Статья 8. Распределение земель, земельных участков по категориям, отнесение земель к видам, перевод их из одних категорий и видов в другие

Земли, земельные участки распределяются по категориям земель, указанным в статье 6 настоящего Кодекса, в зависимости от их ос­новного целевого назначения и определенного в соответствии с зако­нодательством правового режима их использования и охраны.

Перевод земель, земельных участков из одной категории в дру­гую производится в случаях изменения основного целевого назначе­ния этих земель, земельных участков при изъятии и предоставлении земельных участков, прекращении права постоянного или временно­го пользования, пожизненного наследуемого владения, частной соб­ственности и аренды на земельные участки, подаче землепользовате­лями заявлений о переводе земель, земельных участков из одной категории в другую.

Отнесение земель к видам, указанным в статье 7 настоящего Ко­декса, осуществляется в соответствии с их природно-историческими признаками, состоянием и характером использования.

Перевод земель из одного вида в другой осуществляется при:

изъятии и предоставлении земельных участков, внутрихозяйствен­ном строительстве или изменении их целевого назначения;

проведении мероприятий по освоению новых земель, улучшению или иному изменению их состояния и характера использования, тре­бующих материально-денежных затрат;

переводе сельскохозяйственных земель в несельскохозяйственные или менее продуктивные сельскохозяйственные земли;

изменении состояния земель в результате воздействия вредных антропогенных и (или) природных факторов.

Порядок перевода земель из одних категорий и видов в другие и отнесения земель к определенным видам устанавливается Президен­том Республики Беларусь.

Комментарий

Комментируемая статья определяет основания распределе­ния земель, земельных участков по категориям, перевода их из одной категории в другую, отнесения земель к видам, перевода

90

их из одного вида в другой. Порядок перевода земель из одних категорий и видов в другие и отнесения земель к определенным видам установлен одноименным Положением, утвержденным Указом № 667.

Распределение земель, земельных участков по категориям осуществляется в соответствии с их основным целевым назна­чением, которое предопределяет особенности правового режима для каждой из этих категорий и проводится соответствующи­ми местными исполнительными комитетами и администрация­ми свободных экономических зон (при делегировании им тако­го права).

Понятие «основное целевое назначение земель, земельного участка» закреплено в ст. 1 Кодекса о земле как установленные законодательством об охране и использовании земель порядок, условия и ограничения использования земель, земельного участка для конкретных целей. Применительно к отдельным категори­ям земель основное целевое назначение земель в законодатель­стве не определяется. В юридической литературе указывается, что основное целевое назначение характеризует главные виды хозяйственной деятельности, связанные с использованием по­лезных свойств земли как средства производства, пространствен­ного базиса, среды обитания и т.д .1

Понятие «правовой режим использования и охраны земель» в законодательстве об охране и использовании земель не рас­крывается. Система земельного права и законодательства в зна­чительной степени строится в соответствии с научными пред­ставлениями о правовом режиме земель. Правовой режим зе­мель представляет собой установленный нормами права поря­док возможного или должного поведения по отношению к земле как объекту правового регулирования 2. Формирование право­вых режимов различных категорий земель происходит в ре­зультате накопления в законодательстве правовых норм, опре­деляющих права и обязанности пользователей земли при осу­ществлении различных видов деятельности.

1 Помелов А. О категориях земель / А. Помелов // Земля Беларуси. 2003. № 4. С. 8.

2 Шингель Н.А. Правовой режим земель в Республике Беларусь: курс лек­ ций / Н.А. Шингель. Минск, 2006. С. 18.

91

Правовой режим отдельных категорий земель основан на закреплении различий между этими землями. Он включает эле­менты, составляющие общее понятие правового режима земель, которые раскрываются через специфичные для каждой катего­рии земель особенности их использования и охраны.

Основаниями для перевода земель, земельных участков из одной категории в другую является изменение основного целе­вого назначения этих земель при:

• при изъятии и предоставлении земельных участков;

• прекращении права постоянного или временного пользо­вания, пожизненного наследуемого владения, частной собствен­ности и аренды на земельные участки;

• подаче землепользователями заявлений о переводе земель, земельных участков из одной категории в другую.

При изъятии и предоставлении земельных участков одновре­менно осуществляется перевод по решениям местных исполни­тельных комитетов в соответствии с их компетенцией, админис­траций свободных экономических зон (при делегировании им такого права).

При прекращении прав на земельные участки перевод произ­водится по решениям районных исполнительных комитетов, а

92

в случае перевода земельных участков из сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения, земель природоохран­ного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения, лесных земель лесного фонда в другие категории -по решениям областных, Минского городского исполнительных комитетов.

При подаче землепользователями заявлений о переводе пе­ревод происходит по решениям районных исполнительных ко­митетов, а если земельные участки были предоставлены Прези­дентом Республики Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь, областными, Минским городским исполнительны­ми комитетами, а также до 27 ноября 1996 г. Президиумом Верховного Совета Республики Беларусь или при переводе зе­мель, земельных участков из сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения, земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назна­чения, лесных земель лесного фонда в другие категории - по решениям областных, Минского городского исполнительных комитетов.

В заявлении, которое подается в районный, Минский город­ской, городской (городов областного подчинения) комитет на­ряду с другими данными указывается обоснование необходимос­ти перевода земель, земельного участка из одной категории в другую. Для подготовки материалов исполнительный комитет создает комиссию, куда включаются представители заинтересо­ванных органов. Комиссия проводит обследование земель, зе­мельного участка, предполагаемых к переводу, и по результа­там работы составляет акт обследования, который направляет­ся в исполнительный комитет. Исполнительный комитет при­нимает решение о переводе земель, земельного участка из одной категории в другую либо об отказе в таком переводе.

Если принятие решения о переводе земель, земельного участ­ка находится в компетенции областного исполнительного коми­тета, районный исполнительный комитет обеспечивает подго­товку акта обследования земель, земельного участка, принимает решение о согласовании перевода этих земель, земельного участ­ка и направляет это решение, акт обследования земель, земель­ного участка и другие необходимые материалы в областной ис­полнительный комитет. Областной исполнительный комитет

93

рассматривает представленные материалы и принимает решение о переводе земель, земельного участка из одной категории в другую либо об отказе в таком переводе.

Отнесение земель к видам осуществляется в соответствии с их природно-историческими признаками, состоянием и харак­тером использования соответствующими местными исполнитель­ными комитетами и администрациями свободных экономичес­ких зон (при делегировании им такого права).

Первичной учетной единицей при отнесении земель к ви­дам является земельный контур, представляющий собой часть земной поверхности, выделенную по природно-историческим признакам, состоянию и характеру использованию земель, име­ющую замкнутую границу, за пределами которой качественные характеристики земель имеют другие значения, отражаемые в государственном земельном кадастре (ст. 1 Кодекса о земле). Земельный участок может включать в себя земельные контуры, относящиеся к различным видам земель.

Таким образом, земельный контур следует считать поняти­ем не только физическим, но и правовым. Для установления оптимального порядка отнесения земель к определенным ви­дам, перевода их из одних видов в другие необходимо, как ука­зывается в литературе, различать два возможных значения тер­мина «отнесение».

В первом значении — это сопоставление природно-историчес-ких признаков, состояния и характера использования конкрет­ного земельного контура с критериями, установленными дей­ствующей классификацией земель, и идентификация его с соот­ветствующим видом, подвидом и разновидностью земель. Эту работу выполняют специалисты организаций Государственного комитета по имуществу Республики Беларусь при проведении землеустроительных работ, результатом которых являются пла­ново-картографические материалы, используемые для целей ве­дения государственного земельного кадастра. Во втором значе­нии — это правовое оформление включения конкретного земельно-

94

го контура в определенный вид, подвид, разновидность земель как акт признания соответствия его природно-исторических при­знаков, состояния и характера использования установленным критериям.

Отнесение земель к определенным видам осуществляется в соответствии с фактическими природно-историческими призна­ками, состоянием и характером использования земель, которые определяются визуально на местности в отношении конкретных земельных контуров путем их обследования в процессе проведе­ния геодезических и картографических работ, почвенных, геобо­танических и иных обследований и изысканий, инвентаризации земель и уточняются с использованием других объективных дан­ных - документов государственного земельного кадастра, земле­устроительной, лесоустроительной, градостроительной докумен­тации, документации по проведению мелиоративных, культур-технических работ и иной документации. Независимо от вида выполняемых работ и используемой технологии отнесение зе­мель к определенным видам предполагает отображение границ земельных контуров и видов (подвидов, разновидностей) земель на планово-картографических материалах, вычисление площа­дей контуров и свод полученных данных в экспликацию земель по земельному участку (землепользованию), а также оформле­ние акта (или утверждение экспликации), который является основанием для постановки полученных результатов на госу­дарственный учет и соответственно внесения их в государствен­ный земельный кадастр и формы государственной статистичес­кой отчетности.

Основаниями для перевода земель из одного вида в другой являются:

• изъятие и предоставление земельных участков, внутри­хозяйственное строительство или изменение их целевого на­значения;

• проведение мероприятий по освоению новых земель, улуч­шению или иному изменению их состояния и характера исполь­зования, требующих материально-денежных затрат;

95

• перевод сельскохозяйственных земель в несельскохо-зяйственные или менее продуктивные сельскохозяйственные земли;

• изменение состояния земель в результате воздействия вред­ных антропогенных и (или) природных факторов.

При переводе земель из одних видов в другие в случаях, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков или другим заранее запланированным существенным (необра­тимым) изменением целевого назначения земельных участков, основаниями для перевода являются решения местных испол­нительных комитетов, администраций свободных экономичес­ких зон (при делегировании им такого права), принятые в соот­ветствии с их компетенцией по изъятию и предоставлению зе­мельных участков. При размещении объектов внутрихозяйствен­ного строительства — решение районного исполнительного ко­митета.

В случаях, связанных с запланированной трансформацией земель, предполагающей проведение специальных, требующих материально-денежных затрат мероприятий по освоению новых земель, улучшению или консервации используемых земель или иному существенному изменению их состояния и характера ис­пользования, основанием для перевода является утвержденная в установленном порядке земле-, лесоустроительная, градостро­ительная документация, документация по проведению мелиора­тивных, культуртехнических работ, иная документация, опреде­ляющая новую организацию и устройство территории объекта. Изменение состояния земель в результате воздействия вредных антропогенных и (или) природных факторов является основа­нием для перевода несельскохозяйственных земель из одних видов в другие, а также сельскохозяйственных земель несельс­кохозяйственного назначения в несельскохозяйственные земли.

Перевод сельскохозяйственных земель в несельскохозяйствен­ные или менее продуктивные сельскохозяйственные земли раз­личен для сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных земель несельскохозяйствен­ного назначения. Основанием для перевода сельскохозяйствен­ных земель несельскохозяйственного назначения являются фак­тически произошедшие изменения в качественном состоянии зе-

96

мель в результате воздействия вредных антропогенных и (или) природных факторов. Решение о переводе после проведения оп­ределенной процедуры, аналогичной с порядком перевода сельс­кохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения в несельскохозяйственные земли или в менее продуктивные сельс­кохозяйственные земли принимается Минским городским, го­родским (городов областного подчинения) исполнительным ко­митетом.

Более жесткий порядок перевода земель установлен в случа­ях перевода сельскохозяйственных земель сельскохозяйствен­ного назначения, который связан с установленным законода­тельством об охране и использовании земель общим правилом недопустимости перевода сельскохозяйственных земель сельс­кохозяйственного назначения в другие виды земель. Как ис­ключение, такой перевод допускается в связи с изъятием и пре­доставлением земельных участков в установленном порядке, а также в случаях, если ухудшение их качественного состояния произошло в результате вредного воздействия антропогенных и (или) природных факторов и (или) вследствие выхода из строя и списания в установленном порядке оросительных и осуши­тельных систем, машин и механизмов.

Заявление о переводе с необходимыми материалами при ухуд­шении качественного состояния земель подается землепользо­вателем или областной (Минской городской) землеустроитель­ной и геодезической службой в районный, Минский городской, городской (городов областного подчинения) исполнительный комитет.

Для подготовки материалов местный исполнительный ко­митет создает комиссию, в состав которой включаются уполно­моченные должностные лица отдельных органов. Комиссия в присутствии землепользователя проводит обследование указан­ных земель на местности. В ходе обследования делается заклю­чение о наличии или отсутствии оснований для перевода. По результатам работы комиссии составляется акт обследования земель, который вместе с необходимыми документами направ­ляется в местный исполнительный комитет. При наличии ос­нований для перевода местный исполнительный комитет на основании акта обследования земель поручает комиссии офор-*

97

мить землеустроительное дело. После получения землеустрои­тельного дела или акта обследования земель с необходимыми материалами местный исполнительный комитет принимает ре­шение о необходимости перевода земель с обязательным указа­нием условий их дальнейшего использования. После этого зем­леустроительное дело с прилагаемым к нему решением направ­ляется на рассмотрение в областной исполнительный комитет, который после рассмотрения землеустроительного дела прини­мает решение о переводе или об отказе в переводе.

В литературе указывается на некорректность термина «ме­нее продуктивные сельскохозяйственные земли», поскольку виды земель не имеют прямого отношения к продуктивности земель, которая измеряется количеством продукции, получаемой с еди­ницы площади, и зависит, в первую очередь, от плодородия почв, количества и структуры вносимых удобрений, соблюдения агро­технических требований и т.д. *

Результаты кадастровой оценки земель сельскохозяйствен­ных организаций показали, что многие участки пахотных зе­мель, улучшенных сенокосных и пастбищных земель, в том числе и осушенных, имеют крайне низкую продуктивность, исключаю­щую эффективное использование этих земель в сельскохозяй­ственном обороте, но рассматриваемая норма в законодатель­стве существенно затрудняет процесс оптимизации землепользо­вания. Кроме того, указывается, что отнесение земель к опреде­ленным видам по фактическим показателям (так же, как и перевод их из одного вида в другой в связи с фактически про­изошедшими изменениями природно-исторических признаков, со­стояния и характера использования земель) является процеду­рой только констатации факта в рамках ведения государствен­ного земельного кадастра, возложенного законодательством на Государственный комитет по имуществу. Все попытки урегули­ровать законодательно вопросы трансформации земель на этой стадии несостоятельны.

Искусственно создаваемые препятствия для «списания» цен­ных видов земель, в то время когда они уже ими не являются, приводят только к искажению данных государственной статис­тической отчетности и реальной картины в целом, что затруд-

1 Помелов А. Об отнесении земель к определенным видам и переводе их из одних видов в другие // Земля Беларуси. 2005. № 4. С. 13.

98

няет принятие оптимальных управленческих решений. Государ­ственное регулирование этих вопросов более эффективно на ста­дии планирования землепользования и контроля за использова­нием и охраной земель. Логично, если акты отнесения земель к определенным видам и прилагаемые к ним экспликации зе­мель будут составлять исполнители работ например организа­ции по землеустройству, утверждать - территориальные органы Государственного комитета по имуществу, согласовывать - рай­онные исполнительные и распорядительные органы1. Кроме того, в контексте изложенного выше принципа объективности учета земель по фактически произошедшим изменениям сама поста­новка вопроса о регулировании перевода земель в менее продук­тивные звучит некорректно. Как указывается в литературе, по­рядок перевода земель из одного вида в другой надо увязывать не с названием вида или продуктивностью земель, а с каче­ством земель как совокупности их свойств, обуславливающих способность удовлетворять определенные потребности. В интег­рированном виде эти свойства выражаются стоимостью земли (земельного участка).

В настоящее время проводится кадастровая оценка земель, в результате которой определяется их кадастровая стоимость, которую и следует использовать для рассматриваемых целей.

Однако проблема состоит в том, что не все полезные свой­ства земель можно оценить с экономической точки зрения, осо­бенно там, где земля не является средством производства, мес­том размещения производства или объектом имущественных отношений. Применительно к ряду экологических и социальных факторов имеющиеся в наличии методы оценки земель пока не применимы. Например, трудно оценить в денежной форме зем­ли природоохранного, оздоровительного, рекреационного, исто­рико-культурного назначения. Поэтому вопрос о переводе опре­деленных видов земель в другие нельзя рассматривать в отрыве от их целевого назначения, т.е. от категории земель. Например, подход к сельскохозяйственным землям сельскохозяйственно­го назначения и сельскохозяйственным землям на землях лес­ного фонда или на землях населенных пунктов должен разли­чаться. С другой стороны, имеет право на существование поня­тие «иные ценные земли».

1 Помелов А. Об отнесении земель к определенным видам и переводе их из одних видов в другие // Земля Беларуси. 2005. № 4. С. 13.

99