Зміна цільового призначення та виду використання земельної ділянки

Усі землі в Україні за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Власники та землекористувачі земельних ділянок повинні здійснювати їх використання згідно з визначеним для них цільовим призначенням.

Правове регулювання відносин з визначення цільового призначення земельних ділянок в Україні не є прийнятним. Як зазначає І.О.Костяшкін, трапляється так, що певні земельні ділянки неможливо віднести до жодної з категорій, що передбачені відповідною нормою, з іншої сторони окремі земельні ділянки можуть бути віднесені одночасно до кількох категорій [165, с. 64]. Прикладом цього, зокрема, можуть бути землі окремих категорій природно-заповідного фонду, які мають, як зазначає Н.Р.Малишева, так би мовити, «подвійну прописку»: вони є одночасно землями природно - заповідного фонду і землями рекреаційного призначення [143, с. 146].

Відповідно до ч.1 ст. 20 ЗКУ віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

На думку В.В.Носіка, очевидним є той факт, що існуючий адміністративний порядок встановлення і зміни цільового призначення земельних ділянок є стримуючим фактором у прогресивному розвитку земельних відносин, оскільки не дає права власнику земельної ділянки вільно користуватись і розпоряджатись такою ділянкою для задоволення тих чи інших потреб і реалізовувати гарантоване Конституцією України право власності на землю [203, с. 169]. На практиці це означає те, що, як правильно вказує А.М.Мірошниченко, сьогодні в Україні цільове призначення кожної земельної ділянки визначається в «ручному режимі» органами державної влади та місцевого самоврядування (у т.ч.

Окрім інших серйозних недоліків (детально розглянутих, зокрема, наукою земельного права [203, с. 168-169; 190, с. 337; 210; 221, с. 11; 177, с. 8 та ін.]), це створює потужне джерело корупції. Не дивлячись на те, що з набуттям з 01.01.2013 чинності Законами України «Про Державний земельний кадастр» [54] та «Про регулювання містобудівної діяльності» [52] окремі питання визначення чи зміни цільового призначення земельної ділянки значно спростилися, поміж тим, певні проблеми ще залишаються. Головною з них є та, що визначення та зміна цільового призначення здійснюється за розсудом відповідних державних органів чи органів місцевого самоврядування, який може бути досить широким. Вони можуть на свій розсуд визначити цільове призначення земельної ділянки, змінити це цільове призначення на інше, або ж відмовити зацікавленій особі у цьому.

Відповідно до абз.2 ч.1 ст. 20 ЗКУ зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Відтак, деякі з тих проблем правового регулювання і ті корупційні ризики, які існують у процедурі відведення земельної ділянки, є характерними і для процедури зміни її цільового призначення. Досить часто у науці усі ті корупційні ризики, усі ті складнощі, які існують в реалізації фізичними та юридичними особами своїх земельних прав та законних інтересів, розкриваються через труднощі у зміні цільового призначення земельної ділянки.

Так, як зазначав І.Коліушко, наприклад, надання такої адміністративної послуги, як зміна цільового призначення земельної ділянки передбачало багато етапів: подання заяви та всіх необхідних документів власником земельної ділянки до відповідної місцевої ради або місцевої адміністрації та надання дозволу на перепогодження проекту її відведення; його перепогодження з цілою низкою органів виконавчої влади; проведення державної землевпорядної експертизи органом земельних ресурсів; прийняття місцевою радою або місцевою адміністрацією рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки тощо.

Специфіка існуючих процедур (насамперед, їхня складність та багатоступеневість) при зміні цільового призначення земельної ділянки досить часто фактично призводять до того, що прийняте негативне рішення - величезна рідкість. Недобросовісному чиновнику набагато простіше і доцільніше покласти питання «під сукно», формально не відмовляючи - по- перше, відсутність письмового документа з рішенням про відмову істотно ускладнює оскарження; по-друге, не надаючи відмови, зацікавлені в отриманні неправомірних вигод чиновники стимулюють зацікавлену особу до «вирішення питання».

Поряд з загальними корупційними ризиками, притаманними процедурі зміни цільового призначення земельної ділянки, існують й ті, які викликані випадками використання процедури зміни цільового призначення у незаконному припиненні прав на земельні ділянки державної та комунальної власності за відсутності підстав для цього.

Так, рішеннями Броварської міської ради «Про передачу земельних ділянок громадянам у власність, надання дозволів на виготовлення технічної документації по оформленню права власності та користування, надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність та внесення змін до рішень Броварської міської ради» від

18.03.2010 року №1451-80-05 [260] та від 15.04.2010 року №1470 [261] було задоволено заяви Особи 1, їй було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1,73 га для ведення особистого селянського господарства в порядку безоплатної приватизації, а надалі затверджено проект землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки у власність та передано її у власність.

20.10.2011 року №379-14-06 [263] Особі 2 було надано дозвіл на зміну цільового призначення земельної ділянки, надалі затверджено розроблений проект землеустрою та змінено цільове призначення земельної ділянки площею 1,7237 га із земель сільськогосподарського призначення на землі промисловості. З аналізу цього випадку вбачається, що недоліки процедури зміни цільового призначення земельної ділянки поряд з недоліками процедури безоплатної приватизації були використані для незаконного безоплатного припинення прав держави чи територіальної громади на земельну ділянку і набуття їх безоплатно особами, які не мали такого права безоплатної приватизації. При цьому досить часто подальші договори з такими ділянкою є фіктивними, а вся схема безоплатного для держави припинення прав на належні їй ділянки є наперед спланованою для набуття конкретними особами через підставних осіб прав на земельну ділянку.

Аналізуючи очевидно такі випадки, П.О.Різаненко зазначає, що останнім часом склалась практика, коли посадовими особами органів виконавчої влади та місцевого самоврядування безоплатно і в багатьох випадках з порушенням чинного законодавства України на підставних осіб надаються земельні ділянки. При цьому слід підкреслити, що значна частина безоплатно наданих у власність земель не використовується їх власниками, а призначається лише для перепродажу юридичній особі. В подальшому останній власник звертається за зміною цільового призначення таких земельних ділянок для будівництва багатоквартирної забудови, промислових об’єктів, тощо. Таким чином, в результаті зазначених дій великий масив земель державної та комунальної власності безоплатно переходить у приватну власність юридичної особи.

Запобігання виникненню таких ситуацій можливе через удосконалення законодавства про безоплатну приватизацію чи шляхом обмеження випадків неконкурентного набуття прав на земельні ділянки державної чи комунальної власності, про що мова буде йти нижче.

Більш категоричним вирішенням проблем з існуванням корупції у відносинах зміни цільового призначення земельних ділянок є відмова від принципу цільового призначення земельних ділянок та поділу земель на категорії на основі цільового призначення. Необхідні вимоги щодо використання земель вже сьогодні встановлені законодавством на рівні закону (наприклад, такі вимоги містяться у Законі України «Про природно- заповідний фонд України» [18], Лісовому кодексі України [11], Водному кодексі України [6] тощо), у планувальній документації, актах про встановлення специфічного правового режиму певної території (природного заповідника, пам’ятки природи тощо). Відповідний проект закону, що передбачає відмову від принципу цільового використання земель, а отже - і від визначення цільового призначення кожної конкретної ділянки, запропоновано А.М. Мірошниченком [194].

Ми погоджуємося з думкою, що доцільно було б замінити поділ земель за цільовим призначенням на поділ їх за принципом зонування, уже висловленою у науці земельного права [136, с. 28]. При цьому, в основу зміни чи то цільового призначення земельної ділянки, чи то тієї чи іншої зони мають бути покладені не процедурні моменти, як є на сьогодні, а особливості відповідної земельної ділянки та перспективне планування території, тобто чіткі критерії, що визначатимуть можливість чи, навпаки, обмеження у використанні земельної ділянки для визначених потреб [165, с. 65]. Таке спрощення, на наш погляд, зменшить корупційні ризики, що існують у процедурі зміни цільового призначення земельних ділянок.

Поряд з таким обмеженням у використанні земельної ділянки, як використання її за цільовим призначенням, у законодавстві та практиці існує ще й таке обмеження, як використання ділянки за видом її використання в межах однієї категорії.

Так, ч. 5 ст. 20 ЗКУ визначено, що види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу.

З цієї норми вбачається, що щодо земельних ділянок

сільськогосподарського призначення встановлюється особливі вимоги щодо виду використання. У практиці ж питання виду використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення та зміни цього виду, насамперед, з такої, що надана для ведення товарного

сільськогосподарського виробництва, на таку, що надана для ведення особистого селянського господарства, є надзвичайно актуальним, а відтак, наражається на значні корупційні ризики. Це пояснюється тим, що окремі земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства виведені з-під мораторію на відчуження земель сільськогосподарського призначення, на відміну від земель для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, мораторій щодо відчуження яких діє у всіх випадках.

Проаналізувавши положення земельного законодавства, Верховний Суд України у справі за позовом Кам’янсько-Дніпровського міжрайонного прокурора в інтересах держави в особі Державної інспекції сільського господарства в Запорізькій області до Кам’янсько-Дніпровської районної державної адміністрації Запорізької області, відділу Державного земельного агентства в м. Енергодарі Запорізької області, Особа 1, про визнання незаконними та скасування розпоряджень голови Кам’янсько-Дніпровської районної державної адміністрації, визнання недійсними договорів оренди землі та повернення земельних ділянок дійшов висновку, що «зміна виду використання земельної ділянки в межах її цільового призначення можлива, але порядок вирішення цього питання законодавством не встановлений». Надалі цим судом був зроблений також висновок, що «виходячи з принципу ЗК України щодо раціонального використання та охорони земель, зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі» [257].

Зазначимо, що Верховний Суд України загалом підтвердив те, що, хоча й було суперечливим, але вже існувало у практиці. Поміж тим, з метою мінімізації корупційних ризиків у цій процедурі не можемо не звернути увагу на те, що зміна виду використання земельних ділянок

сільськогосподарського призначення повинна бути спрощена, вона в будь- якому випадку не може бути такою ж, як і зміна цільового використання земельної ділянки (вже не кажучи про те, що, як було сказано вище, від самого механізму визначення «цільового призначення» доцільно

відмовитися).

Зміна цільового використання є більш суттєвою процедурою, вона призводить до зміни категорії земельної ділянки, до зміни її правового режиму. Зміна ж виду використання залишає земельну ділянку в межах попередньої категорії, змінюючи лише окремі можливості її використання. Відтак, вважаємо, що зміна виду використання земельної ділянки сільськогосподарського призначення не може бути такою ж обтяжливою для землевласника (землекористувача), як і зміна цільового призначення, вона повинна бути спрощена.

2.1.2.