1.1. Теоретичні основи запобігання корупції та їх екстраполяція на правове регулювання земельних відносин

Термін «корупція» походить від сполучення латинських слів correi та rumpere: correi - обов’язкова причетність декількох представників однієї із сторін до однієї справи, а rumpere - порушувати, ламати, пошкоджувати, скасовувати.

Аналізуючи корупцію в Україні, І.П. Голосніченко зазначає, що корупційні діяння негативно впливають на права і свободи людини і громадянина. Державні послуги надаються не за їх законом, а за правилами організованої злочинної діяльності [121, с. 40]. За таких умов невелика категорія населення нашої країни має необмежений доступ до забезпечення своїх прав і свобод, а точніше, своїх особистих приватних інтересів або інтересів наближених до себе осіб. Інша, переважна більшість населення, таку змогу має тільки у формальному вигляді, а практично можливості пересічного громадянина значно обмежені або максимально ускладнені за зазначених обставин [220, с. 192]. І очевидно, що це є так. Це твердження вже одразу ж знаходить свій прояв у приватизації земельних ділянок громадянами України. Начебто всі вони згідно з ЗКУ [7] мають право на безоплатну приватизацію земельних ділянок у межах норм такої приватизації, але у практиці трапляється так, що одні з цих громадян реалізують надане їм право, а інші - ні. При цьому, будь-якого пояснення законності дій у цьому випадку, яке б сприймалося суспільством, немає, поміж тим, цілком логічне пояснення цьому знайде будь-який пересічний громадянин: головна причина - це корупція.

За даними дослідження, проведеного міжнародною антикорупційною організацією Transparency International, за результатами нового Індексу сприйняття корупції у 2014 році Україна так і не подолала межу «корупційної ганьби». Отримавши лише один додатковий бал, в порівнянні з 2013 роком, Україна залишається в клубі тотально-корумпованих держав. 26 балів зі 100 можливих і 142 місце зі 175 позицій - такі показники України в цьогорічному Індексі сприйняття корупції (Corruption Perceptions Index) від Transparency International. Україна вчергове опинилась на одному щаблі з Угандою та Коморськими островами як одна з найбільш корумпованих країн світу [146].

За результатами деяких досліджень та опитувань вбачається, що на сьогодні корупція є чи не найгострішою проблемою суспільства, а однією з найбільш корумпованою сферою відносин є ті, що виникають у сфері землі та земельних ресурсів. Так, наприклад, проведені соціологічні опитування мешканців Київщини свідчать, що однією з найгостріших проблем для мешканців Київщини є корупція - понад 63% людей відзначають, що в цій сфері потрібно наводити лад. Найбільш «благодатними» сферами для охочих нажитися на простих громадянах традиційно залишаються земельні та кадастрові питання, реєстрація майнових прав, дозвільні процедури в будівництві [267].

Не лише у суспільстві, а й в науці визнається те, що чи не найбільший рівень корупції в Україні існує у земельній сфері. Як зазначає, наприклад, Є.О.Юрченко, на його погляд, найбільшого розвитку в Україні корупція зазнала в судовій і правоохоронній сферах, медичній сфері, сфері освіти, в земельній сфері, у сфері державного контролю (санітарно-епідеміологічний, протипожежний, екологічний, архітектурно-будівельний тощо) [227, с. 308]. Однак, за оцінками деяких дослідників, вже кожна друга корупційна справа в країні пов’язана з правовідносинами стосовно розподілу (перерозподілу) земельних ділянок [115, с. 27]. Визнають надзвичайно високий рівень корупції у земельних відносинах також і П.Т.Гега [117, с.

У правовій науці поняття корупції визначається по різному. Так, деякі фахівці трактують корупцію в найбільш вузькому змісті слова як синонім «хабара», «підкупу», продажності посадових осіб (державних службовців) [151, с. 34] або ж як діяльність державних службовців, пов’язану зі зловживанням службовим становищем з метою отримання незаконних прибутків та пільг матеріального характеру [201, с. 71]. Розкриваючи багатоплановий характер цього зловживання, Є.В.Невмержицький пов’язує її із організованою злочинністю, розглядаючи їх як єдине ціле [201, с. 71]. Є визначення корупції через соціальне явище, що характеризується підкупом, продажністю державних або інших службовців і на цій основі корисливим використанням ними в особистих або у вузько групових, корпоративних інтересах офіційних службових повноважень, пов’язаних з ними авторитету й можливостей» [169, с. 501].

Існує чимало міжнародно-правових актів, які містять визначення поняття корупції.

Так, Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку, прийнятий на 34-й сесії Генеральної Асамблеї ООН у 1979 році, містить вказівку на те, що державам надається право самостійно визначати поняття корупції. Також у цьому документі зазначено, що в загальному значенні корупція уявляє собою скоєння або нескоєння дії при виконанні обов’язків або з причин цих обов’язків у результаті одержання подарунків, що приймаються або вимагаються, обіцянок або стимулів кожного разу, коли має місце така діяльність або бездіяльність [186, с. 5-12]. Цивільна конвенція про боротьбу з корупцією, ратифікована Україною у 2005 році, визначає корупцію як прямі чи опосередковані вимагання, пропонування, дачу або одержання хабара чи будь-якої іншої неправомірної вигоди або можливості її отримання, які порушують належне виконання будь-якого обов’язку особою, що отримує хабара, неправомірну вигоду чи можливість мати таку вигоду, або поведінку такої особи [42]. Визначення поняття корупції містить й значна кількість інших міжнародних нормативно-правових актів.

Поміж тим, не дивлячись на поширене використання терміну «корупція», його згадування у різного роду міжнародно-правових актах, поняття корупції є надзвичайно складним для формулювання, у зв’язку з чим законодавство не всіх країн містить його визначення. На відміну, наприклад, від законодавства України, законодавство Німеччини не містить визначення корупції. Правова думка Німеччини, зокрема, акцентує увагу на тому, що на сьогодні не лише не існує єдиного розуміння поняття корупції, але таке визначення, яке б враховувало всі особливості корупційних діянь, навряд чи буде надане в майбутньому, можливо, навіть не буде надане ніколи. При вивченні ж окремого наукового питання повинне бути вибране те поняття корупції, яке найбільшим чином підходить для мети дослідження [231, с. 15].

В Україні визначення поняття корупції надає Закон України «Про запобігання корупції» [62]. Так, згідно з абз.6 ч.1 ст.1 цього Закону [62] корупцією є використання особою, зазначеною у частині першій статті 3 цього Закону, наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття такої вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, зазначеній у частині першій статті 3 цього Закону, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей. Як вбачається з наведеного положення, сутність корупції Закон вбачає, головним чином, у одержанні чи бажанні одержати особою (корупціонером) неправомірної вигоди за якісь діяння, пов’язані з використанням службових повноважень.

Поміж тим, доцільність закріплення нормативного визначення поняття корупції не завжди схвалюється. М.І.Мельник, наприклад, вважає, що у законі такого визначення не повинно бути, тому що корупція - це складне соціальне, політичне, економічне, правове явище, а за явище відповідальність наставати не може.

На наш погляд, нічого поганого немає у тому, що законодавство містить визначення поняття корупції. Звичайно, що відповідальність за усі корупційні дії визначається спеціальними нормами законодавства, які й визначають, які дії є неправомірними. Узагальнююче ж визначення дає певний легальний орієнтир у розумінні корупції, оскільки кожне з окремо визначених законом діянь цього не дає.

На наш погляд, визначення корупції у земельних правовідносинах потребує розуміння цього поняття саме як складного явища, зокрема, соціального, політичного, економічного, правового. Лише через поняття корупції як явища можна вивчити причини її існування у земельних правовідносинах, ті корупційні ризики, які породжують її, земельно -правові засади запобігання цього явища. Відтак, саме з цього будемо виходити ми, визначаючи поняття корупції у земельних правовідносинах, досліджуючи земельно-правові засади запобігання їй. Однак безумовно, що у житті конкретні прояви корупції реалізуються через діяння (дії чи бездіяльність) її суб’єктів. Відтак, правильне розуміння корупції у земельних правовідносин, правильне визначення цього явища вимагає також з’ясування тих суб’єктів, які згідно з законом можуть вчиняти корупційні вчинки, а також правильне розуміння тих вчинків, тих діянь, які можуть вважатися корупційними.

Питання суб’єктів корупції у земельних правовідносинах безпосередньо пов’язане з загальним поняттям суб’єктів корупції, що його містить законодавство про боротьбу з корупцією та поняттям суб’єктів земельних правовідносин.

Згідно з ч.2 ст. 2 ЗК суб’єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

територіальні громади (п. «б» ст.80, ст.83 ЗКУ), іноземні держави (ст.ст. 85, 129 ЗКУ), іноземних громадян та осіб без громадянства (ч.2 ст.81 ЗКУ) [195, с. 9]. На думку В.І. Семчика, можна виявити таких суб’єктів земельних правовідносин: Український народ, державу, Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, обласні та районні ради, місцеві ради та органи місцевого самоврядування, а також вищі, центральні та місцеві органи виконавчої влади, громадяни, юридичні особи приватного права та юридичні особи публічного права [141, с. 120].

Натомість, суб’єкти корупції визначені положенням законодавства у сфері боротьби з корупцією, а саме ст. 3 Закону «Про запобігання корупції» [62]. Як вбачається з неї, суб’єктами корупції можуть бути 1) особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; 2) особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; 3) особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або

спеціально уповноважені на виконання таких обов’язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми, а також інші особи, які не є службовими особами та перебувають з підприємствами, установами, організаціями в трудових відносинах, - у випадках, передбачених цим Законом. Кожна з цих груп суб’єктів містить свій перелік осіб, серед яких є народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови, державні службовці, посадові особи місцевого

самоврядування, посадові особи юридичних осіб публічного права. Відтак, як зазначається у науковій літературі, суб’єктом корупційних правопорушень є службова особа органів державної влади та органів місцевого

самоврядування, тобто службова особа, яка уповноважена на виконання функцій держави (особа, наділена відповідними владними, організаційно- розпорядчими, адміністративно-господарськими повноваженнями у сфері державного управління) [184, с. 131]. Поряд з цим за певних обставин до них відносять і приватних осіб та службових осіб, які виконують управлінські функції в недержавних установах [184, с. 132].

Аналіз окреслених суб’єктів корупції дає можливість зробити висновок, що ними можуть бути лише фізичні особи, які в силу свого посадового становища мають надані їм службові повноваження чи пов’язані з ними можливості. Поміж тим, у земельних відносинах державу чи територіальну громаду, відповідні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, юридичних осіб як суб’єктів земельних правовідносин представляють, зокрема, ті ж фізичні особи. Саме через їх діяння держава, територіальна громада, органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, юридичні особи набувають прав та обов’язків у земельних правовідносинах. Такі фізичні особи перебувають на державній службі [127, с. 175-182] або ж на службі в органах місцевого самоврядування (тобто професійно здійснюють діяльність на посадах в органах державної влади, державних органах та їх апараті, в органах місцевого самоврядування щодо практичного виконання завдань і функцій держави, реалізації територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом, та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів чи коштів місцевих бюджетів - ст. 1 Закону України «Про державну службу» [22], ст.1 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» [33]), або ж виконують управлінсько-розпорядчі обов’язки в юридичних особах на підставі трудових договорів.

Відповідно до ст. 1 ЗК земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Поміж тим, це визначення не є вдалим, воно повністю не охоплює собою усю існуючу сукупність тих, відносин, які за своєю природою є земельними, про що зазначається у науковій літературі.

Так, як зазначає М.Я. Ващишин, структура земельно-процесуальних правовідносин має такий склад: відносини з передачі землі у власність державними органами; відносини з надання земель у користування, у тому числі на умовах оренди; землевпорядні відносини, відносини щодо ведення державного земельного кадастру й моніторингу земель; відносини в галузі приватизації та паювання земель; відносини в галузі вирішення земельних спорів [112, с. 27]. О.Г.Поліщук доповнює цей перелік ще відносинами щодо встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних утворень, виникнення земельних прав іншим способом, а ніж шляхом надання земель з державної чи комунальної власності, припинення земельних прав, відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам тощо [208, с. 43]. Безумовно, що визначення земельних відносин повинно було б охоплювати всі ці види земельних відносин. Для нас більш прийнятною є загальновизнана у доктрині земельного права точка зору, за якою земельними вважаються відносини, що пов’язані з використанням, охороною та відтворенням земель (землі) [195, с. 9].

Відтак корупційні дії у земельних відносинах вчиняються фізичними особами саме у відносинах, пов’язаних з використанням, охороною та відтворенням земель (землі).

З наведеного аналізу корупції та її суб’єктів вбачається, що корупція переважно можлива у тих земельних правовідносинах, суб’єктами яких є органи державної влади чи місцевого самоврядування.

Аналіз особливостей земельних правовідносин вказує на те, що такими земельними правовідносинами, у яких суб’єктами переважно є органи державної влади чи місцевого самоврядування, є земельно-процесуальні правовідносини. Ці відносини складають суть земельного процесу.

Традиційно склалося так, що термін «процес» використовувався виключно науками юрисдикційними (процесуальними), як то кримінальний чи цивільний, господарський чи адміністративний процеси. Однак у зв’язку з поширенням у земельному праві окремих правовідносин, що характеризуються існуванням багатьох стадій у своєму розвитку, певною процедурністю, певним процесом, у науці земельного права виникла ідея існування також земельного процесу. Ця ідея дедалі більше набуває свого обґрунтування.

Так, А.П.Гетьман вказує, що традиційне тлумачення й однобічне розуміння процесу як елемента юрисдикційної діяльності справляє далеко не плідний вплив на характер наукового пошуку в сфері «непроцесуальних» галузей права, оскільки широке розуміння процесу як форми реалізації матеріальних норм права як комплексної системи, що охоплює всі сфери державної діяльності, надзвичайно важливе [118, с. 119].

Дискусія про існування земельного процесу переважно ведеться через те, що окремі дослідники розрізняють поняття «процес» та «процедура», а відтак вони вказують на недоцільність виокремлювати поняття «земельний процес», оскільки, начебто, земельні відносини, які називають процесуальними, насправді є процедурними. Так, зокрема, Д.В. Бусуйок зазначає, що у земельному праві необхідно розрізняти процес та земельну процедуру. Процес доцільно вживати лише щодо позначення судочинства. Процедура ж здійснення державного управління у сфері використання та охорони земельного фонду знаходиться не в структурі земельного процесу, а в структурі земельної процедури. Якщо матеріальні норми закріплюють відповідне право на землю, то процедурні норми мають відповісти на питання про те, яким чином можна реалізувати відповідне право. Матеріальні земельні правові норми можуть бути реалізовані за допомогою юридично значимої діяльності органів виконавчої влади, урегульованої процедурними нормами земельного права [110, с. 211].

Однак, аналізуючи норми земельного права, В.І. Семчик вказує, що більшість норм земельного права належать до так званих «матеріальних норм». Одночасно земельне право містить ряд процесуальних норм, які створюють своєрідний механізм реалізації матеріальних норм. До земельних процесуальних норм належать, зокрема, норми про порядок виникнення, зміни і припинення права на земельну ділянку, надання земельних ділянок у власність і передання їх у користування, зокрема, в оренду [141, с. 50]. Відносини ж, врегульованими цими нормами, набувають характеру земельно-процесуальних [156, с. 39].

На наш погляд, дискусія щодо виокремлення чи невиокремлення земельного процесу є більшою мірою штучною. При цьому, можливо щодо неї і не буде досягнуто єдності у науці земельного права. Вважаємо, що і процес, і процедура є досить схожими поняттями, що фактично означають одне і те ж, а саме певний рух вперед, просування вперед.

Можна штучно виокремлювати якісь відмінності між цими поняттями, поміж тим, для мети нашого дослідження це не матиме суттєвого значення, оскільки вважаємо, що корупційні діяння в силу особливостей земельно- процесуальних (земельно-процедурних) правовідносин найбільше вчиняються саме у цих відносинах. Вважаємо, що саме виокремлення земельного процесу більш повно дозволить дослідити питання корупції у земельних правовідносинах. Відтак, загалом погоджуємося з О.Г.Поліщуком, та виходимо з того, що земельний процес складає системна діяльність суб’єктів земельних правовідносин - різного роду органів державної влади чи місцевого самоврядування, їх посадових чи службових осіб, різного роду підприємств, установ чи організацій, фізичних осіб [208, с. 43]. При цьому у науці земельного права зазначається, що особливістю земельно - процесуальних правовідносин є їх владний характер, оскільки вони побудовані на засадах субординації, по «вертикалі», мають особливий склад учасників, де однією зі сторін, як правило, виступає орган влади - компетентний орган, наділений владними повноваженнями стосовно іншої сторони [156, с. 30]; 2) у процесуально-правових відносинах визначальною є правозастосовча діяльність їх суб’єктів, поза цією діяльністю процесуальні правовідносини існувати не можуть [156, с. 77]; 3) земельно-процесуальним правовідносинам притаманний публічний характер, вони виникають в процесі діяльності уповноважених суб’єктів, що здійснюється в державних або суспільних інтересах, які забезпечуються відповідною охороною держави [156, с. 30-31].

Таким чином, бачимо, що земельно-процесуальним відносинам притаманний публічний характер, а це притаманне і відносинам, в яких вчиняються корупційні дії [229, с. 12]; їх суб’єктом також є органи державної влади чи місцевого самоврядування, від імені яких виступають службовці, що також є характерним саме для відносин корупції. Узагальнюючи наведене, ще раз акцентуємо увагу на тому, що найбільший свій прояв у земельних правовідносинах корупція знаходить, на наш погляд, у земельно- процесуальних правовідносинах.

Корупція складається з конкретних корупційних діянь, за які законом передбачено відповідальність, конкретних правопорушень [149, с. 15].

Згідно з абз.5 ч.1 ст.1 Закону України «Про запобігання корупції» [62] корупційним правопорушенням є діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у частині першій статті 3 цього Закону, за яке законом встановлено кримінальну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність. Відтак, з цього визначення вбачається, що за вчинення в Україні корупційного правопорушення можуть застосовуватися заходи різних видів відповідальності - кримінальної, дисциплінарної та цивільно- правової [216, с. 164]. Однак, наприклад, В.Д.Лаптеакру вказує на те, що такими корупційними проступками є навіть аморальні вчинки, зазначаючи, що складовими корупції є аморальні, дисциплінарні, адміністративні проступки, цивільно-правові делікти і злочини [172, с. 11-16].

Аналіз судової практики у кримінальних справах свідчить про те, що об’єктивна сторона складів злочинів, які розглядаються у науці кримінального права (кримінології) як корупційні, полягає найчастіше в отриманні службовими особами неправомірної винагороди (хабара) за вчинення чи не вчинення ними певних дій. При цьому (і це є досить цікавим саме для вивчення земельно-правових засад запобігання корупції в Україні) вбачається, що досить часто дії, за вчинення чи не вчинення яких передається винагорода, у кримінально-процесуальних документах не є чітко визначені, а визначають у них як сприяння у тій чи іншій земельній процедурі, як то, наприклад, сприяння в набутті права власності, сприяння у отриманні того чи іншого погодження, висновку тощо. Прикладом цього може бути, зокрема, вирок Горохівського районного суду Волинської області від 23 грудня 2014 року. Цим вироком Особа 2 (керівник органу місцевого самоврядування) був визнаний винним у вчиненні злочину, передбаченого ч.3 ст.368 КК України (прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою). З метою корисливого збагачення та отримання неправомірної вигоди Особа 2 поставив за умову Особа 3 сплатити кошти на його користь в сумі 35000 гривень в якості неправомірної вигоди за «сприяння у вирішенні питання щодо одержання в оренду земельної ділянки» [234]. При цьому, особа, що дає хабара, досить часто робить це через впевненість у тому, що у разі, якщо вона не дасть хабара, у реалізації її законних інтересів будуть створюватися перешкоди, її заяви будуть довго розглядатися, можуть бути прийняті негативні рішення за відсутності для того підстав тощо. Очевидно, що виходячи з цього невідкладним завданням є розроблення таких земельних процедур, які б унеможливлювали створення суб’єктам земельних правовідносин таких перешкод, за яких таке «сприяння» взагалі не було б потрібне.

Більш детально склад корупційного правопорушення вивчається різними галузевими науками, насамперед, кримінальним чи адміністративним правом, також, зокрема, трудовим чи цивільним. Однак, з огляду на те, що земельне право також врегульовує питання відшкодування шкоди, заподіяної порушенням земельних прав, а цивільно-правова відповідальність розглядається як універсальна та така, що загалом врегульовує питання деліктів, а загальні положення цивільної

відповідальності застосовується і до земельно-правових деліктів, очевидно, що склад таких правопорушень може бути предметом вивчення і земельного права.

З урахуванням наведеного аналізу загальних теоретичних положень вчення про корупцію, вважаємо, що корупцією у земельних правовідносинах

є соціальне, економічне, правове, політичне явище, сутність якого полягає у можливості використання суб’єктами земельних правовідносин (як правило службовими особами органів державної влади чи органів місцевого самоврядування) наданих їм службових повноважень у земельних правовідносинах чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди. При цьому одразу ж обумовимо, що мета, яку прагнуть досягнути інші суб’єкти, насамперед, фізичні особи, у таких корупційних правовідносинах з владними суб’єктами, не обов’язково повинна бути протиправною. Вона цілком може відповідати законодавству та полягати у реалізації їх законних прав та інтересів, які через існування корупції за певних умов взагалі можуть бути нереалізовані. Однак протиправним у корупційних правовідносинах завжди є спосіб досягнення цієї мети, а саме шляхом надання (одержання) корупційної вимоги.

Для детального вивчення того чи іншого явища у науці використовується метод класифікації, який полягає у поділі об’єкта вивчення на певні види залежно від того чи іншого критерію. Вважаємо, що для вивчення питань корупції у земельних правовідносинах досить цікавим буде проведення класифікації на її види залежно від існуючих у науці кваліфікацій корупції. Такі види дозволять більш ґрунтовно дослідити ті чи інші аспекти корупції.

Науковці поділяють корупцію на різні види. Однією з основних класифікацій корупції є поділ її, зокрема, за окремими кримінологічними ознаками (виду суб’єкта, що її вчиняє) на: 1) корупцію високорівневу (або елітарну, можновладну), яка є характерною для вищих ешелонів влади (вищі органи влади, центральні органи виконавчої влади, центральні апарати правоохоронних органів та судової гілки влади); 2) корупцію в середніх ешелонах влади (обласного рівня), яка практично є тотожна корупції «елітарній»; 3) корупцію «низову» (дрібного чиновництва), тобто держслужбовців які безпосередньо проводять роботу з підготовки управлінських рішень, висновків, готують або видають відповідні дозволи, інші документи, здійснюють контрольні дії, розслідування справ, безпосередньо притягають до правової відповідальності (рівень районів, міст, районів у містах) та 4) корупцію «від злиднів», яка здійснюється дрібним чиновництвом не на постійній основі, ситуативно або коли вже склалося «зовсім скрутне матеріальне становище» [115, с. 24-30]. Вважаємо, що для суспільства загалом більш небезпечною є корупція високорівнева, оскільки вона є більш прихованою для суспільства, вона зачіпає досить важливі суспільні інтереси, вона може завдавати надзвичайно великої шкоди державі та громадянському суспільству. Зазначене підтверджують і науковці, які досліджують загальні питання корупції [11, с. 24-30].

Як зазначають В.М. Гаращук та А.О. Мухатаєва, аналіз практики у сфері запобігання корупції свідчить, що корупція у сфері земельних відносин може бути будь-якою - від високорівневої до ситуативної. При цьому, особливістю корупції у сфері земельних відносин є те, що розподіл землі та природніх багатств є найбільш уразливими сферами саме «високорівневої» корупції [115, с. 24-30]. Відтак, корупцію у сфері земельних відносин також можна поділити на зазначені вище види, а завдання земельного законодавства є боротьба, насамперед, з високорівневою корупцією, запобігання саме такій корупції, виявлення фактів якої є досить непростим завданням для правоохоронних органів. Викорінення корупції на вищих рівнях автоматично вплине і на корупцію на нижчих рівнях.

Зазначене підтверджується також й статистикою правоохоронних органів. Так, три чверті від виявлених фактів корупції у земельній сфері стосувались надання головами та землевпорядниками сільських рад незаконних переваг громадянам, підприємцям при вирішенні питань про відведення, зміну цільового призначення земель, підготовці та підписанні незаконних рішень, довідок тощо. Водночас відсутні результати боротьби з корупцією серед високопосадовців, депутатів міських та обласних рад, працівників обласних та районних державних адміністрацій, контролюючих органів тощо [247, с. 947].

К. М. Левківський прояви корупції за особливостями корупційних діянь поділяє на такі види як: 1) хабарництво - обіцянка, пропозиція чи надання якоїсь переваги, яка належно впливає на дії чи рішення посадової особи; 2) здирництво - примушування громадянина платити гроші чи надавати інші цінності в обмін на дії чи бездіяльність посадової особи; 3) протекціонізм - надання ресурсів громадянами, які належать до якоїсь певної привілейованої групи; 4) кумівство - висування родичів на державні посади, надання їм пільгових послуг та ресурсів; 5) обман - отримання власної вигоди чи вигоди для третьої сторони внаслідок обману громадянина чи юридичної особи; 6) розтрата бюджетних коштів - крадіжка ресурсів особами, які мають владу або контроль над будь-чим цінним; 7) зловживання владою - участь у домовленостях, придбанні посади чи отриманні комерційного інтересу, що є несумісним з офіційним статусом та становищем [163, с. 39]. С.Г.Стеценко та

О.В.Ткаченко досліджуючи проблеми корупції фактично поділили корупцію на зовнішню та внутрішню [218, с. 10-11]. Зовнішньою можна визначити корупцію, що вчиняється в інтересах осіб, які не перебувають на державній службі, тобто вона виходить за межі державної служби. Внутрішньою корупцією є корупція в межах самих державних органів та в інтересах одного з цих державних службовців. Кожна з цих класифікацій дає можливість досліджувати корупцію у сфері земельних правовідносин через ті чи інші її особливості.

Вважаємо, що предметом класифікації може бути також й безпосередньо корупція у сфері земельних відносин. Зокрема, на наш погляд, таку корупцію можна було б також поділити:

1) за органами, в яких вона вчиняється, на корупцію, яка вчиняється в органах державної влади, та корупцію, яка вчиняється в органах місцевого самоврядування;

2) за особливостями тих чи інших видів земельних відносин, в яких вчиняється корупція, на корупцію у відносинах з виникнення, зміни чи припинення прав на земельні ділянки (а), на корупцію у відносинах охорони земель (б), на корупцію у сфері відносин щодо ведення державного земельного кадастру й моніторингу земель (в), корупцію у відносинах в галузі вирішення земельних спорів (г) тощо.

Одним із основних напрямів у сфері запобігання корупції є виявлення так званих корупційних ризиків, які можуть виникнути в діяльності державних службовців, а також усунення умов та причин виникнення цих ризиків [265].

Не дивлячись на значне поширення поняття корупційного ризику у науковій літературі, єдиного та чіткого розуміння цього поняття не напрацьовано. Так, О.В. Казаченкова пропонує розуміти від корупційними ризиками обставини, фактори та явища, що виникають в процесі функціонування органів державної влади, здійснення службової діяльності державних службовців, та створюють ситуацію можливого вчинення корупційного правопорушення [147, с. 36]. Корупційний ризик також визначають як умови, що сприяють виникненню, розвитку, реалізації та поширенню корупційних практик у службовій та професійній діяльності суб’єктів корупційних правопорушень [160, с. 11] чи правові, організаційні та інші фактори та причини, які породжують, заохочують (стимулюють) корупцію [161, с. 8].

Зміст поняття корупційний ризик можна побачити на такому прикладі, наведеному у науковій літературі. Як зазначають, наприклад, С.М. Клімова та Т.В. Ковальова, існують корупційні ризики у сфері надання адміністративних послуг. Обмежений час прийому громадян, черги, невпорядкованість особистого прийому, брак комфорту тощо обмежують доступ до органу публічної адміністрації, який надає адміністративні послуги, та є в сукупності однією з перешкод на шляху надання споживачам адміністративних послуг. Все це «відлякує» приватних осіб та заохочує їх шукати неформальних контактів для збереження свого часу та нервів [152, с. 122]. У цьому випадку, як вбачається, корупційним ризиком є існування обмеженого часу прийому громадян, існування черги, невпорядкованість особистого прийому, брак комфорту тощо.

Загалом же аналіз наведеного вказує на те, що поняття корупційного ризику визначається через якісь фактори чи обставини, які є сприятливими для виникнення та існування корупційного середовища, умов, за яких може існувати корупція; ці фактори та обставини або ж безпосередньо породжують корупцію, або її стимулюють.

З урахуванням наведеного, вважаємо, що під корупційними ризиками у земельних правовідносинах необхідно розуміти правові, організаційні та інші фактори та причини, які породжують, заохочують (стимулюють) корупцію у цих відносинах.

При цьому, одразу ж обумовимо, що на наш погляд, теорія вчення про корупцію ще недостатньо напрацьована, оскільки вона не оперує єдиною термінологією. Поряд з поняттям «корупційний ризик» у цій теорії зустрічаються й звичайне розкриття поняття «причин, що сприяють вчиненню корупційних діянь» через такі обставини. Ми не вважаємо за мету цього дослідження вивчення загальних питань вчення про корупцію, відтак, будемо розуміти ці та інші аналогічні поняття як тотожні. При цьому, на наш погляд, для нас важливе значення мають саме ті корупційні ризики, які носять правовий характер.

У науці та практиці загалом вказується на існування різних корупційних ризиків.

Так, наприклад, Міністерство юстиції України, аналізуючи корупційні ризики в діяльності державних службовців, вказує на існування та розташовує корупційні ризики в такому порядку: 1) недоброчесність державних службовців; 2) виникнення конфлікту інтересів; 3) безконтрольність з боку керівництва; 4) наявність дискреційних повноважень [265]. Багато з цих корупційних ризиків є загальними та таким, які не мають особливої специфіки у тих чи інших правовідносинах (як наприклад, недоброчесність державних службовців чи безконтрольність з боку керівництва). Деякі корупційні ризики лежать навіть не в правовій площині з точки зору їх усунення, а є наслідком неналежного виховання чи існуванням низького рівня правової культури в суспільстві, загального правового нігілізму.

Щодо переліку корупційних ризиків вже безпосередньо у земельних правовідносинах немає єдності та чіткості у визначенні. Так, відповідно до даних звіту соціологічного опитування, серед причин, що спричиняють корупцію в земельних органах, є наступні: недосконалість законодавчої бази (непрозорість, неоднозначність, суперечливість); неоднозначність законодавчої бази; бюрократична, складна та затяжна у часі процедура отримання дозволів; відсутність чіткості та однозначності в законі; непрозорість інформації щодо надання дозволів, її неврегульованість; специфіка менталітету населення; часті зміни влади на місцевому рівні; низький рівень бізнес-культури [162, с. 16-17]. Аналізуючи наведені корупційні ризики, неважко помітити, що неоднозначність законодавчої бази чи відсутність чіткості та однозначності в законі є фактично тотожними недосконалості законодавства, зазначеної також як корупційний ризик. Справедливо навіть стверджувати, що існування й інших корупційних ризиків (наприклад, бюрократична, складна та затяжна у часі процедура отримання дозволів чи непрозорість інформації щодо надання дозволів, її неврегульованість) також обумовлюється недосконалістю законодавства.

Вважаємо, що прояви недосконалості вітчизняного земельного законодавства аналогічні загальним проявам недосконалості будь-якого іншого законодавства, а саме: а) заплутаність та розпорошеність регулювання в різних нормативно-правових актах, надмірна абстрактність законів; b) суперечність між положеннями різних нормативно-правових актів; c) застарілість багатьох актів законодавства; d) відсутність регулювання ієрархії нормативно-правових актів [161, с. 21-27]. У практиці існує чимало проблем із правильним застосування земельного законодавства. Так, не повною мірою вирішеною на сьогодні є проблема його співвідношення з іншим галузевим законодавством, насамперед, цивільним [219, с. 71-78], у ньому відсутнє правове регулювання режиму окремих різновидів земель [206, 34-36], існує недосконале правове регулювання правочинів із землею [116, с. 58-63] тощо. При цьому, як правильно зазначається, законодавче забезпечення земельних відносин є хаотичним, безсистемним, не має завершеності. Все це створює юридичні проблеми у здійсненні прав на землю, провокує громадян та юридичних осіб на правопорушення або ж на пошук можливих шляхів обходу законодавчих імперативів і норм, породжує корупцію у сфері земельних відносин і соціальні конфлікти, характеризується іншими негативними ознаками [128, с. 43].

Відтак, вважаємо, що такий корупційний ризик у земельних відносинах, як недосконалість земельного законодавства, є головним, основоположним корупційним ризиком, який обумовлює існування майже усіх інших корупційних ризиків. Усунення недосконалості земельного законодавства є чи не найголовнішим завданням правової науки та правотворчої діяльності, а тому будь-яке удосконалення земельного законодавства є надзвичайно важливим у процесі запобігання корупції у земельних правовідносинах.

Крім поняття «корупційний ризик» теорія вчення про корупцію містить й поняття «корупціогенний фактор», нормативне визначення якого знаходимо у Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 «Про затвердження Методології проведення антикорупційної експертизи» [95].

Так, згідно з п.1.3 Методології проведення антикорупційної експертизи [95], корупціогенним фактором (в широкому розумінні) є здатність нормативно-правової конструкції (окремого нормативного припису чи їх сукупності) самостійно чи у взаємодії з іншими нормами сприяти вчиненню корупційних правопорушень. Одним з засобів виявлення корупціогенних факторів у нормативних актах є проведення актикорупційної експертизи.

Згідно зі ст. 1 Закону «Про запобігання корупції» [62] антикорупційною експертизою є діяльність із виявлення в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів положень, які самостійно чи у поєднанні з іншими нормами можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією.

Під час проведення такої експертизи здійснюються виявлення та оцінка таких корупціогенних факторів: 1) нечітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; 2) створення надмірних обтяжень для одержувачів адміністративних послуг; 3) відсутність або нечіткість адміністративних процедур; 4) відсутність чи недоліки конкурсних (тендерних) процедур (п.1.9 Методології проведення антикорупційної експертизи [95]).

Обов’язкова антикорупційна експертиза здійснюється Міністерством юстиції України, крім антикорупційної експертизи проектів нормативно- правових актів, внесених на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України, яка здійснюється комітетом Верховної Ради України, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією (ч.2 ст.55 Закону «Про запобігання корупції» [62]). Порядок проведення антикорупційної експертизи затверджений наказом Міністерства юстиції України від 18.03.2015 №383/5 «Деякі питання проведення антикорупційної експертизи» [101].

Аналіз порядку проведення обов’язкової антикорупційної експертизи Міністерством юстиції України вказує на суттєвий його недолік, а саме фактичне усунення від участі в ній правової науки, зокрема, й представників науки земельного права щодо експертизи земельного законодавства. Поміж тим, антикорупційна експертиза нормативно-правових актів чи їх проектів є складовою правової експертизи, яку найбільш якісно, найбільш професійно могли б проводити саме науковці.

Пункт 4 Розділу ІІ Порядку проведення антикорупційної експертизи [101] передбачає, що для здійснення антикорупційної експертизи чинних нормативно-правових актів Міністерство юстиції може залучати в установленому порядку фахівців державних органів, інших підприємств, установ, організацій, а також експертів міжнародних організацій, представників громадських об’єднань (за згодою). Відтак, начебто, з Порядку [101] вбачається, що науковці можуть залучатися для проведення антикорупційної експертизи як фахівці, наприклад, установ чи організацій. Однак це положення сформульоване таким чином, що їх залучення є правом, а не обов’язком Міністерства юстиції України, а тому у практиці можливе взагалі нехтування залученням представників науки до проведення експертизи. Фактично, на наш погляд, представників науки можуть і не залучати за їх більш професійний підхід до проведення антикорупційної експертизи, виявлення корупціогенних факторів, що унеможливило б прийняття нормативно-правових актів, вигідних владі.

Вважаємо, що будь-які наукові дослідження правового характеру, різного роду дисертаційні дослідження у сфері права мають своїм завданням виявлення недоліків правових актів, внесення пропозицій щодо побудови оптимального механізму правового регулювання. Через це усі ці дослідження тією чи іншою мірою слугують завданню виявлення корупціогенних факторів, є антикорупційної експертизою у широкому значенні цього слова. Ніхто краще від науковців, на наш погляд, не взмозі провести антикорупційну експертизу. Обов’язкове залучення до проведення антикорупційної експертизи представників правової науки лише покращило б стан роботи з її проведення.

Враховуючи наведене, вважаємо, що доцільно було б передбачити обов’язкове залучення до проведення хоча б найбільш важливих нормативно- правових актів представників правової науки.

Проблема корупції, а як наслідок, ефективність державного управління є невід’ємною частиною всієї державно-політичної системи. Отже, боротьба з корупцією з метою забезпечення ефективності держави є суттю та сенсом існування конституційної системи та всієї системи законодавства будь-якої сучасної демократичної держави [214, с. 48]. Корупційні ризики можна звести нанівець, якщо подбати про це на етапі розроблення законів і правил [241]. У зв’язку з цим у правовій науці також введено спеціальне поняття антикорупційного законодавства.

Так, А.В.Гайдук вказує на те, що під антикорупційним законодавством розуміють закони та інші нормативно-правові акти, якими встановлюються спеціальні законодавчі положення щодо запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, визначаються ознаки корупційних правопорушень та відповідальність за їх вчинення, регулюється діяльність державних органів чи їх спеціальних підрозділів, до компетенції яких входить протидія корупції, координація такої діяльності чи контроль та нагляд за нею [114, с. 55]. Однак одразу ж треба погодитися з тим, що поняття антикорупційного законодавства є досить умовним, оскільки значна частина чинного законодавства (конституційного, кримінального, цивільного, адміністративного, господарського та іншого) опосередковано спрямована на попередження корупції, оскільки має на меті встановлення та регулювання позитивних суспільних відносин, у тому числі й у сфері здійснення публічної влади [114, с. 55-56]. Зазначимо також, що серед цього іншого законодавства, положення якого опосередковано спрямовані на попередження корупції, є також і земельне законодавство. У зв’язку зі змінами, внесеними протягом останніх років, воно містить значну кількість антикорупційних норм, які усувають корупційні чинники, запобігають вчиненню земельно-правових порушень з боку державних органів чи органів місцевого самоврядування, вносять елементи гласності у земельно-правові процедури тощо. Безумовно, що проведену правотворчу роботу з запобігання корупції у земельних відносинах не можна визнати достатньою, оскільки попереду ще значна робота по вдосконаленню законодавства.

На наш погляд, усі норми антикорупційного законодавства в системі земельного законодавства, усі його складові повинні бути пронизані духом антикорупційності. І тут на наш погляд, ми повинні прийти до того, що забезпечення некорупційності земельних відносин повинне стати самостійним принципом земельного законодавства (принципом земельного права).

У правовій науці вказується на те, що принципом може бути основоположна ідея, закріплена у правових нормах, що об’єднує і підкоряє їх одній системі. Кожна галузь законодавства має кілька принципів, що цементують усі юридичні елементи окремої галузі [132, с. 186], а поняття принципів земельного права визначається як зумовлені загально-соціальними та загально-правовими принципами науково-обґрунтовані основні засади, вихідні положення, які визначають особливості виникнення, розвитку та функціонування галузі земельного права, є базисом для розвитку науки земельного права, втілюють у собі цінності, що зумовлюють правосвідомість та правову поведінку суб’єктів земельних відносин [153, с. 420]. Відтак, з урахуванням того, що принципи земельного права та земельного законодавства розглядаються фактично як тотожні [195, с. 54], ними є основоположні ідеї, засади, висхідні положення.

На сьогодні згідно зі ст. 5 ЗКУ земельне законодавство базується на таких принципах: а) поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; б) забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; в) невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом; г) забезпечення раціонального використання та охорони земель; ґ) забезпечення гарантій прав на землю; д) пріоритету вимог екологічної безпеки. Безумовно, антикорупційну ознаку земельного законодавства можна віднайти у різних зазначених принципах, зокрема, наприклад, у принципі забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, принципі невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом тощо. Поміж тим, на наш погляд, забезпечення некорупційності земельних відносин є настільки важливої ідеєю, основою, призначенням земельного права та законодавства, що їх не можна розглядати як складову якогось іншого принципу, чи відшуковувати їх у змісті інших принципів. Ідея забезпечення некорупційності земельних правовідносин повинна стати самостійним принципом земельного права (законодавства). І увесь зміст подальшого дослідження, на наш погляд, буде свідчити про це.

З урахуванням наведеного, вважаємо, що серед принципів земельного права необхідно виділяти також самостійний принцип забезпечення некорупційності земельних правовідносин. Виділення цього принципу та його реалізація у практиці позитивно вплине не лише безпосередньо на земельні відносини, а й загалом на інші правовідносини (насамперед, екологічні) через зв'язок земельного права та законодавства з іншим екологічним законодавством [119, с. 127; 164, с. 197-206; 211, с. 127].

Поряд з недосконалістю земельного законодавства як загального корупційного ризику, на наш погляд, необхідно виокремити й інші корупційні ризики. З наведених вище загальних ризиків чи тих, що виокремлюються правовою наукою у земельних правовідносинах, на наш погляд, можна виділити такі: 1) закритість процесу прийняття рішень та обмеженість у доступі до інформації; 2) неефективне державне управління та складність управлінських процедур; 3) невиправдана наявність дискреційних повноважень у органів державної влади та органів місцевого

самоврядування; 4) невиправдане делегування функцій державного управління суб’єктам господарювання; 5) відсутність ефективної системи захисту прав суб’єктів земельних правовідносин. Така класифікація корупційних ризиків дозволяє комплексно дослідити причини корупції у земельних правовідносинах, дослідити правові, організаційні та інші фактори, які породжують, заохочують (стимулюють) корупцію у цих відносинах

1.2.