§ 5. Государственный фонд недр и его составные части

Фонд — это понятие, применяемое для обозначения отдельных частей денежных или материальных средств, а также запасов или ресурсов чего- либо. Отсюда государственный фонд недр представляет собой материальное выражение объекта права государственной собственности на недра.

Государственный фонд недр Республики Казахстан характеризуется единством, обусловленным объявлением его собственностью Республики Казахстан, принадлежностью его единому субъекту. Единство государственного фонда недр проявляется и в том, что на правовой режим всех недр этого фонда распространяются общие принципы законодательства о недрах и недропользовании. Это, разумеется, не исключает того, что отдельные части фонда недр могут иметь в правовом режиме определенные специфические особенности. Таким образом, «фонд» — это понятие юридическое, в то время как «недра», а также «земля», «воды» и «леса», взятые в их естественном виде, — это понятия физикогеографическое. На основе выделения тех или иных объектов природы в самостоятельные фонды лежат правовые признаки. Так, для признания недр самостоятельным объектом права собственности необходимо отграничить их от поверхности (земли). Такое отграничение производится путем определения правового режима недр. Например, все известные особенности недр по сравнению с другими природными ресурсами можно разделить на две группы: 1) особенности, данные недрам самой природой; 2) особенности, данные недрам, как объекту горного права.

К первой группе относятся: потребляемость полезных ископаемых, их количественная ограниченность, невозобновляемость и т.д. Эти особенности предопределяют необходимость выделения недр в качестве самостоятельного объекта права собственности, но сами по себе не могут превратить необходимость в действительность.

В Царской России полезные ископаемые рассматривались в качестве принадлежности земли. В силу этого в то время в системе фондов природных богатств недра не фигурировали в качестве самостоятельного объекта права. Они подчинялись режиму земель, хотя названные свойства составных частей недр были налицо.

Ко второй группе особенностей относятся особый порядок предо- ставления недр в пользование, специфические формы управления недрами и т.д.

Для признания недр в качестве самостоятельного объекта права собственности важное значение имеют, прежде всего, эти организационноправовые признаки. Именно эти признаки и делают возможным формирование государственного фонда недр.

Все недра в составе государственного фонда недр имеют неодинаковое значение в различных отраслях материального производства и иных сферах общественной деятельности, в связи с чем возникает необходимость в классификации фонда недр на отдельные категории.

В соответствии со ст. 55 Указа о недрах и недропользовании госу- дарственный фонд недр включает недра Республики Казахстан. При этом предполагается, что речь идет как об используемых, так и неиспользуемых частях государственного фонда недр. Данная классификация является важнейшей предпосылкой для дифференцированного подхода к установлению правового режима в отношении отдельных категорий недр, который определяет с учетом особой роли каждой из них в народном хозяйстве. Деление фонда недр на используемые и неиспользуемые части, не затрагивая единства этого фонда в целом, помогает отразить особенности правового регулирования отношений по использованию, охране и государственному управлению в зависимости от принадлежности их к той или иной части.

Перевод недр из одной части в другую (из неиспользуемой в ис - пользуемую и, наоборот) осуществляется соответствующими государственными органами, принимающими решение о предоставлении недр в пользование или об изъятии недр из пользования. Однако эти изменения в правовом режиме отдельных частей недр, какой бы характер они не носили, не затрагивают главного — они не изменяют единство самого государственного фонда недр и его значение, как объекта права собственности государства.

В используемые и неиспользуемые части недр входят все недра: месторождения полезных ископаемых, остальное содержимое недр, не являющееся месторождениями, а также естественные и искусственные пустоты для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, хранения нефти и газа, отходов производства и спуска сточных вод.

Поскольку недра представляют наибольший экономический интерес, прежде всего как источник добычи полезных ископаемых, в соответствии с действующим законодательством (ст. 59 Указа о недрах и недропользовании) минеральные ресурсы образуют единый Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых. Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых включает в себя сведения по каждому место - рождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них компонентов, горнотехнические, гидрологические, экологические и другие условия разработки месторождения и его геолого -экономическую

оценку, а также сведения по выявленным проявлениям полезных

118

ископаемых . Соотношение Г осударственного фонда недр и

Г осударственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых — это соотношение части и целого.

Для включения тех или иных месторождений и проявлений полезных ископаемых в состав Г осударственного кадастра месторождений не имеет значения вопрос о возможности их использования в настоящее время или в будущем.

Важно, чтобы они были признаны как самостоятельные объекты промышленного освоения. С этой точки зрения необходимо различать понятия: балансовые и забалансовые запасы полезных ископаемых. Балансовыми считаются разведанные и изученные запасы полезных ископаемых, пригодные для использования в народном хозяйстве при существующем уровне техники и экономики и утвержденные специально уполномоченными органами в установленном порядке.

К балансовым запасам полезных ископаемых относятся также запасы, не проходившие утверждения: а) запасы эксплуатируемых месторождений соответствующие действующим стандартам и кондициям; б) вновь разведанные запасы как эксплуатируемых, так и не эксплуатируемых месторождений, если эти запасы по горнотехническим условиям и по качественным показателям на основе данных лабораторных исследований и технологических испытаний аналогичны эксплуатируемым запасам, либо запасам, ранее утвержденным для этих месторождений.

Забалансовыми считаются такие запасы полезных ископаемых, которые из-за низкого содержания полезного компонента в минерале, малой мощности залежей или особой сложности условий эксплуатации, а также вследствие отсутствия промышленных методов переработки данного типа полезного ископаемого не могут быть использованы промышленностью в настоящее время, но могут рассматриваться как объект промышленного освоения в будущем.

В целях учета состояния минерально-сырьевой базы ведется Государственный баланс запасов полезных ископаемых, который должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по коммерческим обнаружениям, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об ^[113] обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых^{[114] [115]. Положением «О порядке ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых в Республике Казахстан»,}

утвержденным постановлением Правительства Республики Казахстан от 18

120

октября 1996 г. № 1287 устанавливается осуществление учета состояния и движения запасов полезных ископаемых раздельно по: месторождениям, а в случае необходимости — по участкам (залежам — для нефти и газа), отдельным рудным полям, шахтным полям и т.д.; основным типам и сортам полезного ископаемого. Запасы полезных ископаемых, подлежащие учету государственным балансом, подразделяются на: добытые и отправленные на переработку; потерянные в процессе добычи; оставленные в недрах.

Деление запасов полезных ископаемых на две группы, прежде всего, имеет важное значение для планирования добычи минерального сырья и определения на этой основе путей развития горной промышленности в стране. Поэтому все вновь открытые месторождения полезных ископаемых после изучения качества и горнотехнических условий их разработки и соответствующего юридического оформления могут быть переведены в состав Г осударственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых. Включение минерального сырья в балансовые запасы влечет за собой передачу их недропользователям для разработки в установленном порядке.

Г осударственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых не является постоянной величиной. Он может увеличиваться за счет открытия новых месторождений и уменьшаться в результате добычи и потребления минерального сырья.

К настоящему времени на территории Казахстана уже открыты 160 месторождений углеводородного сырья, аккумулирующие в себе два миллиарда тонн нефти (2,1 млрд), 0,7 миллиарда тонн газового конденсата и 1,6 триллиона кубометров природного газа. Кроме того, прогнозируемые ресурсы, как на суше, так и в казахстанском секторе Каспийского моря, оцениваются по нефти в 4,5 миллиарда тонн, газовому конденсату — 1,6 миллиарда тонн и природному газу — в 5,9 триллиона кубометров. Запасы полезных ископаемых этих и других месторождений составляют Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых. Но все возрастающие потребности в минеральном сырье приводят к известному сокращению запасов полезных ископаемых. Так, по данным специалистов, лишь за последние два—три десятилетия в мире добыто столько полезных ископаемых, сколько их не было добыто за всю историю человеческого общества. Такими же быстрыми темпами будет возрастать потребность в минеральном сырье и в дальнейшем. В настоящее время общий объем прямых инвестиций по проектам, связанным с разработкой нефтяных месторождений, оценивается в 32,3 миллиарда долларов США, а с разведкой углеводородных ресурсов — 8,2 миллиарда долларов США.

Способность Государственного кадастра месторождений к увеличению и уменьшению в значительной мере отличает его от государственного земельного фонда, объем которого, несмотря на деление на различные составные части, остается неизменным и не утрачивает общих территориальных очертаний. Вместе с тем отмеченные свойства кадастра месторождений в той или иной мере приближают его к государственному лесному фонду, который также не является постоянной величиной.

Государственный лесной фонд возрастает за счет лесоразведения на нелесных землях и сокращается в результате вырубки и отвода из его состава земель для тех или иных надобностей. Это свойство лесного фонда дает возможность государству не только определять рост и уменьшение лесных ресурсов, но и осуществлять планомерное географическое перемещение лесов, исходя из потребностей в лесных материалах того или иного района.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых подобной особенностью не обладает. Так, месторождения нефти и газа, в основном, расположены в западных областях Казахстана. Зато там не хватает разведанных запасов угля. В Карагандинской области сосредоточены крупные запасы угольных месторождений. Но там недостаточны запасы месторождений цветных металлов, нет месторождений нефти. В настоящее время принимаются меры для улучшения географии минерального сырья. Но решение этой задачи зависит от природных факторов и, по существу, не зависит от человека, ибо богатство недр берется таким, какое оно есть.

В целях обеспечения охраны недр и окружающей среды, безопасности населения государственным органом по использованию и охране недр ведется Г осударственный кадастр захоронений вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра, который содержит сведения, характеризующие тип и вид захороненных веществ и сброшенных вод с указанием их количественных и качественных показателей, горнотехнических, специальных инженерно-геологических, гидрогеологических и экологических условий захоронения и сброса сточных вод.

Государственный кадастр захоронений вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра включает:

- общую характеристику объектов захоронения вредных веществ, радиоактивных отходов и мест сброса сточных вод: месторасположение, период эксплуатации, затраты на содержание, наличие и расположение наблюдательной сети мониторинга окружающей среды и т.д.;

- физическую характеристику объектов захоронения вредных веществ, радиоактивных отходов и мест сброса сточных вод: характеристику изоляции, тип горных пород, глубину залегания и эффективную мощность пласта-коллектора, его площадь, коэффициент пористости, характеристику подстилающего и перекрывающего водоупора, скорость естественного потока подземных вод, хранение сброса и другие качественные и количественные показатели, горнотехнические, специальные инженерногеологические, гидрогеологические и экономические условия захоронения и сброса;

- сведения об организациях, где образуются вредные вещества, радиоактивные отходы и сточные воды; местонахождение и ведомственная принадлежность, наличие и регистрационные номера лицензий, контрактов горного и земельного отводов;

- характеристику вредных веществ, радиоактивных отходов, сточных вод: наименование продукта, технологическое производство или процесс, в результате которого образуется продукт, физическую характеристику (полный химический состав, содержание токсичных компонентов, пожаро- и взрывоопасность, растворимость, совместимость с другими веществами при хранении, основные загрязняющие радионуклиды, их активность и другие характеристики), характеристику системы транспортировки^[116].

Одной из составных частей Государственного фонда недр являются техногенные минеральные образования (отходы горного, обогатительного, металлургического и других видов производства: шлаки, отвалы, хвосты и другие, содержащие полезное ископаемое (полезные ископаемые).

До недавнего времени техногенные образования, по существу, находились вне правового регулирования. Горные предприятия не несли никакой ответственности за их порчу, хотя они являются одним из важнейших источников добычи минерального сырья. Действующее законодательство о недрах и недропользовании содержит специальные нормы, направленные на использование и охрану техногенных образований.

В современных условиях все техногенные образования минерального сырья, извлеченного из недр, отходы и продукты переработки подлежат паспортизации. Их разведка, оценка и ввод в эксплуатацию должны опережать эти работы по месторождениям с аналогичными полезными ископаемыми.

В соответствии с Указом о недрах и недропользовании к добыче из техногенных минеральных образований, находящихся в государственной собственности и не закрепленных за конкретными государственными предприятиями, производится на общих основаниях на основе контракта (ст. 17). Учету Государственного кадастра техногенных минеральных образований подлежат: 1) бедные и некондиционные руды полезных ископаемых, скальные и рыхлые породы, добытые из недр попутно при разработке месторождений и заскладированные на специально отведенных земельных угодьях; 2) отходы обогащения руд (хвосты) и химико - металлические переделы минерального сырья, заскладированные на специально отведенных земельных угодьях; 3) вредные отходы добычи и

переработки минерального сырья с указанием параметров и среды

122

захоронения .

Следовательно, к операциям по использованию техногенных об - разований предъявляются такие же требования, что и к добыче полезных ископаемых. Тем не менее, на техногенные образования не распространяется правовой режим пользования и охраны месторождений полезных ископаемых.

Под месторождением понимается естественное скопление полезных ископаемых. Иначе говоря, месторождение — это такое скопление минерального сырья, которое является результатом воздействия природных сил. Что же касается отводов горных разработок, то они являются результатом искусственного перемещения минералов. Поэтому при всей важности техногенных минеральных образований их нельзя приравнивать к месторождениям полезных ископаемых. Их правовой режим должен быть иным.

С учетом вышеизложенного полагаем, что надлежащее правовое регулирование вопросов, связанных с обеспечением рационального использования государственного фонда недр, приобретает в современных условиях особую актуальность и значимость.