Земельно-процесуальні аспекти запобігання корупції у відносинах розподілу та перерозподілу земель

Однією з функцій державного управління у сфері природокористування та охорони довкілля є розподіл та перерозподіл природних ресурсів. Ця функція управління здійснюється у формі передачі природних ресурсів у власність чи наданні у користування або вилученні (викупу) природних ресурсів із власності чи користування.

Здійснення цієї функції обтяжено цілою низкою корупціогенних факторів, що обумовлені положеннями чинного земельного законодавства. На жаль, тут має місце і надмірне ускладнення процедур, і наявність надто широких дискреційних повноважень. По відношенню до різних процедур, які використовуються при розподілі та перерозподілі земель державної та комунальної власності, ці корупціогенні чинники проявляються по-різному, що обумовлює необхідність окремого розгляду цих процедур. Втім, деякі проблеми мають загальний характер.

Такою загальною проблемою можна назвати, зокрема, множинність органів, що розпоряджаються державними земельними ділянками, що, звичайно, накладає свій відбиток на процедуру розпорядження землями. На даний час це і місцеві державні адміністрації різного рівня, і Кабінет Міністрів України, і державні органи приватизації, і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин - Держгеокадастр України (ст.ст.118, 122, 129, 149, 150 та ін. ЗКУ). Причому у певних випадках вони взаємодіють між собою через механізм погоджень.

Проблемою є не стільки сама по собі множинність органів, які розпоряджаються державними землями, скільки те, що ці органи здебільшого є органами загальної компетенції, що не мають ні організаційних, ні кадрових можливостей щодо ефективного розпорядження землями. Вони здебільшого лише формально санкціонують рішення, законність і обґрунтованість якого начебто повинно забезпечити погодження відповідної землевпорядної документації відповідно до ст.186-1 ЗКУ.

Як вказує на те О.Г.Поліщук, незважаючи на численні спроби спрощення, процедура погоджень проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок залишається все-таки обтяжливою, крім того, її ефективність, на наш погляд, є дуже сумнівною. Навіть у разі, якщо вимогу щодо обов’язкового погодження проектів землеустрою повністю прибрати із закону, орган, що приймає остаточне рішення, матиме можливість запитувати думку тих чи інших контролюючих органів, і не лише їх - в певних випадках корисним буде і, наприклад, звернення до певних наукових установ тощо. Втім, за таких умов він нестиме одноосібну відповідальність за обґрунтованість і законність прийнятого рішення, а можливості для корупції будуть істотно зменшені [208, с. 102].

Вихід із ситуації, на наш погляд, полягає у тому, щоб, по-перше, відмовитися від неефективного і корупційно-небезпечного механізму погодження землевпорядної документації (в чому слід підтримати пропозицію О.Г. Поліщука [208, с. 8]), а по-друге - покласти функції з розпорядження землями державної власності на суб’єкта (суб’єктів), який був би здатний здійснювати цю функцію компетентно.

Таким «компетентним суб’єктом» могло би бути навіть спеціалізоване підприємство [192], як це має місце, наприклад, у Німеччині, де приватизацію колишніх державних земель Східної Німеччини здійснює Товариство з обмеженою відповідальністю з використання та управління землями (Bodenverwertungs- und -verwaltungs GmbH) [274], яке є 100 % дочірнім підприємством Федерального відомства зі спеціальних завдань, зумовлених об’єднанням (Bundesanstalt fur vereinigungsbedingte Sonderaufgaben - BvS) [276].

Розпорядження об’єктами власності насправді не є публічною функцією держави. У відповідних відносинах держава виступає не як суверен, а як власник. Управління майном - це бізнес, тому здійснювати цю функцію може за певних умов і суб’єкт господарювання. Передумови для цього - поставлення цього суб’єкта у ситуацію, коли він перебуває у рівному становищі з іншими учасниками відповідних відносин. Таким чином, можливість передачі розпорядження земельними ділянками державної власності суб’єктам господарювання не суперечить обґрунтованій нами вище необхідності уникнення передачі публічних функцій держави суб’єктам господарювання.

Втім, не викликає заперечень і шлях, обраний Польщею, де розпорядження землями державної власності здійснюють (або здійснювали) спеціалізовані державні агентства - Агентство сільськогосподарської нерухомості (Agencja Nieruchomosci Rolnych) [273] (підпорядковано Міністерству сільського господарства та сільського розвитку [278]) та Агентство військової власності (Agencia Mienia Wojskowego [272]), причому створення спеціальних агентств, відокремлених від суто адміністративних органів, із наданням агентствам повноважень із розпорядження землями державної власності, розглядається у Польщі в контексті приведення законодавства країни у відповідність із практикою ЄС та в рамках дій із досягнення «дешевого та ефективного управління» [192]. Звертає на себе увагу, що, наприклад, сайт Агентство сільськогосподарської нерухомості Польщі [273] дуже нагадує за побудовою і змістом сайт німецького Товариства з обмеженою відповідальністю з використання та управління землями [274] - на ньому так саме присутні оголошення про майно, яке відчужується, і присутня практично ідентична система пошуку такого майна.

Слід підтримати думку А.М.Мірошниченка, за якою в розглянутих вище зарубіжних прикладах попри всі відмінності є дещо спільне: певні суб’єкти спеціально призначені для управління публічними землями у ринкових умовах, вони відділені як від органів державного управління загальної компетенції, так і від органів місцевого самоврядування і виступають у земельних правовідносинах на ринкових засадах [192].

Врахування досвіду країн ЄС є не лише доцільним для України з точки зору перейняття передового світового досвіду. Таке врахування випливає також із формальних зобов’язань нашої держави щодо «поступового наближення» законодавства України до законодавства ЄС [192], передбачених ст.474 Угоди про асоціацію [5] (до набрання чинності Угодою про асоціацію аналогічні зобов’язання були передбачені Угодою про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами [4]).

Хоча законодавство ЄС не встановлює певних формальних вимог до розпорядження та управління землями державної власності, реалізація законодавства ЄС в описаних вище сферах розрахована на певний стан інституційно-функціонального забезпечення, на дотримання загальноприйнятих, хоча й не завжди формально закріплених, стандартів в управлінні («дешеве та ефективне управління») [192]. Покладення функції розпорядження землями державної власності на спеціального «компетентного» суб’єкта, як видається, сприятиме підвищенню ефективності управління, дозволить підвищити його прозорість, а отже - і запобігти корупції у відповідних відносинах.

Для реалізації цього підходу необхідно внести відповідні зміни до ЗКУ (ст.ст.80, 84, 118, 122, 149 та ін.). При цьому слід підтримати думку [192], за якою закон не повинен ні прямо, ні опосередковано (наприклад, через формулювання «центральний орган виконавчої влади, що формує/реалізує державну політику у сфері ...») визначати, який саме орган має розпоряджатися державними землями.

Критикуючи закріплене сьогодні у законі розмежування повноважень по розпорядженню землями державної власності, вкажемо, що його недоліком є не лише неузгодженість із п. 9-1 ст.116 Конституції України [1]. Окрім зазначеного, у законі розмежування повноважень щодо розпорядження землями державної власності між різними органами часто здійснюється нечітко та суперечливо. Наприклад, проблеми виникають при тлумаченні формулювання «об’єкти, пов’язані з обслуговуванням жителів територіальної громади району», вжитого у п. «б» ч. 3 ст. 122 ЗКУ (при розміщенні таких об’єктів рішення приймається районною державною адміністрації). Проблеми також виникають у зв’язку із відсутністю чітко встановлених меж населених пунктів, що також породжує невизначеність з точки зору того, хто розпоряджається земельною ділянкою у конкретному випадку [192].

Згадуючи процедурні проблеми загального характеру, які характерні для розподілу та перерозподілу державних земель, варто звернути увагу і на внутрішньовідомчі процедури, пов’язані із розпорядженням землями. Ці процедури часто встановлюють додаткові обтяжливі вимоги по відношенню до положень закону, однак, позитивним є те, що є приклади приведення їх у відповідність до чинного законодавства, поступово усуваючи існуючі корупційні чинники.

Так, очевидні корупційні чинники містила запроваджена наказом Держземагентства України «Про деякі питання реалізації повноважень з питань передачі земель сільськогосподарського призначення державної власності для всіх потреб» від 28.02.2013 № 72 [98] практика присвоєння «реєстраційних номерів» наказам територіальних органів Держземагентства України за допомогою «єдиного програмного забезпечення». Це дозволяло створювати штучні перешкоди при прийнятті рішень щодо розпорядження землями, про що зазначалося у літературі [129, с. 10]. При цьому дані накази розглядалися як «внутрішні» акти, вони не були зареєстровані в Міністерстві юстиції України та офіційно оприлюднені. Досить важливим є те, що наказ Держземагентства України «Про деякі питання реалізації повноважень з питань передачі земель сільськогосподарського призначення державної власності для всіх потреб» від 28.02.2013 № 72 [98] на сьогодні скасовано, однак ще більш важливим є запобігти створенню нових подібних процедур.

Окремі обтяжливі внутрішні процедури, що існували в органах місцевого самоврядування, також приводяться у відповідність до чинного та нового земельного законодавства.

Наприклад, згідно із Тимчасовим порядком передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність в місті Києві, затвердженим рішенням Київської міської ради від 15.07.2004 року № 457/1867 [103] (ст.5), зацікавлена особа повинна була подати клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою не безпосередньо до Київської міської ради, яка уповноважена вирішувати дане питання, а до дозвільного центра державному адміністратору, причому їй необхідно додати до свого клопотання низку документів, які не передбачені чинним законодавством та отримання яких може бути дуже обтяжливим та проблематичним (це стосується, наприклад, викопіювання з кадастрового плану міста, документів щодо правового статусу будівель та споруд, якщо такі розташовані на земельній ділянці, довідки про відсутність в архіві документів щодо відведення відповідної земельної ділянки, засвідчених нотаріально копій установчих документів (для юридичних осіб) та ін.).

Вимога подачі документів саме до дозвільного центру була перенесена до Тимчасового порядку із Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (ст.7 та ін.). Втім, коректність такого рішення була сумнівною, оскільки, згідно із ч.1 ст.2 «Сфера дії Закону» дія Закону поширювалася на «суб’єктів господарювання, які мають намір проводити або проводять господарську діяльність». Тимчасовий же Порядок формулював вимогу подачі документів до дозвільного центру як загальну, яка стосувалася, у т.ч., і фізичних осіб, що бажають приватизувати земельну ділянку для власних особистих потреб. Крім того, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок не включений до Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженого Законом України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності».

Державний реєстратор (ч.4 ст.5) передавав документи до секретаріату Київської міської ради, які у разі невідповідності вимогам Порядку не приймалися. Втім, із секретаріату документи передавалися не на розгляд

Київської міської ради, яка уповноважена була приймати рішення, а до Головного управління земельних ресурсів (ч.5 ст.5). Лише після цього та виконання певних формальностей, передбачених ч.1 ст.6, Головне

управління земельних ресурсів готувало проект рішення Київської міської ради.

Важливим є те, що рішення Київської міської ради від 15.07.2004 року № 457/1867 [103] на сьогодні скасоване, а чинний порядок не передбачає подачі клопотань про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою через дозвільний центр.

Положення про те, що клопотання подається, а дозвіл отримується через дозвільний центр, створює враження про те, що встановлені правила запобігають корупції, оскільки начебто не відбувається контакту зацікавленої особи з чиновниками, що розглядають клопотання. Втім, це лише ілюзія. Багатоступеневість процедури і відсутність ефективних правових засобів впливу на неї призводять до того, що участь дозвільного центру - це лише додаткова непотрібна ланка, яка не виконує свого призначення. Зацікавлена особа змушена активно «супроводжувати» своє питання на всіх етапах «внутрішньої» процедури.

Загальною проблемою, що сприяє існуванню корупції у відносинах розподілу та перерозподілу земель, є також відсутність встановлених меж багатьох населених пунктів, або ж спори щодо них. Так, на думку А.М.Ізовіти, невстановлення меж більшості населених пунктів є одним з найбільш типових проблемних питань на сьогоднішній день, які виникають на ринку землі і сприяють порушенню земельних відносин і поширенню корупції. Найбільшого поширення зловживання, пов’язані з невизначеністю меж населених пунктів, набули на регіональному ринку землі. В більшості адміністративно-територіальних одиниць відсутні чіткі межі сіл, селищ, міст та районів. Встановлені в 60-70-х рр. минулого століття, вони на сьогоднішній день не відповідають дійсності, більшість мегаполісів розрослись за встановлені межі. Це, у свою чергу, формує підґрунтя для зловживань у сфері оподаткування. Так, платежі за землю в місті значно вищі, в порівнянні з невеликими населеними пунктами [145, с. 143]. За даними Державного агентства земельних ресурсів, в Україні проведено землевпорядні заходи щодо встановлення і зміни меж у 16,7 тис. населених пунктах, що становить 56 відсотків від загальної кількості [268].

Як зазначає О.Г.Поліщук, у зв’язку з цим можуть виникати досить гострі правові спори між різними суб’єктами права з земельних питань, в основі яких фактично лежать правові конфлікти між територіальними громадами тих чи інших населених пунктів щодо території населених пунктів. Найбільш цікавим з них був спір між територіальними громадами міста Києва та селища Коцюбинське [208, с. 160]. Жодний з нормативних актів не вирішував питання меж селища Коцюбинське, як і меж міста Києва на землях, що межують із селищем Коцюбинським. Безумовно, що за таких обставин виник правовий спір між територіальними громадами міста Києва та селища Коцюбинського, коли Коцюбинська селищна рада розпочала розпоряджатися землями Біличанського лісу, що знаходяться на межі земель населених пунктів [208, с. 161]. Отримання ж зацікавленими громадянами (за якими, як стверджувала громадськість, стояли можновладці) в порядку приватизації земельних ділянок у Біличанському лісі під забудову саме через Коцюбинську селищну раду, пояснювалося громадськістю більш «дешевшим» варіантом набуття прав на земельні ділянки, ніж через Київську міську раду.

Крім того, всупереч положенням Конституції України (ст.ст.133, 140) [1] та інших актів законодавства в Україні поширеною є ситуація, коли в складі міст обліковуються інші населені пункти (села та селища), що створює колізію повноважень між відповідними органами місцевого самоврядування. Так, наприклад, за даними офіційного веб-порталу Верховної Ради України, у складі м. Дніпро є 1 селище міського типу; у складі м. Кривий Ріг Дніпропетровської області - 5 сільських населених пунктів, і перелік таких випадків можна продовжувати [130]. І приклади такі не поодинокі, на 2000 р.

у адміністративних межах міст районного значення перебувало 1400 селищ та сіл [111, с. 41]. З того часу ситуація докорінних змін не зазнала.

Зрозуміло, за умов невизначеності або суперечливості меж виникає спокуса розпорядження землями з перевищенням встановлених повноважень того чи іншого органу.

В основному проблема відсутності встановлених меж або їх невідповідності сучасному законодавству України лежить у площині неналежного здійснення управлінської діяльності. Втім, не можна також не враховувати, що впродовж тривалого часу встановлені законом правила про встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць (ст.ст.173-176 ЗКУ) були недосконалими. Лише нещодавно Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою» від 02.06.2015 [68] було усунуто однин з недоліків правового регулювання цього питання, а саме виключено ст.176 ЗКУ, яка передбачала, що межі адміністративно- територіальних одиниць посвідчувалися державним актом України, форма та порядок видачі якого начебто встановлювався Верховною Радою України (поміж тим, жодних актів про таку форму вітчизняний парламент так і не ухвалив). Ситуація із посвідченням меж адміністративно-територіальних одиниць державним актом іноді використовувалася недобросовісними чиновниками для того, щоб не виконувати, скажімо, ухвалених у відповідності з законом рішень Верховної Ради України щодо зміни меж населених пунктів, оскільки, мовляв, процедура зміни меж ще не завершено, і правові наслідки рішення про зміну меж за відсутності акта не настали. Приєднуємося до А.М. Мірошниченка у тому, що жодних правових наслідків із посвідченням меж адміністративно-територіальних одиниць державним актом або відсутністю такого посвідчення закон не пов’язував [190, с. 263]. Втім, обґрунтованим є й інше - наявність недолугих положень ст.176 ЗКУ породжувало корупційні прояви, а скасування цієї статті безумовно є позитивним кроком. Повністю підтримуємо думку П.Ф. Кулинича про недоцільність та шкідливість ідеї посвідчення меж адміністративно- територіальних одиниць державними актами [170, с. 36].

2.1.1.