<<
>>

§ 3. Недра как объект права государственной собственности

Вопрос о недрах как объекте права государственной собственности всегда привлекал внимание ученых, но особенно оживленные дискуссии он вызвал в 70-е годы, в связи с необходимостью кодификации горного законодательства.

Четкое определение понятия недр как объекта горного права имеет важное значение. Во-первых, от правильного решения этого вопроса зависит установление круга общественных отношений, составляющих предмет регулирования горного права; во-вторых, не имея четкого представления о понятии «недра», невозможно также раскрыть содержание основных правовых институтов горного права. Поэтому данная проблема привлекла большое внимание особенно в период кодификации законодательства о недрах. Однако, вследствие ошибочной постановки вопроса, многие авторы вместо анализа юридического понятия «недра» стали спорить о том, где кончается поверхность (земля) и откуда начинаются недра, пытались в метрах определить верхнюю и нижнюю границы недр. Такой неверный методологический подход к проблеме имел своим результатом появление определений: «недра — это геометрическое пространство», «недра — это

конус, основанием которого является территория страны, а вершиной центр

112

земного сфероида» и т.д. Правда, сторонники этих определений сознавали и слабость своих позиций. Ведь важные составные части недр, каковыми являются полезные ископаемые, могут находиться не только в глубине, но и на поверхности земли. Поэтому накануне принятия нового Кодекса о недрах [107] и переработке минерального сырья Республики Казахстан ряд авторов предлагал понимать под недрами часть природной среды, которая находится под земным покровом, а также выхода месторождений полезных ископаемых. Однако законодатель с этим определением не согласился.

Объекты природы тесно связаны между собой и в реальной жизни представляют органическое единство, образуя единый природный комплекс — земной шар.

Соотношение недр и природного комплекса — это соотношение части и целого, ибо каждый вычлененный объект природы, являясь источником удовлетворения потребностей человека, во всех случаях остается частью естественной среды, взаимодействующей в общем природном механизме. Поэтому правильный подход к определению понятия недр, а равно и земли, лесов и вод как объектов природы предполагает учет взаимосвязей составных частей природного комплекса и согласования на этой основе норм всех отраслей законодательства, имеющих отношение к обеспечению рационального использования и охраны богатств природы. Нельзя допустить расширения содержания правового понятия одного вида объекта природы за счет понятия другого. В противном случае теряется возможность познать и оценить экономическую сущность, а, следовательно, и юридическую природу тех или иных отношений по природопользованию.

Оценивая приведенные высказывания о понятии недр с этих позиций, то есть с позиции системного подхода, нетрудно установить его недостатки. Прежде всего, они не учитывают, что под поверхностью земли могут находиться не только полезные ископаемые, но и водные ресурсы. А последние являются составной частью единого государственного водного фонда страны.

Недра и воды, в том числе и подземные, служат различным хозяйственным целям, и их роль в жизни человеческого общества неодинакова. Поэтому недра и воды как законодательством бывшего Союза ССР, так и нормативными актами Республики Казахстан рассматриваются самостоятельными объектами права. В соответствии с этим применительно к недрам и водам в стране складывались и самостоятельные отрасли законодательства. Причем водное законодательство никогда не давало повода для сомнения о принадлежности подземных вод к единому государственному водному фонду. Достаточно вспомнить водные кодексы республик бывшего Союза ССР.

Пути горного и водного законодательства не перекрещивались и в последние годы. Водный кодекс Республики Казахстан, например, относит подземные воды к единому государственному водному фонду.

В соответствии с Водным кодексом все отношения по использованию и охране подземных вод являются водными отношениями.

Не отвечает потребностям теории и практики отнесение подземных вод и к недрам и к водным ресурсам. Такое положение подрывает единство государственного водного фонда; при этом исключается возможность составления единого водного кадастра, усиливается конкуренция интересов между органами управления горной промышленностью и водным хозяйством, что противоречит принципу рационального использования и охраны вод, организации правильного регулирования возникающих отношений.

Определение понятия недр как природной среды, находящейся под земной поверхностью, не согласуется и с интересами земельного законодательства. Так, если считать, что земельное законодательство регулирует отношения по поводу поверхности земли, то возникает естественный вопрос, что же следует понимать под самой поверхностью. От правильного решения этого вопроса зависит объем правомочий землепользователей.

Путем анализа термина «поверхность» можно предположить, что под ним понимается видимая часть земной коры. На первый взгляд создается впечатление, что Земельный кодекс Республики Казахстан 2003 г. исходит из такого понимания земной поверхности, так как в нем мы не встретим формулировок, касающихся скрытых от глаз веществ земной толщи. Однако такой подход не удовлетворяет практику. Явления жизни настолько многосторонние, что средствами формально-логических построений тут трудно обойтись. В самом деле, ведь во всем земельном законодательстве нет и норм, запрещающих землепользователям при необходимости использовать землю путем углубления под ее поверхность. Более того, определяя категории земель, Земельный кодекс РК различает земли населенных пунктов; земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного несельскохозяйственного назначения; и т.д. Хотя использование этих земель всегда связано с углублением под поверхность земельного участка. Даже эксплуатация земли для сельскохозяйственных целей и то требует проникновения в земную толщу.

Возможности использования земли как всеобщего средства труда, по существу, безграничны. В сельском хозяйстве земля действует в качестве «орудия производства», в других отраслях она может быть для человека «первоначальным арсеналом его средств труда» или выступать как «фундамент», как «пространство», которое необходимо как элемент всякого производства и всякой человеческой деятельности. Причем во всех этих случаях земля выступает объектом земельного законодательства. Поэтому с правовой точки зрения будет неправильным ограничивать поверхность только видимой частью земной коры, так как в определенных случаях в понятие «поверхность Земли» включаются и такие слои земной толщи, которые проникают вглубь на десятки метров. Для правильного разграничения объектов права землепользования и недропользования в некоторых странах (например, в Польше) была предпринята попытка установить границу между поверхностью земли и недрами, но она не дала положительных результатов. Так, представим, что собственность государства на недра распространяется где-то с 20 или 30 метров от поверхности земли (верхняя граница) до технически доступных глубин (нижняя граница). Возникает вопрос, каково же будет соотношение горного и земельного законодательства, если ископаемые имеют наземные выходы. Вряд ли кто-либо сможет дать однозначный ответ.

Рассмотрим и другой вариант, установим, что все вопросы, связанные с добычей ископаемых, являются предметом горного законодательства, а использование земной толщи до глубины, скажем, 30 м — предметом земельного законодательства. Но подобная конструкция будет искусственной, а потому неверной, ибо с правовой точки зрения (и не только с правовой) трудно объяснить ограничение поверхности только тридцатью метрами. Действительно, почему же земельное

законодательство не может распространяться до глубины 31, 35 метров?

Таким образом, изложенное свидетельствует, что определение объекта горного права как природной среды, находящейся под земным покровом, а также выходов месторождений на поверхность нельзя признать правильным.

Для права не имеет принципиального значения вопрос о том, где кончается земля, и откуда начинаются недра. Ибо право призвано регулировать не соотношение недр и земли в их общежитейском понимании, а те различные формы общественных отношений, которые возникают в процессе использования земной толщи для тех или иных нужд. С позиции права отделение ископаемых от поверхности земли будет использованием недр, в то время как проникновение вглубь земли для постройки, скажем, фундамента зданий и сооружений будет использованием земли. На этот счет действующее законодательство о недрах и земельное законодательство не оставляет никаких сомнений. Исходя из этого, для разграничения недр и других природных объектов, являющихся собственностью государства, следует применять такие критерии как форма и цель использования земной толщи. Дело в том, что составные части земной толщи могут быть перемещены с места на место, но от этого отношения по перемещению этих веществ не могут быть признаны горными, так как они затем выбрасываются как ненужные.

Характеристика недр в соответствии с формой и целью использования земной толщи в той или иной мере получила отражение в действующем горном законодательстве. Указ о недрах и недропользовании в ст. 1 устанавливает, что недра — часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна морей, озер, рек и других водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для проведения операций по недропользованию, с учетом научно-технического прогресса. Как более удачное, на наш взгляд, определение понятия «недра» содержалось в Кодексе о недрах и переработке минерального сырья 1992 г., а именно: «недра — часть природной среды, которая может быть использована для удовлетворения народнохозяйственных и иных нужд путем извлечения (отделения) ее составных частей или для размещения подземных сооружений, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод» (ст. 3). Мы считаем не случайным применение терминов «отделение» и «извлечение» для определения понятия недр.

С юридической точки зрения, как уже отмечалось выше, углубление под поверхность земли свойственно и горнодобывающим предприятиям и землепользователям. Что же касается извлечения или отделения, как формы использования земной толщи, то они не характерны ни для одной категории права землепользования. Поэтому, акцентируя внимание на способе добычи составных частей недр, законодатель подчеркивает эту важную особенность недр как объекта права по сравнению с поверхностью земли, для использования которой, как правило, не обязательно нарушение целости земной коры.

Таким образом, если деятельность, для осуществления которой предоставляется земельный участок с выходами месторождений полезных ископаемых, связана с отделением вещества от природной среды или предназначена для этого, то приоритетом пользуются горное законодательство и горные органы. При ином целевом назначении участка на первое место выступают земельные органы и земельное законодательство. Так, иногда на местах залегания общераспространенных полезных ископаемых в установленном законом порядке может производиться строительство промышленных предприятий, населенных пунктов и других объектов. А такие случаи на практике не редки. Имеет ли здесь место использование недр? Положительный ответ был бы неправильным, ибо здесь площадь залегания полезных ископаемых используется как фундамент, как место, как пространственный операционный базис, то есть как земля в собственном смысле этого слова. С отводом площади залегания общераспространенных полезных ископаемых под строительство объектов государство не признает за этими веществами качества ископаемого. В результате, они переходят из качества недр в качество поверхности.

Содержавшееся в утратившем силу Кодексе о недрах и переработке минерального сырья определение понятия «недра», кроме изложенного, имеет и такие преимущества по сравнению с легальным определением: в нем для недр как объекта права собственности характерны качества непотребляемости, неуничтожаемости, а это — необходимый признак любого объекта права государственной собственности. «Может быть использована» — выражение, которое охватывает юридическим понятием «недра» используемые и неиспользуемые их части. Поэтому, если месторождение в данный момент не разрабатывается, это не означает, что оно не является недрами.

Границы между недрами и поверхностью (землей), как объектами права собственности, должны проходить там, где использование земной толщи в качестве недр не влечет отрицательных последствий для землепользования, а использование ее поверхности не наносит вреда недрам. Это обстоятельство следует подчеркнуть особо, потому что иногда разработка недр, обеспечивая полное извлечение ископаемых, вызывает, например, понижение уровня грунтовых вод, обрушение земной поверхности, разрушение плодородного слоя почвы и другие нежелательные последствия. В свою очередь, в ряде случаев использование поверхности земли задерживает освоение месторождений либо делает вообще не возможной их разработку. Так, установлено, что большая часть г. Караганды расположена на поверхности, под которой находятся крупные запасы угля. Чтобы извлечь его, потребуется перенести часть жилого массива. Таким образом, ограничивать земли только поверхностью, а недра рассматривать как всю находящуюся под землей природную среду, без учета взаимосвязи объектов природы, невозможно не только с теоретической, но и с практической точки зрения. Поэтому верхней границей недр следует считать не просто земную поверхность, а «условную поверхность» земной территории страны, имея в виду: 1) учет местонахождения объекта (автономное использование подземной среды); 2) целевое назначение соответствующих частей земной поверхности. Отсюда следует, что границы между недрами и землей должны определяться каждый раз применительно к конкретному случаю.

Таким образом, с интересами земельного и водного законодательства не согласуется определение недр как всего того, что находится под земной поверхностью[108]. Во-первых, остается не понятным, что авторы данной формулировки подразумевают под «поверхностью земли». Между тем, от правильного ее решения зависит объем правомочий землепользователей. Во-вторых, если под термином «поверхность» понимать видимую часть земной коры, то любое углубление под нее (в том числе вспашка земли, рытье котлована под строительство здания и т.п.) нужно признать использованием недр. Однако такой подход к проблеме не удовлетворяет практику. К сожалению, на эту сторону проблемы в теоретической литературе, а вследствие этого и в законодательстве, не обращают должного внимания.

Как известно, под земной поверхностью находятся не только недра, но и подземные воды, а некоторые месторождения полезных ископаемых имеют выход на поверхность земли. Тогда, исходя из определения понятия «недр» как всего того, что находится под земной поверхностью, мы бы пришли к выводу, что выходы месторождений полезных ископаемых на поверхность земли не являются недрами, а подземные воды отнесли бы к недрам. Следует отметить, что законодатель, очевидно, исходил из такого понятия недр, так как включил в состав полезных ископаемых и подземные воды (ст.1 Указа о недрах и недропользовании). Думается, что такое положение нельзя признать правильным. Как уже отмечалось, целевое назначение недр и вод, в том числе и подземных, различно, неодинакова их роль в жизни человеческого общества. Отнесение подземных вод к недрам нецелесообразно и с той стороны, что оно подрывает единство водного фонда, усложняет составление водного кадастра.

Нетрудно убедиться в том, что, хотя подземные воды по своей природе относятся к остальным водам, все же их естественное месторасположение, правовой режим несколько отличается от поверхностных вод. Подземные воды, так или иначе, оказывают влияние на месторождения полезных ископаемых (особенно на месторождения нефти и газа). Более того, поиск, разведка, добыча подземных вод ведется аналогичными способами, что и полезных ископаемых. Поэтому горное законодательство, в какой-то степени, заинтересовано в регулировании водных отношений. В этой связи, думается, правильным было бы подчинение вод режиму недр в части поисков, разведок и комплексного освоения недр, а также охраны подземных сооружений от вредных воздействий вод. В остальном же они должны подчиняться режиму вод.

В юридической литературе существуют и другие точки зрения на определение понятия «недра». В течение ряда лет господствовала точка зрения, согласно которой недра ассоциировались лишь с полезными ископаемыми[109].

Развитие общества со времени его зарождения и тем более на современном этапе его развития связано с использованием минерального сырья, извлекаемого из недр земных. В самом деле, расход минерального сырья постоянно увеличивается. Все это позволяет нам говорить о неоценимой значимости полезных ископаемых, расположенных в недрах земли, для прогресса науки и техники, развития общества в целом. Такое же положение они занимают и в горном праве. Отношения, возникающие по поводу использования и охраны полезных ископаемых, составляют ядро предмета правового регулирования в горном праве.

Однако сказанное не дает повода для отождествления понятий «недра» и «полезные ископаемые». В законодательстве о недрах и недропользовании говорится о том, что полезное ископаемое — это содержащееся в недрах минеральное вещество в твердом, жидком или газообразном состоянии (в том числе подземные воды и лечебные грязи), пригодное для использования в материальном производстве (п. 19 ст. 1 Указа о недрах и недропользовании). Как видно из текста закона, полезные ископаемые признаются лишь составной частью недр.

Добыча полезных ископаемых сопряжена не только с извлечением минералов как необходимого сырья для промышленности, но и с извлечением попутного вещества, так называемой пустой породы. Применение пустой породы (то есть породы, не содержащей в себе полезных свойств) в народном хозяйстве очень ограничено, а чаще всего она не используется. Выбрасываемая как ненужное, пустая порода, скапливаясь на поверхности земли, наносит огромный вред окружающей

среде. Если основываться на положении, что «недра есть полезные ископаемые», то нетрудно прийти к выводу, согласно которому пустая порода является ничейной, бесхозной и ее правовое положение не определено.

Недопустимость отождествления недр и полезных ископаемых вытекает также и из соображения охраны недр как объекта природы. В противном случае охрана недр будет сведена в основном к рациональному пользованию полезными ископаемыми, то есть борьбе с их потерями. Между тем, охрана недр, как одно из важнейших требований горного законодательства, предполагает обеспечение полного и комплексного геологического изучения недр; недопущение вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами; обеспечение сохранности запасов полезных ископаемых; предотвращение загрязнения недр при подземном хранении нефти, газа, сбросе сточных вод и т.д.

К вышеизложенному нужно добавить, что в случае признания недр полезными ископаемыми из сферы горного законодательства выпадает регулирование отношений, связанных с размещением подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; хранением соответствующих материалов; захоронением вредных веществ и отходов производства; сбросом сточных вод; изучением недр в научноизыскательских целях. Вряд ли можно привести положительные доводы в подтверждение этому.

На наш взгляд, определение права государственной собственности на недра должно опираться на достаточно точные и относительно постоянные критерии. Такими критериями могут быть форма и цель использования земной толщи. Разграничение недр от земли по данным критериям было отражено еще в Горном положении 1927 г., где указывалось, что полезные ископаемые являются составными частями недр, которые могут добываться путем извлечения или отделения с промышленной целью независимо от того, выходят ли они на поверхность или находятся в глубине. Считаем, что применение терминов «извлечение» и «отделение» в определении понятия составных частей не случайно. С юридической точки зрения, углубление под поверхность земли свойственно как недропользователям, так и землепользователям. Между тем, для недропользователей извлечение (отделение) составных частей — это единственная форма использования земной толщи, в то время как для землепользователей применение данного способа необязательно. Отношения, складывающиеся в процессе пользования земной толщи, могут быть признаны горными только тогда, когда они своей целью имеют отделение (извлечение) составных частей земной толщи для последующего употребления или присвоения.

Итак, мы полагаем, что под недрами нужно понимать охраняемую законом часть природной среды, расположенной в толще земной коры с выходами полезных ископаемых на поверхность, которая может быть использована путем извлечения (отделения) ее компонентов для материального производства или как пространственный операционный базис.

<< | >>
Источник: Мухитдинов Нажмитдин. Избранные труды в 9 томах. -. Т.З.г Горное право Республики Казахстан.Учебное пособие. - Изд.2-ое, доп. Алматы, 2011-300 с.. 2011

Еще по теме § 3. Недра как объект права государственной собственности:

  1. Право природопользования как субъективное право
  2. Статья 261. Земельный участок как объект права собственности
  3. 2. ВОПРОСЫ ОБОРОТОСПОСОБНОСТИ ОБЪЕКТОВ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ
  4. § 1. Право государственной и муниципальной собственности
  5. § 2. Разграничение объектов права государственной и муниципальной собственности
  6. § 2. Право публичной собственности на землю и иные природные ресурсы
  7. § 3. Право частной собственности на землю и иные природные ресурсы
  8. ПРЕДМЕТ, МЕТОД И СИСТЕМА ГОРНОГО ПРАВА.
  9. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДР И ИХ ОХРАНЫ. ПЕРЕРАБОТКИ МИНЕРАЛЬНОГО СЫРЬЯ
  10. ПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДРАМИ ДЛЯ ГЕОЛОГИЧЕСКОГО ИЗУЧЕНИЯ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УЧЕТ СОСТОЯНИЯ НЕДР
  11. ПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДРАМИ ДЛЯ ДОБЫЧИ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ
  12. § 2. Законодательство Республики Казахстан о недрах и недропользовании
  13. § 4. Соотношение горного права со смежными отраслями права
  14. § 2. Виды источников горного права
  15. § 1. Право собственности в сфере недропользования
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -