні сторони у справі, ні самі суди не компетентні ініціювати дисциплінарне провадження проти судді. Отже, не розглядаючи питання, чи відповідатимуть подібні дисциплінарні провадження іншим критеріям ефективного засобу юридичного захисту у світлі п. 1 ст. 35 Конвенції, цей засіб захисту є залежним від розсуду від­повідних органів влади і не є безпосередньо доступним для того, кого він стосується [75].

З огляду на висновки цього рішення, викладені в постанові Пленуму ВСУ, рекомендації про те, що скарги на рішення, дії або бездіяльність таких органів суддівського самоврядування розглядаються самими ж органами суддівського самоврядуван­ня згідно зі статтями 105—116 Закону України від 7 лютого 2002 р. № 3018-ІІІ «Про судоустрій України», свідчать про не­ефективність такого захисту, оскільки в даному разі не вирі­шується питання заявника по суті, а лише щодо відповідально­сті судді.

Щодо судів і суддів, то Пленум ВСУ у постанові від 12 червня 2009 р. № 6 «Про деякі питання, що виникають у судовій прак­тиці при прийнятті до провадження адміністративних судів та розгляді ними адміністративних позовів до судів і суддів» роз’яс­нив, що у розумінні положень ч. 1 ст. 2, пунктів 1, 7 і 9 ст. 3, ст. 17, ч. 3 ст. 50 КАС суди та судді при розгляді ними цивільних, господарських, кримінальних, адміністративних справ та справ про адміністративні правопорушення не є суб’єктами владних повноважень, які здійснюють владні управлінські функції, і не можуть бути відповідачами у справах про оскарження їх рішень, дій чи бездіяльності, вчинених у зв’язку з розглядом судових справ [62].

Аналізуючи цю постанову Пленуму, можна констатувати, що в ній більше питань, ніж відповідей. Зокрема, що мається на увазі в цій постанові під розглядом справи, які це параметри, з якого часу починається і коли закінчується розгляд справи: з моменту надходження справи до суду чи з моменту передачі її судді? Чи належить до розгляду справи надання матеріалів справи на ознайомлення, надання копії судового рішення після закінчення судового засідання тощо?

Однак незважаючи на роз’яснення Судова палата в адміні­стративних справах ВСУ, розглядаючи справу за позовом фі­зичної особи до Ічнянського районного суду Чернігівської облас­ті, Президента України про поновлення процесуальних прав, у постанові зазначила, що законність процесуальних актів і дій (бездіяльності) суду, вчинених під час розгляду конкретної справи, не може перевірятися за межами передбаченого зако­ном процесуального контролю. Намагання зробити це в кон­кретній справі шляхом подання окремого позову проти суду чи судді є протиправним втручанням у здійснення правосуддя і посяганням на процесуальну незалежність суду [52]. Також у цій постанові суд констатує, що та обставина, що інколи суди помилково оформляють свої процесуальні дії та рішення не ухвалами, а іншими за назвою, формою та викладом докумен­тами (листами, записками, вироками, постановами, повідом­леннями), що має місце в цій справі, не змінює сутності таких документів. Вони можуть бути оскаржені в порядку, встановле­ному чинним на час вчинення процесуальної дії законом. Оскільки конституційне право на оскарження судових рішень за своїм обсягом є ширшим, ніж воно реалізоване в процесуаль­ному законі, правило про апеляційне оскарження поширюється і на випадки, коли суд (суддя) протягом визначеного законом процесуального строку не вчиняє процесуальну дію та не ухва­лює за нею рішення, створюючи тим самим перешкоди для по­дальшого руху справи (допускає процесуальну бездіяльність).

З огляду на позицію Судової палати в адміністративних спра­вах ВСУ будь-яка дія, бездіяльність, вчинена судом (суддею) на будь-якій стадії процесу (відкриття провадження у справі, під час розгляду справи), може оскаржуватися до судів вищих інстанцій у цій же справі та в порядку розгляду цієї ж справи. Тобто в даному випадку позиція Судової палати в адміністра­тивних справах ВСУ є такою, що лист Ічнянського районного суду, яким повернуто позовну заяву, може бути оскарженим до апеляційного суду в порядку того судочинства, в якому позивач просив розглянути його позовну заяву, оскільки цей лист є про­цесуальним рішенням, але таким, що за формою і змістом не відповідає вимогам, визначеними процесуальним законодав­ством.

Незважаючи на відсутність належного законодавчого врегу­лювання таких правовідносин судова практика наперед нама­гається виробити підходи щодо розв’язання цих проблем. В ін­формаційному листі ВАСУ щодо розгляду скарг на процесуальні дії суддів від 15.10.2008 р. № 1719/9/13-08 зазначено, що дії су­ду (судді), вчинені при виконанні ним своїх обов’язків щодо здійснення правосуддя, є не управлінськими, а процесуальними. Тому їх законність може перевірятися лише судом вищої інстан­ції в порядку, передбаченому процесуальним законом [120].

Однак позицію Судової палати в адміністративних справах ВСУ не було підтримано в інших палатах, оскільки, на погляд суд­дів інших палат, у процесуальному порядку до судів вищих ін­станцій у справі можуть бути оскаржені лише судові рішення, про які спеціально застережено в процесуальному законодавстві.

Згідно зі ст. 73 Закону України № 3018-III «Про судоустрій України» кваліфікаційні комісії суддів є постійно діючими орга­нами в системі судоустрою України, повноваження яких визна­чаються Конституцією України та цим Законом. Завданнями кваліфікаційних комісій є забезпечення формування корпусу професійних суддів, здатних кваліфіковано, сумлінно і неупе- реджено здійснювати правосуддя, шляхом відбору і рекоменду­вання осіб для зайняття посади професійного судді та визна­чення рівня фахової підготовленості професійних суддів, а також розгляд питань про дисциплінарну відповідальність суд­дів та щодо надання висновків про звільнення судді з посади [43, с. 180].

На наш погляд, кваліфікаційні комісії суддів в окремих ви­падках також є суб’єктами владних повноважень у розумінні КАС.

Так, адміністративними судами було розглянуто справу за по­зовом судді до Кваліфікаційної комісії суддів загальних судів Житомирського апеляційного округу, в якій позивач просив ви­знати протиправними дії Комісії щодо процедури розгляду пи­тання про притягнення судді до дисциплінарної відповідально­сті та скасувати рішення цієї Комісії про порушення дисцип­лінарного провадження та рекомендації Вищій раді юстиції внести подання Президенту України про звільнення з посади судді. На обґрунтування цього позивач зазначав, що під час роз­гляду питання про притягнення судді до дисциплінарної відпо­відальності Комісією порушено вимоги статей 33, 35 Закону України «Про статус суддів», зокрема дисциплінарне проваджен­ня порушено не головою Комісії, а самою Комісією [47].

Правовий аналіз наведених випадків та норм права свідчить про те, що суди, судді, органи суддівського самоврядування, їх посадові особи можуть бути суб’єктами владних повноважень у розумінні КАС, зокрема під час здійснення управлінських функцій. Вважаємо, що суд (суддя) не може бути відповідачем у справі у зв’язку з розглядом справи, яка перебуває в його про­вадженні. Для усунення таких непорозумінь у суддівській спіль­ноті необхідно на законодавчому рівні вирішити питання про надання чіткого визначення, в яких випадках органи суддів­ського самоврядування, їх посадові особи, суди, судді, голови та заступники голів судів можуть бути відповідачами в таких справах.

Необхідно зазначити, що Законом України від 7 липня 2010 р. № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» статтю 171¹ КАС було змінено та доповнено — рішення, дії чи бездіяльність Вищої ква­ліфікаційної комісії суддів України можуть бути оскаржені в по­рядку адміністративного судочинства.

Органи місцевого самоврядування як суб’єкти владних повноважень. Щодо органів місцевого самоврядування (суб’єк­тів владних повноважень), то згідно зі ст. 5 Закону України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» до органів місцевого самоврядування належать:

— територіальна громада;

— сільська, селищна, міська ради;

— сільський, селищний, міський голови;

— виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

— районні та обласні ради, що представляють спільні інтере­си територіальних громад сіл, селищ, міст;

— органи самоорганізації населення [29].

Закон України від 11 липня 2001 р. № 2625-III «Про органи самоорганізації населення» визначає форми участі членів тери­торіальних громад сіл, селищ, районів у містах у вирішенні окремих питань місцевого самоврядування [30, с. 254]. Ство­рення органу самоорганізації населення за територіальною ознакою і поширення його компетенції на територію, яка ви­значається рішенням ради, що дала дозвіл на створення і ви­значає органи самоорганізації населення, встановлює і назву органу самоорганізації населення, а саме: сільський, селищний комітет; будинковий, вуличний, квартальний комітет; комітет мікрорайону; комітет району в місті. Крім того, у містах з ра­йонним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої ви­конавчі органи та обирають голову ради, який водночас є голо­вою її виконавчого комітету. Тобто визначення органу місцево­го самоврядування як суб’єкта владних повноважень з особли­вими складнощами не пов’язане.

Посадові чи службові особи суб’єктів владних повноважень.

Посадові чи службові особи суб’єктів владних повноважень — особи, до обов’язків яких належать здійснення дій, прийняття рішень щодо реалізації владних управлінських функцій в цих державних органах або органах місцевого самоврядування (суб’єктах владних повноважень).

Посадові і службові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування як суб’єкти владних повноважень.

Визначення терміна «посадова особа» міститься у законах України «Про державну службу» та «Про службу в органах міс­цевого самоврядування».

Посадовими особами відповідно до Закону України «Про дер­жавну службу» вважаються керівники та заступники керівни­ків державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладе­но здійснення організаційно-розпорядчих та консультатив- но-дорадчих функцій.

Статтею 2 Закону України від 7 червня 2001 р. № 2493-ІІІ «Про службу в органах місцевого самоврядування» закріплено, що посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпо­рядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробіт­ну плату за рахунок місцевого бюджету [93, с. 175].

Таким чином, визначальним критерієм належності до категорії посадових осіб є здійснення організаційно-розпорядчих та кон- сультативно-дорадчих функцій, результатом здійснення яких мо­же бути як вчинення певних дій, так і бездіяльність. Для реалізації цих функцій посадові особи мають право у межах наданих їм пов­новажень приймати рішення, обов’язкові для фізичних і юридич­них осіб, у тому числі тих, які їм не підпорядковані.

Службова особа постійно чи тимчасово здійснює функції представника органу державної влади чи органу місцевого са­моврядування або займає у цих органах посаду, пов’язану з ви­конанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-гос­подарських обов’язків.

Інші суб’єкти під час здійснення владних управлінський функ­цій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегова­них повноважень. Ними може бути не суб’єкт владних повнова­жень, а суб’єкт, якому делеговано владні управлінські функції суб’єктом владних повноважень. Слід зауважити, що до таких суб’єктів можуть належати як юридичні, так і посадові особи. Крім того, такі повноваження можуть бути законодавчо вста­новлені фізичним чи юридичним особам. Наприклад, бюро тех­нічної інвентаризації надано повноваження щодо ведення реє­стру майна.

Однак цього недостатньо для визначення належності спору адміністративної юрисдикції та відмежування її від цивільної, господарської, кримінальної та конституційної юрисдикцій, то­му що суб’єкт владних повноважень може бути стороною і в ци­вільних або господарських правовідносинах.

До адміністративної юрисдикції також належать справи, в яких сторонами можуть не бути суб’єкти владних повноважень. Наприклад кандидат або партія (позивачі) та засіб масової ін­формації (відповідач), які порушують законодавство про вибо­ри (ст. 174 КАС).

Отже, питання знову зводиться до неможливості визначити належність спору до відповідної юрисдикції за суб’єктним скла­дом.

Для цього необхідно звернутися до предмета спору (предмет оскарження) — спірних правовідносин. Для встановлення ад­міністративної юрисдикції належить визначити статус суб’єкта владних повноважень.

Кожен державний орган чи орган місцевого самоврядуван­ня, їх посадові чи службові особи мають свій статус, який ви­значений у відповідному нормативно-правовому акті (це може бути Конституція України, закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, положення, інструкції тощо). У цьому акті обов’язково будуть норми, якими встановлено функції та повноваження суб’єкта владних повно­важень.

Після цього необхідно з’ясувати, чи випливають спірні право­відносини у спорі з цих функцій та повноважень, точніше, чи виникли спірні правовідносини в результаті реалізації суб’єк­том владних повноважень своїх функцій та повноважень. Слід зауважити, що суб’єкт владних повноважень може діяти як та­кий і поза межами своїх функцій та повноважень, тому спір з приводу таких рішень, дій чи бездіяльності також належить до спорів адміністративної юрисдикції. Таким чином, знову по­стає необхідність визначення предметного складу спору.

Крім того, встановлення компетенції адміністративних судів, як уже наголошувалося, є неможливим без з’ясування природи публічно-правових відносин як предмета спору в адміністра­тивній юрисдикції. Предметом спору в адміністративній юрис-

дикції є публічно-правові відносини, в цивільній справі — при­ватні відносини, а в господарській — господарські відносини.

У КАС немає визначення публічно-правових відносин, лише є поняття «справа адміністративної юрисдикції» — це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегова­них повноважень. Отже, публічно-правові відносини в розумін­ні КАС — це відносини, в яких хоча б однією зі сторін є суб’єкт владних повноважень щодо здійснення ним своїх владних функцій та повноважень.

Шляхом встановлення суб’єктного та предметного складу в більшості випадків можливо визначити юрисдикцію.

Зокрема, якщо за суб’єктним складом стороною у справі є суб’єкт владних повноважень і спір виник у результаті виконан­ня цим суб’єктом функцій та повноважень, то така справа нале­жить до адміністративної юрисдикції. Якщо спір не випливає з функцій та повноважень суб’єкта владних повноважень, то такий спір належить до цивільної або господарської юрисдикції залежно від сторін (фізичних чи юридичних). Тобто для визна­чення цих функцій та повноважень необхідно звернутися до нормативно-правового акта, який визначає статус суб’єкта владних повноважень. Після встановлення факту виникнення спору саме з приводу реалізації цих владних функцій та повно­важень буде можливим визначити наявність публічно-правово­го спору.

Саме цей підхід з моменту започаткування адміністративно­го судочинства застосовували касаційні суди: ВГСУ та судова палата в цивільних справах ВСУ при направленні справ, визна­чених як адміністративні, до ВАСУ для розгляду в касаційній інстанції в порядку адміністративного судочинства. Однак 5 грудня 2006 р. Судова палата в адміністративних справах ВСУ прийняла постанову у справі за позовом Товариства вій­ськових мисливців та рибалок Черкаського гарнізону до Чер­каської обласної ради за участю третіх осіб: ТОВ «Тубільське», ТОВ спеціалізоване мисливське господарство «Національний союз мисливців» про визнання частково недійсними рішень. У цій справі оскаржувалося рішення Черкаської обласної ради від 29 травня 2003 р. № 9-9 «Про надання у користування мислив­ських угідь у Черкаській області» в частині надання мислив­ському господарству TOB «Тубільське» у користування мислив­ських угідь у Черкаському районі загальною площею 10996 га та в частині призупинення використання державного мислив­ського фонду Товариством військових мисливців та рибалок Черкаського гарнізону як користувача мисливських угідь. Оскаржувалося також рішення Черкаської обласної ради від 29 липня 2003 р. № 10-4 «Про окремі питання щодо надання у користування мисливських угідь у Черкаській області в частині надання мисливському господарству TOB СМГ «Національний союз мисливців» угідь загальною площею 20100 га. Цю справу було розглянуто за правилами КАС, тобто суди встановили її на­лежність до справ адміністративної юрисдикції. ВСУ дійшов ви- сновку, що предметом спору в цій справі є право користу­вання мисливськими угіддями, зокрема відновлення порушено­го права з боку третіх осіб, які, як і позивач, на підставі рішень владного органу використовують відповідні мисливські угіддя. Тобто між сторонами існує спір про право, що, у свою чергу, ви­ключає її розгляд у порядку адміністративного судочинства. То­му відповідно до вимог п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС суд закрив прова­дження у справі, скасувавши рішення всіх адміністративних судів.

Позиція ВСУ не викликає заперечень: дійсно, спір про цивіль­не право виник між юридичними особами, яким виділялись мис­ливські угіддя. Але ж цей спір було зумовлено вищезазначеними рішеннями Черкаської обласної ради, і у разі визнання незакон­ними цих рішень відновлюється попереднє становище вказаних юридичних осіб. Позиція ВСУ процесуально є правильною також з огляду на інші правила, не прописані в судочинстві. Однак у світлі досліджуваної проблеми така позиція ВСУ свідчить про недостатність критеріїв за суб’єктним складом, за спірними від­носинами для того, щоб визначити адміністративну юрисдик­цію. До того ж доводиться вивчати, про яке право йдеться у спірних правовідносинах, та чи немає спору щодо цивільного права між сторонами. Встановлення у справі наявності спору про цивільне право означає, що ця справа належить до розгляду в порядку цивільного судочинства, тобто юрисдикція залежить ще й від характеру спірних правовідносин.

Отже, специфіка публічно-правових спорів, розгляд яких на­лежить до компетенції адміністративних судів, полягає в тому, що публічно-правові відносини припускають первинно юри­дично нерівне становище сторін, одна з яких має владні повно­важення, а інша є об’єктом публічно-владного впливу [213].

Таким чином, справи адміністративної юрисдикції виокрем­люються саме за специфікою публічно-правового спору, який характеризується тим, що:

1) це спір про права та обов’язки суб’єктів публічно-правових відносин у сферах державного управління або місцевого само­врядування, який виникає у зв’язку з реалізацією владних управлінських функцій відповідними органами, а отже, обов’яз­ковою стороною такого спору повинен бути орган (посадова осо­ба), наділений публічно-владними повноваженнями; сторонами можуть виступати і два органи публічної влади, наприклад, у спорах із питань компетенції;

2) виникнення такого спору обумовлено наявністю публічно- правового конфлікту, а підставою його ініціювання є факт по­дання юридично значущої позовної заяви, яка передбачена від­повідними нормами права і оформлює правову претензію одно­го із суб’єктів відповідного публічно-правового відношення;

3)публічно-правовий спір характеризується негативним ставленням одного із суб’єктів публічно-правових відносин з приводу прийняття (встановлення), виконання або невиконан­ня закріплених публічно-правовим законодавством правил по­ведінки;

4) може мати як законну основу право на оскарження непра­вомірних дій, що охоплює три правомочності: право на захист суб’єктивних прав від якого-небудь незаконного зазіхання чи обмеження; право вимагати від держави, її органів дотримува­ти й охороняти гарантовані законом права, свободи, інтереси; право звернутися до примусової сили держави для захисту прав і законних інтересів від неправомірних дій (бездіяльності) су­б’єктів публічно-правових відносин;

5) вирішується в рамках визначених правових процедур і компетентним юрисдикційним органом (у цьому випадку — ад­міністративним судом) шляхом визнання неправомірним нор­мативно-правового чи індивідуального адміністративного акта і відновлення порушеного права.

Отже, публічно-правовий спір — це відкрите протистояння, що виникає між учасниками публічно-правових відносин у зв’язку з порушенням, застосуванням чи тлумаченням норм публічного права. Протиріччя, які характеризують зміст публіч­но-правового спору, виражаються в розбіжності, відмінності законних інтересів учасників публічно-правових правовідно­син, що пов’язані з їх правами і обов’язками, та/або законності правозастосовного або нормативного адміністративного акта. Ці протиріччя пов’язані з тим, що адміністративними діями (бездіяльністю) чи рішеннями порушені або можуть бути пору­шені суб’єктивні права й обов’язки приватних осіб, або з тим, що на них незаконно покладено будь-який юридичний обов’я­зок, або вони незаконно притягнуті до адміністративної відпо­відальності [213].

Отже, можна говорити про те, що органам адміністративної юстиції підсудні спори, які належать до управлінської діяльно­сті публічної влади [118, с. 387; 241, с. 32—33; 239; 197; 295].

2.3.