§1. Природокористування як необхідна умова існування людини і суспільства: визначення поняття й основні принципи

Головною умовою існування і життєдіяльності людини і суспільства є вико­ристання природного середовища і природних ресурсів. їх використання задо­вольняє матеріальні та духовні потреби людини і суспільства.

У юридичній літературі право природокористування традиційно роз­глядається у якості правового інституту, правового відношення та конкретної правомочності природокористувача. Право природокористування як правовий інститут являє собою сукупність однорідних правових норм, що регулюють під­стави, умови і порядок надання, зміни і припинення використання природних об'єктів та їх ресурсів. Природокористування як правовідносна містить в собі систему наданих прав та покладених обов'язків на природокористувачів. При­родокористування як конкретна правомочність фізичної чи юридичної особи позначається у виді їх суб'єктивного права, що містить визнані нормами чинно­го законодавства можливості одержання корисних властивостей природного об'єкта, наданого у користування.

Приймаючи до уваги стан сучасного українського законодавства, що регу­лює використання природних ресурсів, вказану сукупність правових норм, які складають інститут права природокористування, утворюють норми земельного, гірничого, водного, лісового, природно-заповідного, фауністичного, флористич­ного та інших галузей природноресурсового законодавства. У такому змісті право природокористування є комплексним правовим інститутом, що інтегрує в собі усю сукупність правових вимог щодо використання природних ресурсів.

Переважна більшість природноресурсових та екологічних нормативних актів вказують на необхідність раціонального використання природних об'єктів та їх ресурсів. Проте у їх змісті не наводиться законодавче визначення поняття раціонального природокористування. Через це законодавча вимога щодо ра­ціонального використання природних ресурсів носить оцінний характер, що ускладнює забезпечення раціоналізації природокористування у реальній дійс­ності взаємодії суспільства з природним середовищем. Наукові дослідженняв області юридичних аспектів раціонального природокористування та підвищення ефективності природоохорони ведуться протягом тривалого часу й у вітчиз­няній правовій літературі їх цілком достатньо. Перш за все до них варто відне­сти наукові праці фундаторів української еколого-правової науки професорів В. Л. Мунтяна¹, H. І. Титової^{[92] [93], Ю. С. Шемшученка[94], Б. Г. Розовського[95] та інших вчених-юристів країни.}

Гостра потреба у раціоналізації природокористування виникла у другій по­ловині 20-го століття в зв'язку з поширенням екстенсивних способів використання природних ресурсів для відновлення зруйнованого війною народногосподар­ського комплексу та забезпечення економічного розвитку будь-якою ціною. Раціональне використання природних ресурсів поряд з традиційною заповідною охороною природних об'єктів як консервативною формою їх охорони, а також застосування способів відтворення природних ресурсів як відносно нової форми відновлення природного середовища одночасно є і способом використання природних багатств, і засобом заощадження природних об'єктів та їх ресурсів.

Проте, раціональне природокористування як форма охорони навко­лишнього природного середовища забезпечує відновлення відтворюваних природних об'єктів. У зв'язку цим звертає на себе увагу постанова Верховної Ради України від 5 березня 1998 року, в якій раціональне природокористу­вання розглядається поряд з охороною навколишнього середовища. Більш того, основні пріоритети охорони навколишнього природного середовища у постанові визначені через раціональне використання природних ресурсів, до яких зокрема віднесені: формування збалансованої системи природо­користування й адекватної структурної перебудови виробничого потенціалу економіки; екологізація технологій у промисловості, енергетиці, будівництві, сільському господарстві та на транспорті; збереження біологічного і ландшафт­ного різноманіття і розвиток заповідної справи. Досягнення зазначених цілей передбачалося шляхом: охорони земельних ресурсів від забруднення, висна­ження і нераціонального використання; збереження і розширення територій з природним станом ландшафту; посилення природоохоронної діяльності на заповідних і рекреаційних територіях; підвищення стійкості й екологічних функцій лісів; запобігання забруднення морських і внутрішніх водних ресурсів, зменшення і припинення скидання забруднених стічних вод у водні об'єкти, охорони підземних вод від забруднення і виснаження тощо.

Основні засади (стратегія) державної екологічної політики України на період до 2020 року розглядають раціональне природокористування в контексті ста­лого соціально-економічного розвитку. За вимогами Основних засад (стратегії) державної екологічної політики України на зазначений період, сталий соціально- економічний розвиток будь-якої країни означає таке функціонування її госпо­дарського комплексу, коли одночасно задовольняються зростаючі матеріальні і духовні потреби населення, забезпечується раціональне та екологічно безпечне господарювання і високоефективне збалансоване використання природних ресурсів, створюються сприятливі умови для здоров'я людини, збереження і відтворення навколишнього природного середовища та природноресурсного потенціалу суспільного виробництва.

Вимоги поточного екологічного законодавства щодо раціонального вико­ристання природних об'єктів та їх ресурсів досить різноманітні. До них, зокрема, відносяться загальні вимоги стосовно охорони природних об'єктів, вимоги про дбайливе ставлення до природних багатств, вимоги щодо дотримання законо­мірностей функціонування екологічних систем і збереження взаємозв'язків при­родних компонентів, про ощадливе використання джерел природної сировинні забезпечення максимального виходу продукції з них, про використання передо­вих технологій при розробці та освоєнні природних ресурсів і т. д. Таким чином, раціональне природокористування являє собою максимально ефективне вико­ристання природних об'єктів та їх ресурсів у процесі виробничо-господарських та інших видів діяльності з дотриманням закономірностей функціонування екологічно взаємозалежних природних систем при умові постійного поліпшення і забезпечення охорони навколишнього середовища.

Проте, слід зазначити, що раціональне використання природних ресурсівне завжди характеризується ефективністю для природоохорони. Крім об'єктивно існуючої протилежності між природокористуванням і природоохороною, най­частіше у цей процес втручається суб'єктивно-вольовий юридичний фактор. Відомо, що структура і система органів управління у сфері природокористуван­ня та природоохорони протягом останнього десятиліття змінювалася декілька разів, по черзі забезпечуючи пріоритетність природокористування чи природо­охорони. Так, на протязі відносно короткого часу виведення рибогосподарських організацій та органів рибоохорони із системи Міністерства екології та природних ресурсів України і включення їх до складу Міністерство аграрної політики та продовольства України не сприяло ані інтересам раціонального використання рибних ресурсів, ані забезпеченню ефективної охорони і своєчасного відтво­рення рибних запасів.

Сучасний стан природокористування та природоохорони свідчить проте, що раціональне природокористування забезпечується не тільки способами виробничо-господарської діяльності, технологічними процесами, агротехнічни­ми, біологічними, фізичними, економічними, організаційними та іншими засо­бами, а і своєчаснім ефективним правовим регулюванням. Більш того, зазначені засоби раціоналізації природокористування можуть реалізовуватися на основі правового регулювання завдяки обов'язковій силі юридичних норм. Отже саме правове регулювання використання природних об'єктів та їх ресурсів має бути раціональним, що ґрунтується на закономірностях функціонування природних екосистем і базується на правових нормах, що відповідають життєвим інтересам людини і суспільства.

Природокористування спирається на фундаментальні вимоги діючого за­конодавства, тобто основоположні засади правового регулювання, які прийнято називати правовими принципами. Вони знайшли своє закріплення у ст. З Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», у ст. 8 Закону «Про природно-заповідний фонд України», у ст. 9 Закону «Про тваринний світ», ст. 17 Закону «Про рослинний світ» та інших законодавчих актах. Найбільш важливими принципами природокористування є: походження права природокористування відправа власності на природні об'єкти; цільовий характер використання при­родних об'єктів та їх ресурсів; раціональне й ефективне природокористування з обов'язковим додержанням екологічних стандартів, нормативів та лімітів ви­користання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності; комплексність використання та відтворення відновлюваних природних ресурсів, збереження цілісності природних об'єктів і природних комплексів, забезпечення просторової та видової різноманітності природи; стабільність і стійкість користування природними багатствами; безоплатність загального та платність спеціального природокористування; екосистемний підхід до регулювання природокористування й охорони довкілля з урахуванням сту­пеня антропогенної зміненості територій та сукупної дії факторів, що негативно впливають на екологічну обстановку, та деякі інші принципи.

Принцип походження право природокористування від права власностіна природніоб'єктиозначає, що використання природних ресурсів залежить від рі­шення власника, який надав їх у користування. Якщо право користування самого власника є його правомочністю й у силу цього він одержує корисні властивості природного об'єкта, то природокористувачі здійснюють право користування в обсязі й у межах, наданих власником. Правомочність природокористувача на використання природних об'єктів спирається на право користування власника. При цьому власник може передати природокористувачеві своє право корис­тування як у повному обсязі, так і частково. Наприклад, держава як власник землі, надаючи земельну ділянку в постійне користування, цілком передає своє право користування. Юридична чи фізична особа - власник земельної ділянки, передаючи її у користування за договором на умовах оренди, може обмовити в договорі обсяг функцій користувача, залишаючи за собою виконання, наприклад агротехнічних, меліоративних, контрольних та інших функцій.

Власник природного об'єкта у будь-який час може припинити право при­родокористування за підставами та у порядку, передбаченому в законодавстві. Таким чином, зміст правового інституту природокористування і суб'єктивних правприродокористувачів залежить від державних органів, які вправі за під­ставами, передбаченими в законі, надавати і вилучати природні об'єкти для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності. У даний час це перед­бачено Законом України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» від 17 листопада 2009 року^[96]. А юридичні та фізичні особи - власники земельних ділянок, вправі вилучати їх з користування, якщо у них виникне необхідність в їх використанні для власних потреб.

Принцип цільового використання природних об'єктів та їх ресурсів є за­гальним для земельного, гірничого, водногота лісового законодавства. Цілі, для яких надаються земельні ділянки, ділянки надр, водні об'єкти та лісові ділянкиу користування, визначаються в рішеннях про їх надання для використання. Цілі використання відповідних природних об'єктів вказуються й у державних актах або в договорах на землекористування, у спеціальних дозволах (ліцензіях) на право користування надрами, дозволах на спеціальне водокористування, у лісорубному квитку (ордері) або лісовому квитку. Використання природного об'єкта та його ресурсів не за наданим цільовим призначенням розглядається як правопорушення і може стати підставою для призупинення або припинення права природокористування.

Слід звернути увагу на те, що у ст. 19 Земельного кодексу йдеться про розподіл земель країни на відповідні категорії «за основним цільовим при­значенням». Із цього випливає, що, по-перше, основне цільове призначення земель визначається законом, а, по-друге, їх основне цільове призначення не виключає «додаткового», «супроводжуючого», «побічного» цільового призна­чення. Так, за ст. 137 Земельного кодексу, використання земельних ділянок для містобудівних потреб має відповідати пріоритетним та допустимим видам їх цільового призначення.

Принцип раціонального й ефективного природокористування є традицій­ним для природноресурсового й екологічного права, що виступає не тільки як спосіб використання природних ресурсів і засіб охорони природних об'єктів, але і як основна засада правового регулювання використання природних багатств. Зміст вказаного принципу визначається тими функціями, що природа виконує для людини і суспільства, головними серед який є економічна й екологічна функції Принцип раціонального й ефективного природокористування являє собою еко­номічно необхідне й екологічно обґрунтоване природокористування, при якому одночасно враховуються економічні й екологічні інтереси людини і суспільства. До такого висновку приводить зміст ст. З Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», що передбачає «науково обґрунтоване узгодження екологічних, економічнихта соціальних інтересів суспільства на основі поєднання міждисциплінарнихзнаньекологічних, соціальних, природничих і технічних наук та прогнозування стану навколишнього природного середовища». Такі вимоги містяться й у деяких інших законодавчих актах екологічного права.

Дотримання принципу раціонального й ефективного природокористування забезпечує максимальний економічний ефект при вилученні корисних власти­востей природних об'єктів. Так, у Земельному законодавстві ефективність ви­користання наданих земельних ділянок може визначатися одержанням макси­мальної кількості продукції з кожної одиниці земельної площі, зосередженням внутрішньогосподарських будівельта інших засобів виробничо-господарської діяльності на мінімальних земельних площах, розміщенням житлових і сус­пільних будівель у містах відповідно до встановлених нормативів щільності заселення і т. д. Одночасно раціональне природокористування є засобом за­ощадження природних ресурсів і способом охорони навколишнього природного середовища. Критеріями раціонального й ефективного використання природних ресурсів є дотримання вимог щодо забезпечення їх економічної невичерпності й екологічної обґрунтованості. Таке природокористування забезпечується за допомогою багатьох чинників, у тому числі виконанням таких правових вимог, як обов'язкове додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів ви­користання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності.

Принцип комплексного природокористування означає здійснення одно­часного використання декількох видів природних об'єктів та їх ресурсів, розта­шованих на визначеному територіальному просторі. Об'єкти природи завжди взаємопов'язані між собою, обумовлені об'єктивними чинниками природного устрою. Неможливо, наприклад, здійснювати надрокористування, водокорис­тування чи лісокористування без землекористування. Найчастіше сільськогос­подарське землекористування здійснюється з використанням водних об'єктів, розташованих на цих землях. Законодавство певною мірою умовно відмежовує одних природних об'єктів від інших з метою забезпечення більш детального правового регулювання режиму їх використання та умов охорони. При терито­ріальній розробці і використанні природних ресурсів усі природні компоненти підлягають залученню у господарський обіг, що забезпечує комплексне вилу­чення економічно коштовних природних багатств.

Разом з тим, принцип комплексного природокористування має своє галу­зеве значення для земельної, гірничої, водної, лісової, природно-заповідної, фауністичної та інших галузей ресурсового законодавства. Так, у гірничому за­конодавстві комплексність використання надр знайшла свій прояву законодавчі вимозі забезпечення повного витягу корисних копалин, у водному законодавстві комплексність полягає в збалансованому й оптимальному використанні водного об'єкта для задоволення потреб населення, промисловості, транспорту, рибогос­подарських підприємств тощо. Принцип комплексності в Лісовому законодавстві передбачений у вимозі заготівлі живиці перед здійсненням заготівлі деревини, у Земельному законодавстві - наданням можливості використання водних об'єктів для меліорації земель. Таким чином, принцип комплексного природо­користування у різних галузях законодавства має різний правовий зміст. Крім цього, принцип комплексності природокористування вимагає вжиття заходів щодо відтворення відновлюваних природних ресурсів, збереження цілісності природних об'єктів і природних комплексів, забезпечення просторової та видо­вої різноманітності природи.

Принцип стабільності і стійкості права природокористування полягає в наданні природних об'єктів, як правило, або в постійне користування, тобто без заздалегідь визначеного строку, або у довгострокове користування. Такі строки характерні для земельного, гірничого, водного та лісового законодавства, у яких довгострокове природокористування складає від 25 до 50 років. Довгострокове природокористування не виключає короткострокових видів їх використання, що містяться у вказаних галузях законодавства. Короткострокові види природоко­ристування є особливо характерними для користування об'єктами тваринного і рослинного світу та їх природними корисними ресурсами.

Безстрокові та довгострокові види природокористування створюють їх стійкість і додають стабільність правам і обов'язкам природокористувачів. Вони гарантують природокористувачам стале і стабільне задоволення своїх матеріальних потреб та інтересів в процесі використання природних ресурсів і забезпечують дбайливе ставлення до стану природних об'єктів. При стабільно­му і стійкому правовому регулюванні природокористування його дострокове припинення може мати місце лише в порядку і за підставами, передбаченими законодавством.

Разом з тим, новітнє українське законодавство незалежного періоду не завжди відрізняється стабільністю і стійкістю стосовно правового регулювання використання природних ресурсів. Це насамперед відноситься до правового ін­ституту, землеволодіння і землекористування. Так, інститут довічного спадкового володіння землею проіснував у вітчизняному законодавстві менше року. Не­стабільність існування зазначеного інституту компенсована його заміною більш стабільним правовим інститутом - правом приватної власності на землю. Не від­повідають вимогам принципу стабільності і стійкості права природокористування і часті зміни самого земельного законодавства, навіть у формі нових редакцій, що істотно торкаються змісту інституту землеволодіння і землекористування. Най­частіше таке відновлення законодавства пояснюють необхідністю забезпечення прискореного економічного розвитку в умовах перехідного періоду до ринкових відносин. Але при цьому не слід зневажати об'єктивно сформованими протягом століть ознаками високого ступеня консервативності земельних відносин, які не сприймають частої зміни свого правового регулювання.

Принцип безоплатності загального то платності спеціального викорис­тання природних ресурсів є відносно новим принципом у вітчизняному зако­нодавстві. Протягом тривалого часу в радянський період існування Української держави і загальне, і спеціальне природокористування були безоплатними. Однак безоплатне використання природних об'єктів та їх ресурсів не сприяло раціональному природокористуванню та забезпеченню ефективної охорони природного середовища. Тому в сучасному екологічному законодавстві закріпле­ний принцип безоплатності загального та платності спеціального використання природних ресурсів.

Загальне природокористування пов'язане з реалізацією природних прав людини та громадянина на сприятливе навколишнє природне середовище. Без- ©платність загального природокористування прямо закріплена у ч. 2 ст. 38 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища». За вказаною нормою природоохоронного закону громадянам України гарантується право загального використання природних ресурсів для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безоплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами і надання відповідних дозво­лів, за винятком обмежень, передбачених чинним законодавством. Галузеві природноресурсові законодавчі акти також не містять вказівок на внесення плати за певні види загального природокористування. Таким чином, загальне природокористування було і залишається безоплатним як для громадян, так і для підприємств, установ та організацій.

Проте, уданий часусі види спеціального природокористування є сплатними. Платність використання природних об'єктів та їх ресурсів полягає в покладанні у законодавчому порядку на спеціальних природокористувачів, як правило, суб'єктів господарської діяльності, зобов'язання оплачувати встановлених видів спеціального використання природних ресурсів. Перш за все сплатне спеціальне природокористування є характерним для основних видів природних ресурсів. Найбільш відомим є встановлення плати за використання землі, що закріплено у ст.206Земельного кодексу. Платне спеціальне використання надр закріплено у главі4 Кодексу про надра. Збір плати за спеціальне водокористування водними об'єктами передбачено ст. ЗО Водного кодексу. За ст. 77 Лісового кодексу спеці­альне використання лісових ресурсів, крім розміщення пасік, є платним.

Не дивлячись на те, що за ст. 9-1 Закону «Про природно-заповідний фонд України» видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюється на без­оплатній основі, все ж у ст. 47 цього Закону йдеться про власні кошти об'єктів природно-заповідного фонду, одержані від наукової, природоохоронної, туристсько-екскурсійної, рекламно-видавничої та іншої діяльності. Більш ви­значеними є платність за спеціальне використання природних рослинних ре­сурсів-ст. 12 Закону «Про рослинний світ», встановлення збору за спеціальне використання об'єктів тваринного світу - ст. 18 Закону «Про тваринний світ», встановлення плати за спеціальне використання природних лікувальних ресурсів -ст. 18Закону «Про курорти», встановлення збору за забруднення навколишньо­го природного середовища - ст. 22 Закону «Про охорону атмосферного повітря» в редакції від червня 2001 року, внесення екологічного податку - ст. 46 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища».

Уданий час внесення плати за певні види спеціального природокористуван­ня регламентується Податковим кодексом України від 2 грудня 2010 року^[97]. Так, заст.9 Податкового кодексу, плата за користування надрами, плата за землю, а також збір за спеціальне використання води та збір за спеціальне використання лісових ресурсів віднесені до загальнодержавних податків та зборів.

Плата за спеціальне природокористування встановлюється на основі лімітів їх використання та нормативів плати. Так, відповідно до ст. 43 Закону «Про охо­рону навколишнього природного середовища» ліміти використання природних ресурсів встановлюються в порядку, що визначається Верховною Радою Авто­номної Республіки Крим, обласними, міськими (міст загальнодержавного зна­чення) радами, крім випадків, коли природні ресурси мають загальнодержавне значення. Ліміти використання природних ресурсів загальнодержавного значен­ня встановлюються в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.

Нормативи збору за використання природних ресурсів визначаються з урахуванням їх поширеності, відтворюваності, якості, продуктивності, місце­знаходження та інших факторів. Платежі та збори за спеціальне використання природних ресурсів надходять у загальнодержавний та місцеві бюджети і на­правляються на виконання робіт з відновлення та підтримки природних об'єктів у належному стані. Поряд із внесенням платежів і зборів за спеціальне при­родокористування природоохоронний закон передбачає заходи компенсації шкоди, заподіяної забрудненням навколишнього природного середовища та погіршенням якості природних ресурсів.

Принцип екосистемного підходу до регулювання природокористування об'єктивно визначається взаємопов'язаністю природних процесів і взаємозу­мовленістю явищ, що виникають у природному середовищі. Загальновідомо, що при використанні одних природних об'єктів, наприклад земельних угідь, може мати місце шкідливий вплив на водні ресурси, рослинний і тваринний світ та інші об'єкти природи. Принцип екосистемного підходу до правового ре­гулювання природокористування випливає з вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Його зміст складають правові вимоги про попередження і запобігання заподіяння шкоди в процесі використання одних природних ресурсів іншим природним об'єктам і навколишній - природному се­редовищу. Екосистемний підхід до регулювання природокористування й охорони довкілля забезпечує урахування ступеня антропогенної зміненості територій та сукупної дії факторів, що негативно впливають на екологічну обстановку певної території, відповідного регіону чи країни в цілому.

Екосистемний принцип природокористування відбивається у змісті праві обов'язків, покладених законодавством на природокористувачів. Так, ч. 2 ст. 24 Кодексу про надра покладає на надрокористувачів обов'язок приводити земель­ні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшо­го їх використання у суспільному виробництві. Крім цього, цей принцип містить в собі повноваження органів державної влади і місцевого самоврядування, а також компетенцію спеціально уповноважених органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання при­родних ресурсів. Так, згідно ст. 20 природоохоронного закону, на них покладені функції щодо здійснення державного контролю за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів те­риторіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони, за дотриманням заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об'єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі, а також за додержанням норм екологічної безпеки.