<<
>>

3.1. Юрисдикційні адміністративні процедури в діяльності органів прокуратури та можливості їх покращення

В сучасних умовах реформування правоохоронних органів України, в тому числі і органів прокуратури, важливого значення набуває підвищення ефективності управління зазначеним органом державної влади.

В цьому контексті особливу увагу слід приділити дослідженню юрисдикційних адміністративних процедур в діяльності органів прокуратури та визначення можливих шляхів їх вдосконалення. Перед усім слід зазначити, що з етимологічної точки зору юрисдикція - це встановлена законом або іншим нормативним актом сукупність повноважень відповідних державних органів вирішувати правові спори та справи про правопорушення, тобто оцінювати дії особи або іншого суб'єкту права з точки зору їхньої правомірності, застосовувати юридичні санкції до правопорушників [265, с.206].

Так, на думку Н.Г. Саліщевої, адміністративна юрисдикція - це окремий вид виконавчої та розпорядчої діяльності, що пов’язана з можливістю реалізації у примусовому порядку відповідних

адміністративно - правових актів, які визначають права та обов’язки учасників матеріальних адміністративних правовідносин [231, с. 11; 75].

Щодо визначення поняття «юрисдикційні адміністративні

процедури», то С.Г Стеценко доводить, що під зазначеним терміном слід розуміти такі процедури, що спрямовані на вирішення справ про адміністративні правопорушення та інші правові конфлікти [253, с. 267; 153]. На переконання В.Б. Авер’янова зазначені процедури пов’язані з

вирішенням юридичних справ, здійсненням правового захисту порушених або оспорюваних інтересів, винесенням юридично - владних рішень щодо застосування відповідної правової санкції, відновлення порушеного права [7, с.489-492; 153]. О.Ю. Салманова робить висновок, що

адміністративні юрисдикційні процедури - це закріплена нормами права певна послідовність дій, щодо вирішення конкретних індивідуальних спорів, які можуть виникати як з зовнішніх, так і з внутрішньо - організаційних відносин в судах та бути підставою прийняття спеціального юрисдикційного акту [232, с.332].

Вчена, досліджуючи особливості та класифікацію управлінських юрисдикційних процедур у судах, до основних ознак адміністративних юрисдикційних процедур відносить: а) регулювання відповідних процедур здійснюється за допомогою як матеріальних так і процесуальних норм; б) спрямовані на вирішення конкретної справи (про адміністративне правопорушення, адміністративної справи); в) юрисдикційні процедури мають як зовнішнє (порушення справи про адміністративне правопорушення, розгляд скарг громадян), так і внутрішнє (провадження в справі про дисциплінарне правопорушення) вираження; г) обов'язковою ознакою є прийняття рішення у вигляді юридичного акту (рішення, постанови) уповноваженою особою [232, с.331 ].

Зазначимо, що адміністративно - юрисдикційні процедури визначають порядок здійснення проваджень, які по своїй суті становлять базову характеристику адміністративно - юрисдикційних процедур. На думку В.Б. Авер’янова, адміністративно - юрисдикційні провадження полягають у розгляді адміністративно - правових спорів, справ про адміністративні правопорушення (а щодо державних службовців - і про дисциплінарні проступки) у встановленій законом адміністративно - процесуальній формі та порядку спеціально уповноваженими органами (посадовими особами), які наділені правом розглядати такі спори та накладати адміністративні стягнення [7]. Р.Х. Гусейнов вважає, що під адміністративно - юрисдикційним провадженням слід розуміти визначену законом процесуальну форму розгляду та вирішення уповноваженим суб'єктом індивідуальної справи, яка стосується порушення встановлених правових норм, пов'язана із застосуванням адміністративного примусу та тягне обтяжливі для осіб, щодо яких таке провадження застосовується наслідків морального, матеріального та іншого характеру, які такі особи мають зазнати і фактично зазнають. До адміністративно - юрисдикційних проваджень автором віднесено: провадження у справах про адміністративні правопорушення, дисциплінарні провадження, провадження за скаргами громадян, виконавче провадження [69, с.369].

С.Г. Стеценко зазначає, що адміністративно - юрисдикційні провадження - це провадження, спрямовані на вирішення справ про адміністративні правопорушення та інші правові спори. Іншими словами, у випадках юрисдикційних проваджень завжди має місце певний конфлікт. Основне завдання юрисдикційних проваджень - вирішення спору. Автор додає, що одним із результатів юрисдикційних проваджень є негативні наслідки для однієї зі сторін спору або застосування адміністративних стягнень для порушника норм адміністративного законодавства [253, с.321]. Автор слушно доводить, що характерними ознаками адміністративно - юрисдикційних проваджень є: вони виникають із необхідністю вирішення суперечки про право, що випливає з норм адміністративного права або із застосуванням заходів адміністративного примусу; мають місце як у діяльності судів (розгляд справ про адміністративні правопорушення, справи щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень), так і в діяльності органів публічної адміністрації (розгляд справ про адміністративні правопорушення, ліцензування, акредитація, атестація, інші справи позитивного характеру); обов'язковим суб'єктом юрисдикційного провадження виступає представник держави (суд чи орган публічної адміністрації); результатом указаного провадження є прийняття рішення, завдяки якому вирішується правовий конфлікт або застосовуються (не застосовуються) заходи адміністративного примусу [253, с.323 - 324].

Таким чином, узагальнюючи вказані вище наукові позиції вчених, можемо надати авторське визначення поняття «адміністративно - юрисдикційних процедур у діяльності органів прокуратури». Відтак, під зазначеним терміном слід розуміти визначений нормами чинного законодавства України порядок, в якому мають діяти органаи і посадові особи прокуратури, вирішуючи конфліктні, спірні питання, що можуть виникнути під час здійснення професійної діяльності зазначеними суб'єктами. Визначаючи ознаки адміністративно - юрисдикційних процедур у діяльності органів прокуратури слід погодитись із точкою зору С.А.

Кулинича, який у своєму дисертаційному дослідженні дуже змістовно розкриває основні ознаки зазначених процедур. До таких ознак автор відносить [133, c.10 - 11]: 1) регулюються як матеріальними, так і

процесуальними адміністративно - правовими нормами; 2) змістом цих процедур є розв’язання спорів без звернення у судові органи; 3) адміністративно - юрисдикційні процедури є важливим та ефективним засобом захисту прав суб’єктів адміністративно - правових відносин, оскільки, з одного боку, під час адміністративно - юрисдикційних процедур вирішується спір про право, в процесі якого встановлюються обставини справи, перевіряється законність та обґрунтованість вимог та заперечень зацікавлених осіб, з другого - це дії органів (посадових осіб) прокуратури, які застосовують заходи примусу (наприклад накладають дисциплінарні стягнення); 4) адміністративно - юрисдикційні процедури в органах прокуратури є частиною їх управлінської діяльності;

5) юрисдикційні процедури в діяльності органів прокуратури є допоміжними, так як основним їх призначенням є всемірне утвердження верховенства закону та зміцнення правопорядку; 6) пов’язані з відносинами змагальності; 7) під час цих процедур вирішуються питання ретроспективного характеру, тобто обставини (факти), які мали місце у минулому; 8) можуть мати як зовнішнє спрямування (порушення справи про адміністративне правопорушення, розгляд скарг громадян), так і внутрішнє (провадження в справі про дисциплінарне правопорушення); 9) вони є різновидом як правозастосування, так і правоохорони, тому юрисдикційні процедури є водночас відносинами правозастосовчими та правоохоронними; 10) шляхом прийняття спеціального юрисдикційного акту (постанови, рішення) відповідною посадовою особою органів прокуратури реалізується примусовий, державно - владний вплив на учасників правовідносин; 11) прийняттю юрисдикційного акту передують ряд процедурних дії суб’єкту адміністративної юрисдикції (збір, дослідження, перевірка, оцінка доказів тощо); 12) органи прокуратури (посадові особи) під час адміністративно - юрисдикційних проваджень, серед інших повноважень, наділені правом втручатися в ситуацію, яка пов’язана з правопорушенням, або відповідним чином реагувати на неї; 13) в деяких адміністративно - юрисдикційних провадженнях, наприклад під час провадження у справах про адміністративні правопорушення прокурори беруть участь лише в деяких стадіях (наприклад, ініціюють стадію порушення справи), що пов’язано насамперед із специфікою прокурорського нагляду. Тобто, в таких випадках органи прокуратури здійснюють лише певну частину необхідних юрисдикційних дій, як правило, забезпечуючого характеру, без яких компетентні суб’єкти не змогли б розглянути і вирішити ті чи інші справи; 14) адміністративно - юрисдикційна діяльність органів прокуратури є підзаконною [134, c.10 - 11].

Відтак, на основі аналізу наукових поглядів вчених можемо виділити наступні основні юрисдикційні адміністративні процедури в діяльності органів прокуратури, зокрема:

1) притягнення до дисциплінарної відповідальності [134, c.10 - 11];

2) провадження у справах про адміністративні правопорушення [134, c.10 - 11];

3) провадження за скаргами фізичних чи юридичних осіб [134, c.10 -

Розглянемо більш детально кожну із зазначених нами юрисдикційних адміністративних процедур в діяльності органів прокуратури.

Для того, щоб більш детально розглянути такий вид адміністративно - юрисдикційних процедур, як дисциплінарне провадження, пропонуємо в першу чергу визначитись із сутністю зазначеного поняття, яке доволі ґрунтовно дослідив у своїй статті Подоляка С.А. [195]. Так, він наголошує, що відповідно до точки зору Ю.М. Полєтаєва, під дисциплінарним провадженням розуміється сама процедура застосування заходів дисциплінарної відповідальності [195; 197, с. 121]. На думку

О.М. Бандурки та М.М. Тищенка, дисциплінарне провадження - це сукупність юридичних норм, які регламентують суспільні відносини у зв’язку з правозастосовчою діяльністю з вирішення питання про дисциплінарну відповідальність за допущене правопорушення [26, с. 182; 131; 195]. С.Г. Стеценко визначає дисциплінарне провадження як

«регламентований адміністративним законодавством розгляд справ стосовно осіб, які вчинили дисциплінарні проступки, спрямований на встановлення об’єктивної істини та притягнення винних до дисциплінарної відповідальності» [195; 253, с. 271-272]. С.В. Ківалов переконує, що дисциплінарне провадження - це врегульована законодавством діяльність уповноважених органів щодо застосування дисциплінарних стягнень при дотриманні прав і законних інтересів винних осіб. [106, с. 48; 133]. Ю.С. Адушкін визначав дисциплінарне провадження як процесуальну форму, зміст якої полягає в офіційній упорядкованій діяльності по вирішенню питання про дисциплінарну відповідальність [10, с.3].

Таким чином, узагальнюючи наведені вище точки зору науковців, можемо стверджувати, що під дисциплінарним провадженням стосовно працівників органів прокуратури слід розуміти встановлений нормами чинного законодавства України механізм розгляду справ:

- по - перше, щодо вирішення питання про необхідність притягнення працівника прокуратури до дисциплінарної відповідальності;

- по - друге, щодо притягнення винного працівника до дисциплінарної відповідальності. Зазначимо, що порядок притягнення працівника прокуратури до дисциплінарної відповідальності визначається наступними нормативно - правовими актами: Закон України «Про прокуратуру», Дисциплінарним статутом прокуратури України [211] та Положенням «Про порядок роботи Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів» [198]. Отже на основі аналізу зазначених вище правових актів, можемо стверджувати, що дисциплінарне провадження проходить в три основні етапи: 1) відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки скарги (заяви); 2) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 3) прийняття відповідного рішення [219]. Розглянемо більш детально кожен із зазначених етапів.

Отже, як ми зазначили вище, першим етапом дисциплінарного провадження є відкриття дисциплінарного провадження та перевірка скарги (заяви). Право на звернення до Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів із скаргою (заявою) про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Для цього Комісія розміщує на своєму веб - сайті рекомендований зразок скарги (заяви). Секретаріат Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів у день надходження скарги (заяви) реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання щодо відкриття

дисциплінарного провадження. Заява за результатами проведеної перевірки доброчесності прокурора, внаслідок якої встановлено вчинення

дисциплінарного проступку, є обов’язковою підставою для відкриття дисциплінарного провадження щодо прокурора [219].

У разі прийняття Кваліфікаційно - дисциплінарною комісією прокурорів рішення про наявність підстав для відсторонення прокурора від посади копія цього рішення надсилається керівнику органу прокуратури, в якому працює прокурор, стосовно якого прийнято таке рішення. Якщо Комісія прийняла рішення про наявність підстав для відсторонення від посади прокурора, який обіймає адміністративну посаду, копія цього рішення у семиденний строк надсилається Генеральному прокурору України, керівнику регіональної, місцевої прокуратури відповідно до визначених Законом повноважень. Керівник органу прокуратури, в якому працює прокурор, Генеральний прокурор України зобов’язаний невідкладно розглянути рішення про наявність підстав для відсторонення прокурора від посади, за результатами якого може видати наказ про відсторонення прокурора від посади до завершення дисциплінарного провадження [219]. Перевірка відомостей про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності проводиться у строк, який не перевищує двох місяців із дня реєстрації скарги (заяви), а в разі неможливості завершення перевірки протягом цього строку він може бути продовжений Кваліфікаційно - дисциплінарною комісією прокурорів, але не більш як на місяць. Член Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується [219]. Якщо за результатами перевірки член Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення. Висновок та зібрані у процесі перевірки матеріали передаються на розгляд

Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів та мають бути отримані його членами не пізніш як за п’ять днів до засідання, на якому такий висновок розглядатиметься [219].

Таким чином, відкриття дисциплінарного провадження та перевірка скарги (заяви) є ключовим етапом дисциплінарного провадження, адже на цьому етапі уповноважені члени Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів формулюють висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора.

Наступним етапом дисциплінарного провадження є розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора. На даному етапі Кваліфікаційно - дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення в дисциплінарному провадженні більшістю голосів від свого загального складу. Перед прийняттям рішення Комісія за відсутності прокурора, стосовно якого здійснюється провадження, і запрошених осіб обговорює результати розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора. У разі відсутності підстав для накладення на прокурора дисциплінарного стягнення Кваліфікаційно - дисциплінарна комісія прокурорів своїм рішенням закриває дисциплінарне провадження. При прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення. Рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці [219, ст.48].

І останнім, третім етапом, є прийняття рішення про вид дисциплінарного стягнення, яке має бути накладено на прокурора, який скоїв дисциплінарний проступок. Відповідно до Дисциплінарного статуту прокуратури України такими видами стягнення є [211]:

1) догана. У загальному розумінні, догана - це захід дисциплінарного впливу морально - психологічного характеру, що містить негативну оцінку конкретних дій працівника і виконує оцінювальний, попереджувальний і мотиваційний вплив на нього [162, с.378].

2) пониження в класному чині. Класний чин - це спеціальне персональне звання прокурорського працівника як державного службовця, що присвоюється з урахуванням посади, яку він обіймає, стажу, знань та досвіду, а також за конкретними результатами його роботи [289].

3) пониження в посаді. Пониження в посаді, на нашу думку, є одним із найжорсткіших дисциплінарних стягнень, що можуть бути застосовані до працівника прокуратури, адже пониження в посаді не лише передбачає зниження заробітної плати, а зовсім інший соціально - правовий статус державного службовця.

4) позбавлення нагрудного знаку «Почесний працівник прокуратури України»;

5) звільнення. Звільнення з роботи передбачає повне припинення державно - службових відносин [179].

6) звільнення з позбавленням класного чину.

Дисциплінарні стягнення щодо прокурорсько - слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури. Дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку [211].

Генеральний прокурор України має право скасувати дисциплінарне стягнення, посилити або пом’якшити його. В разі незаконного пониження на посаді або звільнення працівника з посади Генеральний прокурор

України видає наказ про поновлення його на посаді з виплатою середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітній платі за час роботи на нижче оплачуваній роботі, але не більш як за три місяці. Якщо не з вини працівника час вимушеного прогулу становить більше трьох місяців, Генеральний прокурор України може прийняти рішення про виплату середньомісячного заробітку за весь час вимушеного прогулу. Генеральний прокурор України здійснює контроль за обґрунтованістю і законністю застосування заохочень і дисциплінарних стягнень підлеглими прокурорами і вживає заходів до скасування безпідставних і незаконних наказів [219; 133, с.87].

Таким чином, підсумовуючи все зазначене вище, можемо констатувати, що дисциплінарне провадження, як вид адміністративно - юрисдикційних процедур дозволяє не лише встановлювати внутрішній порядок у діяльності органів прокуратури, а й робить її більш прозорою. Зауважимо, що незважаючи на те, що процедури притягнення до дисциплінарної відповідальності в органах прокуратури досить повно розкрита в чинному законодавстві України, однак, на нашу думку, існують і деякі недоліки, які потребують негайного вирішення. Зокрема, такими проблемними питаннями є:

1) Потребує перегляду визначення термінів здійснення дисциплінарного провадження. На нашу думку, вони є дуже затягнутими у часі, адже основною особливістю дисциплінарної відповідальності є те, що вона носить виховний характер, та має бути оперативною. Щодо зазначеного нами зауваження слушно зазначають О. Толочко та С. Подкапаєв. На думку авторів, строк службової перевірки не повинен перевищувати один місяць, а краще два тижні. До того ж, днем виявлення проступку слід вважати день, коли суб'єкту дисциплінарної влади стало про нього відомо, тобто день одержання довідки за результатами перевірки. Сама по собі інформація, що надійшла до уповноваженого суб’єкта, не може, з великою долею ймовірності, свідчити про вчинення проступку, а тому її необхідно перевірити у службовому порядку. Таким чином при обчисленні строку з дня виявлення проступку (1 місяць) слід пам’ятати, що в нього буде входити і строк проведення службової перевірки [266, с.73].

2) Ще одним проблемним аспектом у дисциплінарному провадження є визначення підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності. У передньому підрозділі дисертаційного дослідження ми приділяли увагу деяким особливостям та проблемним аспектам визначення підстав щодо притягнення працівника прокуратури до дисциплінарної відповідальності. В рамках даного підрозділу ми хотіли б окремо звернути увагу на те, що у статті 8 Дисциплінарного статуту прокуратури України зазначається, що за «...неналежне виконання службових обов'язків..» прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності. Однак, в чинному законодавстві не визначено за порушення яких обов’язків прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності, саме тому не досить зрозуміло за що буде відповідати особа;

3) вдосконалення потребує перелік видів дисциплінарних стягнень, що визначаються у статті 9 Дисциплінарного статуту прокуратури України, зокрема:

- необхідно більш детально розкрити, що представляє собою догана, як вид дисциплінарного стягнення, адже вона формально носить лише морально - психологічний характер. Такий вид дисциплінарного стягнення не завжди є ефективним важелем для попередження здійснення дисциплінарних проступків працівниками прокуратури. На нашу думку, у Дисциплінарному статуті прокуратури України слід визначити, що «винесення догани працівнику, що скоїв дисциплінарний проступок, тягне за собою позбавлення премій, інших заохочувальних виплат або суттєве зниження їх розміру». Крім того, наявність у працівника не знятої догани має бути врахована при визначенні його рівня кваліфікації та продуктивності праці, що може бути враховано, наприклад, при скорочені штату і т.д. Таким чином, запропоновані вище шляхи вдосконалення такого виду дисциплінарного стягнення як догана, дозволить підвищити її дисциплінарний вплив на працівника, що був притягнутий до такої відповідальності.

- необхідно у статті 9 Дисциплінарного статуту прокуратури України поєднати такі види дисциплінарного стягнення, як «звільнення» та «звільнення з позбавленням класного чину». Така наша пропозиція обґрунтовується тим, то що таке дисциплінарне стягнення як звільнення є найжорсткішим і воно застосовується тільки у випадку скоєння грубого дисциплінарного правопорушення, що порочить честь і гідність працівника прокуратури. Саме тому ми вважаємо, що якщо працівника прокуратури було звільнено через такий дисциплінарний проступок, та він апріорі повинен бути позбавлений класного чину при припиненні з ним державно - службових відносин.

- зазначимо, що більшість із вказаних у чинному законодавстві України видів дисциплінарного стягнення, що можуть застосовуватись до працівника прокуратури є дещо морально застарілими. Саме тому ми пропонуємо додати ще один вид дисциплінарного стягнення. На нашу думку, слід доповнити статтю 9 Дисциплінарного статуту прокуратури України пунктом, який визначав такий вид стягнення як: «Відсторонення працівника прокуратури від здійснення ним службових обов’язків без збереження заробітної плати». Тривалість такого відсторонення визначалась би ступенем тяжкості дисциплінарного проступку. Запровадження такого виду відповідальності зумовлено сучасними тенденціями соціально - економічного розвитку не лише України, а й всього світу. Нажаль доводиться констатувати, що зараз для кожної людини пріоритетом є матеріальні блага, а морально - психологічний аспект мало кого цікавить. Саме тому можливість отримання дисциплінарного стягнення, яке тягнутиме за собою значні фінансові втрати, стане важливим засобом попередження дисциплінарних правопорушень в органах прокуратури.

4) Також в рамках вдосконалення процедур дисциплінарного провадження слід вказати точку зору С.А. Кулинича, який в своєму дисертаційному дослідженні прийшов до висновку, що необхідно розширити обставини, які виключають можливість застосування дисциплінарних стягнень. До таких, на думку вченого, необхідно віднести: відсутність події чи складу дисциплінарного правопорушення; сплив можливого строку накладення дисциплінарного стягнення (один рік); вчинення дій у стані крайньої необхідності або необхідної оборони; відсутність прокурорсько - слідчого працівника на роботі у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю, перебування у відпустці або відрядженні обставин, які пом’якшують та обтяжують дисциплінарну відповідальність [133, с.90].

Таким чином, зазначений нами вище перелік зауважень не претендує на вичерпність, проте, на нашу думку, запропоновані шляхи вирішення зазначених проблемних питань, допоможуть значним чином покращити процедуру притягнення працівника прокуратури до дисциплінарної відповідальності.

На наступному етапі нашого дослідження розглянемо таку адміністративно - юрисдикційну процедуру, як провадження в справах про адміністративні правопорушення. В першу чергу вважаємо необхідним визначитись із тим, що представляє собою «адміністративне правопорушення». Так, у статті 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення зазначається, що адміністративне правопорушення (проступок) - це протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність [117, ст.9]. Крім того, існує велика кількість теоретичних підходів щодо тлумачення зазначеного терміну. Зокрема, В.О. Козбаненко вважає, що адміністративний проступок - це посягаюче на державний або громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління, протиправна, винна (навмисна чи необачна) дія або без дія, за яку законодавством передбачена адміністративна відповідальність [65, с.641]. А.Т. Комзюк зазначає, що під адміністративним проступком доцільно визнати суспільно шкідливу, протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на права і свободи громадян, права і законні інтереси юридичних осіб, власність, громадський порядок і громадську безпеку, встановлений порядок діяльності державних органів та установ і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність [2, с.37].

Щодо визначення поняття «провадження у справах про адміністративні правопорушення», то Ю.П. Битяк зазначає, що провадження у справах про адміністративні правопорушення визначається як низка послідовних дій уповноважених органів (посадових осіб), а в деяких випадках інших суб’єктів, які згідно з нормами адміністративного законодавства здійснюють заходи, спрямовані на притягнення

правопорушників до відповідальності й забезпечення виконання винесеної постанови [6, с. 220]. Автор пропонує зосередити увагу саме на певних діях та їх послідовності, які мають забезпечити притягнення правопорушників до відповідальності та виконання відповідного рішення про притягнення до відповідальності у формі постанови [6, с. 220].

М.А. Самбор слушно зазначає, що провадження у справі про адміністративне правопорушення являє собою комплекс взаємопов’язаних та взаємообумовлених складових елементів, до яких слід відносити: 1) особливу підставу для виникнення провадження - факт вчинення діяння, яке містить ознаки адміністративного правопорушення; 2) правовідносини, відносини, урегульовані нормами позитивного права між учасниками; 3) провадження є складовою певного адміністративного процесу - правовідносин, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства; 4) процесуальні дії, обумовлені наявністю певного публічно - правового спору, де однією стороною є спеціально уповноважений орган чи посадова особа, наділені повноваженнями розглядати справи про адміністративні правопорушення за збирати матеріали у зазначених справах; 5) особливості складу учасників, зумовлені наявністю спеціально уповноважених органів та їх посадових осіб; 6) кінцеву мету, якій підпорядковані всі процесуальні дії; 7) визначення законності, об’єктивності та неупередженості, дотримання прав людини і громадянина, а також з урахуванням принципу верховенства права застосування мір адміністративної відповідальності [233, с.133].

Починаючи розгляд адміністративного провадження, що здійснюється органами прокуратури та їх посадовими особами, вважаємо за необхідне відзначити, що його головною особливістю є те, що уповноважені особи можуть здійснювати лише підготовчі процедури, тобто вони не мають права накладати відповідне адміністративне стягнення. В цьому контексті слушно зазначає С.А. Кулинич, автор у своїй науковій праці говорить, що прокурор бере безпосередню участь у першій стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення, яку доцільно назвати порушенням справи про адміністративний проступок, яка є початковою стадією провадження в справах про адміністративні проступки, в ході якої може здійснюватись комплекс процесуальних дій, спрямованих на встановлення самої події правопорушення, його обставин, їх фіксацію та кваліфікацію [133, с.91]. Науковець підкреслює, що як правило, приводом для порушення адміністративної справи прокурором є безпосереднє виявлення адміністративного правопорушення, хоча і не виключається можливість отримання інформації з інших джерел (заяв свідків, потерпілих та інших громадян; повідомлень посадових осіб, фактів, які містяться в засобах масової інформації тощо) [133, с.91].

Провадження про адміністративне правопорушення, що можуть здійснювати працівники органів прокуратури складається з трьох основних етапів: 1. Визначення ознак адміністративного правопорушення;

2. Здійснення обов’язкових дій у разі виявлення цього правопорушення;

3. Порушення адміністративного провадження. Розглянемо більш детально кожен із зазначених нами етапів.

Стосовно першого етапу слушним буде зауважити, що в жодному нормативно правовому акті не закріплено як саме встановлюються прокурором ознаки таких правопорушень, яким законом передбачено дії, які має здійснити прокурор, та їх обсяг, види правопорушень, щодо яких він може порушити адміністративне провадження. Також відсутні посилання на правові засоби, тобто інструментарій, з допомогою якого прокурор реалізує свої повноваження [168]. У даному випадку прокурор спирається на власні знання та практичні навички, зокрема про те, що основними ознаками адміністративного правопорушення є: протиправність, винність та адміністративна караність. У теорії адміністративного права крім цих трьох ознак визнається ще й суспільна шкідливість (суспільна небезпечність, антигромадська спрямованість) [14, с.189].

Отже, у разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор, відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», зобов’язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження [219]. Зазначимо, що у діючому Законі України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року, на відміну від попереднього Закону України «Про прокуратуру», перелік дій, що мають виконати працівники прокуратури під час адміністративно провадження є дуже обмеженим. Зокрема у попередньому Законі «Про прокуратуру» зазначалось, що прокурор, у встановленому законом порядку має право ініціювати притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної відповідальності, а також складати протокол про адміністративне правопорушення та починати досудове розслідування. В новому ж Законі такого права не визначено.

Також слід зазначити, що відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення, під час прокурорського нагляду за виконанням законів при провадженні в справах про адміністративні правопорушення прокурор, заступник прокурора, здійснюючи нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів при провадженні в справах про адміністративне правопорушення, має право: знайомитися з матеріалами справи; перевіряти законність дій органів (посадових осіб) при провадженні в справі; брати участь у розгляді справи; заявляти клопотання; давати висновки з питань, що виникають під час розгляду справи; перевіряти правильність застосування відповідними органами (посадовими особами) заходів впливу за адміністративні правопорушення; опротестовувати постанову і рішення по скарзі в справі про адміністративне правопорушення; зупиняти виконання постанови, а також вчиняти інші передбачені законом дії [117].

Таким чином, процедура провадження у справі про адміністративне правопорушення у діяльності органів прокуратури є дуже недосконалою, що значною мірою пояснюється великою кількістю прогалин у чинному законодавстві України. Зокрема, на нашу думку, є доцільним до Закону України «Про прокуратуру» від 2014 року додати окрему статтю, яка б визначала об’єм повноваження працівника прокуратури в даній процедурі, зокрема у зазначеній статті було б доцільно встановити терміни складання прокурором протоколів та визначити порядок повідомлення його про результати розгляду порушеного ним провадження.

Наступну юрисдикційну адміністративну процедуру в діяльності органів прокуратури, яку ми розглянемо в рамках представленого наукового дослідження - це провадження зі скарг фізичних чи юридичних осіб. В юридичному словнику зазначається, що скарга це - звернення в усній чи письмовій формі до офіційного органу влади чи службової особи з приводу порушення охоронюваних законом інтересів громадян. Особливості правової природи скарг зумовлені, насамперед, фактом порушення прав, свобод і законних інтересів платників податків і відповідною реакцією такого платника на цей факт [287, с. 250].

М.Д. Загряцков писав, що скарга - це відкрите звернення зацікавленої особи до вищих органів адміністративної влади з метою зміни або скасування неправильного адміністративного розпорядження чи недогляду з мотивів недостатнього фактичного або юридичного обґрунтування [88, с. 54; 247]. Слушною в контексті нашого дослідження є думка І.Я. Сенюти, який зазначає, що скарга - це документ, який покладає на адресата встановлені законом обов’язки та передбачає дотримання відповідної законодавчо визначеної процедури [237, с. 226; 53]. Відповідно до інструкції «Про порядок розгляду звернень та особистого прийому в органах прокуратури України», скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, інших осіб, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян, посадових осіб [94].

В органах прокуратури розглядаються звернення, заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, окрім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду. Звернення може бути усним (записаним на особистому прийомі службовою особою) чи письмовим, надісланим поштою або переданим громадянином до відповідної прокуратури особисто чи через уповноважену ним особу, якщо ці повноваження оформлені відповідно до вимог чинного законодавства, наприклад довіреністю. У зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення має бути підписане заявником (колективне - усіма заявниками) із зазначенням дати. В ньому викладається суть ситуації, що стала приводом для звернення [217; 94].

Якщо у скарга не містить про прізвище та місце проживання автора або з якого неможливо встановити авторство, а також у ньому не викладено суті порушеного питання або воно не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення, чи його зміст позбавлений будь - якого логічного завершення; звернення надійшло від особи, визнаної недієздатною; воно подано в інтересах іншої особи без оформленого у встановленому законом порядку доручення; прийнято рішення про припинення розгляду, то таке звернення залишається без розгляду [219].

Якщо скарга відповідає всім вимогам, що встановлено нормами чинного законодавства України то вона адресується прокурору відповідного рівня. Звернення, які надходять до прокуратури, згідно з чинним законодавством вирішуються протягом 30 днів із дня надходження до прокуратури, а ті, що не потребують додаткової перевірки, - не пізніше 15 днів, якщо інший строк не встановлено законодавством. Запити народного депутата України вирішуються в 15 - денний або інший установлений Верховною Радою України строк. Запит депутата місцевої ради - у строк, установлений радою. У 5 - денний строк звернення направляються для розгляду за належністю в інші відомства чи для вирішення до підпорядкованої прокуратури з повідомленням про це заявників [138, с.186; 94]. Закінченням строку розгляду та вирішення звернень вважається дата надання письмової відповіді. Для задоволених звернень строк вирішення закінчується датою внесення документа, прокурорського реагування та надання відповіді автору звернення. Підсумовуючи зазначене вище можемо констатувати, що процедури розгляду скарг фізичних та юридичних осіб досить повно розкриваються в Інструкції «Про порядок розгляду звернень та особистого прийому в органах прокуратури України» від 27 грудня 2014 року. В ній повністю відображено як відбувається процес розгляду скарги від моменту отримання відповідної заяви до надання офіційної, детальної відповіді особі, що цю скаргу подала..

Таким чином, узагальнюючи все вказане у даному підрозділі дисертаційного дослідження можемо стверджувати, що адміністративно - юрисдикційні процедури відіграють важливу роль у діяльності органів прокуратури. Зазначені нами недоліки адміністративно - юрисдикційних процедур, на нашу думку, значно ускладнюють діяльність органів прокуратури. Саме тому, ми переконані, що запропоновані нами шляхи вирішення зазначених проблем та запровадження їх у практичну діяльність шляхом внесення відповідних змін до чинного законодавства, позитивним чином вплинуть на якість та оперативність діяльності органів прокуратури України.

3.2.

<< | >>
Источник: АНДРІЄВСЬКА ЮЛІЯ ІГОРІВНА. АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОЦЕДУРИ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме 3.1. Юрисдикційні адміністративні процедури в діяльності органів прокуратури та можливості їх покращення:

  1. РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
  2. § 3. Адміністративний розсуд у діяльності органів виконавчої влади
  3. 1. «Адміністративна процедура» у змісті адміністративного процесу
  4. РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ З ПИТАНЬ РЕКЛАМИ В УКРАЇНІ
  5. Поняття та сутність адміністративно-правового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування з питань реклами
  6. Європейський та світовий досвід адміністративно-правового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування з питань реклами
  7. РОЗДІЛ 2 МЕХАНІЗМ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ З ПИТАНЬ РЕКЛАМИ
  8. 2.2. Адміністративно-правові гаранти діяльності органів місцевого самоврядування з питань реклами
  9. РОЗДІЛ 3 ОСОБЛИВОСТІ ТА НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ З ПИТАНЬ РЕКЛАМИ
  10. АНДРІЄВСЬКА ЮЛІЯ ІГОРІВНА. АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОЦЕДУРИ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2017, 2017
  11. ЗМІСТ
  12. РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА АДМІНІСТРАТИВНИХ ПРОЦЕДУР В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ
  13. Поняття та значення адміністративних процедур в діяльності органів прокуратури України
  14. Види адміністративних процедур в діяльності органів прокуратури України
  15. РОЗДІЛ 2. АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОЦЕДУРИ ПРОХОДЖЕННЯ СЛУЖБИ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ
  16. Удосконалення адміністративних процедур припинення служби в органах прокуратури
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -