Отзыв выборного должностного лица.
В некоторых странах выборные должностные лица могут быть досрочно отозваны со своих постов избирателями или избравшим их органом. В России вопрос о введении права отзыва был поставлен уже в ноябре 1917 г.
При этом В. И. Ленин, делая доклад по этому вопросу на заседании Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК), ссылался на опыт ряда штатов США и кантонов Швейцарии1. В проекте декрета о праве отзыва, подготовленного В. И. Лениным, говорилось: «Какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных» . В. И. Ленин в упомянутом докладе мотивировал желательность введения права отзыва также и тем, что «переход власти от одной партии к другой сопровождался переворотом, довольно бурным переворотом, тогда как при существовании права отзыва достаточно было бы простого голосования», другими словами, при наличии права отзыва «переход власти от одной партии к другой может происходить мирным путем, путем простого перевыбора»3.После некоторых дебатов и доработок ВЦИК принял Декрет «О праве отзыва депутатов»4. Этот Декрет предусматривал не только право отзыва депутатов Советов, но и право отзыва депутатов Учредительного собрания, избранных по партийным спискам в многомандатных округах. Назначение перевыборов возлагалось на съезды Советов соответствующих округов, а инициатива принадлежала более чем половине избирателей избирательного округа. Право отзыва депутатов Советов было позже закреплено в ст. 78 Конституции РСФСР 1918 г.1 Многие сторонники и противники права отзыва почему-то привязывали это право к императивному мандату депутата. О предопределенности наличия права отзыва именно существованием императивного мандата говорил, в частности, Б. А. Страшун .
О наличии права отзыва как об одном из признаков императивного мандата писал В. Ф. Коток3. Однако не все ученые разделяли точку зрения о том, что мандат депутата при социализме является императивным (не считая его и полностью свободным мандатом)4. В то же время ни аргументация в пользу введения этого права в 1917 г., ни указанный Декрет, ни последующее законодательство России и СССР не содержали увязки права отзыва с императивным мандатом депутата. В качестве оснований для отзыва указывалось уклонение депутата от исполнения своих обязанностей, поведение, порочащее высокое звание депутата, и утрата доверия избирателей. Но ведь утратить доверие избирателей депутат может и без всякого императивного мандата, ему достаточно просто позабыть о своих предвыборных обещаниях, принесших ему голоса избирателей, и сделать что-то такое, на что избиратели никак не могли рассчитывать, когда знакомились с его предвыборной программой. Кроме того, в СССР (и в России) существовало право отзыва судей и народных заседателей (соответствующие законы РСФСР были приняты в 1981 г.5), а за выборными судьями и народными заседателями императивный мандат ни в отечественной юридической доктрине, ни в законодательной практике никогда не признавался.В Китае, например, право отзыва депутатов закреплено в ст. 40 Закона 1979 г. (в редакции 1986 г.) «О выборах во Всекитайское Собрание Народных Представителей различных ступеней»1, т. е. порядок избрания и отзыва депутатов регулируется одним и тем же законом. В России, как и в СССР, право отзыва реализуется на основе специальных законов. Так, законы об отзыве депутатов были приняты в СССР в 1959—1960 гг., а их новые редакции одобрены в 1979—1980 гг.: Закон СССР 1959 г. (в редакции 1979 г.) «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР» , Закон РСФСР 1959 г. (в редакции 1979 г.) «О порядке отзыва депутатов Верховного. Совета РСФСР»3 (в 1979—1980 гг. все союзные и автономные республики, в том числе входившие в состав РСФСР, обновили аналогичные законы), Закон РСФСР 1960 г.
(в редакции 1979 г.) «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов»4 (другие союзные республики обновили аналогичные законы в 1979—1980 гг.). В 1959—1989 гг. было отозвано свыше 8 тыс. депутатов всех уровней, в том числе 12 депутатов Верховного Совета СССР. При этом только за десятилетие, предшествовавшее принятию Конституции СССР 1977 г., было отозвано более 4 тыс. депутатов5. Конечно, в условиях безраздельного господства Коммунистической партии Советского Союза (КПСС) роль рядовых избирателей по инициированию отзыва как депутатов, так и судей и народных заседателей была лишь номинальной:, все кандидатуры как на выдвижение, так и на отзыв утверждались руководящими органами КПСС. Вместе с тем нельзя не признать, что в большинстве случаев причиной отзыва выборных должностных лиц были их недостойные поступки, а не оппозиция существовавшему режиму.Однако в СССР ситуация изменилась на рубеже 80—90-х гг. XX в. Монопольное господство КПСС было подорвано вначале де-факто в результате создания ряда оппозиционных неформальных организаций, а затем и де-юре вследствие изменения ст. 6 Конституции СССР 1977 г. и аналогичных статей конституций союзных республик. Потребностям новой ситуации уже не отвечал прежний, довольно простой порядок отзыва, когда с инициативой в любой момент могли выступить КПСС, любая общественная организация, кооператив, трудовой коллектив или собрание военнослужащих. Если президиум или исполком (в зависимости от уровня Совета, депутата которого собирались отозвать) по заключению мандатной комиссии не находил нарушений закона об отзыве, указанные организации были вправе провести собрание избирателей по месту работы, учебы или жительства, на котором вопрос об отзыве решался открытым голосованием. Противоборствующие политические организации могли фактически заблокировать работу представительных органов власти путем постоянного инициирования отзыва депутатов — их членов. Поэтому в 1991 г. был принят новый Закон СССР, регулировавший право отзыва.
Согласно этому Закону для начала процедуры отзыва необходимо было собрать подписи в поддержку этой инициативы не менее 10% избирателей округа. Вопрос о соблюдении указанного Закона решался уже самим Советом соответствующего уровня, а голосование об отзыве осуществлялось по той же процедуре, что и выборы депутата.Есть страны, в которых отозванными могут быть не только депутаты или судьи, но и другие выборные должностные лица. Так, во Вьетнаме Национальное Собрание вправе избирать и отзывать Президента и Вице-президента Социалистической Республики Вьетнам1.
В некоторых странах отзыв может быть осуществлен в отношении выборных должностных лиц на всех уровнях. Например, на Кубе процедура отзыва начинается по инициативе 20% избирателей соответствующего избирательного округа либо по инициативе любого делегата муниципальной ассамблеи, избравшей данного делегата провинциальной ассамблеи, или депутата Национальной Ассамблеи народной власти, а также по инициативе как минимум 20% членов ассамблеи, в которой состоит потенциальный отзываемый. Если предложен отзыв делегата муниципальной ассамблеи, который одновременно является членом вышестоящей ассамблеи, то заслушивается мнение этого представительного коллегиального органа власти, а если такой делегат — член Государственного Совета, следует проконсультироваться с Государственным Советом. Отзыв делегата муниципальной ассамблеи на Кубе производится тайным голосованием на собрании избирателей при кворуме, составляющем более половины избирателей этого избирательного округа. Отзыв делегатов провинциальных ассамблей и депутатов Национальной Ассамблеи народной власти осуществляется в том же порядке, что и избрание.
В то же время не во всех странах право отзыва выборных должностных лиц, где оно закреплено законодательно, может быть реализовано на всех уровнях. Так, в Японии право отзыва существует только на местном уровне. В США, Швейцарии, России в настоящее время право отзыва на федеральном уровне не признается, однако в отдельных штатах, кантонах, субъектах указанных федераций право отзыва определенных должностных лиц может быть осуществлено.
В частности, вШвейцарии, как правило, избиратели вправе на референдуме принять решение о досрочном прекращении полномочий кантонального парламента, т. е. все депутаты законодательного органа кантона отзываются одновременно. В России сходный порядок досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц урегулирован в законодательстве ряда субъектов РФ.
Следует отметить, что право на отзыв не только закрепляется современным законодательством в субъектах РФ, но и граждане уже приступили к его реализации. Например, в 1996 г. был осуществлен отзыв депутата в Московской области. Отозванный депутат пытался в судебном порядке опротестовать решение об отзыве, однако судебные органы признали правомерность этого решения.
В 90-е гг. XX в. география распространения права отзыва выборных должностных лиц несколько сузилась: от закрепления этого права отказался ряд стран Восточной Европы. Однако право отзыва выборного должностного лица способствует укреплению общественного контроля за деятельностью выборных органов публичной власти и может быть действенным рычагом такого контроля при достаточно высокой активности избирателей, надлежащем уровне политического и правового сознания граждан и хорошей проработанности правового регулирования этого института, что, с одной стороны, должно обеспечить достаточно широкие возможности для проявления инициативы граждан и их организаций, а с другой — создать гарантии от превращения этого института в фактор, дестабилизирующий работу выборных органов публичной власти.