Правові засади запобігання корупції у сфері оцінки земель
Згідно з ч.1 ст.5 Закону України «Про оцінку земель» [39] залежно від мети та методів проведення оцінка земель поділяється на такі види: бонітування ґрунтів; економічна оцінка земель; грошова оцінка земельних ділянок.
Найбільшими корупційними ризиками характеризуються відносини використання грошової оцінки земель, оскільки саме ця оцінка найбільш часто використовується фізичними та юридичними особами.Г рошова оцінка земельних ділянок залежно від призначення та порядку проведення може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель. Експертна грошова оцінка земельних ділянок та прав на них проводиться з метою визначення вартості об'єкта оцінки (ч.ч.4, 5 ст.5 Закону «Про оцінку землі» [39]).
Ч.1 ст.13 Закону України «Про оцінку земель» [39] передбачає «обов’язкове проведення» нормативної грошової оцінки земель у випадку вчинення певних правочинів із земельними ділянками (міна, дарування) та при спадкуванні. При цьому ст. 18 Закону передбачає періодичність проведення нормативної грошової оцінки (5-7 або 7-10 років). Варто зауважити також, що нормативна грошова оцінка зазвичай проводиться по окремим адміністративно-територіальним одиницям (а не по окремим ділянкам), через що є дорогою та тривалою.
Проводити оцінку для конкретної ділянки проблематично хоча б тому, що відповідна технічна документація має затверджуватися за досить складною процедурою або місцевою, або навіть районною радою (ст.23 Закону України «Про оцінку земель» [39]).Враховуючи все це, ч.1 ст.13 Закону тлумачиться не буквально. Насправді при вчиненні правочинів із земельними ділянками нормативна грошова оцінка не проводиться. Якщо вона вже була проведена, зацікавлена особа отримує витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку певної земельної ділянки. Більш того, нотаріуси отримують витяг з даних державного земельного кадастру самостійно (ч.1 ст.38 Закону України «Про Державний земельний кадастр» [54]). В останньому випадку вимога здійснювати нормативну грошову оцінку не несе шкоди для обороту і повністю позбавлена корупційних ризиків.
Серйозна проблема існує в тих випадках, коли нормативну грошову оцінку земельних ділянок не проведено. В певних випадках нотаріуси визначають оцінку ділянки (як базу для сплати податків) за допомогою експертної грошової оцінки, яку (щодо конкретної земельної ділянки) провести значно легше, ніж нормативну грошову оцінку (щодо великої території). Втім, це також досить обтяжливо і, головне, дуже дорого для зацікавлених осіб. Якщо ж нотаріуси не приймають експертної грошової оцінки, у посвідченні правочинів вони просто відмовляють.
Ця проблема є визнаною, проте ті її рішення, які пропонуються сьогодні, не можуть вважатися задовільними. Так, до Верховної Ради України попереднього скликання було внесено проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо скасування обов'язковості оцінки майна у деяких випадках оформлення спадщини» (р.н. 4540а від 22.08.2014) [285]. На наш погляд, зміст проекту, який передбачав корегування правил ст.13 Закону України «Про оцінку земель» [39], де згадуються випадки «обов’язкового проведення оцінки», спрямований на вирішення лише одного із проявів проблеми (оцінки при спадкуванні), причому робить це вкрай невдало.
Саме по собі скасування вимоги щодо проведення нормативної грошової оцінки при вчиненні певних видів правочинів чи спадкуванні не вирішить проблему. Більш того, воно може її поглибити, оскільки висока вірогідність, що нотаріуси почнуть вимагати довідки про експертну грошову оцінку земельних ділянок навіть тоді, коли існує нормативна грошова оцінка.
Іншою законодавчою ініціативою, спрямованою на полегшення тягаря, який покладається на сторін правочину у зв’язку із необхідністю оцінки відчужуваного майна, був проект Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо обмеження проведення оцінки майна у випадку його оподаткування» від 20.06.2014 (р.н. 4149а) [283]. Втім, пропоноване рішення є, м’яко кажучи, половинчастим, хоча і концептуально вірним, адже вимога щодо оцінки згідно з законопроектом скасовується лише для ситуацій, коли майно не оподатковується або оподатковується за нульовою ставкою.
Вбачається, що для повного вирішення проблем, пов’язаних із оцінкою для цілей оподаткування, слід передбачити правила простого та необтяжливого визначення вартості земельних ділянок з метою оподаткування. Це завдання повністю вирішується при реалізації згаданої вище пропозиції щодо зміни методик нормативної грошової оцінки земельних ділянок для досягнення «автоматичності» такої оцінки згідно з даними Державного земельного кадастру та розміщення відповідних відомостей у вільному доступі в мережі Інтернет.
Крім того, слід повністю відмовитися від якоїсь «спеціальної» оцінки земельних ділянок для цілей оподаткування («оціночна вартість» майна згадується у п.172.3 ст.172 та деяких інших нормах Податкового кодексу України [12] у контексті визначення правил нарахування податку з доходів фізичних осіб).
Свого часу «оцінка для цілей оподаткування» в Україні була інтегрована у безпрецедентну за своєю зухвалістю та шкідливістю корупційну схему.
Постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання проведення оцінки для цілей оподаткування та нарахування і сплати інших обов’язкових платежів, які справляються відповідно до законодавства» від 04.03.2013 № 231 [87] (наразі втратила чинність) та наказом Фонду державного майна України «Про затвердження Правил організації системи зовнішнього контролю якості» від 10.06.2013 № 797 [99] було створено режим, за якого для проведення «податкової оцінки» всі суб’єкти оціночної діяльності були змушені отримувати ліцензії на користування об’єктами інтелектуальної власності, що належали підприємству об'єднання громадян «Український інститут управління якістю в оціночній діяльності» [129, с.
22]. Внаслідок штучно створеного монопольного середовища при наданні послуг з оцінки нерухомого майна їх вартість різко зросла і в багатьох випадках стала співставною із вартістю майна, операції з відчуження якого оподатковувалися, що змушувало багатьох малозабезпечених громадян просто відмовлятися від оформлення операцій з нерухомим майном [129, с. 22]. За приблизними оцінками, власники патентів та програмного забезпечення заробляли понад 2 млн. гривень щоденно за рахунок власників нерухомості [129, с. 22].Описана корупційна схема була ліквідована після зміни влади в державі. Постанова Кабінету Міністрів України від 04.03.2013 № 231 була замінена постановою уряду «Про проведення оцінки для цілей оподаткування та нарахування і сплати інших обов’язкових платежів, які справляються відповідно до законодавства» від 21.08.2014 № 358 [89], яка вже не була виписана «під конкретне підприємство». Втім, вбачається, що, хоча корупційна схема і зруйнована, умови для її існування лишилися, повністю проблему не вирішено.
Повне і комплексне рішення, яка ліквідувало б сам корупціогенний фактор, повинно, на наш погляд, передбачати повну відмову від проведення якоїсь спеціальної оцінки для цілей оподаткування. Сам факт її існування - це корупціогенний чинник. При оподаткуванні операцій із землею держава повинна враховувати інтереси обороту, який повинен бути максимально динамічним. Вимога проведення оцінки - істотна перешкода для обороту навіть в існуючому вигляді.
Ще одна з проблем, що стимулює корупцію у сфері оцінки земель полягає у недосконалих методиках проведення цієї оцінки, причому як нормативної, так і експертної.
Так, як правильно вказує А.Г.Мартин, недосконалими залишаються методики нормативної грошової оцінки земельних ділянок, що містять нечітку процедуру визначення коефіцієнта, який враховує функціональне використання земельної ділянки. Це часто дає можливість у «ручному режимі» маніпулювати показниками такої оцінки, а отже, в рази змінювати розміри податкових зобов’язань окремих землевласників та
землекористувачів при справлянні плати за землю.
Складною й забюрократизованою є процедура розроблення, експертизи та затвердження технічної документації з оцінки земель, що значно ускладнює процедуру оцінки, стримує темпи її проведення й підвищує вартість послуг з оцінки для кінцевих споживачів - власників земельних ділянок і землекористувачів, а також створює широкий простір для зловживань чиновників [179, с. 44]. Також необхідно погодитися і з Г.М.Білецькою у тому, що експертна оцінка набуває актуальності та масовості з моменту активізації ринку земель сільськогосподарського призначення, його юридичного та процедурного оформлення. Поки що можна говорити про те, що в чинну методику експертної грошової оцінки земельних ділянок закладено значний елемент суб’єктивності оцінки, результати її залежать від бачення суб’єкта оцінювача, що може спричинити значні порушення в процесі здійснення оцінки [108, с. 214]. Відтак, законодавство щодо методик проведення різного роду оцінок потребує перегляду на предмет його антикорупційності та приведення до умов сучасності (так, постанова Кабінету Міністрів України «Про експертну грошову оцінку земельних ділянок» від 11.10.2002 р. № 1531 [78] була прийнята більше тринадцяти років тому).Для того, щоб оцінка була менш обтяжливою, слід реалізувати висловлену вище пропозицію щодо автоматизації нормативної грошової оцінки земельних ділянок та її оприлюднення у вільному доступі в мережі Інтернет.
Більш того, видається, що вірним рішенням була б і повна відмова від стягнення державного мита при нотаріальному посвідченні правочинів щодо відчуження земельних ділянок (втім, як і іншого майна). Такий податок - це також перешкода для обороту, що шкідливо для економіки. Втрату у надходженнях від державного мита можна і потрібно компенсувати шляхом, наприклад, збільшення ставок земельного податку та ліквідації необгрунтованих пільг при його сплаті. У той час, коли державне мито гальмує оборот, земельний податок, навпаки, стимулює більш ефективне використання земельних ділянок - саме в цьому зацікавлені і суспільство, і держава. Крім того, адміністрування земельного податку є набагато простішим порівняно із державним митом.
Для реалізації описаної пропозиції необхідні відповідні зміни до Податкового кодексу України [12] та Декрету Кабінету Міністрів України «Про державне мито» [14].
2.5.