<<
>>

3.3 Зарубіжний досвід організаціино-правових засад діяльності керівника системи органів прокуратури.

Сьогодні Україна є членом міжнародної спільноти і, починаючи з моменту отримання своєї незалежності, орієнтується на проєвропейський вектор розвитку. Безумовно, за лічені роки незалежності оформити систему прокуратури в Україні аналогічну європейським державам, які розвивались як самостійні держави протягом багатьох століть, просто неможливо. Закономірним і послідовним стало те, що Україна, як правонаступник, успадкувала організаційно-правову модель централізованої системи прокуратури від Союзу Радянських Соціалістичних Республік із усіма наявними їй недоліками та перевагами.

В рамках окресленого Верховна Рада України вкотре обговорює десятки варіантів законопроектів щодо реформування органів прокуратури і приведення останньої до стандартів міжнародної спільноти. Водночас варто наголосити, що організаційно-правова модель прокуратури в розвинутих державах світу не є єдиною та виробленою. Так, кожна держава в ході свого історичного політико-правового розвитку розробила і сформувала власну модель прокуратури.

В контексті зазначеного, закономірним є і те, що в більшості розвинутих держав світу наявне власне правове поле, яке визначає організаційно-правові засади діяльності керівника системи органів прокуратури. Окрім того, в різних державах світу по-різному визначено місце керівника прокуратури в системі органів державної влади. Так як Україна прагне бути соціальною, правовою, демократичною державою, то і інститут Генерального прокурора України повинен відповідати кращим здобуткам міжнародної спільноти. З огляду на викладене, окреслена нами тема дослідження набуває особливої актуальності.

Питанням зарубіжного досвіду організаційно-правових засад діяльності керівника системи органів прокуратури в тій чи іншій мірі займались такі вчені: Л.Р. Грицаєнко, Ю.М. Грошевой В.М. Гусаров, В.Н. Дубровін, В.В. Долежан, М.В. Косюта, І.Є. Марочкін, О.І. Медведько, М.І. Мичко

A. М. Мудров, Г. Мурашин, А.В. Молдован, П.А. Раєвський, Н.О. Рибалка,

B. П. Рябцев, В.В. Сухонос, В.Я. Тацій, В.І. Шишкін, П.В. Шумський, М.К. Якимчук, Т.Г. Яцьків та ін.

Разом з тим варто зазначити, що вченими не було в достатній мірі проаналізовано та висвітлено зарубіжний досвід організаційно-правових засад діяльності керівника системи органів прокуратури, оскільки предмет їх наукового дослідження був іншим. Окрім того, сьогодні в літературі відсутнє цільове дослідження окресленої нами теми наукової роботи.

В рамках даного підрозділу проаналізуємо досвід Російської Федерації, Республіки Білорусь, Польщі, політико-правовий розвиток яких був дуже схожим до України, оскільки всі зазначені держави були правонаступниками Союзу Радянських Соціалістичних Республік. Окрім того, акцентуємо увагу на досвіді організаційно-правових засад діяльності керівника органів прокуратури таких найбільш розвинутих держав Європейського Союзу, як Великобританії, Німеччини, Франції, Швейцарії, Данії, Естонії, Литви, Латвії. В ході нашого дослідження будемо порівнювати відповідний досвід іноземної держави із Україною.

Перш за все, зупинимось на Російській Федерації, оскільки правова система і ґенеза розвитку цієї держави є дуже близькою до України. У Конституції РФ правовий режим прокуратури визначений у розділі 7 «Судова влада». Відразу наголошуємо, що зі змісту статті 129 Основного Закону РФ випливає, що будь-якого прямого відношення до судової гілки влади прокуратура не має. Основні принципи організації та діяльності прокуратури закріплені в частині 1 статті 129 Конституції РФ [196] та пункті 1 статті 4 Федерального Закону «Про прокуратуру Російської Федерації» [197]. Це принципи централізації, незалежності, єдності, гласності, політичної незалежності (позапартійності) та законності.

Окрім Конституції та зазначеного закону правовою основою діяльності Генерального прокурора Російської Федерації є також федеральні закони «Про міліцію», «Про Федеральні органи податкової поліції», «Про органи федеральної служби безпеки в Російській Федерації», «Про оперативно- розшукову діяльність», «Про зовнішню розвідку», «Про установи і органи, які виконують кримінальне покарання у вигляді позбавлення волі», укази президента Російської Федерації, постанови Державної Думи, постанови Конституційного Суду, нормативно-правові акти генерального прокурора Російської Федерації [198, с. 85].

В контексті аналізу досвіду Росії зазначимо, що відповідно до частини 3 статті 12 Федерального Закону «Про прокуратуру Російської Федерації» Голова Ради Федерації Федеральних Зборів приводить до присяги особу, призначену на посаду Генерального прокурора, а останній виголошує такий текст присяги: «Присягаю при здійсненні повноважень Генерального прокурора Російської Федерації свято додержуватися Конституції Російської Федерації і законів Російської Федерації, захищати права і свободи людини і громадянина, охоронювані законом інтереси суспільства та держави» [197]. Вважаємо, що присягу Генерального прокурора України також потрібно запровадити. Щодо тексту, то, як нами було відзначено в попередньому підрозділі, за основу доцільно було б взяти текст присяги для народних депутатів, визначений ст. 79 Конституції України.

Відповідно до статті 129 Конституції РФ, прокуратура РФ становить єдину централізовану систему з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим і генеральному прокурору РФ. Із цього випливає, що прокурори суб’єктів Російської Федерації підпорядковані генеральному прокурору РФ, підконтрольні йому і працюють під його керівництвом [196].

Наголошуємо, що відповідно до Конституції Російської Федерації, генеральний прокурор призначається на посаду і звільняється з посади Радою Федерації (верхньою палатою парламенту) за поданням Президента. Що стосується прокурорів суб’єктів Російської Федерації, то вони призначаються і звільняються генеральним прокурором за згодою з органами влади суб’єктів Російської Федерації. Прокурори районів, міст, військові прокурори і прокурори інших спеціалізованих прокуратур (транспортних, природоохоронних тощо) призначаються генеральним прокурором Російської Федерації і ним же звільняються з посади [196].

Відповідно до ст. 1 Закону РФ «Про прокуратуру РФ» прокуратура Російської Федерації - це єдина федеральна централізована система органів, які здійснюють від імені Російської Федерації нагляд за виконанням законів, що діють на її території [197].

Як бачимо, в Росії прослідковується жорстка вертикаль ієрархії Генерального прокурора, якому підпорядковується вся централізована система органів прокуратури. Принагідно відзначити, що прокуратура не належить до жодної із гілок влади і модель практично ідентична українській моделі. Не важко прослідкувати тенденцію між організаційно-правовими засадами Генерального прокурора України та Генерального прокурора Росії, незважаючи навіть на те, що України є унітарною державою, а Росія - федеративною.

З огляду на проведений аналіз досвіду Російської Федерації на предмет організаційно-правових засад діяльності керівника системи органів прокуратури, позитивним для України може бути наступне: 1) Генеральний прокурор як і прокуратура не належать до жодної із гілок влади;

2) запровадження присяги для Генерального прокурора України; 3) обрання законодавчим органом керівника прокуратури за поданням Глави держави.

Поряд з Росією проаналізуємо зарубіжний досвід організаційно правових форм діяльності Генерального прокурора Республіки Білорусь. Базові положення щодо правового статусу Генерального прокурора Республіки Білорусь закріплені в Конституції Республіки Білорусь. Звертаємо увагу, що, як і в Україні, органи прокуратури визначаються як самостійний та незалежний правоохоронний орган. Централізована система прокуратур в Конституції Республіки Білорусь розглядається разом із комітетом державного контролю в одному розділі VI, що має назву «Прокуратура. Комітет державного контролю» [199].

Відповідно до статті 125 Основного Закону Республіки Білорусь, на Генерального прокурора та підлеглих йому прокурорів покладено нагляд за точним та однаковим виконанням законів, декретів, указів та інших нормативних актів міністерствами й іншими підпорядкованими Раді Міністрів органами, місцевими представництвами і виконавчими органами, підприємствами, громадськими об’єднаннями, посадовими особами і громадянами. Варто наголосити, що Конституція Республіки Білорусь в ст. 126 визначає, що єдину і централізовану систему органів прокуратури очолює генеральний прокурор, котрий призначається Президентом за згодою Ради Республіки. При цьому, усі нижчестоящі прокурори призначаються генеральним прокурором. Генеральний прокурор і нижчестоящі прокурори незалежні у здійсненні своїх повноважень і керуються законодавством. У своїй діяльності Генеральний прокурор підзвітний Президенту [199].

В контексті теми нашого дослідження доречним буде також зазначити, що відповідно до ст. 6 Закону «Про прокуратуру Республіки Білорусь» вплив у будь-якій формі посадових осіб, органів державної влади та управління, представників політичних партій, інших громадських організацій та їх представників, а також громадян на прокурорських працівників з метою спонукати їх до прийняття незаконних рішень або перешкодити їхній законній діяльності забороняється і тягне встановлену законом відповідальність [200]. Аналогічна норма міститься і в Законі України «Про прокуратуру».

З огляду на ст. 12 Закону «Про прокуратуру Республіки Білорусь» робимо висновок, що централізована система органів прокуратури Республіки Білорусь, як і прокуратури Російської Федерації та України, триступенева. Основна ланка - це прокуратури районів, міст, міжрайонні прокуратури, а також спеціалізовані прокуратури. Середньою ланкою є прокуратури областей та міста Мінська. Завершальна ланка - Республіканська прокуратура. Відомчий контроль за діяльністю підлеглих прокурорів здійснює безпосередньо генеральний прокурор [200].

Таким чином, ми можемо стверджувати, що модель організаційно- правових засад діяльності Генерального прокурора Республіки Білорусь є аналогічною до діяльності Генерального прокурора України. В обох державах керівник прокуратури призначається Президентом за згодою законодавчого органу. Генеральний прокурор, в свою чергу, призначає всіх підпорядкованих йому прокурорів. Варто наголосити, що в Білорусі, як власне і в Україні, прокуратура не належить до жодної із класичних гілок влади - законодавчої, виконавчої і судової. В Білорусі прокуратура визначається як правоохоронний орган зі спеціальним статусом. Принагідно наголосити, що в Білорусі Генеральний прокурор підзвітний Президенту Республіки. Аналогічної норми в Україні немає.

З огляду на проведений аналіз досвіду Республіки Білорусь щодо організаційно-правових засад діяльності керівника прокуратури, вважаємо, що позитивним для України може бути: 1) запровадження звітності і підконтрольності Генерального прокурора Главою держави; 2) незалежність

Генерального прокурора і системи прокуратури від інших органів влади;

3) Генеральний прокурор призначає усіх підпорядкованих йому прокурорів;

4) функції Генерального прокурора і всіх прокурорів відповідно до ст. 126 Конституції Республіки Білорусь значно вужчі, порівняно зі ст. 121 Конституції України.

Звернемо увагу на аналіз організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора Польщі. Зазначимо, що у Польщі прокуратура підпорядковується Міністру юстиції, який виконує функції Генерального прокурора. З входженням прокуратури до системи виконавчої влади вона автоматично втратила контрольні функції стосовно органів управління [82, с. 262]. В Польщі діє спеціальне адміністративне провадження, відповідно до якого будь-який суб’єкт може вимагати скасування або зміни незаконного управлінського рішення. Згідно з кодексом адміністративного провадження, прокурор може як порушувати адміністративне провадження, так і брати участь у ньому на будь-якій стадії, а також звертатися зі скаргою в головний адміністративний суд. Інакше кажучи, прокуратура Польщі втратила повноваження у галузі здійснення перевірок виконання законів, але зберегла право стежити за законністю актів у формі участі в адміністративному провадженні. З метою здійснення цього права прокурор може вимагати надання актів і документів, отримувати письмові пояснення, допитувати свідків, звертатися до фахівців, а також проводити огляди [201].

З огляду на проведений аналіз досвіду Польщі щодо організаційно- правових засад діяльності керівника прокуратури, вважаємо, що позитивним для України може бути наступне: 1) функції Генерального прокурора виконує Міністр юстиції; 2) відсутність посади Генерального прокурора України і приналежність централізованої системи органів прокуратури до виконавчої гілки влади; 3) у порівнянні з Україною вузький спектр функцій і повноважень прокуратури як органу.

Цікавим для України буде досвід Прибалтійських країн у питанні організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора.

В Естонії організація та діяльність прокуратури регулюються Законом «Про прокуратуру». Цей закон визначає такі завдання прокуратури як: 1) нагляд за дотриманням законності під час нарад суду з адвокатами сторін під час розгляду кримінальних справ; 2) репрезентація державного звинувачення в судах усіх інстанцій; 3) нагляд за виконанням вироків, пов’язаних із позбавленням волі, та нагляд за дотриманням законності під час виконання примусових дій медичного та виправного характеру; 4) нагляд за дотриманням поліцією законності під час виконання нею своїх функцій [202].

До складу системи органів прокуратури належать Державна прокуратура, окружні та міські прокуратури. Спеціальні прокуратури створюються у відповідності до закону. На чолі системи органів прокуратури стоїть державний прокурор. У керівництві органами прокуратури державний прокурор має ті ж самі права й обов’язки, що і керівник будь-якої державної установи, з урахуванням особливостей, що випливають із законів про кримінальне судочинство. Державна прокуратура виконує прокурорські обов’язки на всій території, що підпадає під сферу компетенції республіканської, окружних та міських прокуратур, і перебуває під юрисдикцією судів. Державне звинувачення в окружних судах представляють прокурори Державної прокуратури [82, с. 264].

Структура і порядок діяльності прокуратури Литви регулюється Законом «Про прокуратуру». До складу системи прокуратури входять: Генеральна прокуратура, яка діє при Верховному Суді, регіональні прокуратури, які діють при окружних судах, та місцеві прокуратури, які діють при місцевих судах. Прокурори підтримують державне обвинувачення у кримінальних справах, контролюють діяльність органів дізнання, здійснюють кримінальне переслідування [203].

У Латвії організація та діяльність прокуратури регулюються Законом «Про прокуратуру» [204]. В результаті аналізу зазначеного закону ми дійшли наступних висновків. Прокуратура являє собою єдину, централізовану систему, що належить до судової гілки влади і яку очолює Генеральний прокурор. Систему прокуратури Латвії складають Генеральна прокуратура, прокуратури судових округів, прокуратури районів та спеціалізовані прокуратури. Відповідно до Закону Латвії «Про прокуратуру», Генерального прокурора за поданням Голови Верховного Суду затверджує на посаді Сейм (законодавча влада) строком на 7 років. Прокурорів призначає на посади Генеральний прокурор Латвії.

Вважаємо за потрібне звернути увагу, що цікавим для України є досвід Латвії щодо призначення Генерального прокурора України строком на 7 років. Станом на сьогодні в Україні Генеральний прокурор призначається строком на 5 років - на той же строк, що і Верховна Рада України та Президент України. На нашу думку, варто розглянути можливість продовження строку перебування на посаді Генерального прокурора України. У такий спосіб, по-перше, розводиться строк перебування на службі Президента України та Генерального прокурора України, по-друге, мінімізується потенційна можливість «привласнення» главою держави інституту Генерального прокурора і всієї підконтрольної йому централізованої системи органів прокуратури. Ми вважаємо, що доцільним буде також обмеження максимально двох строків перебування на посаді Генерального прокурора однієї і тієї ж особи.

З огляду на проведений аналіз досвіду Прибалтійських країн (Естонія, Литва, Латвії) щодо організаційно-правових засад діяльності керівника прокуратури, вважаємо, що цікавим для України може бути: 1)Генеральний прокурор діє при Верховному суді, а інші прокурори - при окружних і місцевих судах відповідно; 2) система прокуратури на чолі із Генеральним прокурором належить до судової гілки влади; 3) строк повноважень Генерального прокурора - 7 років, що дозволяє розводити строковість перебування при владі одного складу законодавчого органу, глави держави і керівника прокуратури; 4) Генеральний прокурор не здійснює відомчу нормотворчість.

Перейдемо тепер до аналізу зарубіжного досвіду організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора Франції. Особливістю цієї держави є те, що система прокуратури діє в системі судової влади.

Конституція Франції містить згадку про роль прокуратури саме як допоміжної структури в судовій системі. Генеральний прокурор Франції діє при Касаційному Суді Франції. Водночас прокуратура Франції являє собою централізовану систему державних органів, яка перебуває під керівництвом Міністра юстиції Франції. Так, при кожному суді «великої інстанції» існує прокуратура, очолювана прокурором республіки, якому допомагає один або кілька співробітників, які також є посадовими особами прокуратури. У великих судах прокурору республіки допомагають один або декілька заступників. Прокурор республіки несе відповідальність за здійснення прокурорського нагляду у відповідному суді [205, с. 242].

Прокуратура при кожному апеляційному суді (у Франції їх налічується 33) називається генеральною прокуратурою. Її очолює високопосадовець у судовій ієрархії - посадова особа в ранзі генерального прокурора і помічники генерального прокурора. У великих судах є також перший заступник і перший помічник генерального прокурора. Останній є головою прокуратури при апеляційному суді. Він також очолює прокурорський нагляд на території судового округу цього ж суду. Таким чином, він є вищим начальником усіх прокурорів республіки та їх співробітників у судах «великої інстанції», розташованих у територіальному окрузі цього суду [206].

Окремо варто звернути увагу, що у Франції також існує генеральна прокуратура при касаційному суді, очолювана генеральним прокурором при касаційному суді, якому допомагають заступники генерального прокурора. Однак, не дивлячись на те, що генеральний прокурор очолює прокуратуру при касаційному суді, до сфери прямого підпорядкування не входять генеральні прокурори при апеляційних судах, які підпорядковуються безпосередньо міністру юстиції. Прокурори нарівні з суддями є повноправними членами судового корпусу.

У Статуті магістратури підкреслюється, що під час проходження служби будь-яка посадова особа судового відомства може бути призначена на посаду судді чи на посаду прокурора. З цією метою всі майбутні суддівські працівники у Франції - це слухачі Національної школи магістратури, що отримують однакову освіту і після закінчення школи можуть обирати між призначенням на посаду судді або прокурора. Згодом під час проходження служби вони можуть поперемінно займати ці посади [206].

Цікавим для України може бути наступний досвід Франції щодо організаційно-правових засад діяльності керівника прокуратури: 1) генеральні прокурори у Франції наявні на рівні апеляційних і касаційних судів; 2) усі прокуратура не є підконтрольна генеральному прокурору у касаційній судовій інстанції; 3) генеральний прокурор підпорядковується Міністру юстиції Франції, який входить до виконавчої влади; 4) система прокуратури, яку очолює Генеральний прокурор, не є централізованою;

5) генеральні прокурори при апеляційних інстанціях підпорядковуються не Генеральному прокурору при касаційній інстанції, а Міністру юстиції України.

Перейдемо до аналізу організаційно-правових засад діяльності Генерального федерального прокурора Німеччини. Передусім варто відзначити, що у Німеччині, подібно до Франції, органи прокуратури функціонують при загальних судах усіх рівнів. До складу Верховного Федерального Суду належить Генеральний федеральний прокурор та підпорядковані йому федеральні прокурори. і енеральний федеральний прокурор призначається на посаду Президентом Німеччини за згодою Бундестагу. Генеральний федеральний прокурор виконує свої повноваження під загальним керівництвом Міністра юстиції Німеччини. Також при вищих судах земель, судах земель та окружних судах діють прокурори, підпорядковані Міністру юстиції кожної із земель. Повноваження цих прокурорів є досить обмеженими, зокрема, вони мають право виступати тільки в окружних судах та в деяких випадках беруть участь у розгляді цивільних справ [207, с. 240-241].

У Федеративній Республіці Німеччини діють: Федеральна прокуратура при Верховному Суді; 24 прокуратури при Вищих судах земель; 115 прокуратур при земельних судах [208, с. 114]. На відміну від України прокуратура в ФРН не має жорсткого ієрархічного підпорядкування за вертикаллю. Прокурори працюють у судах, а організаційно вони підпорядковані міністерствам юстиції. Федеральна прокуратура, яку очолює Генеральний федеральний прокурор, розміщується при Федеральній судовій палаті. При кожному верховному суді федеральної землі є генеральна прокуратура на чолі з генеральним прокурором - ієрархічним керівником прокурорів, що працюють при судах нижчих рівнів, але в межах територіальної юрисдикції верховного суду землі. При кожному земельному суді є прокуратура на чолі з головним прокурором землі, яких в кожній федеральній землі може бути стільки, скільки є земельних судів. До сфери компетенції цих прокуратур належать також дільничні суди. Проте в деяких землях існують прокуратури при судах першого рівня - дільничних судах [209, с. 97]. Як бачимо, прокуратури Німеччини є частиною виконавчої влади і належить до звичайних адміністративних відомств, яке перебуває в структурі юстиції. В Німеччині прокурори є державними чиновниками, головним завданням яких є здійснення кримінального переслідування.

У Німеччині органи прокуратури існують при судах загальної юрисдикції усіх рівнів. При Верховному федеральному суді функції прокуратури здійснюють генеральний федеральний прокурор і підлеглі йому федеральні прокурори, які діють під загальним керівництвом міністра юстиції ФРН. При вищих судах землі, судах земель і дільничних судах діють відповідні прокурори, загальне керівництво якими, у свою чергу, здійснює міністр юстиції кожної із земель. Посадовці прокуратури зобов’язані керуватися законами та вказівками вищестоящих прокурорів [198, с. 171].

Звертаємо увагу, що Федеральний міністр юстиції може давати принципові вказівки Генеральному федеральному прокуророві, а кожний міністр юстиції федеральної землі генеральним прокурорам на території своєї землі, а ті, у свою чергу, - підпорядкованим їм головним прокурорам у землях. Але всі ці вказівки повинні бути законними і не стосуються судової компетенції прокурорів (позиція в судовому провадженні щодо винності, покарання тощо) [210, с. 54].

До особливостей прокуратури Німеччини можна віднести наступні: прокуратурою проводяться слідчі дії, під час проведення розслідування прокуратура спирається на поліцію, прокурор не може відкликати обвинувальний акт, якщо суд узяв справу до свого провадження, прокуратура порушує позови у цивільних справах про визнання шлюбу недійсним, про визнання особи недієздатною, щодо встановлення факту смерті особи, яка була оголошена безвісно відсутньою [211, с. 52-53].

В стінах Верховної Ради України інколи звучать пропозиції прийняти за основу німецько-французьку модель інституту Генерального прокурора - коли Генеральний прокурор призначається Президентом України, за попереднім погодженням із Верховною Радою України. Однак, після цього Генеральний прокурор стає повністю підзвітним і підконтрольним Міністру юстиції України. З однієї сторони, це позитивна реформа, яка чітко визначить місце прокуратури в системі виконавчої гілки влади. З іншої сторони, така реформа створить серйозний дисбаланс на політичній арені України, оскільки, по-перше, централізована система органів прокуратури перестане більше бути централізованою; по-друге, Міністр юстиції України зосередить на собі дуже серйозний обсяг повноважень.

Вважаємо, що підпорядкування Генерального прокурора Міністру юстиції України є не зовсім правильним в умовах правової системи України. На сьогодні в Українській державі представлена парламентсько- президентська республіка, особливістю якої, зокрема, є наявність самостійного органу - централізованої системи органів прокуратури, керівник якої призначається Президентом держави за попереднім погодженням із парламентом.

З огляду на проведений аналіз досвіду Федеративної Республіки Німеччини щодо організаційно-правових засад діяльності керівника прокуратури, вважаємо, в Україні слід запозичити відповідний досвід: 1) Генеральний федеральний прокурор входить до складу Верховного Федерального Суду; 2) Генеральний федеральний прокурор призначається на посаду Президентом Німеччини за згодою Бундестагу; 3) Генеральний федеральний прокурор виконує свої повноваження під загальним керівництвом Міністра юстиції Німеччини; 4) відсутність повноважень Генерального федерального прокурора щодо жорсткого ієрархічного підпорядкування за вертикаллю системи органів прокуратури; 5) Генеральний федеральний прокурор і система прокуратури належать до виконавчої гілки влади.

Щодо досвіду організаційно-правових засад діяльності генерального прокурора у Великобританії, то насамперед відзначаємо, що правова система Великобританії суттєво відрізняється від більшості країн світу своїм консерватизмом та державними інституціями, які історично склались протягом багатьох століть з урахуванням особливостей політико-правового розвитку та традицій. Генеральний прокурор є старшим юристом уряду і міністром, який контролює Державну службу кримінального переслідування. Управління серйозних випадків хабарництва і є директором державного обвинувачення в Північній Ірландії (в Шотландії еквівалентні посади - судовий прокурор і лорд-адвокат). Генеральний прокурор проводить регулярні зустрічі з директором для обговорення кримінальної політики та найбільш серйозних і важливих справ, що мають національне значення, дає незалежні консультації уряду з питань законодавства і введення заборони на незаконну діяльність державних органів. Під час обговорення складних і важливих кримінальних справ генеральним прокурором, його заступником чи генеральним солісітором з директором державного обвинувачення остаточне рішення завжди приймає директор. Окрім того, генеральний прокурор за посадою є керівником англійської колегії адвокатів. Генеральний солісітор - другий юрист корони, він діє як заступник генерального прокурора [198, с. 39].

Аналіз доктрини на предмет діяльності Генерального прокурора Великобританії дає нам можливість стверджувати, що для низки категорій злочинів початок судового переслідування потребує згоди генерального прокурора. До них належать злочини про державні таємниці, розпалювання расової ненависті та тероризм. Генеральний прокурор також може на власний розсуд закрити судовий процес до його завершення шляхом відмови від кримінального переслідування. Генеральний прокурор працює зі своїм заступником, генеральним солісітором та невеликою командою юристів і адміністративного персоналу, яких приймають на роботу на строк від двох до чотирьох років [198, с.40].

У Шотландії, на відміну від Англії та Уельсу, вже давно функціонує система органів публічного кримінального переслідування. Цю систему очолює лорд-адвокат і генеральний солісітор Шотландії, який виступає як його заступник, а на місцях їх представляють прокуратори-фіскали. Органи публічного кримінального переслідування на власний розсуд приймають рішення щодо доцільності направлення справи до суду і підтримання обвинувачення у справі, розслідування по якій було проведено поліцією. Найбільш складні кримінальні справи розслідують прокуратори-фіскали. Обвинувачення у Верховному Суді підтримує генеральний солісітор Шотландії або помічники лорда-адвоката, а інколи в судах округів обвинувачення підтримують прокуратори-фіскали, які діють самостійно під час вирішення багатьох питань. Лорди-адвокати, генеральний солісітор та прокуратори-фіскали можуть брати участь і в процесах з цивільних справ, виступаючи в судових засіданнях [198, с. 41].

Як бачимо, система прокуратури у Великобританії кардинально відрізняється від системи прокуратури в Україні. По-перше, функції прокуратури Англії відрізняються від функцій прокуратури України. Подруге, ієрархія управління в Англії має властивий тільки їй характер і немає аналогів у світі.

З огляду на проведений аналіз досвіду Великобританії щодо організаційно-правових засад діяльності керівника прокуратури, вважаємо, що цікавим для України може бути: 1) Генеральний прокурор Великобританії контролює Державну службу кримінального переслідування; 2) для низки категорій злочинів початок судового переслідування потребує згоди генерального прокурора; 3) Генеральний прокурор також може на власний розсуд закрити судовий процес до його завершення шляхом відмови від кримінального переслідування; 4)генеральний прокурор Великобританії за посадою є керівником англійської колегії адвокатів; 5) у Великобританії відсутня розгалужена система централізованої системи органів прокуратури, а Генеральний прокурор працює зі своїм заступником, генеральним солісітором та невеликою командою юристів і адміністративного персоналу.

Перейдемо тепер до аналізу організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора у Швейцарії.

Передусім наголосимо, що, на відміну від України, у Швейцарії прокуратура є частиною судової системи. Будучи залученою в систему судової влади, прокуратура виконує свої завдання по захисту законності, прав громадян і охоронюваного законом публічного інтересу у відповідності до принципу законності та верховенства права.

Законодавство Швейцарії визначає основи співробітництва поліції й органів прокуратури. Поліція інформує прокуратуру про тяжкі злочини, а також про інші діяння, які спричинили тяжкі наслідки. Прокурори Конфедерації та кантонів можуть більш детально регулювати цей обов'язок. Прокурор вправі в будь-який час давати поліції вказівки і доручення за справою або взяти її до свого провадження. В останньому разі він здійснює початкові слідчі дії по змозі самостійно. Прокурор також вправі доручити поліції виконати додаткові слідчі дії. Для цього він дає письмові, а у невідкладних випадках - і усні вказівки. У разі здійснення органами поліції вказівок прокурора сторона захисту має ті ж самі процесуальні права, як і в разі провадження їх органами прокуратури [212, с. 9-11].

Варто відзначити, що генеральний прокурор керує діяльністю прокуратури і розподіляє обов’язки між прокурорами та їх заступниками. Посадові особи прокуратури провадять слідство і підтримують обвинувачення в судах кримінальної юрисдикції. Генеральний прокурор відповідно до кримінально-процесуального кодексу кантону в порядку нагляду здійснює контроль за дотриманням законодавства та громадського порядку. Справи про злочини, розслідувані прокуратурою, передаються до відповідного суду залежно від характеру злочинів [212, с. 12].

Генеральний прокурор може брати участь у засіданнях суду правосуддя або суду першої інстанції щоразу коли вважатиме це необхідним у громадських інтересах або в справах, пов’язаних із зміною цивільного стану осіб, перш все неповнолітніх. Він може брати участь у всіх справах пов’язаних з позбавленням прав, безвісно відсутніх, а також у провадженні по оскарженню відмови у розгляді справи у зв’язку з її непідсудністю цьому суду, в провадженні по перевірці достовірності документів, тлумаченні і перегляду судових рішень, а також в інших справах, участь в яких входить до компетенції генерального прокурора відповідно до закону. Однак генеральний прокурор не вправі оскаржити в апеляційному порядку справи, в яких він брав участь. Посадові особи прокуратури зобов’язані здійснювати контроль за виконанням судових рішень. З цією метою прокуратура може безпосередньо залучати осіб, уповноважених застосовувати примусові заходи (армія, поліція) [212, с. 9-11].

Таким чином, можна стверджувати, що рецепція Україною досвіду Швейцарії в частині організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора є доволі сумнівною. Так, по-перше, прокуратура Швейцарії знаходиться в структурі судової гілки влади; по-друге, територія Швейцарії набагато менша він території України; по-третє, Швейцарія є конфедерацією, а Україна - унітарною державою. Все це вказує на особливостях моделі прокуратури Швейцарії і, відповідно, на особливості діяльності Генерального прокурора конфедерації.

Водночас доцільним буде наголосити на спільних рисах між діяльністю Генерального прокурора Швейцарії та Генерального прокурора України. По- перше, в обох державах прослідковуються жорстка вертикаль субординації всіх прокурорів керівнику - Генеральному прокурору; по-друге, в обох державах дотримується принцип централізації системи прокуратури на чолі із Генеральним прокурором. Ми вважаємо, що цікавим для України може бути досвід Швейцарії в частині взаємодії системи прокуратури із усіма іншими правоохоронними органами. Загальновизнаним сьогодні є те, що взаємодія та координація прокуратури України із іншими правоохоронними органами України знаходяться на досить низькому рівні і потребує свого якісного поліпшення. Провідну роль в організації окреслених завдань належить відіграти Генеральному прокурору України як керівнику централізованої системи органів прокуратури України.

З огляду на проведений аналіз досвіду Швейцарії щодо організаційно- правових засад діяльності керівника прокуратури, вважаємо, що цікавим для України може бути: 1) Генеральний прокурор Швейцарії і вся система прокуратури належить до судової гілки влади; 2) Генеральний прокурор Швейцарії уповноважений координувати діяльність правоохоронних органів по організації досудового розслідування; 3) Генеральний прокурор може брати участь у засіданнях суду правосуддя або суду першої інстанції щоразу коли вважатиме це необхідним у громадських інтересах або в справах, пов'язаних із зміною цивільного стану осіб, перш все неповнолітніх; 4) Генеральному прокурору Швейцарії підпорядковуються всі прокурори.

Звернемось до аналізу досвіду організаційно-правових засад діяльності Генерального прокурора в Данії. У Данії прокуратура належить до системи Міністерства юстиції. Керівництво прокуратурою здійснює генеральний прокурор. Його заступник та сім місцевих прокурорів за його призначенням підтримують обвинувачення в Верховному суді та в судах південних і східних земель. У судах нижчої інстанції як представники обвинувачення, а також представники держави в цивільних справах виступають «поліцмейстери» - начальники поліцейських дільниць, підпорядковані Міністерству юстиції (загальна кількість - близько 75 осіб), або адвокати, за пропозицією одного з місцевих прокурорів. Розслідування кримінальних справ здійснюється поліцією, а не прокуратурою, яка лише наглядає за розслідуванням [82, с. 261-261].

Таким чином, прокуратура в Данії підпорядковується Міністру юстиції, провідним напрямком її діяльності є підтримання державного обвинувачення у кримінальному судочинстві. До особливостей прокуратури Данії можна віднести такі: Міністр юстиції призначає прокурорів, суддів відповідно до їх кваліфікації; функції прокурорської служби регламентуються Законом про відправлення правосуддя; Міністр юстиції фінансує підпорядковані йому прокуратури; державний обвинувач - головний констебль (прокурор нижчого рівня), окружний прокурор, директор департаменту державного обвинувачення; до діяльності прокуратури не належать нагляд за управлінськими і владними структурами [82, с. 261-261].

Як бачимо, роль Генерального прокурора Данії є доволі номінальною, оскільки вся повнота влади в організації прокуратури, в основному, належить Міністру юстиції, який призначає всіх прокурорів і суддів. Зрозуміло, що в Україні не може бути запроваджена подібна модель, оскільки, по-перше, Данію відносять до групи держав «скандинавського права», а Україна належить класично до романо-германської правової сім’ї. По-друге, призначення Міністром юстиції всіх суддів і прокурорів призведе в Україні до тотальної узурпації влади, так як правосуддя та законність опиняться, по суті, в одним руках - Міністра юстиції.

Водночас цікавим досвідом Данії щодо організаційно-правових засад керівника системи органів прокуратури може бути: 1) не Генеральному прокурору Данії, а Міністру юстиції підпорядковується система органів прокуратури; 2) не Генеральний прокурор Данії, а Міністр юстиції призначає всіх прокурорів; 3) система органів прокуратури належить до виконавчої гілки влади.

Водночас, варто наголосити на висновку Л.Р. Грицаєнка, який пише про те, що у ряді країн центральне управління прокурорською службою зовсім відсутнє (Австрія, Греція, Італія). У Бельгії за загальне керівництво відповідає Колегія генеральних прокурорів, а в Нідерландах - Рада генеральних прокурорів. У Франції функцію центрального управління здійснює Міністерство юстиції. У Данії прокурорську службу офіційно очолює міністр юстиції, тоді як на практиці центральне управління здійснює директор публічних звинувачень. Це стосується як загальних, так і конкретних питань. Деякі питання прокурорської діяльності вирішуються за участю національного комісара поліції та міністра юстиції Данії. У Фінляндії центральним адміністративним органом в системі прокуратури є Генеральна прокуратура. Генеральний прокурор керує системою в цілому і прокурорами, що входять до неї. Він є вищестоящим щодо всіх державних прокурорів країни, може наказати своїм підлеглим висунути те чи інше звинувачення, дає інші вказівки. Генеральний прокурор призначає всіх місцевих прокурорів і застосовує до них дисциплінарні санкції. У Швеції генеральний прокурор здійснює загальне керівництво системою органів прокуратури. Він може переглянути рішення будь-якого прокурора і покласти на себе його обов’язки [198, с. 171]. Н.О. Рибалка наголошує, що подібна система є дієвою й ефективною і може розглядатися як позитивний досвід, що може бути прийнятним і для вітчизняної побудови системи правоохоронних органів України, до яких належить і прокуратура України [82, с. 266]

На нашу думку, в сучасних умовах різкий перехід до окресленої моделі організації Генерального прокурора України може бути дещо непослідовним в умовах реформування системи органів державної влади. Подібного рівня питання повинно бути одночасно вирішено із правовим статусом Міністерства юстиції України, до сфери повноважень якого і так належить широкий спектр прав. Окрім того, потрібно визначитись із типом республіки - президентсько-парламентською чи парламентсько-президентською. Одночасно повинна бути сформована система стримувань і противаг.

В результаті проведеного нами аналізу зарубіжного досвіду організаційно-правових засад діяльності керівника системи органів прокуратури ми дійшли до наступних висновків. По-перше, модель діяльності Генерального прокурора більшості постсоціалістичних держав, в основному, є тотожною (Білорусь, Росія, Україна): Генеральний прокурор призначається главою держави за участю парламенту або ж тільки парламентом; генеральний прокурор очолює всю систему органів прокуратури, система прокуратури має централізований характер, Генеральний прокурор призначає усіх підпорядкованих йому прокурорів; до системи прокуратури входять військові й інші спеціалізовані прокуратури; Генеральний прокурор як і централізована система органів прокуратури не належать до жодної із класичних трьох гілок влади.

По-друге, як бачимо, наявність єдиного керівника системи органів прокуратури в романо-германських розвинутих державах не є обов’язковим. Зрозуміло, що для України така практика є, м’яко кажучи, новою і неприйнятною. Для України, на відміну від Великобританії, Франції, Польщі, Австрії, Італії та Греції властивим є принцип централізму системи органів прокуратури, яку очолює Генеральний прокурор України. Останній на власний розсуд призначає всіх підпорядкованих йому прокурорів. Окрім того, варто наголосити на тому, що Генеральний прокурор не належить до жодної із трьох класичних гілок влади, на відміну від європейських держав, де може належати як до виконавчої, так і до судової гілки.

Таким чином, аналізуючи зарубіжний досвід організаційно-правових засад діяльності керівника системи органів прокуратури, варто також наголосити на висновку, що особливістю організації органів прокуратури багатьох іноземних держав (Швейцарія, Латвія) є те, що прокуратура функціонально підпорядковується Міністерству юстиції. При цьому, незважаючи на підпорядкування, Генеральний прокурор як і система прокуратури належать до судової влади - у сфері компетенції певного суду загальної юстиції свою діяльність здійснює відповідний орган прокуратури. У Великобританії, Німеччині, Данії, Польщі, Франції Генеральний прокурор і система органів прокуратури належать до виконавчої гілки влади. Що ж стосується Російської Федерації і Республіки Білорусь, то Генеральний прокурор і підпорядкована система органів прокуратури не належать до жодної із трьох класичних гілок влади - законодавчої, виконавчої і судової.

<< | >>
Источник: БАСАРАБ РУСЛАН ІГОРОВИЧ. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА УКРАЇНИ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме 3.3 Зарубіжний досвід організаціино-правових засад діяльності керівника системи органів прокуратури.:

  1. 3.3 Зарубіжний досвід організаціино-правових засад діяльності керівника системи органів прокуратури.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -