Поняття прокуратури і її роль в Україні. Функції і засади діяльності прокуратури України

Уперше прокуратуру було створено в XIII ст. у Франції для захисту інтересів королівської влади в судах, а пізніше - для переслідування злочинців і поновлення правопорядку.

Прокуратура^[164] України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому Законом

України від 14 жовтня 2014 р. «Про прокуратуру»^[165] (далі - Закон України «Про прокуратуру» або Закон), здійснює встановлені Конституцією України^[166] функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Законом України «Про прокуратуру»^[167] та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

У юридичній науці України немає єдності думок у питанні, до якого виду влади належить прокуратура: законодавчої, виконавчої чи судової. Чинне законодавство України також не дає чіткої відповіді на це питання. Досвід зарубіжних країн свідчить, що існують різні варіанти вирішення питання про місце прокуратури у системі державної влади. В окремих країнах прокуратура перебуває у складі Міністерства юстиції, в інших - при судах, в третіх - виділена в окрему систему.

Аналіз функцій прокуратури визначених Законом України «Про прокуратуру» показує, що одні функції прокуратури України тяжіють до виконавчої влади, інші - до судової.

Виходячи з цього, а також враховуючи, що принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову не позбавлений умовності, логічним буде висновок, що в сучасному вигляді прокуратуру України ні до однієї гілки влади не можна віднести, вона за своєю державно-правовою природою є самостійним інститутом у механізмі державної влади, покликаним здійснювати визначені законодавством функції.

Прокуратура України - самостійний централізований орган державної влади, що діє в системі правоохоронних органів держави та забезпечує захист від неправомірних посягань на суспільний і державний лад, права й свободи людини, а також основи демократичного устрою засобами та методами, які передбачено законом.

Функції прокуратури

Поняття «функція» має декілька значень. У словниках воно тлумачиться так: «Робота, яку виконує орган, обов’язки, коло діяльності, призначення, роль»^[168].

Поняття «функція прокуратури» розуміється як прокурорська діяльність, вид прокурорської діяльності. У літературі часто вживається як рівнозначне терміну «функції прокуратури» поняття «напрям прокурорської діяльності». Однак із теоретичних позицій таке ототожнення не завжди буде виправданим. Проте в деяких державах (Казахстані, Латвії, Узбекистані, Литві та інших) термін «напрями діяльності» використовується в законодавчих актах. У Російській Федерації застосовуються терміни «функції»» і «напрями» діяльності прокуратури.

В Україні теоретики та практики стверджують, що функції прокуратури - це вид діяльності її органів, який зумовлюється соціальним призначенням прокуратури й характеризується визначеним предметом провадження та спрямуванням на вирішення відповідних завдань^[169].

Функції прокуратури передбачені у ст. 131¹ Конституції України та ст. 2 Закону України «Про прокуратуру».

Конституційні функції прокуратури наступні:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Зазначимо, що у Законі України «Про прокуратуру» дещо по іншому викладені основні функції прокуратури. Так, на прокуратуру покладаються такі функції:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках визначених законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України^[170];

3) нагляд за додержанням законів органами, що проводять оперативно- розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян (ст.

У ч. 2 ст. 2 цього Закону зазначено, що з метою реалізації своїх функцій прокуратура здійснює міжнародне співробітництво.

На прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.

Організація діяльності прокуратури України ґрунтується на засадах, які визначені Законом України «Про прокуратуру». Засади діяльності прокуратури - це керівні положення, які визначають найбільш істотні риси й ознаки діяльності органів прокуратури й основні вимоги, що ставляться до неї.

Основні засади організації і діяльності прокуратури закріплені в ст. 3 Закону «Про прокуратуру». Діяльність прокуратури ґрунтується на засадах: 1) верховенства права та визнання людини, її життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю; 2) законності, справедливості, неупередженості та об’єктивності; 3) територіальності;

4) презумпції невинуватості; 5) незалежності прокурорів, що передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов’язків; 6) політичної нейтральності прокуратури; 7) недопустимості незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади; 8) поваги до незалежності суддів, що передбачає заборону публічного висловлювання сумнівів щодо правосудності судових рішень поза межами процедури їх оскарження у порядку, передбаченому процесуальним законом; 9) прозорості діяльності прокуратури, що забезпечується відкритим і конкурсним зайняттям посади прокурора, вільним доступом до інформації довідкового характеру, наданням на запити інформації, якщо законом не встановлено обмежень щодо її надання; 10) неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.

1. Верховенства права та визнання людини, її життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю

Засада верховенства права - це правове положення, яке полягає в тому, що людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, у тому числі і діяльності прокуратури.

Дана засада закріплена в ст. 8 Конституції України та ст. 8 КПК України. Відповідно до ст. 8 Конституції України, в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Засада верховенства права означає, що у правовій державі має панувати закон, а не інтереси осіб, у руках яких у певний момент перебуває влада; функції держави полягають у регулюванні відносин між усіма суб’єктами права на основі закону.

За своїм характером вона є багатоаспектною і включає низку компонентів, що утворюють її зміст. Сутність верховенства права розкрита у доповіді «Про верховенство права», прийнятій на 86-му пленарному засіданні Венеціанської комісії 25-26 березня 2011 р. Відповідно до підходів

Венеціанської комісії виділяють такі складові верховенства права: 1) доступ до закону (положення закону повинні бути зрозумілими, ясними та

передбачуваними); 2) вирішення питань про юридичні права повинно, як правило, здійснюватися на підставі закону, а не за розсудом; 3) рівність перед законом; 4) влада повинна реалізовуватися відповідно до закону, справедливо та розумно; 5) права людини повинні бути захищені; 6) повинні бути наявні засоби для врегулювання спорів без невиправданих витрат та відстрочок; 7) наявність справедливого суду; 8) держава повинна дотримуватися своїх зобов’язань у рамках як міжнародного, так і національного права^[171].

Недоторканність особи - система гарантій права людини на свободу пересування. Недоторканність особи захищається законом. У ст. 5 Європейської конвенції з прав людини зазначено, що жодна людина не може бути позбавлена волі інакше ніж відповідно до процедури, встановленої законом, у таких випадках: законне ув’язнення після її засудження компетентним судом; законний арешт або затримання на підставі обґрунтованої підозри у вчиненні злочину; законний арешт або затримання за невиконання судового рішення чи для забезпечення виконання законного обов’язку чи здійснення виховних дій стосовно неповнолітніх; законне затримання для запобігання поширенню інфекційних захворювань, затримання психічно хворих, алкоголіків, наркоманів чи бродяг; законний арешт або затримання з метою депортації або екстрадиції^[172].

Відповідно до міжнародних стандартів ст. 29 Конституції України

зазначає: «Кожна людина має право на свободу та особисту недоторканність. Ніхто не може бути заарештований або триматися під вартою інакше як за вмотивованим рішенням суду і тільки на підставах та в порядку, встановлених законом».

Арешт особи можливий тільки за рішенням суду.

Крім того, у статті 27 Конституції України, держава гарантує кожній людині невід’ємне право на життя.

Ніхто не може бути свавільно позбавлений життя. Обов’язок держави - захищати життя людини.

Кожен має право захищати своє життя і здоров’я, життя і здоров’я інших людей від протиправних посягань.

Виходячи з такого підходу та міжнародно-правових документів, слід виділити обов’язкові елементи верховенства права у діяльності прокуратури:

1) законність, у тому числі прозорий, підзвітний і демократичний процес здійснення своїх повноважень та прийняття рішень щодо виявлення та усунення порушень закону, поновлення порушених прав і притягнення винних до відповідальності; 2) правова визначеність; 3) заборона на свавілля; 4) доступ до органів прокуратури, забезпечений незалежними та неупередженими прокурорами; 5) дотримання прав людини; 6) недискримінація та рівність перед законом.

2. Законності, справедливості, неупередженості та об’єктивності.

Засада законності - це головна загальноправова основа діяльності всіх суб’єктів правозастосування, у тому числі й прокуратури. Це означає, що

органи прокуратури здійснюють свої повноваження на підставі додержання Конституції України та чинних законів.

Засада законності зобов’язує органи прокуратури точно і неухильно виконувати норми Конституції та законів України. Згідно з вимогами ст. 8 Конституції України визнається і діє принцип верховенства права. Цей принцип є визначальним у правовій державі. Враховуючи вимоги життя, закони можуть змінюватися, але в жодному разі, не під яким приводом не повинні порушуватися.

Справедливість - основоположна засада права, яка являє собою ідею направлену на справедливе застосування норм права, передбачає передусім недискримінаційний підхід, неупередженість.

Підпункт 6 пункту 1 статті 3 Цивільного кодексу України до загальних засад цивільного законодавства відносить справедливість, добросовісність та розумність. Отже, той, хто застосовує норми права, має бути справді високоморальною, неупередженою та безсторонньою людиною - суддею або іншим посадовцем - із характерними професійними якостями для того, щоб справедливо вирішити справу. Це стосується і професійної діяльності прокурора.

Справедливе застосування норм права потребує від тих хто їх застосовує (поліція, судді, прокурори), щоб вони були безсторонніми, вислуховували обидві або всі сторони, що причетні до справи, залишаючи осторонь особисті інтереси.

Під час здійснення повноважень, пов’язаних з реалізацією функцій прокуратури, прокурори є незалежними, самостійно приймають рішення про порядок здійснення таких повноважень, керуючись при цьому положеннями закону, а також зобов’язані виконувати лише такі вказівки прокурора вищого рівня.

Об’єктивність означає неупередженість прокурорів, які здійснюють свою професійну діяльність, встановлення всіх обставин справи як тих, що викривають особу у вчиненні правопорушення, так і тих що виправдовують, як тих що обтяжують та і тих, що пом’якшують відповідальність особи.

3. Засада територіальності означає розбудову системи прокуратури України відповідно до адміністративно-територіального устрою, закріпленого у ст. 133 Конституції України. Вона зумовлена потребою реалізації функцій прокуратури на всій території України й доступності її для всього населення.

Визначальна вимога засади територіальності полягає в тому, що мережа органів прокуратури має рівномірно поширюватись на всі адміністративно- територіальні одиниці України. Із цього логічно випливає, що органи прокуратури відповідних рівнів повинні однаково співвідноситися з 249

адміністративно-територіальними одиницями, на які поширюється їхня юрисдикція. Ця засада побудови системи прокуратури забезпечує територіальне розмежування юрисдикції однорідних прокуратур, тобто визначає мережу прокурорського округу. Найбільшого значення дія засади територіальності набуває при визначенні мережі окружних прокуратур, тобто прокуратур першої інстанції, оскільки вона має бути розгалуженою, щоб забезпечити кожній особі реальну можливість дістатися до прокурорської установи для вирішення своєї справи по суті.

Таким чином, засада територіальності полягає:

а) у відсутності територій, на які не поширювалася б юрисдикція прокуратури;

б) у територіально зручному розміщенні прокуратур;

в) в існуванні достатньої кількості прокуратур і прокурорів на території держави.

4. Засада презумпції невинуватості. Згідно зі ст. 62 Конституції України особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду. Ніхто не зобов’язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину. Обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях. Усі сумніви стосовно доведеності вини особи тлумачаться на її користь. У разі скасування вироку суду як неправосудного держава відшкодовує матеріальну й моральну шкоду, завдану безпідставним засудженням.

Зміст цієї засади полягає в тому, що особа вважається винною не тоді, коли щодо неї висунене обвинувачення, а лише, коли її вина доведена в установленому законом порядку вироком суду. Закон забороняє домагатися показань обвинуваченого (підсудного) або інших осіб, які беруть участь у справі, шляхом насилля, погроз та інших незаконних засобів.

Відповідно до засади презумпції невинуватості на підозрюваного (обвинуваченого), (а також на його захисника), не може бути покладено обов’язок доводити свою невинність, наявність обставин, які виключають кримінальну відповідальність. Цей обов’язок покладається на органи, що висунули підозру (обвинувачення) (слідчого, дізнавача, прокурора), але це не виключає права підозрюваного (обвинуваченого) доводити свою повну невинність або меншу вину. Усі обставини, що наводяться ним у свій захист, повинні бути ретельно досліджені органами досудового розслідування, прокурором і судом.

Презумпція невинуватості має кілька правил:

1) обов’язковість доказування вини обвинуваченого покладається на слідчого, дізнавача, прокурора;

2) будь-який неусунений сумнів у винуватості тлумачиться на користь обвинуваченого;

3) недоведена вина в юридичному розумінні дорівнює доведеній невинуватості.

5. Засада незалежності прокурорів полягає в тому, що органи прокуратури здійснюють свої повноваження на підставі додержання Конституції України та чинних на території держави законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об’єднань чи їх органів. Кожен прокурор у своїй наглядовій діяльності відокремлений від будь-якого стороннього впливу і при виконанні покладених на нього функцій керується тільки законом і вказівками Генерального прокурора.

У стаття 16 Закону України «Про прокуратуру» визначено гарантії незалежності прокурора. Незалежність прокурора забезпечується:

1) особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності;

2) порядком здійснення повноважень, визначеним процесуальним та іншими законами;

3) забороною незаконного впливу, тиску чи втручання у здійснення повноважень прокурора;

4) установленим законом порядком фінансування та організаційного забезпечення діяльності прокуратури;

5) належним матеріальним, соціальним та пенсійним забезпеченням прокурора;

6) функціонуванням органів прокурорського самоврядування;

7) визначеними законом засобами забезпечення особистої безпеки прокурора, членів його сім’ї, майна, а також іншими засобами їх правового захисту.

У Здійснюючи функції прокуратури, прокурор є незалежним від будь - якого незаконного впливу, тиску, втручання і керується у своїй діяльності лише Конституцією та законами України.

У Прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом.

У Про початок кримінального провадження стосовно прокурора негайно повідомляється Генеральний прокурор.

S Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інші державні органи, їх посадові та службові особи, а також фізичні та юридичні особи і їх об’єднання зобов’язані поважати незалежність прокурора та утримуватися від здійснення у будь-якій формі впливу на прокурора з метою перешкоджання виконанню службових обов’язків або прийняття ним незаконного рішення.

Межі обґрунтованої критики діяльності прокурора визначаються з урахуванням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практики Європейського суду з прав людини.

S Прокурор має право звернутися з повідомленням про загрозу його незалежності до Ради прокурорів України, яка зобов’язана невідкладно перевірити і розглянути таке звернення за його участю та вжити в межах своїх повноважень, передбачених Законом України «Про прокуратуру», необхідних заходів для усунення загрози.

6. Засада політичної нейтральності прокуратури полягає в тому, що працівники прокуратури не можуть належати до будь-яких політичних партій чи рухів (позапартійність).

У статті 18 Закону визначено вимоги щодо несумісності. Так, зокрема, перебування на посаді прокурора несумісне з обійманням посади в будь-якому органі державної влади, іншому державному органі, органі місцевого самоврядування та з представницьким мандатом на державних виборних посадах.

Вимоги щодо несумісності не поширюються на участь прокурорів у діяльності виборних органів релігійних та громадських організацій.

Прокурор не може належати до політичної партії, брати участь у політичних акціях, мітингах, страйках.

7. Засада недопустимості незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади, означає те, що будь-якій формі незаконне втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади є неприпустимим.

8. Засада поваги до незалежності суддів, що передбачає заборону публічного висловлювання сумнівів щодо правосудності судових рішень поза межами процедури їх оскарження у порядку, передбаченому процесуальним законом.

Судова влада здійснюється тільки судом. Це вказує на виняткове місце суду, особливість виконуваної функції. Положення, закріплене в ч. 1 ст. 124 Конституції України та ст. 1 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»^[173], зазначає, що ніякий інший орган, крім суду, не вправі здійснювати судову владу. Вимога, щоб судова влада здійснювалася лише судом, має важливе значення. Акти судової влади, тобто рішення, ухвали, вироки, постанови, не можуть бути скасовані або змінені жодним іншим органом, а лише вищим судом за наявності передбачених законом підстав. Крім того, вони підлягають обов’язковому виконанню всіма органами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами.

Гарантії незалежності судді можна класифікувати на процесуальні, правові, організаційні й матеріальні.

Процесуальні гарантії: 1) передбачена законом процедура здійснення судочинства; 2) таємниця прийняття судового рішення й заборона її розголошення. Вони закріплені у процесуальному законодавстві.

Правові гарантії: 1) заборона під загрозою відповідальності за втручання у справляння судочинства; 2) відповідальність за неповагу до судді чи суду;

3) недоторканність суддів.

Процедура здійснення судової влади передбачена цивільним, кримінальним, господарським, адміністративним процесуальним

законодавством і включає не лише права й обов’язки суду та суддів при провадженні судочинства, а й гарантії організації судового процесу (відкритість судового розгляду, участь представників народу в розгляді й вирішенні судової справи по суті тощо), процесуального статусу його учасників (рівність сторін перед законом і судом, рівність прав щодо надання доказів, внесення клопотань, оскарження рішень суду, змагальність процесу тощо).

Додержання процедури судового розгляду здійснюється судом, вищестоящим судом у порядку апеляційного або касаційного перегляду справи, учасниками процесу шляхом заявлення клопотань, заперечень, оскарження д ій та рішень суду.

Постановлення рішення з конкретної справи є прерогативою суду, що підкреслює виключність судових рішень. Держава довіряє лише суду право вирішення питань законності й доцільності використання примусових повноважень держави.

Засада поваги до незалежності суддів, передбачає заборону органам прокуратури, прокурорам публічно висловлювати сумнівів щодо правосудності судових рішень поза межами процедури їх оскарження у порядку, передбаченому процесуальним законом.

9. Засада прозорості діяльності прокуратури означає гласність прокурорської діяльності, доступність її результатів для громадськості, що сприяє росту правової культури громадян, залучення широких верств населення до попереджень кримінальних правопорушень і інших правопорушень, підвищення ефективності роботи прокуратури.

На прокуратуру покладається обов’язок не менш як двічі на рік інформують суспільство про свою діяльність шляхом повідомлень у засобах масової інформації.

Генеральний прокурор особисто не менше одного разу на рік звітує перед Верховною Радою України на пленарному засіданні про діяльність органів прокуратури шляхом надання узагальнених статистичних та аналітичних даних.

Керівники регіональних та місцевих прокуратур на відкритому пленарному засіданні відповідної ради, на яке запрошуються представники засобів масової інформації, не менш як двічі на рік інформують населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці про результати діяльності на цій території шляхом надання узагальнених статистичних та аналітичних даних.

Інформація про діяльність прокуратури оприлюднюється в загальнодержавних та місцевих друкованих засобах масової інформації і на офіційних веб-сайтах органів прокуратури.

Органи прокуратури оприлюднюють видані ними нормативно-правові акти з питань організації та діяльності прокуратури України в порядку, встановленому законом.

10. Засада неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки. Прокурор зобов’язаний вдосконалювати свій професійний рівень та з цією метою підвищувати кваліфікацію.

Прокурор періодично проходить підготовку у Національній академії прокуратури України, що має включати вивчення правил прокурорської етики.

Прокурор зобов’язаний неухильно додержуватися присяги прокурора. За порушення присяги прокурор несе відповідальність, передбачену законом.

Прокурор відповідно до ч. 4 ст. 19 Закону України «Про прокуратуру» зобов’язаний:

1) виявляти повагу до осіб під час здійснення своїх повноважень;

2) не розголошувати відомості, які становлять таємницю, що

охороняється законом;

3) додержуватися вимог закону про засади запобігання і протидії корупції;

4) додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.

Прокурор зобов’язаний щорічно проходити таємну перевірку доброчесності.

Таємну перевірку доброчесності прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних і окружних прокуратур проводять підрозділи внутрішньої безпеки в порядку, затвердженому Генеральним прокурором.

5.2.