§ 1. Основні принципи управління і контролю у сфері природокористування та охорони довкілля

Термін «управління» часто вживається як у законодавстві та науковій лі­тературі, так і в повсякденному житті. Його зміст неоднаково розкривається у філософії, кібернетиці, економічній науці, теорії систем, юридичній науці, дер­жавному управлінні.

Управління передбачає свідомий, цілеспрямований, організуючий вплив на певні процеси, явища, відносини, тобто є діяльністю суб'єкта, спрямованою на вчинення впливу на об'єкт управління з метою приведення його у бажаний для такого суб'єкта стан. Не поглиблюючись у дослідження узагальненого, кібернетичного підходу до визначення поняття, сутності та ознак управління, варто сказати про такий його особливо важливий вид, як соціальне управління, Воно здійснюється людьми по відношенню до людей, тому як суб'єктами, такі об'єктами такого управління є люди, а не техніка, механізми тощо.

Соціальне управління поділяється на державне управління (суб'єктом е дер­жава) -діяльність органів держави, яка має виконавчий і розпорядчий характер, полягає в організуючому впливі на суспільні відносини шляхом застосування державно-владних повноважень та громадське управління, суб'єктом якого є недержавні утворення. Різновидом соціального управління є управління у сфері навколишнього природного середовища - врегульований нормами екологічного права вид діял ьності державних органів, органів місцевого самоврядування та об'єднань громадян, спрямований на забезпечення суспільних відносин з ви­користання та охорони об'єктів екологічного права та додержання державними органами, юридичними і фізичними особами й самоврядними інституціями еколого-правових норм.

Державне і громадське управління у сфері охорони довкілля не можна ані ототожнювати, ані протиставляти. Вони функціонують разом, взаємодіють між собою, маючи на різних етапах розвитку суспільства неоднакову «удільну вагу».

Відповідно до ст. 16 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища», управління в галузі охорони навколишнього природного серед­овища поділяється на державне та громадське управління. Зважаючи на те, що вказаний законодавчий акт було прийнято до проголошення у КонституціїУкраї- нимісцевого самоврядування як особливої, самостійної форми публічної влади, місцеві Ради та їх виконавчі і розпорядчі органи були віднесені Законом «Про охорону навколишнього природного середовища» до органів, що здійснюють державне управління в галузі охорони навколишнього природного середови­ща. На теперішній час поряд із державним та громадським управлінням у сфері охорони навколишнього природного середовища слід також виділяти місцеве самоврядуванням муніципальне (комунальне) управління.

Місцеве самоврядування у якості муніципального (комунального) управ­ління у сфері охорони навколишнього середовища має багато спільних рис із державним управлінням і, по суті, є виконавчо-розпорядчою діяльністю. Проте воно здійснюється органами місцевого самоврядування (міськими, селищни­ми, сільськими радами та їх виконавчими органами, в тому числі виконавчими комітетами).41равові засади місцевого самоврядування закріплені вКонституції України, законодавстві про місцеве самоврядування та інших нормативно- правових актах. Таким чином, в залежності від суб'єктів, управління в галузі охорони навколишнього природного середовища можна поділяти недержавне управління, місцеве самоврядування (муніципальне чи комунальне управління), відомче управління та громадське управління.

Метою управління в галузі охорони навколишнього природного середовища ереалізація законодавства, контроль за додержанням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення ефективних і комплексних заходів щодо охорони на­вколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, досягнення узгодженості дій державних і громадських органів у галузі охорони навколишнього природного середовища.

Управління в галузі охорони навколишнього природного середовища базу­ється на таких основних принципах: принципі забезпечення пріоритету вимог екологічної безпеки; принципі законності управління природокористуванням і охороною навколишнього середовища; принципі гармонійного поєднання екологічних, економічних і соціальних інтересів населення в процесі здійснення природокористування та охорони навколишнього середовища; принципі по­єднання об'єктного і адміністративно-територіального управління в організації природокористування та охорони навколишнього середовища; принципі роз­поділу господарсько-експлуатаційних і контрольних функцій при організації діяльності спеціально уповноважених органів.

В юридичній літературі виділяються і деякі інші принципи управлінняусфері природокористування та охорони довкілля, а саме: принцип раціонального при­родокористування і охорони навколишнього природного середовища; принцип співвідношення державного управління та місцевого самоврядування; принцип програмно-цільового забезпечення розробки та реалізації заходів у галузі охоро­ни довкілля; принцип поєднання комплексного та диференційованого підходів в управлінні охороною навколишнього природного середовища; принцип най­більш ефективного виконання вимог законодавства про навколишнє природне середовище в межах реально існуючих економічних та інших можливостей тощо. Здебільшого їх можна розглядати у межах зазначених основних принципів управління у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Особливе місце серед принципів управління в галузі охорони навколишньо­го природного середовища посідають ті з них, які забезпечують пріоритетність екологічних вимог перед іншими пріоритетами. До них належать: пріоритетність вимог екологічної безпеки; обов'язковість додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів; гарантування екологіч­но безпечного середовища для життя та здоров'я людей. Відмінною рисою цих принципів є спрямованість на забезпечення підтримання екологічної рівноваги на території України.

Принцип пріоритетності вимог екологічної безпеки є одним з основних принципів охорони навколишнього природного середовища (ст. З Закону «Про охорону навколишнього природного середовища») та управління в цій царині, Це випливає, насамперед, із положень ст. 16 Конституції України, які визнають пріоритет екологічних інтересів суспільства над економічними та іншими інте­ресами. Заходам щодо забезпечення екологічної безпеки присвячені, зокрема ст. ст. 50-59 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища». Від­повідно до ст. 50 цього Закону: «Екологічна безпека є такий стан навколишнього природного середовища, при якому забезпечується попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я людей». Отжев законодавстві обґрунтовано зроблено акцент на попереджальні (превентивні) чинники, що є значно більш ефективними, порівняно з тими природоохоронними заходами, які здійснюються після настання небезпечних чи небажаних еколо­гічних змін і перетворень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людини.

Оскільки система правовідносин, що формують екологічну безпеку, по­стійно змінюється та знаходиться у динамічному процесі, постійно змінюється і само законодавство у сфері забезпечення екологічної безпеки. Це стосується процедур, спрямованих на попередження виникнення природних та техноген­них негараздів. Не останню роль в цьому відіграють «глобалізація» або «інтер­націоналізація» норм екологічної безпеки, запровадження обов'язкових вимог на загальносвітовому рівні, гармонізація окремих положень національного за­конодавства до європейських норм екобезпеки, регіональне співробітництво, зокрема, врахування позитивного досвіду правового регулювання, накопиче­ного країнами СНД, країнами ЧЕС тощо. Екологічне законодавство поступово «перепрофілюється» і спрямовується на захист суб'єктивних прав громадян, на забезпечення безпечного довкілля для життя і здоров'я людини. У зв'язку з цим відповідні правові приписи закріплені не лише у спеціальних актах еколо­гічного законодавства, а й у конституційному (державному), адміністративному, муніципальному (комунальному), містобудівному, санітарному та інших галузях законодавства.

Принцип законності управління природокористуванням і охороною навко­лишнього середовища позначаєте, що всі функції управління природокористу­ванням і охороною навколишнього природного середовища мають здійснюва­тися в суворій відповідності до вимог Конституції України, актів екологічного законодавства, а також встановленої компетенції відповідного органу управ­ління, не порушувати охоронюваних законом інтересів природокористувачів, держави, юридичних і фізичних осіб. Тут слід зауважити, що органи виконавчої влади та місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише в межах повноважень тауспосіб, приписаний ним законодавством, а не обирати самостійно модель власної поведінки.

Принцип гармонійного поєднання екологічних, економічних і соціальних інтересів населення в процесі здійснення природокористування та охорони навколишнього середовища обумовлений нерозривним зв'язком людини із оточуючим середовищем, що виконує по відношенню до нього поряд із екологіч­ною функцією також економічну функцію. Багато із властивостей та компонентів навколишнього природного середовища не можуть бути змінені чи замінені іншими штучно створеними об'єктами, що обумовлює соціальну необхідність здійснюваних функцій управління. Названий принцип знаходить свій вияв у вимогах обліку економічних і соціальних інтересів населення при підготовці висновків екологічної експертизи та ін.

Принцип поєднання об'єктного і адміністративно-територіального управління в організації природокористування та охорони навколишнього се­редовища полягає в тому, що в тих випадках, коли в інтересах раціонального природокористування та охорони навколишнього природного середовища функції управління не можуть бути ефективно реалізовані в межах традиційного адміністративно-територіального підходу, управління організовується по відно­шенню до окремо охоронюваного чи використовуваного об'єкта, розташованого на території кількох адміністративно-територіальних одиниць (утворень). Най­більшого поширення цей принцип отримав у галузі управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду, що здійснюється з урахуванням вимог Закону «Про природно-заповідний фонд України», а також у басейновому прин­ципі використання і охорони водних об'єктів та їх біологічних ресурсів.

Принцип розподілу господарсько-експлуатаційних і контрольних функцій при організації діяльності спеціально уповноважених органіввиявляється в тому, що, з одного боку, повний «набір» контрольних функцій не може бути делегований суб'єктам господарювання, і, з іншого боку, контролюючі органи позбавлені права на здійснення безпосередньої господарської діяльності в га­лузі спеціального природокористування і господарської експлуатації природних ресурсів. Зміст діяльності щодо здійснення управління в галузі охорони навко­лишнього природного середовища розкривається через функції, кожна з яких є відособленим видом діяльності, що має конкретну мету, порядок здійснення і визначене коло суб'єктів тощо.