Определение избирательной системы.

Под избирательной системой понимают установленный законом или другим нормативным актом способ определения результатов голосования и порядок распределения мандатов между партиями или кандидатами.

Мажоритарная избирательная система. Мажоритарная избирательная система предполагает, что для избрания кандидат должен получить большинство голосов избирателей данного округа или страны в целом. Выделяются две основные разновидности мажоритарной избирательной системы: мажоритарная система относительного большинства и мажоритарная система абсолютного большинства. При мажоритарной системе относительного большинства (действует в Великобритании, США, Канаде, Индии и других странах) избранным считается кандидат, собравший голосов больше, чем любой другой претендент, но не обязательно больше половины. В таких условиях если выдвинут только один кандидат, то голосование может не проводиться, поскольку достаточно будет того, что кандидат проголосует сам за себя. Ведь получив хотя бы один голос, при отсутствии других претендентов он наберет самое большое количество голосов.

Мажоритарная система абсолютного большинства (действует во Франции и некоторых других странах, до 1993 г. действовала в России) предусматривает, что победитель на выборах должен получить более половины всех признанных действительными голосов (50% плюс один голос как минимум). Если ни один кандидат не получает более половины голосов, то обычно проводится второй тур голосования, для участия в котором, как правило, допускаются только два кандидата, собравшие наибольшее число голосов в первом туре. В результате одному из них легче набрать абсолютное большинство голосов. В ряде стран в этом случае проводятся повторные выборы. Например, по Закону СССР 1978 г. «О выборах в Верховный Совет СССР» (ст.

В других странах, с тем чтобы не допустить повторных выборов, а следовательно, и дополнительных расходов, предусмотрено, что для победы во втором туре кандидату достаточно получить относительное большинство голосов. В ряде стран второй тур может проводиться в виде повторных выборов. Но это именно второй тур голосования, а не повторные выборы, так как никакого выдвижения и регистрации кандидатов заново не производится, а между собой конкурируют только те кандидаты (и то, как правило, не все), которые уже баллотировались в первом туре. Такая процедура может иметь несколько разновидностей. В частности, к перебаллотировке допускаются лишь кандидаты, которые в первом туре собрали голосов более некоего установленного минимального уровня (например, во Франции ко второму туру допускаются кандидаты, получившие не менее 12,5% голосов в первом туре).

Наиболее оптимальным является использование мажоритарной системы абсолютного большинства при выборах президента или иного единоличного государственного органа. На практике указанная система в ряде стран применяется для определения результатов президентских выборов. Как бы то ни было, мажоритарная система абсолютного большинства при выборах депутатов парламента или иного коллегиального органа представляет собой довольно запутанную, громоздкую систему, требующую от участников (кандидатов, партий) достаточно крупных денежных затрат. В этом плане мажоритарная система относительного большинства обходится дешевле, и при ее использовании проще определить победителя. С другой стороны, в тех странах, где выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства, на выборах могут победить и часто побеждают кандидаты, которых поддерживает гораздо менее половины избирателей. Получается, что верх одерживает воля меньшинства, а воля большинства не находит своего проявления на выборах.

Впрочем, и при использовании мажоритарной системы абсолютного большинства значительная часть голосов избирателей пропадает, поскольку кандидаты, за которых меньшинство подало свои голоса, не считаются избранными. При этом меньшинство в целом по стране может исчисляться сотнями тысяч, миллионами и десятками миллионов. Например, партии А, Б и В конкурируют между собой на выборах в трех избирательных округах по 10 тыс. избирателей каждый. Допустим, кандидат от партии А на выборах в первом избирательном округе получил 9 тыс. голосов, в то время как кандидат от партии Б получил на выборах 100 голосов, а кандидат от партии В — 900 голосов. Во втором избирательном округе кандидат партии А получил 900 голосов, кандидат партии Б — 5,1 тыс. голосов, кандидат партии В — 4 тыс. голосов. В третьем избирательном округе за кандидата партии А было отдано 2 тыс. голосов, за кандидата партии Б — 5,1 тыс. голосов, за кандидата партии В — 2,9 тыс.

В условиях мажоритарной системы относительного большинства воля избирателей может быть искажена в еще большей степени. Предположим, в тех же избирательных округах конкурируют три партии. В первом избирательном округе кандидат от партии А собрал 9,5 тыс. голосов, кандидат от партии Б — 100 голосов, кандидат от партии В — 400 голосов. Во втором избирательном округе голоса распределились следующим образом: кандидат партии А — 3,3 тыс., партии Б — 3,4 тыс., партии В — 3,3 тыс. В третьем избирательном округе кандидат партии А получил 3,4 тыс. голосов, партии Б — 3,5 тыс. голосов, партии В — 3,1 тыс. голосов. В результате партия А, набравшая 16,2 тыс. голосов, получит один депутатский мандат, партия Б, за кандидатов которой проголосовало 7 тыс. избирателей, получит два депутатских мандата, а партия В, за кандидата которой подано 6,8 тыс. голосов, вообще не получит ни одного депутатского мандата. Следует отметить, что ситуация, обрисованная в приведенных примерах, обнаруживается и в реальной практике проведения выборов. Примеров тому много, но ограничимся лишь двумя. В частности, во Франции (мажоритарная система абсолютного большинства) в результате выборов 1993 г. в Национальное собрание правоцентристская партийная коалиция собрала в целом по стране 39% голосов, но получила 80% депутатских мест. В Канаде (мажоритарная система относительного большинства) в 1993 г. проводились общенациональные выборы в Палату общин, в ходе которых за кандидатов Либеральной партии было подано 41,6% голосов, но она получила 178 депутатских мандатов (свыше 60%), кандидаты Прогрессивно-консервативной партии собрали 16% голосов, однако им досталось лишь два депутатских мандата (0,7%), в то время как кандидаты Реформистской партии, добившись поддержки 18% избирателей, получили 46 депутатских мандатов (16%).

Как правило, в странах с мажоритарной системой создаются одномандатные (униноминальные) избирательные округа, т. е. избирательные округа, от каждого из которых избирается один депутат. Но иногда могут образовываться и многомандатные (плюриноминальные) избирательные округа, т. е. избирательные округа, от каждого из которых избирается несколько депутатов. В частности, в СССР в 1989 г. на выборах народных депутатов СССР наряду с одномандатными избирательными округами были созданы и многомандатные избирательные округа. Во Вьетнаме с 1992 г. на выборах в Национальное Собрание создаются многомандатные избирательные округа при сохранении мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства. Имеются примеры образования многомандатных избирательных округов в условиях мажоритарной избирательной системы для избрания членов представительных органов местного самоуправления в некоторых регионах России. В частности, г. Переславль-Залесский Ярославской области был объявлен одним многомандатным округом, в котором избиратель должен проголосовать «за число кандидатов, равное коллективу депутатских мест»1 в городском представительном органе местного самоуправления, а результаты выборов определяются по мажоритарной системе относительного большинства. В г. Москве в 1997 г. на выборах советников районных собраний также были образованы многомандатные избирательные округа, границы которых совпадали с границами районов, при использовании мажоритарной избирательной системы для определения результатов этих выборов. Многомандатные избирательные округа создаются и на парламентских выборах в некоторых штатах США. В штате Иллинойс, к примеру, до 1980 г. образование многомандатных избирательных округов связывалось фактически с предоставлением нескольких голосов (по количеству мандатов в каждом округе) каждому избирателю, которые он был вправе аккумулировать по своему усмотрению.

Пропорциональная избирательная система. Пропорциональная избирательная система предполагает, что депутатские места в представительном органе распределяются между различными партиями в зависимости от количества голосов, которое получила на выборах каждая из партий. По мнению видного португальского государствоведа Г. Канотилью, «пропорциональная система — это лучшее средство против сокращения альтернатив, против сужения политических горизонтов, против политической одномерности и пресыщения»1. При пропорциональной избирательной системе возможно образование только многомандатных (плюриноминальных) избирательных округов. Разновидностей пропорциональной системы известно гораздо больше, чем разновидностей мажоритарной избирательной системы. По подсчетам итальянского исследователя С. Коррадо, уже в 1908 г. было известно свыше 100 разновидностей пропорциональной избирательной системы2.

Распределение депутатских мандатов при пропорциональной системе осуществляется в ряде стран путем установления избирательной квоты (избирательного метра). Ее получают в результате деления общего количества поданных и признанных действительными голосов на число выборных мандатов, приходящихся на данный избирательный округ. Например, в избирательном округе в ходе выборов всего подано 98 385 голосов. Замещению подлежит пять мест в представительном органе. Следовательно, избирательная квота (метр) составляет 19 677 голосов. Но в разных избирательных округах на избирательные участки может явиться различное количество избирателей, а значит, в других избирательных округах будет и иная избирательная квота (метр). В отдельных странах для всех избирательных округов законом устанавливается единое число голосов, необходимое для избрания одного депутата (способ единого числа) с целью наилучшего обеспечения принципа равенства. Однако такая практика не получила широкого распространения.

После определения избирательной квоты (метра) от каждого партийного списка депутатские мандаты получают столько человек, сколько раз избирательная квота (метр) укладывается в собранное этой партией на выборах количество голосов. Так, в избирательном округе, где всего было подано 98 385 голосов, за пять депутатских мандатов боролись три политические партии. После подсчета голосов результаты оказались следующие: за список партии А проголосовало 56,7 тыс. человек, за список партии Б — 32,3 тыс., за список партии В — 9385 человек. Места в выборном органе распределяются следующим образом. Избирательная квота дважды укладывается в число голосов, полученных партией А, и один раз в число голосов, полученных партией Б. Партия В пока не получает ни одного мандата. Но распределенными оказались только три депутатских мандата. Кроме того, избирательная квота не укладывается целое число раз в количество голосов, собранное каждой из партий. В каждом случае появляется некоторый остаток. Вопрос о том, как учесть эти остатки, является одним из самых сложных при определении результатов голосования по пропорциональной избирательной системе.

Существует несколько способов выхода из этого затруднительного положения. Так, в законодательстве ряда стран закреплено правило наибольшего остатка, под которым понимается самый большой остаток голосов, получившийся после распределения между партиями мандатов посредством натурального частного (избирательного метра или естественной квоты). При этом под остатком понимается и количество голосов, полученных партией, которое меньше избирательной квоты. В нашем примере у партии А остаток составляет 17 346 голосов, у партии Б — 12 623, у партии В — 9385 голосов. Следовательно, прежде всего еще один мандат получит партия А, поскольку она располагает наибольшим остатком, партия Б также получит еще один мандат, так как ее остаток второй по величине. Партия В так и остается без мандатов. Таким образом, пять мандатов распределены так: партия А — три мандата, партия Б — два мандата, партия В — ноль мандатов. При этом принцип пропорциональности несколько искажен, так как в конце концов для получения одного мандата каждой партии пришлось собрать разное количество голосов, а голоса, полученные партией В, вообще оказались неучтенными. Такой метод распределения мандатов называется методом Т. Хэйра (по имени изобретателя).

Известны различные способы подсчета голосов, помогающие свести к минимуму искажения принципа пропорциональности. Одной из наиболее оптимальных разновидностей пропорциональной системы считается правило наибольшей средней, или система В. д'Ондта (по имени изобретателя). В соответствии с этой системой число голосов, полученных каждым списком, делят последовательно на 1, 2, 3, 4 и т. д. до цифры, соответствующей числу списков (в нашем примере до трех), однако при установлении количества прогрессивно возрастающих делителей учитывается и число распределяемых мандатов (в нашем примере для распределения пяти мандатов вполне достаточно разделить на 1, 2, 3).

Затем полученные частные распределяют в порядке убывания: 56,7; 32,3; 28,35; 18,9; 16,15; 10,77; 9,385; 4,6925; 3,1283. Частное, порядковый номер которого соответствует числу замещаемых мандатов (в нашем случае 16,15), является общим делителем. Каждый список получает столько мест, сколько частных уложилось до 16,15 включительно. Таким образом, в данном случае партия А получает три мандата (уложилось три частных: 56,7; 32,3; 18,9), партия Б — два мандата (уложилось два частных: 32,3; 16,5), партия В — ни одного мандата.

Самая большая проблема при пропорциональной системе — уже упоминавшаяся проблема остатков, получающихся при делении общего числа голосов, поданных за ту или иную партию на избирательную квоту. Они появляются в каждом избирательном округе, а затем в целом по стране эти остатки превращаются подчас в весьма значительное число как бы оставшихся без внимания голосов. Самый оптимальный выход из этого затруднения — превращение всей страны в единый избирательный округ. Благодаря этому удается также предотвратить возможные искажения при образовании избирательных округов (избирательная география). Провозглашение всей территории страны единым избирательным округом характерно, к примеру, для Нидерландов, Израиля, Венесуэлы. В Португалии после внесения поправок в Конституцию 1989 г. также появилось положение, позволяющее объявить территорию всей страны единым избирательным округом. В России в 1993 и 1995 гг. на выборах депутатов в Государственную Думу по партийным спискам вся территория страны являлась единым избирательным округом. В Швеции, например, для обеспечения подлинной пропорциональности на парламентских выборах в избирательных округах из 349 мандатов распределяют лишь 310, а оставшиеся 39 «уравнивающих мандатов» передаются затем в избирательные округа, в которых партии имели наибольшее число неучтенных при первом распределении голосов избирателей, для определения, какие партии должны получить эти дополнительные депутатские мандаты1.

Противники пропорциональной избирательной системы в качестве одного из ее недостатков указывают обезличенность партийных списков. Ведь избиратели голосуют за списки, составляемые партиями, т. е. за партии, а не за конкретных кандидатов. Партии включают в списки, как правило, столько кандидатов, сколько депутатов посылается в представительный орган от данного избирательного округа. Депутатами становятся кандидаты, стоящие первыми в списке. Однако было бы явным преувеличением сказать, что избиратели голосуют исключительно за партийные списки, ничего не зная о кандидатах. В ходе избирательной кампании именно конкретные кандидаты встречаются с избирателями, выступают по телевидению, на радио, в печати, на митингах, агитируя за предвыборную программу своей партии. Настроение избирателей во многом зависит от доходчивости, аргументированности выступлений кандидатов, от их способностей, манеры поведения и т. д. Избиратели часто о самой партии судят по конкретным кандидатам. Конечно, нельзя перегибать палку и в другую сторону. Предвыборная программа играет важнейшую роль. Сколь бы талантливыми не были кандидаты, им не удастся привлечь достаточно большого количества избирателей на свою сторону, если программа носит излишне абстрактный характер, не предлагает приемлемого решения актуальных проблем, не отвечает насущным потребностям избирателей.

Кроме того, в ряде стран существуют различные способы преодоления обезличивания партийных списков при голосовании избирателей, обеспечения такого положения, чтобы и при пропорциональной избирательной системе избиратель мог высказать свое мнение в отношении конкретных кандидатов. Одним из таких способов является преференциальное голосование, когда избиратель указывает, в каком порядке должны представляться мандаты внутри списка. Например, в Дании, Бельгии, Австрии, Нидерландах применяют систему полужестких списков, когда первое место предназначено кандидату, стоящему первым в списке, но зато кандидаты, получившие большее число преференций (голосов), даже если их фамилии расположены в конце списка, могут быть передвинуты выше и получить мандаты вместо кандидатов, имена которых записаны в списке выше, но которые не получили столько преференций. В других странах (Швейцария, к примеру) действует правило свободных списков, при котором решающее значение придается преференциям избирателей, в соответствии с ними и осуществляется распределение депутатских мандатов. В некоторых странах (например, в Швейцарии) допускается так называемое панаширование (от франц. panacher — перемешивать, придавать пестроту, разнообразие, смешивать), когда избиратель может из разных списков подобрать кандидатуры, за которые он хочет отдать свой голос, и объединить их в новый список, составленный им самим в день голосования. Панаширование — «предоставление избирателю возможности составить самому избирательный список, подбирая кандидатов из других списков»1.

Против пропорциональной системы выдвигают еще один аргумент: невозможность при определенных обстоятельствах обеспечить стабильное большинство в коллегиальных представительных органах власти, что в ряде стран необходимо для сформирования правительства. Как отмечает португальский ученый и политический деятель Ж. Миранда, «при выборе избирательных систем намного больше внимания должно уделяться политическим реалиям, чем теоретическим соображениям»1. Поэтому отдельные страны, выбирая ту или иную пропорциональную избирательную систему, сознательно идут на введение такой избирательной системы, которая несколько искажает пропорциональность представительства. В странах, где, как правило, в результате выборов в течение длительного времени не удается сформировать в парламенте устойчивого большинства, во многих случаях предпочитают искажение пропорциональности в пользу крупных партий. Ведь отсутствие парламентского большинства в течение длительного времени (особенно в парламентарных государствах) способно привести к сложностям в управлении страной, следствием чего может стать дестабилизация политической жизни, а это уже чревато подрывом демократических устоев. В странах, где крупные партии или партийные блоки регулярно завоевывают большинство мест в парламенте (причем в течение довольно долгого времени большинство может находиться у одной партии или периодически переходить от одной партии к другой), с целью развития демократии часто ставится задача обеспечить адекватное представительство в парламенте разнообразным политическим силам, для чего вводят избирательную систему, при которой пропорциональность несколько искажается в пользу мелких партий.

Конкретная политическая обстановка в стране влияет на выбор той или иной избирательной системы. Так, далеко не во всех странах переходят к проведению выборов, когда территория всего государства рассматривается в качестве единого избирательного округа, а известно, что при использовании пропорциональной системы разделение территории государства на избирательные округа влечет за собой искажение пропорциональности в пользу крупных партий. При этом чем меньше избирательные округа, тем в большем выигрыше оказываются крупные партии.

Распространение получили модификации метода В. д'Ондта, когда предлагаются иные, нежели у последнего, прогрессивно возрастающие ряды делителей, например: 2; 3; 4; 5 (метод Империали); 1; 3; 5; 7 (метод Лаге); 1; 4; 3; 5; 7 (скорректированный метод Лаге); 1; 4; 7; 10 (датский метод). При этом расчеты и практика проведения выборов показывают, что увеличение интервала между делителями создает определенные преимущества для списков крупных партий.

Кроме метода В. д'Ондта (характерного, например, для Португалии) в различных странах применяются также другие методы определения результатов выборов по пропорциональной системе. Среди них уже упоминавшийся метод Т. Хэйра (практикуется, к примеру, в России, Румынии, Эстонии), использование которого выгодно менее крупным партиям.

Существует метод (используется, например, в Австрии1, Польше, Литве), при котором определяется не естественная, а искусственная квота2, когда общее число голосов избирателей делится на количество мандатов плюс 1, либо 2, либо 3 и т. д. Благодаря этому удается получить квоту, позволяющую сразу распределить все мандаты. Однако и при применении этого метода могут остаться нераспределенные мандаты, тогда опять в расчет принимаются наибольшие остатки (искажающие пропорциональность в пользу небольших партий).

Смешанные избирательные системы. Стремление сохранить преимущества мажоритарной и пропорциональной избирательных систем привело к появлению смешанных избирательных систем, получающих в последнее время все большее распространение. Некоторые страны применяют смешанные избирательные системы, сочетающие в себе элементы мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. На такой основе организуются выборы в Бундестаг ФРГ. Каждый избиратель имеет два голоса. Один голос избиратель отдает за конкретного кандидата, а второй — за партийный список. Половина депутатов Бундестага избирается по мажоритарной системе относительного большинства в избирательных округах. Остальные места распределяются по пропорциональной системе в соответствии с количеством голосов, отданных за списки, составленные партиями в каждой земле.

Сходным образом была построена избирательная система на выборах в Государственную Думу в России: в 1993 и 1995 гг. половина депутатов избирались по мажоритарной системе относительного большинства в одномандатных избирательных округах, а половина — по спискам избирательных объединений пропорционально полученным голосам в рамках единого округа — всей территории Российской Федерации1.

В Мексике согласно ст. 52 Конституции 1917 г. «Палата депутатов состоит из трехсот депутатов, избираемых по мажоритарной системе относительного большинства по униноминальным избирательным округам, и до ста депутатов, избираемых по системе пропорционального представительства, посредством региональных списков, голосование по которым производится по полиноминальным избирательным округам»2.

В 1993 г. к смешанной избирательной системе перешла Италия (75% мест в каждой из палат парламента замещается в одномандатных округах по мажоритарной системе, а 25% — в многомандатных округах по пропорциональной системе)3.

Смешанные избирательные системы применялись также в 90-е гг. XX в. в Албании, Грузии, Венгрии. В последнее время наблюдается тенденция расширения географии распространения этой избирательной системы. В некоторых странах при применении пропорциональной системы действует законодательно установленный заградительный барьер (именуемый также оговоркой), в соответствии с которым обязательным условием участия партии в распределении мандатов является получение определенного минимума голосов избирателей. В частности, в Израиле такой заградительный барьер составляет 1%, в Мексике — 1,5%. В Дании требуется, чтобы партия собрала в масштабе страны голоса не менее 2% всех участвовавших в выборах, а в Аргентине — 3%. Места в парламенте Швеции распределяются лишь между партиями, за которые проголосовало не менее 4% общего числа избирателей, или не менее 12% в одном из избирательных округов. В ФРГ партия получает доступ к распределению депутатских мандатов в Бундестаге, если она собрала в масштабе всей страны не менее 5% признанных действительными голосов, или победила не менее чем в трех одномандатных округах. В большинстве земель ФРГ заградительный барьер составляет также 5%, только в земле Рейнланд - Пфальц установлена оговорка в 3,3%. Заградительный барьер в 5% применялся и в России в 1993 и 1995 гг. на выборах в Государственную Думу при распределении депутатских мандатов по общефедеральному избирательному округу в соответствии с пропорциональной системой. Один из наиболее высоких заградительных барьеров установлен в Лихтенштейне — 8%. Надо отметить, что с течением времени величина заградительного барьера может корректироваться. Так, в Мексике до 1977 г. оговорка составляла 2,5%. Заградительные барьеры представляют собой ограничение демократии, поскольку лишают отдельные партии, которых поддерживает определенное (и немалое) количество избирателей, права участвовать в распределении парламентских мест, т. е. воля этих избирателей в расчет вообще не принимается. Например, в Конституции Португалии содержится положение, которое запрещает вводить какие-либо заградительные барьеры.

Установление заградительных барьеров обычно мотивируют стремлением создать условия для эффективной работы парламента, когда в нем работают прежде всего партии, представляющие интересы достаточно больших групп населения и создающие крупные фракции. Считается, что оговорка, препятствующая прохождению в парламент мелких партий, стимулирует объединительные процессы в партийной системе, когда партии с одинаковыми в принципе программами создают единый блок или даже сливаются в единую партию, отбрасывая мелкие различия и личные амбиции руководителей и преодолевая разногласия по второстепенным вопросам. Конечно, заградительный барьер в определенной степени содействует объединительным тенденциям в партийной системе, но не является решающим фактором всегда, при всех обстоятельствах. Так, не наблюдается кардинального различия в количестве партий, представленных в португальской Ассамблее Республики, германском Бундестаге или шведском Риксдаге, хотя в ФРГ и Швеции существуют заградительные барьеры (причем их высота различна), а в Португалии он отсутствует. В Мексике снижение в 1977 г. заградительного барьера не помешало Институционно-революционной партии1 сохранить господствующее положение, удерживаемое ею фактически с 1930 г. Вообще избирательная система определенного вида отнюдь не детерминирует складывание партийной системы определенного вида. В. А. Туманов справедливо полагает, что, хотя сегодня «партии играют решающую роль в избирательном процессе... трактовка партий только как организационной формы ведения избирательных кампаний» слишком узка, «ибо возникновение и развитие партий и партийных систем имеет значительно более глубокие социальные корни и связано с закономерностями развития политических форм классовых отношений и борьбы, а функции партий никогда не ограничивались одной лишь «избирательной проблематикой», а тем более «техникой» выдвижения и избрания кандидатов» . Даже во второй половине XX в. есть страны (например, Кувейт, Бахрейн), где выборы проводятся при отсутствии партий.

В любом случае, установление законодательного барьера (как и введение той или иной модели избирательной системы) является актом политического выбора законодателя. И в ФРГ, и в России противники пятипроцентной оговорки обращались в органы конституционного контроля, стремясь оспорить ее конституционность. Однако и Федеральный Конституционный Суд ФРГ, и Конституционный Суд РФ воздержались от признания заградительного барьера неконституционным.

Правовое регулирование организации выборов. В некоторых странах обязанности организатора, выборов возлагаются на государственный орган, который был создан для исполнения главным образом функций, не связанных непосредственно с избирательным процессом. Например, Правительство Швеции своим решением определяет, на какой государственный орган возлагаются обязанности избирательного органа. В настоящее время эти обязанности исполняет Главное налоговое управление и его подразделения на местах. В ряде стран организацией выборов занимается министерство внутренних дел. Однако в XX в. во многих странах просматривалась тенденция к образованию самостоятельных, постоянно действующих, специализированных, независимых в административном отношении избирательных органов. В частности, в Австралии систему избирательных органов возглавляет Австралийская избирательная комиссия, в Канаде — Федеральная избирательная администрация, в США — Федеральная избирательная комиссия, в России — Центральная избирательная комиссия, в Никарагуа — Верховный избирательный совет и т. д. В свете сказанного неудивительно, что предлагается выделить такую ветвь власти, как избирательная (в Никарагуа, к примеру, это получило конституционное закрепление). В Бразилии сформирована даже система избирательного правосудия, состоящая из Высшего Избирательного Суда, региональных избирательных судов и избирательных судей на местах.

Порядок выдвижения кандидатов и методы ведения предвыборной кампании в основных своих чертах сходны в различных странах. Партии при этом играют существенную роль. Выше уже отмечалось, что выдвижением кандидатов и организацией предвыборной кампании не ограничивается деятельность политических партий, но вместе с тем участие в выборах представляет собой одну из важнейших сторон функционирования партий. В некоторых странах (Австрия, Португалия, Египет) право выдвижения кандидатов на парламентских выборах законодательно закреплено исключительно за партиями. Но и в большинстве стран, где законодательство никак не связывает выдвижение кандидатов с политическими партиями (например, Великобритания), партиям принадлежит, как правило, определяющая роль. Так, французский исследователь Ж. Шарло отмечает, что «в 1861 г. в парламентских выборах в Англии партии не участвовали, а в 1951 г. не был избран ни один независимый кандидат»1. Начиная с 60-х гг. XX в. на муниципальных выборах кандидаты считают для себя важным обозначить свою партийную принадлежность, в то время как раньше они полагали, что приоритет должен был отдаваться иной информации о кандидате (к примеру, о его возрасте или профессии).

Наряду с ростом активности партий в избирательном процессе (как и в других политических процессах) со второй половины XIX в. укреплялся и их авторитет у избирателей, поскольку «многообразие партий, коалиций и движений в парламентах, — по справедливому замечанию политолога 3. М. Зотовой, — имеет очень важное значение, оно показывает гражданам, что их мнения и взгляды имеют своих представителей»2. Рост авторитета политических партий находит проявление в поведении избирателей. Так, в Австралии «четверо из пяти избирателей предпочитают отдавать свои голоса той или иной партии, нежели отдельным кандидатам» . В России, несмотря на то что процесс становления еще далек от завершения, а в публицистике огульная критика партий как политических институтов стала общим местом, только 77 депутатов (из 225 депутатов, избираемых по одномандатным округам) были избраны в Государственную Думу как независимые, т. е. они были выдвинуты в качестве кандидатов группами избирателей, а не избирательными объединениями. При этом, конечно, надо помнить, что ряд кандидатов, выдвигавшихся группами избирателей, были активными членами или участниками политических организаций или движений, но по тактическим соображениям они не хотели лишний раз афишировать свою принадлежность к ним.

Мы уделили довольно много внимания участию политических партий в выборах, но вместе с тем во многих странах право выдвижения кандидатов законодательно сохраняется за группами избирателей. В некоторых странах (Великобритания) кандидаты формально должны быть поддержаны именно избирателями, а реально высокая роль партий в процессе выборов законодательно не подкреплена правом партий выдвигать кандидатов. В других странах группы избирателей наделены правом выдвигать кандидатов наряду с партиями или политическими организациями. Так, в России и на парламентских, и на президентских выборах кандидатов вправе выдвигать и группы избирателей, и избирательные объединения, а в Португалии на парламентских выборах право выдвижения кандидатов принадлежит только партиям, но на президентских выборах — исключительно группам избирателей. Непартийное выдвижение кандидатов может быть оформлено как самовыдвижение, поддержанное определенным количеством граждан (например, в Великобритании претендент подает специальное заявление о назначении его кандидатом, но это заявление должно быть подписано в знак поддержки не менее чем 10 избирателями), либо как выдвижение кандидата избирателями, на что кандидат дает согласие (например, в Канаде заявление о регистрации кандидата подает не менее чем 25 избирателей, а претендент приносит присягу в том, что он согласен баллотироваться в качестве кандидата). Необходимое для регистрации количество избирателей, поддерживающих или выдвигающих кандидата, колеблется в достаточно широких пределах. Так, в Бельгии кандидата в депутаты вправе выдвинуть один избиратель, а поддержать — другой. В России, согласно Федеральному закону от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», при выдвижении кандидата в одномандатном округе требовалось собрать подписи не менее 1% избирателей данного округа, что составляло на практике 4—5 тыс. подписей.

В некоторых странах для регистрации кандидата необходимо внести избирательный залог. Например, в Великобритании такой залог составляет 500 фунтов стерлингов, в Канаде — 200 канадских долларов. Избирательный залог возвращается, если кандидат набирает установленный законом минимум голосов. К примеру, в Великобритании для получения избирательного залога обратно кандидат должен собрать как минимум 5% голосов избирателей в своем округе, а в Канаде — 15%.

Избирательный залог призван служить дополнительным фильтром для отсеивания кандидатов, которые заведомо не рассчитывают на поддержку достаточно большого количества избирателей. В отечественной государствоведческой литературе традиционно негативно писали о практике взимания избирательного залога. Однако в 90-е гг. XX в. отношение к избирательному залогу стало меняться. После очередных выборов, в Государственную Думу Федерального Собрания РФ стали раздаваться призывы к уменьшению количества подписей, требуемых для регистрации кандидата, и введению вместо этого избирательного залога. Эти призывы мотивировались тем, что сбор подписей для многих избирательных объединений стоил определенной денежной суммы, которую можно было бы взимать в качестве залога. В то же время проверка подписей требует от Центральной избирательной комиссии РФ (и других избирательных комиссий) значительных организационных усилий. Действительно, ряд избирательных объединений оплачивал труд сборщиков подписей. Однако замена какого-то количества подписей определенной денежной суммой не эквивалентна. Ведь некоторым избирательным объединениям легче мобилизовать добровольных помощников для сбора подписей, чем собрать деньги. И если более или менее значительное количество подписей показывает, что избирательное объединение (или кандидат) имеет некоторую поддержку или по крайней мере о нем известно избирателям, то внесение избирательного залога демонстрирует лишь имущественную состоятельность соответствующего избирательного объединения (или кандидата).

При известном разнообразии принципы правового регулирования избирательной кампании в основном совпадают. Так, четко фиксируются сроки проведения избирательной кампании. Обычно все сроки, в которые происходят выдвижение и регистрация кандидатов, организуется избирательная кампания, «привязываются» к дате выборов. Дата выборов в разных странах или закреплена в законах, или назначается законодательно соответствующими государственными органами в определенные сроки. Как правило, выборы назначаются на нерабочий день. В Великобритании, например, по давней традиции выборы проводятся по четвергам (в свое время именно устоявшийся уклад жизни предопределил выбор четверга в качестве дня голосования). Избирательная кампания начинается в одних странах за определенное законом количество дней до даты выборов, в других — со дня регистрации кандидатов, в третьих — со дня официального опубликования списка, в четвертых — со дня официального объявления даты выборов и т. д. Практически повсеместно законодательство предусматривает окончание избирательной кампании (т. е. агитации за кандидатов) за сутки (реже за двое суток) до дня голосования, что мотивируется необходимостью дать избирателям возможность спокойно, не испытывая дополнительного давления, обдумать свой выбор накануне дня голосования. Исходя из принципа равных возможностей для кандидатов и партий устанавливаются правила использования в избирательной кампании средств массовой информации и других видов коммуникаций. Из-за сходства принципов регулирования и проведения избирательной кампании в разных странах при сохранении специфики, характерной для каждого отдельного государства, появляется возможность использования зарубежного опыта, что весьма хорошо показано в работах А. И. Ковлера1. По мнению В. И. Лысенко, «реформа избирательной системы должна рассматриваться в качестве одного из важных политико-правовых средств сохранения стабильного политического процесса при максимальном содействии развитию демократических основ и институтов гражданского общества. Исключительно важная роль в этом деле принадлежит избирательным технологиям — системе и инфраструктуре выборов и избирательных кампаний»2.

Организация выборов и проведение избирательных кампаний, естественно, требуют финансирования. Поэтому вопросы финансирования выборов не могут не привлекать самого пристального внимания. Финансирование выборов включает в себя: во-первых, финансирование организации выборов, т. е. финансирование деятельности государственных органов, осуществляющих регистрацию избирателей, кандидатов (или списков кандидатов), все необходимые действия, чтобы избиратели могли проголосовать, подсчитывающих голоса и т. д.; во-вторых, финансирование избирательной кампании, т. е. финансирование действий кандидатов и партий, а также их сторонников по распространению предвыборных программ, информации о кандидатах, агитации и контрпропаганды. Однако, к сожалению, смешиваются понятия «финансирование выборов» и «финансирование избирательной кампании». Например, подобное смешение допустил даже такой известный отечественный специалист в области избирательного права, как А. Е. Постников. В своей работе, посвященной финансированию выборов, он пишет исключительно о финансировании избирательных кампаний1.

Что касается финансирования организации выборов, то на первый взгляд кажется, что никаких более или менее существенных различий в этой сфере в разных странах быть не может, поскольку повсеместно выборы организуются государственными органами. Однако выше уже упоминалось о том, что в одних странах выборы организуются специализированными, постоянно действующими органами, основное предназначение которых непосредственно не связано с избирательным процессом. Естественно, расходы на содержание системы специализированных органов, часть из которых действует постоянно, выше, чем затраты на деятельность по организации выборов, осуществляемую каким-либо органом «по совместительству». При этом в некоторых странах избирательные органы действуют временно, а их члены работают на общественных началах (что также приводит к снижению расходов). Например, в Германии п. 1 § 11 Федерального закона о выборах в Бундестаг 1975 г. (с последующими изменениями) гласит: «Члены избирательных комиссий работают безвозмездно. Общественная работа является обязанностью каждого обладающего правом голоса. Отказаться от нее можно только по особо важной причине»1. В соответствии с Законом СССР 1978 г. «О выборах в Верховный Совет СССР» полномочия членов всех избирательных комиссий, которые создавались на сравнительно короткие периоды для проведения каждых выборов, осуществлялись на общественных началах. Лишь председатель, или заместитель председателя, или секретарь каждой участковой избирательной комиссии согласно ч. 3 ст. 29 указанного Закона2 освобождались от выполнения производственных или служебных обязанностей в период подготовки и проведения выборов на 30 календарных дней с сохранением среднего заработка по месту постоянной работы.

Однако выборы — это очень важное и ответственное мероприятие в жизни современного демократического государства. По мнению крупного отечественного специалиста по избирательному праву Ю. А. Веденеева, «посредством конституционных выборов осуществляется публичное политическое воспроизводство самого государства» . В связи с этим неудивительно, что выделяют, как уже говорилось раньше, отдельную ветвь власти — избирательную. Ввиду значимости выборов для современного демократического государства закономерным является создание во многих странах специализированных, постоянно действующих государственных органов, организующих выборы, при сохранении достаточно широкого контроля со стороны общественности за их деятельностью. Экономия же на профессионализме обычно приводит к снижению эффективности работы и дополнительным затратам, хотя, возможно, и косвенным, поэтому и не столь очевидным. А сбережения ограниченных государственных ресурсов лучше добиваться путем улучшения работы всего государственного аппарата.

Что касается финансирования избирательных кампаний, то финансируются не только политические партии, но и отдельные кандидаты, в том числе и независимые, т. е. формально не связанные с какой- либо политической организацией. Хотя мировой практике в сфере регулирования финансирования избирательных кампаний известны крайние позиции, когда законодательно вообще запрещается прямое государственное финансирование избирательных кампаний (например, в Польше в 90-е гг. XX в.) либо все расходы (правда, в установленных пределах) на избирательную кампанию, понесенные кандидатами и поддерживающими их организациями, возмещаются из государственных средств (к примеру, выборы народных депутатов в России в 1990 г.), в большинстве демократических стран законодательно предусматривается как выделение государственных средств для финансирования избирательных кампаний, так и возможность самостоятельного сбора средств кандидатами и политическими организациями для покрытия расходов в ходе избирательных кампаний. Государственное финансирование (прямое и косвенное) призвано хотя бы в минимальной степени уравнять возможности кандидатов и партий. Кроме того, выделение государственных средств на расходы во время избирательной кампании объясняется общественной важностью для жизнедеятельности демократического государства акта выборов, в ходе которых должна найти проявление воля избирателей. Вместе с тем частное финансирование, дополняющее государственное, с одной стороны, ведет к экономии государственных средств, а с другой — позволяет кандидатам и партиям пройти предварительную проверку на соответствие их программ чаяниям избирателей, на их умение найти с избирателями общий язык.

Однако опыт показывает, что наличие в распоряжении одной партии или кандидата средств, существенно превышающих финансовые возможности конкурентов, позволяет в результате массированной, «агрессивной» агитации и пропаганды, рекламы акций популистского и демагогического характера добиться кратковременного взлета популярности партии или кандидата и, соответственно, победы на выборах. Причем на самом деле такая победа явится результатом деформации воли избирателей вследствие использования манипулятивных технологий. Для того чтобы избежать такой ситуации, воспрепятствовать подмене популярности среди широкого круга избирателей «популярностью» у одной-двух мощных коммерческих корпораций или небольшого числа очень богатых избирателей, а сбор средств превратить в дополнительный механизм связи кандидатов с избирателями, законодательство многих стран (Россия, США) устанавливает ограничения величины частных пожертвований, в некоторых государствах (Австралия) вводится предельная величина затрат на избирательную кампанию. В ряде стран и прямое государственное финансирование увязывается с числом голосов, поданных за кандидатов той или иной партии (об этом уже говорилось выше, когда речь шла о правовом регулировании деятельности партий).