Денис Геннадьевич Храмов Юридическая природа права пользования недрами

Право пользования недрами подвергалось анализу целым рядом авторов в разные периоды существования России. Однако после начала осуществления правовой реформы в России и установления в законодательном порядке новых оснований предоставления права пользования недрами вопрос о его роли и юридической природе приобрел особую актуальность.

Ё течение довольно длительного времени в отечественной правовой доктрине господствовала идея, что правовое регулирование отношений недропользования должно осуществляться в рамках административной юрисдикции, посредством жесткого регулирования с использованием императивных предписаний. Проявление частной инициативы в отношениях, связанных с пользованием недрами, представлялось недопустимым ввиду особой важности отношений по поиску, оценке, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, невосполнимости природных богатств страны.

В условиях развития экономических реформ стало ясно, что обеспечить надлежащую эксплуатацию недр без привлечения гражданско-правовых институтов невозможно. Административные предписания оказались неадекватны складывающимся правоотношениям.

Проведение правовой реформы, либерализация хозяйственного оборота и целый ряд иных факторов привели к возникновению в рамках горноземельных отношений предпосылок для использования гражданско-правовых методов в регулировании процесса предоставления участков недр в пользование и процесса эксплуатации недр. Основополагающими вехами внедрения элементов частноправовой системы в горные отношения стало принятие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации1, Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»2 (далее — Закон

1 Российская газета. 1994. № 238—239.

2 Российская газета. 1995. № 52.

о недрах) и Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 227-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»1 (далее — Закон о соглашениях о разделе продукции).

Гражданский кодекс РФ отнес участки недр к категории недвижимых вещей, Закон о недрах допустил применение института договора при определении условий пользования недрами, а Закон о соглашениях о разделе продукции установил, что основанием предоставления права пользования недрами может являться договор (соглашение о разделе продукции).

Однако после принятия вышеуказанные нормативные акты не устранили неопределенности в правовом.положении участков недр. Это во многом вызвано очевидной недоработанностью ряда основополагающих моментов указанных законов. Сложившаяся политическая конъюнктура не позволила четко установить порядок, условия и пределы использования гражданско-правовых институтов в отношениях недропользования. Правовая природа титула, на основании которого осуществляется пользование недрами, в настоящий момент в нормативном порядке не определена. Следует отметить, что от правильной квалификации соответствующих правоотношений зависит оборотоспособность объектов права, средства правовой защиты, основания предоставления. Правовые отношения принято делить на основе нескольких критериев. В зависимости от степени конкретизации (индивидуализации) субъектов (сторон) правоотношения могут быть относительными (в которых конкретно определены обе стороны) и абсолютными (в которых определена лишь управомоченная сторона, а обязанной считается каждый и всякий, чья обязанность состоит в том, чтобы воздерживаться от нарушения субъективного права).

Подразделение правоотношений по отраслевому признаку имеет в основе специфику отдельных областей общественных отношений. С учетом этого правоотношения могут быть административными, гражданско-правовыми, трудовыми, семейными и т. д. Сразу следует оговориться, что, взяв за основу такой критерий, однозначно квалифицировать право недропользования невозможно. Общественные отношения по предоставлению недр в пользование могут регулироваться как нормами гражданского права, так и нормами других отраслей права (административное, экологическое и т.

Российская газета. 1996. № 5.

возникающих в связи с предоставлением в пользование участков недр, требует при своем анализе обращения к различным отраслям и институтам законодательства.

Ответ на вопрос, является ли правоотношение по предоставлению недр в пользование абсолютным или относительным, невозможен без установления юридической природы права недропользования. В свою очередь, установив вещный либо обязательственный характер права пользования недрами, можно будет ответить на вопрос об адекватности существующего правового регулирования в области недропользования фактическим общественным отношениям, возникающим в связи с добычей полезных ископаемых.

В основе правового отношения по пользованию недрами лежит титул, на основании которого возможно приобретение права недропользования. Этот титул можно определить как комплекс прав и обязанностей участников, связанный с поиском, оценкой, разведкой и разработкой месторождений полезных ископаемых, строительством подземных инженерных сооружений, образованием особо охраняемых геологических объектов, сбором минералогических, палеонтологических и иных материалов. В действующих нормативных актах этот титул называется «право пользования недрами», или «право недропользования».

Если исходить из того, что пользование недрами — общественное отношение, урегулированное нормами права, участники которого имеют установленные законом права и обязанности, то в самых общих чертах эти права и обязанности представляют собой следующее. Государство, являясь собственником недр на основании положений ст. 9, 72 Конституции РФ и ст. I2 Закона о недрах, предоставляет право пользоваться ими субъекту предпринимательской деятельности, отвечающему определенным требованиям. Пользование заключается в добыче полезных ископаемых и последующем их присвоении на установленных нормативными актами условиях.

Государство имеет право требовать осуществления пользования недрами с соблюдением установленных норм и правил, обеспечивающих рациональное природопользование, а на пользователе лежит обязанность обеспечить их соблюдение.

Целесообразно начать анализ структуры правоотношения по предоставлению недр в пользование с последовательного исследования основных элементов его структуры. Это поможет в дальнейшем ответить на вопрос о юридической природе права

пользования недрами — ядра правового отношения по пользованию недрами.

Право пользования недрами производно от права на сами недра. Предоставить недра в пользование может только тот субъект, который изначально обладает большим или таким же объемом прав. В этом смысле право недропользования вытекает из права собственности на недра.

В соответствии с действующим законодательством право пользования недрами предоставляет государство, основываясь на своем праве собственности на недра.

Особенность права государственной собственности на недра в Советском Союзе и Российской Федерации — его исключительный характер. «Право исключительной государственной собственности на недра означает, что государству принадлежат все недра в стране... и что никто не может использовать недра без разрешения компетентных государственных органов: вопрос об их использовании решается в каждом конкретном случае соответствующими органами Советского государства»1.

Отношение государства к недрам как к своей исключительной собственности не изменялось за весь период существования Советского Союза. Закономерной проекцией такого отношения на правовое регулирование являлась ограниченность участков недр в гражданском обороте.

Гражданские кодексы РСФСР 1922 г. и 1964 г. устанавливали, что недра, как и другие природные ресурсы, изъяты из гражданского оборота. Так, недра не включались в состав капитала треста и не проводились по балансу. Декрет от 10 апреля 1923 г. в ст. 6 особо оговорил, что на основании ст. 21 ГК РСФСР недра «предоставляются тресту на праве пользования»2. По мнению А. В. Ве-недиктова, «выделение земли, недр, вод и лесов из состава остального имущества, предоставленного тресту, насколько можно судить по ссылке декрета от 10 апреля 1923 года на ст.

1 Башмаков Г. С., Каверин А. М., Краснов И. И. Законодательство о недрах. М., 1976. С. 6—7.

2 СУ. 1923. № 29. Ст. 336.              -

3 Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 374.

Горное положение СССР 1927 г. в ст. 1 устанавливало, что «недра земли составляют государственную собственность и не могут быть предметом частной собственности».

В ныне действующем законодательстве вопрос о собственности на недра решался неоднозначно.

Закон СССР от б марта 1990 г. «О собственности в СССР»1 в п. 1 ст. 20 объявляет недра земли «неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории». Государственная собственность на недра в законодательном порядке не закреплялась, но «социализированные» законом недра не утратили характера объекта права государственной собственности. Как отмечал Е. А. Суханов, характеризуя положения данного Закона, «ничего иного, кроме конструкции исключительного права собственности государства, рассматриваемого в качестве единственно возможной правовой формы реализации экономических отношений земельной собственности, найти не удастся»2.

Позднее право государственной собственности на природные ресурсы, юридическое воплощение отношений их общенародной принадлежности приобрело более четкие формы. Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР»3 в п. 1 ст. 20, указывая, что государственная собственность является «достоянием многонационального народа РСФСР», вводил разделение государственной собственности на собственность Российской Федерации и собственность субъектов РФ. Статья 21 Закона прямо относила ресурсы континентального шельфа к собственности РСФСР.

Действующее законодательство окончательно оформляет право собственности государства на недра, но делает это весьма своеобразно. Во-первых, п. 1 ст. 9 Конституции РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации «как основа жизни и Деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».

1 Ведомости СССР. 1990. № 11. Ст. 164.

2 Суханов Е. А. Лекции о праве собственности. М., 1991. С. 31.

3 Ведомости РСФСР. 1990. № 30 Ст. 416.

Во-вторых, п. 2 ст. 9 Конституции РФ закрепляет возможность для земли и других природных ресурсов (т. е. также и недр) отнесения не только к государственной и муниципальной, но и к частной и иным формам собственности. Недра признаются «недвижимыми вещами» в соответствии со ст. 130 ГК РФ. Однако в силу п. 3 ст. 129 ГК РФ их оборот возможен только в той мере, в какой это разрешено специальными законами. Закон о недрах в ст. I2 прямо предусматривает, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Следовательно, действующее законодательство также установило, что недра не могут на сегодняшний момент служить предметом сделок и менять собственника. «Собственником недр может являться только государство, как правило федеральное»1.

Особенности государственного устройства России нашли отражение и в вопросах государственной собственности на недра. Так, в соответствии со ст. 5 Конституции РФ государственная власть в стране осуществляется как Российской Федерацией (федеративным государством) в целом, так и субъектами РФ — республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами. Эти государственные образования могут иметь на праве собственности государственное имущество. Как собственники своего имущества, государственные образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях как вполне самостоятельные, равноправные и имущественно обособленные субъекты. Государственное имущество может быть распределено между организациями, собственником которых является соответствующее публичное образование, либо может быть объективировано в виде казны («фиска»). По поводу правовой природы последнего вида государственного имущества точно высказался С. Н. Братусь, указав, что казна — это результат отделения имущественной стороны в деятельности государства от публично-правовой сферы, вызванный необходимостью подчинения государства общим нормам гражданского права2. Это имущество состоит прежде всего из

1 Гражданское право: Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. М., 1998. Т. 1. С. 302.

2 См.: Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 242.

средств соответствующего бюджета, и этим имуществом государственные образования участвуют в гражданском обороте, осуществляя субъективные правомочия собственника.

Недра и другие природные ресурсы — принципиально иной вид государственного имущества. Содержащиеся в недрах полезные ископаемые учитываются на едином государственном балансе. Владение, пользование и распоряжение недрами, как и другими природными ресурсами, осуществляется Российской Федерацией и ее субъектами совместно (п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях и всех народов Российской Федерации (п. 2 ст. 2 Закона о недрах).

Во взглядах на юридическую природу права государственной собственности на недра единства не наблюдалось. Так, Г. А. Аксе-ненок полагал, что право государственной собственности на природные ресурсы в Советском Союзе базируется на суверенитете Советского государства1. Оппонируя ему, И. В. Павлов указывал, что право государственной собственности на природные ресурсы базируется на осуществленной в Советской России национализации земли2, а М. Е. Коган добавляла: «Суверенитет не может быть основанием права государственной собственности на землю, так как государство может быть суверенным и при наличии в стране частной собственности на землю. Тот факт, что в нашей стране право территориального верховенства совпадает с правом государственной собственности на землю, еще не говорит за то, что право государственной собственности надо выводить из суверенитета»3.

По-видимому, обе точки зрения заслуживают внимания. Действительно, опираясь на собственный суверенитет, государственная власть определяет нормативными актами пределы осуществления правомочий по владению, пользованию и распоряжению государственной собственностью. Поэтому можно говорить, что любое право, обеспеченное силой государственного принуждения, в том числе и право государственной собственности на не-

1 См.: Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950.

2 См.: Павлов И. В. Рецензия на работу Г. А. Аксененка «Право государственной собственности на землю в СССР» // Советское государство и право. 1951. №8.

3 Коган М. Е. Право государственной собственности на недра земли в СССР. М., 1955. С. 63.

дра, производив от суверенитета государства. Однако в отношении права собственности на недра необходимо заметить, что государство оформляет правовым регулированием уже сложившиеся фактические отношения по экономическому «присвоению» природных ресурсов народом, интересы которого призвана представлять государственная власть. Поэтому, исходя из суверенитета, государство закрепляет принадлежность недр посредством издания актов государственной власти, но не устанавливает такую принадлежность1.

Государство, являясь субъектом права собственности на недра, является и одним из субъектов права пользования недрами. Отдавая недра в пользование, государство реализует свое правомочие по распоряжению недрами, а правомочие распоряжаться вытекает из содержания права собственности государства на недра.

Содержание права государственной собственности на недра — один из самых дискуссионных вопросов отечественной юридической науки. Ранее высказанные в литературе точки зрения не теряют своей актуальности и в настоящий момент, поскольку недра по-прежнему являются объектом права исключительной собственности государства.

А. В. Венедиктов, опираясь в качестве критерия характеристики отношений государственной собственности на способ присвоения как экономическое содержание правоотношений собственности, констатировал невозможность рассмотрения суммы отдельных правомочий собственника как основы общего понятия права собственности2. Отойдя от классической триады правомочий собственника, А. В. Венедиктов определял право собственности как право собственника «использовать средства производства своей властью и в своем интересе», рассматривая правомочия собственника, известные еще римскому праву, лишь как средства осуществления собственником его права3.

1 В качестве иллюстрации к сказанному можно привести следующую цитату: «Государство в буквальном смысле не творит, не создает право, оно юридически оформляет и закрепляет лишь то, что уже созрело в обществе в виде объективных потребностей, притязаний — общественных правовых и нравственных идеалов и других общезначимых факторов. Но так или иначе государство придает праву важные свойства — формальную определенность, общеобязательность» (Теория государства и права: Учебник/ Под. ред. В. М. Карельского, В. Д. Перевалова. М., 1998. С. 126).

2 См.: Венедиктов А. В. Указ. соч. С. 21.

3 Там же. С. 39-40.

              83

Оппонируя приведенной выше концепции, Д. М. Ген^ин утверждал, что «сущность права собственности раскрывается в содержании субъективного права собственности. Субъективное право собственности полностью определяется правомочиями владения, пользования, распоряжения. Содержание указанных правомочий в зависимости от видов и форм собственности обусловливается непосредственно законом. Правомочия собственника являются самостоятельными, а не основываются на правах других лиц и выявляют как статику, так и динамику собственности»1.

Характеризуя содержание права государственной собственности применительно к природным ресурсам, Л. И. Дембо указывал, что «традиционная общепринятая конструкция элементов права собственности — право распоряжения, владения и пользования в отношении исключительной государственной собственности на землю, недра, леса и воды — должна быть пересмотрена»2. В качестве варианта пересмотра Л. И. Дембо предлагал другую триаду — «право распоряжения, управления и пользования водой (землей, недрами, водами) со стороны государства в интересах социалистического хозяйства»3.

А. В. Карасе устанавливал, что исключительный характер права государственной социалистической собственности на землю определяет «почти полное отсутствие гражданско-правовых элементов (правомочий) в содержании права государственной социалистической собственности на землю»4.

Г. А. Аксененок считал элементами права собственности на землю (недра, леса и воды) владение, распоряжение, пользование и управление5.

Подвергая критике позиции Л. И. Дембо и Г. А. Аксененок, М. Е. Коган утверждала, что управление не может входить в состав правомочий собственника, поскольку «управление государственной социалистической собственностью — это метод осуществле-

1 ГенкинД. М. Некоторые вопросы теории права собственности. Ученые записки ВИЮН. М., 1959. С. 25.

2 Дембо Л. И. Основные проблемы советского водного законодательства. М., 1948. С. 55.

3 Там же. С. 59.

4 Карасе А. В. Право государственной социалистической собственности. М., 1954. С. 235.

5 См.: Аксененок Г. А. Указ. соч. С. 192.

ния советским государством его правомочий, как собственника средств производства»1. Само же содержание права собственности государства на недра, по мнению М. Е. Коган, исчерпывается классической триадой правомочий собственника, наполненных, впрочем, новым содержанием2.

Н. А. Сыродоев утверждал, что «говоря о содержании права государственной собственности на недра, необходимо исследовать лишь то, что является первоначальным и самым существенным для характеристики права собственности. Полностью же право государственной собственности на недра может быть раскрыто путем исследования всех горных отношений, регулируемых правом. Самое существенное охватывается, по нашему мнению, правомочиями по владению, пользованию и распоряжению недрами»3.

Такой широкий спектр воззрений на содержание права государственной собственности может объясняться как отсутствием четких указаний на содержание права государственной собственности на недра в соответствующих нормативных актах в период существования СССР, так и необходимостью органично вписать частноправовой институт собственности в планово-административную организацию народного хозяйства, существовавшую в СССР.

Действующее законодательство решает вопрос о содержании права государственной собственности на недра следующим образом. С одной стороны, устанавливая, что недра принадлежат на праве собственности Российской Федерации (п. 1 ст. I2 Закона о недрах), с другой — определяя правомочия государства по отношению к недрам (ст. 72 Конституции РФ, ст. I2 Закона о недрах). Содержание права государственной собственности на недра исчерпывается правомочиями владения, пользования и распоряжения. Закрепление этих правомочий в законе по отношению к недрам имеет двоякое значение. Во-первых, недра законодательно приближаются к обычным объектам гражданского оборота, и во-вторых, таким образом осуществляется перестройка правового поля в соответствии с изменением способа общественного производства.

Правомочия по владению, пользованию и распоряжению недрами отличаются от правомочий по владению, пользованию и

1 Коган М. Е. Указ. соч. С. 89.

2 Там же. С. 89.

3 Сыродоев Н. А. Правовой режим недр. М., 1969. С. 45.

распоряжению иным имуществом. Это вызвано прежде всего спецификой объекта.

Первоначальным правомочием, от которого во многом произ-водны остальные, является правомочие по владению. Г. Ф. Шерше-невич определял владение как «фактическое господство лица над вещью, соединенное с намерением присвоить ее себе»'. В. А. Венедиктов понимал под владением «право собственника на фактическое — физическое или хозяйственное — господство над вещью (право держать вещь в своих руках)»2.

Поскольку субъектом права собственности на недра является государство, то владение осуществляет также государство. «Государство как собственник осуществляет владение через свои органы и организации»3. Однако такое владение государство осуществляет постольку, поскольку не передало конкретный участок недр в пользование иному лицу. В случае предоставления участка недр какой-либо организации именно эта организация выступает на срок действия лицензии владельцем участка недр. Однако у недро-пользователя в отличие от государства титулом владения является не право собственности на недра, а куда более ограниченное право недропользования.

Под правом пользования в цивилистической литературе признается «право хозяйственного использования самой вещи и ее плодов»4. А. М. Турубинер отрицал возможность применения об-щецивилистического понятия пользования по отношению к природным ресурсам, поскольку «обязательным условием получения тех или иных доходов от земли является непосредственная ее эксплуатация, непосредственное воздействие на нее, непосредственное приложение труда к ней»5. Такое суждение было справедливо по отношению к земле, когда ее оборот был ограничен, но по отношению к недрам оно не потеряло актуальности и сейчас.

Как справедливо отмечал Н. А. Сыродоев, «недра используются в двух основных направлениях: в целях добычи полезных ископаемых, необходимых народному хозяйству, и как пространство для

1 Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1907. С. 182.

2 Венедиктов В. А. Указ. соч. С. 14.

3 Сыродоев Н. А. Указ. соч. С. 47.

4 Венедиктов В. А. Указ. соч. С. 15.

5 Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. С. 211—212.

размещения подземных сооружений»1. Пользование применительно к недрам означает «правильную, планомерную эксплуатацию природных богатств и все необходимые к ней подготовительные действия»2. В период существования плановой экономики пользование недрами осуществлялось в основном государственными предприятиями, т. е. можно было говорить, что недрами пользовалось само государство через соответствующие организации. В настоящий момент пользование недрами осуществляют субъекты предпринимательской деятельности. О специфике недрополь-зования речь пойдет ниже, но уже сейчас можно сказать, что государство, предоставляя недра в пользование, не утрачивает своих полномочий собственника недр. Государство при предоставлении лицензии устанавливает цель и пределы недропользования, осуществляет контроль за его надлежащим исполнением.

Одним из важнейших правомочий государства как собственника недр является правомочие по распоряжению недрами. Распоряжение недрами с общецивилистической точки зрения представляет собой право определить юридическую судьбу вещи. На специфику распоряжения недрами как объектом собственности государства-указывала М. Е. Коган: «право распоряжения недрами... означает организацию правильного использования природных богатств СССР»3.

Государство распоряжается недрами, предоставляя их в пользование, и всегда в процессе эксплуатации недр остается единым и единственным субъектом распоряжения недрами. Это следует из невозможности нахождения недр в гражданском обороте, закрепленной в п. 2 ст. I2 Закона о недрах: «Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами».

Правомочие распоряжения не исчерпывается возможностью решать судьбу недр юридическим способом — предоставлением в пользование на основании заключенного соглашения о разделе продукции или лицензионного соглашения. Распоряжение включает в себя и возможность уничтожения, потребления вещи.

1 Сыродоев Н. А. Указ. соч. С. 48.

2 Коган М. Е. Указ. соч. С. 90.

Насколько возможно распоряжение недрами в этом «физическом» смысле?

Н. А. Сыродоев считает, что «недра как часть природной среды не являются потребляемыми. Таковыми являются лишь отдельные составные части недр, которые признаются полезными ископаемыми. Полезные ископаемые извлекаются из недр земли, вследствие этого изменяется состав содержимого недр, но потребления недр как таковых не происходит, ибо сколько бы ни извлекалось полезных ископаемых, недра, как часть природной среды, остаются»1.

С приведенным мнением можно согласиться лишь с определенными оговорками. Непотребляемость недр в процессе извлечения из них «сколько угодного» количества полезного ископаемого вызывает сомнения. Добыча ископаемых — по сути «разрушение части земной коры»2, влекущее изменения физических и геологических параметров недр. Извлекая жидкие и газообразные углеводороды из содержащей их породы (коллекторов), необходимо осуществление целого комплекса мероприятий по поддержанию пластового давления. Если такие работы не будут выполнены или будут выполнены ненадлежащим образом, физико-геологические свойства недр могут необратимо поменяться. При эксплуатации водоносных горизонтов также возможно изменение физических свойств недр (образование провалов, промоин и т. п.). Возможность изменения вещи в процессе ее использования не свидетельствует о ее непотребляемости.

Нельзя не затронуть существующую проблему совместного осуществления правомочий по владению, пользованию и распоряжению недрами Российской Федерацией и ее субъектами. В действующем законодательстве полномочия органов государственной власти различных уровней по владению, пользованию и распоряжению недрами разграничены неоднозначно.

Из положений ст. I2 Закона о недрах можно сделать вывод о том, что распоряжение недрами в юридическом смысле (решение их судьбы) осуществляется исключительно на уровне федерального законодательства. Однако сам механизм осуществления совместного распоряжения недрами, а также владения и пользования законодательно не определен. Это на практике порождает многочисленные трудности.

1 Сыродоев Н. А, Указ. соч. С. 50.

2 Штоф А. Горное право. СПб., 1896. С. 1.

Решение проблемы совместного осуществления правомочий собственника Российской Федерацией и субъектом РФ лежит в сфере конституционного законодательства и законодательства о государственном управлении. Сами же недра — единая государственная собственность, и используются они на пользу всей Российской Федерации. Участие же субъекта РФ в регулировании не-дропользования объясняется сформулированной в Конституции РФ позицией законодателя, что природные ресурсы, в том числе и недра, — основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 9 Конституции РФ). Распределение же единого фонда недр на федеральную собственность и собственность субъектов РФ противоречит интересам как самого государства в целом, так и всех народов, проживающих в России. В юридической науке под объектом правоотношения понимается то реальное благо, на использование или охрану которого направлены субъективные права и юридические обязанности1. Объектом правоотношения выступает то, по поводу чего возникает и осуществляется деятельность его участников. Гипотетически можно предположить, что в качестве объекта горных правоотношений по пользованию недрами могут выступать: 1) сам участок недр (горный отвод); 2) содержащиеся в недрах полезные ископаемые.

Недра,' не индивидуализированные в виде горного отвода, по-видимому, являться объектом правоотношения по их использованию не могут. Однако в целях рационального использования недр государство, как собственник, объединило используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа в единый государственный фонд недр (ст. 2 Закона о недрах). Правовое значение государственного фонда достаточно велико. Вводя конструкцию единого государственного фонда недр, государство превращает недра земли в предмет правового регулирования, выделяет из единого фонда горные отводы, отдаваемые непосредственно в пользование, не допускает расщепления недр на собственность отдельных государственных образований Российской Федерации. Понятие государственного фонда недр в трактовке действующего законодательства отличается от предлагавшегося к нормативному закреплению понятия государственного геологического

1 См.: Теория государства и права. С. 349.

фонда как «совокупности всех открытых месторождений, запасы полезных ископаемых по которым утверждены в установленном законом порядке»1. Действительно, государство обладает на праве собственности не только используемыми участками недр, следовательно, не только они могут быть объединены в рамках государственного фонда недр.

Действующее законодательство понимает под недрами часть земной коры, расположенную ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающуюся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения (см. преамбулу Закона о недрах). Присутствие в понятии недр такого критерия определения нижней границы недр, как «глубина,-доступная для геологического изучения и освоения», влечет возникновение закономерного вопроса: а какова юридическая судьба тех полезных ископаемых, которые лежат ниже такой глубины и недоступны для освоения и геологического изучения? В дореволюционном российском праве нижней границы для собственника недр не существовало (ст. 424 Законов гражданских и ст. 194 Устава горного2). Не упоминается о нижней границе и в понятии недр, которое дает Популярный финансово-экономический словарь 1925 года, под недрами понимающий «все то, что образует собой земную кору, т. е. всех родов горные породы, как не используемые, так и используемые, различные руды и другие полезные ископаемые в твердом, жидком или газообразном состоянии, равно как подземные водоемы и водотоки»3. Вариант ответа на поставленный современным российским законодательством вопрос предлагает Н. А. Сыродоев: «Видимо, содержимое недр на определенной глубине будет рассматриваться как res communnis, а не как res nullius. Сейчас же можно говорить, что собственность нашего государства на недра распространяется до технически доступных глубин, не предрешая вопрос о том, на какой конкретно глубине кончается собственность государства на недра»4.

1 Плахута В. Г. Правовое обеспечение рационального и комплексного использования недр земли в СССР: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1966. С. 5.

2 Свод законов Российской империи, Свод учреждений и уставов горных. СПб., 1893.

3 Популярный финансово-экономический словарь. М., 1925. С. 510.

4 Сыродоев Н. А. Указ. соч. С. 19.

Итак; для того чтобы недра стали объектом конкретных правоотношений, их необходимо объективировать, выделить в виде конкретного «геометризованного блока недр» (горного отвода). Именно отвод может быть предоставлен в пользование, так как очевидно, что именно горный отвод Гражданский кодекс РФ признает как недвижимое имущество. Однако выделением горного отвода не исчерпываются проблемы с юридической квалификацией недр и их содержимого.

Кратко гражданско-правовую составляющую горных правоотношений можно разделить на две части — правоотношения собственности на недра и правоотношения по пользованию недрами. Если в отношении участка недр можно сказать, что он может являться и объектом правоотношений собственности, и объектом отношений по пользованию недрами, то содержащиеся в недрах полезные ископаемые могут рассматриваться только как объекты чьей-либо собственности — государства или землевладельца.

Ответ на вопрос, в чьей собственности находятся залегающие в недрах полезные ископаемые, целиком зависит от основ правопорядка, в рамках которого возникают правоотношения. «Тип собственности накладывает свой отпечаток не только на производственные отношения, но и на все обусловленные последними юридические отношения»1. В российском законодательстве на рубеже веков вопрос о принадлежности полезных ископаемых, залегающих в недрах, не решался однозначно. Это давало почву для многочисленных теоретических споров о принадлежности таких ископаемых. А. Штоф, указывая, что вопрос, в чьей собственности находятся полезные ископаемые в недрах, в принципе допускает три различных решения2, тем не менее определял, что в Российской империи «полезные ископаемые в казенных свободных землях находятся в полном распоряжении казны»3.

Другие авторы (например, В. Удинцев) утверждали, что ископаемые в недрах вообще не могут быть объектом права собственности кого бы то ни было, а «право собственности на ископае-

1 Советское гражданское право / Под ред. проф. С. Н. Братуся. М., 1950. С. 167.

2 «Означенные ископаемые могут быть признаваемы или собственностью государства (горная регалия), или собственностью землевладельца, или, наконец, считаться предметами, не имеющими собственника (безхозяйными (res nullius))» (см.: Штоф А. Указ. соч. С. 10.).

3 Там же. С. 13.

мые приобретается «купившей» стороной в момент их извлечения из земли... поскольку добытые и обработанные металлы и минералы являются плодами вещи и в качестве таковых осваиваются собственником производящей вещи в тот момент, когда плод делается способным к тому, чтобы фигурировать в обороте в качестве самостоятельной вещи»1. Невозможность нахождения ископаемых в чьей-либо собственности В. Удинцев объяснял следующим образом: «Что такое недра? Существуют ли они как определенный предмет, который можно видеть, осязать или хотя бы только мыслить, как имеющий определенный вид, форму, вышину и т. п.? Очевидно, нет. Мы знаем, что под землей залегают ископаемые богатства, что они могут оказаться в том или ином месте, могут иметь то или иное положение, но и только. Та же неопределенность в значительной степени остается и после того, как уже открыто ранее заявленное ископаемое. Но если так, то немыслимо и какое бы то ни было обладание столь неопределенным предметом. Установление прав собственности на объект, не имеющий физической возможности по своей неопределенности и безграничности фигурировать в гражданском обороте, невозможно»2.

Национализация недр после революции 1917г. привела к тому, что полезные ископаемые в условиях естественного залегания стали рассматриваться как государственная собственность. М. Е. Коган указывала, что «из права исключительной государственной собственности на недра вытекает, что любое полезное ископаемое, кем бы оно ни было открыто, принадлежит единому и единственному собственнику всех недр — Советскому государству»3.

Действующее законодательство также рассматривает полезные ископаемые в недрах как государственную собственность. Статья I2 Закона о недрах устанавливает, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Пункт 3 ст. I2 Закона о недрах устанавливает возможность нахождения в иной, кроме государственной,

1 Удинцев В. Русское горноземельное право. Киев, 1909. С. 35.

2 Там же. С. 32.

3 Коган М. Е. Указ. соч. С. 66.

форме собственности для полезных ископаемых, уже добытых, извлеченных на поверхность.

Как уже указывалось выше, объект права государственной собственности на недра и объект права пользования недрами различаются между собой. Первый гораздо шире.

Формулировка Закона о недрах относительно права на находящиеся в недрах полезные ископаемые небесспорна. Использование гражданско-правового института собственности по отношению к предмету, к которому не приложен человеческий труд, который не приобрел добавочной стоимости, который не может быть индивидуализирован и не может участвовать в обороте, не является правомерным. Следует согласиться с приведенным выше мнением В. Удинцева о том, что осуществлять правомочия собственника даже такому собственнику, как государство, по отношению к полезным ископаемым, находящимся в недрах, затруднительно1. Однако считать, что полезные ископаемые в недрах ничьи, означало бы согласиться с тем, что субъектом их присвоения мог бы стать любой участник гражданско-правовых отношений, что противоречит принципу изъятия недр и содержащихся в них полезных ископаемых из гражданского оборота.

Государство в лице компетентных органов хотя и не имеет возможности обладать полноценным правом собственности на полезные ископаемые в недрах, тем не менее предпринимает действия, которые означают, что государство относится к таким полезным ископаемым как к своим и осуществляет их использование, по выражению А. В. Бенедиктова, «своей властью и в своем интересе». К таким действиям могут быть отнесены работы по оценке, поиску и разведке полезных ископаемых, подсчет запасов, составление картографических и иных материалов. Даже если это действие осуществляет не государство в лице компетентных органов, а недропользователь (субъект предпринимательской деятельности), в соответствии со ст. 23 Закона о недрах он обязан предоставлять добываемую геологическую информацию государству, осуществлять мероприятия по подготовке к проведению государственной экспертизы и государственного учета запасов полезных ископаемых. Согласно п. 2 ст. 11 Закона о соглашениях

1 Следует отметить, что все, что высказывается в научной литературе о полезных ископаемых в их естественном залегании, в равной степени относится и к недрам вообще. Полезные ископаемые — это составная часть недр, земной коры, и их добыча — по сути разрушение недр, вызывающее подчас изменение свойств последних.

о разделе продукции вся первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашению, принадлежат на праве собственности государству.

Подводя итог вышесказанному, недра и их содержимое (полезные ископаемые) находятся в собственности государства. Как только ископаемые извлечены, к ним приложен труд — они становятся товаром и могут находиться в частной собственности. Однако объектом отношений недропользования может быть только участок недр, а не содержащиеся в нем полезные ископаемые Это обусловлено следующими причинами.

1. Как справедливо было отмечено Л. А. Заславской, «пользование недрами не исчерпывается добычей полезных ископаемых и подготовительными к ней действиями. Это основная, но не единственная цель предоставления недр в пользование»1. Действительно, в ст. 6 Закона о недрах приведен целый перечень целей, для достижения которых недра предоставляются в пользование. Помимо добычи и разведки полезных ископаемых, недра предоставляются в пользование также для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоро-вительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости); сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

2. В пользование могут предоставляться только вещи, которые амортизируются (изнашиваются) в течение достаточно длительного времени, т. е. вещи непотребляемые. Хотя, как указывалось выше, недра изменяют свои свойства в процессе их использования, участок недр как геометрическое пространство под поверхностью землюостаются. В отличие от недр полезные ископаемые извлекаются и являются потребляемыми.

3. Предоставление в пользование полезных ископаемых исключено по той причине, что их нахождение в границах горного отвода носит вероятностный характер. Неизвлечение полезных

1 Заславская Л. А. О понятиях объекта права государственной собственности на недра земли и пользования ими // Ученые записки ВИЮН. М., 1969. С. 114.

ископаемых, учтенных на государственном балансе, давало бы повод недропользователю ставить вопрос о признании недействительным лицензионного соглашения и аннулирования лицензии по основанию laesio enormis, т. е. если недропользователь не получил и половины того, на что рассчитывал.

4. Наконец, обеспечить рациональное природопользование и охрану недр в случае предоставления недропользователю права на полезные ископаемые представляется затруднительным, поскольку «являясь составной частью недр, полезные ископаемые не могут охраняться государством изолированно от той среды, в которой они находятся»1.

Таким образом, стороны вступают в отношения недрополь-зования по поводу геометризованного участка недр в границах, установленных государством, нижняя граница которого простирается до глубины, доступной для геологического изучения и освоения. Такой участок недр называется горным отводом. Именно горный отвод является объектом отношения по пользованию недрами.

Понятие «горный отвод» используется в специальном законодательстве достаточно давно. В. Удинцев писал о современном ему праве, что «специальный закон с надлежащей отчетливостью различает два титула — отвод, которым приобретается право выработки и получение в собственность вырабатываемых металлов и минералов»2. А. Штоф указывал, что «в силу акта об отводе образуется из отводной площади новая, отдельная от поверхности земли недвижимая собственность»3. Приведенные выше высказывания, а также анализ действовавшего в то время законодательства позволяют сделать вывод о том, что под отводом тогда понимался как сам участок недр, предоставляемый для добычи полезных ископаемых, так и акт о предоставлении участка недр в собственность или в пользование. Если понятие отвода как участка недр практически не отличается от понятия, существующего в действующем законодательстве, то отвод как акт в том смысле, в каком он рассматривался дореволюционным законодательством, имеет особое правовое содержание. На основании отвода, совершаемого «учреждениями, ведавшими горный

1 Сыродоев Н. А. Указ. соч. С. 18.

2 Удинцев В. Указ. соч. С. 35.

3 Штоф А. Указ. соч. С. 99.

надзор» путем предоставления явочного или нотариального акта, у горнопромышленника возникали, изменялись либо прекращались права на участок недр. В этом смысле отвод представлял собой юридический факт, точнее — разновидность юридического акта1.

В действующем законодательстве под отводом понимается только «геометризованный блок недр»2. Роль юридического акта, включающего горный отвод в комплекс правоотношений недро-пользования, выполняет лицензия.

В соответствий со ст. 11 Закона о недрах лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца пользоваться участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных условий. Лицензия — это государственное разрешение на бланке с Государственным гербом Российской Федерации, а также с текстовыми, графическими и иными приложениями, являющимися неотъемлемой составной частью лицензии и определяющими основные условия пользования недрами. Как правильно отмечал О. М. Теплов, лицензия в действующем законодательстве «заменила разрешительное свидетельство на геолого-разведочные работы и горноотводный акт, оформляющие право пользования недрами для эксплуатации недр и их геологического изучения»3.

Приступая к рассмотрению содержания правоотношений нед-ропользования, следует уточнить, что права и обязанности сторон в правоотношении неразрывно связаны с вопросом о юридической природе такого правоотношения. Правовая природа определяет характерные черты прав и обязанностей сторон, метод правового регулирования, применяемый к соответствующим правоотношениям.

Пользование участком недр — это правовой институт, носящий комплексный характер, не принадлежащий какой-либо отдельной отрасли права. Отношения по пользованию недрами

1 См.: Гражданское право. Т. 1. С. 25.

2 Пункт 1.1 Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений, утвержденной постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 11 сентября 1996 г. № 35 // Российские вести. 1996. № 197.

3 Теплов О. М. Институт лицензирования пользования недрами: Ав-тореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 10.

сложны и многообразны, регулируются нормами административного, гражданского, природоохранного и других отраслей права. Вследствие того, что нормы каждой отрасли права пронизаны собственной', присущей соответствующей отрасли внутренней логикой, оперируют собственным методом правового регулирования, для того чтобы полноценно и всесторонне регулировать комплексный институт пользования недрами, необходимо четко представлять его правовую природу. В настоящее время как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ активно видоизменяется, а подчас и формируется заново нормативно-правовая база пользования недрами. И от того, как относится законодатель к институту недропользования, зависит обо-ротоспособность этого права, порядок и условия его предоставления, способы его непосредственного осуществления и многое другое.

Традиционно к процессу освоения заключенных в недрах богатств законодатель применяет термин «пользование». О праве пользования недр как об основании вовлечения участков недр в процесс общественного производства говорят практически все цитируемые авторы.

Уже в советском законодательстве получило нормативное закрепление предоставление недр в «пользование» на «праве пользования». Это было вызвано, во-первых, установлением права государственной собственности на недра (достаточно четко такое положение было прокомментировано Л. А. Заславской: «Недра, являясь исключительной собственностью государства, могут предоставляться только в пользование»'), а во-вторых, расширением спектра использования недр. В процессе роста промышленного производства и внедрения новых технологий разведка, разработка и эксплуатация месторождений полезных ископаемых остались хотя и главными, но уже далеко не единственными целями использования недр.

Как указывалось выше, из общепризнанной на сегодняшний момент классификации правовых отношений вытекает деление и хозяйственных прав на абсолютные и относительные. М. М. Агар-ков указывал, что «обязательство является... относительным правоотношением в противоположность абсолютным, в которых

1 Заславская Л. А. Действующее горное законодательство и пути его совершенствования. Материалы для подготовки проекта Основных начал пользования недрами Союза ССР. М., 1968. С. 6.

активной стороне противостоит неопределенное множество пассивных субъектов (всякий и каждый)»1.

Важное значение имеет классификация гражданских правоотношений на вещные и обязательственные. Обязательственные права носят относительный характер, т. е. «обязательство является отношением между двумя сторонами, из которых на одной находится право требования, а на другой — соответствующая этому праву обязанность»2. Вещные права оформляют и закрепляют принадлежность вещей (материальных, телесных объектов имущественного оборота) субъектам гражданских правоотношений, иначе говоря, статику имущественных отношений, регулируемых гражданским правом3.

В основе деления прав на вещные и обязательственные лежит вопрос об объекте права. В самом общем понимании объектом вещных прав является индивидуально-определенная вещь, а объектом прав обязательственных — действия обязанных субъектов, их поведение, характеризуемое теми или иными признаками.

Из вышеприведенных характеристик возникает закономерный вопрос о характеристике юридической природы того права, на основании которого субъект предпринимательской деятельности вступает в пользование участком недр. Трудно переоценить важность надлежащей квалификации такого права, имеющей значение не столько догматическое, сколько теоретическое, а вместе с тем, несомненно, и практическое. Квалификация права пользования недрами позволит определить ту черту, которая отделяет в правоотношениях недропользования гражданско-правовые и административно-правовые отношения. Установление на научно-теоретическом уровне и законодательное закрепление юридической природы права недропользования поможет найти оптимальное соотношение диспозитивных и императивных приемов и способов правового регулирования отношений по пользованию недрами. Проблема установления такого соотношения — одна из самых актуальных на сегодняшний момент. В частности, Закон о соглашениях о разделе продукции в ст. 1 устанавливает, что права и обязанности сторон соглашения о разделе продукции, имеющие гражданско-правовой характер, определяются в соответствии с названным Законом и граждан-

1 Агарков М. М. Обязательства по советскому гражданскому праву. М., 1940. С. 19.

2 Там же.

3 См.: Гражданское право. Т. 1. С. 475.

ским законодательством РФ. Однако четких критериев, позволяющих определить, какие права и обязанности сторон по соглашениям о разделе продукции имеют гражданско-правовой характер, не установлено. Это является предметом многочисленных дискуссий, затрудняющих применение института соглашений о разделе продукции на практике. Юридическая квалификация права недропользования позволит определить возможность и степень оборотоспособности этого права, основания и порядок его возникновения, изменения, прекращения и защиты, возможность использования гражданско-правовых институтов при пользовании недрами.

Для того чтобы квалифицировать право как вещно-правовое или обязательственно-правовое, необходимо установить наличие или отсутствие у права недропользования соответствующих характерных признаков.

Сложившаяся концепция вещных прав устанавливает в качестве таковых следующие основные черты:

1) абсолютный характер вещных прав, т. е. обладателю вещного права «противостоит неопределенный круг обязанных лиц»1;

2) vice versa, или «защищаемость» против всякого третьего лица. Способность быть нарушенным всяким третьим лицом, обязанность которого по отношению к управомоченному лицу — воздерживаться от учинения препятствий правообладателю в надлежащем осуществлении его права, вытекает из абсолютного характера вещных прав;

3) «право следования». М. М. Агарков характеризовал его как «право активного субъекта истребовать вещь от всякого, кто незаконно владеет ею»2, а Е. А. Суханов, определяя его, указывал на него как на свойство вещного права сохраняться и при перемене права собственности на имущество, обремененное вещным правом. Иными словами, вещные права «всегда следуют за вещью, а не за собственником»3;

4) преимущество вещных прав перед обязательственными правами в случае коллизии с последними;

5) объектом вещных прав может служить только индивидуально-определенная вещь, и с гибелью этой вещи автоматически прекращается и вещное право на нее;

1 Гражданское право. Т. 1. С. 28.

2 Агарков М. М. Указ. соч. С. 27.

3 Учебник гражданского права. Т. 1. С. 590.

6) numerus clausus вещных прав. «Субъекты гражданских правоотношений (граждане и юридические лица) не могут создавать новые виды абсолютных (в частности, вещных) прав сверх тех, которые установлены законом»1;

7) традиционно считается, что вещные права защищаются особыми, вещно-правовыми исками (actiones in rem)',

8) бессрочный характер вещных прав.

Некоторые авторы относят к существенным признакам вещных прав то, что все вещные права оформляют непосредственное отношение лица к вещи, дающее ему возможность использовать соответствующую вещь в своих интересах без участия иных лиц2. Такое утверждение оспаривается другими авторами (М. М. Агарков, В. К. Райхер) по тому основанию, что «всякое правоотношение — и, в частности, «вещное» — есть отношение между людьми, а не между людьми и вещами»3.

Между тем отношение к этой проблеме определяется отношением к объекту соответствующего права. Решение ее лежит в области теоретических изысканий и не имеет существенного значения для определения юридической природы права пользования недрами.

Право обязательственное — напротив, имеет относительный характер, т. е. является отношением между двумя сторонами, на одной из которых находится право требования, а на другой — соответствующая этому праву обязанность. Кроме того, содержание обязательственного права определяется исключительно условиями соответствующего договора, что нехарактерно для вещных прав, характер и содержание которых определяется непосредственно законом.

Для того чтобы понять, применимо ли к праву недропользования определение вещного права, в дальнейшем мы проанализируем признаки права пользования недрами на предмет соответствия вышеизложенным признакам вещного права.

Прежде чем приступить к анализу, необходимо оговорить, что зачастую актуальность деления правоотношений на абсолютные и относительные, вещные и обязательственные утрачена. Многие правоотношения носят «смешанный» характер, т. е. обладают

1 Агарков М. М. Указ. соч. С. 29.

2 См., например: Учебник гражданского права. Т. 1. С. 475.

3 Райхер В. К. Абсолютные и относительные права // Известия экономического факультета Ленинградского политехнического института. Вып. XXV. Л., 1928. С. 278.

признаками, характерными для каждой из сравниваемых групп. Усложняющийся оборот, научно-технический прогресс, международная унификация правовых норм — все это приводит к тому, что вещных и обязательственных прав в их чистом виде, известном еще римскому праву, становится все меньше. «Большинство гражданских правоотношений является смешанными — «вещно-обязательственными»1. Если анализировать конкретные институты, то часто оказывается, что некоторые вещные правоотношения лишены каких-либо из указанных им признаков, и напротив, некоторым обязательственным правоотношениям присущи признаки вещных отношений2. Однако деление отношений с целью определения их принадлежности к группам по-прежнему имеет значение, поскольку закон устанавливает для каждой из таких групп конкретное содержание, влияющее на порядок и способы защиты конкретного права, определяет права и обязанности сторон.

Хотелось бы привести в дополнение к уже сказанному об абсолютном характере права определение абсолютного права Г. Ф. Шершеневича: «Права абсолютные — это те, в которых праву активного субъекта соответствует обязанность всех его сограждан и которые потому охраняются против каждого, забывшего лежащую на нем обязанность»3.

Это означает применительно к праву пользования недрами как к абсолютному праву следующее:

1) недропользователю противостоит не какой-либо другой определенный субъект обязанности, а неопределенно-универсальная масса «прочих» обязанных лиц;

2) никто из этой массы не находится в каком-либо особом отношении с недропользователем, любой член этой массы един с остальными в своей обязанности соблюдать права управомочен-ного лица.

На практике, в отношениях, складывающихся в связи с пользованием недрами, ничего подобного не наблюдается. Недропользователю противостоит одно лицо, наделяющее его правом пользования недрами на основании волевого решения или дого-

1 Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. М., 1998. С. 223.

2 См., например: Иоффе О. С. Советское гражданское право. М., 1958.

С. 75.

3 Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. С. 59—60.

вора, являющееся собственником недр, контролирующее порядок и условия недропользования — государство.

В рамках правоотношения по пользованию недрами существуют два вида отношений — отношения, в которых обязанной стороной является государство, и отношения (их большинство), в которых обязанная сторона — недропользователь. Эти отношения вытекают исключительно из права пользования недрами и относятся к существу этого права.

Разумеется, в процессе пользования недрами недропользователь имеет определенные отношения и с другими (третьими) лицами — пользователями соседних участков недр, участниками гражданско-правовых сделок, родовыми общинами физических лиц, проживающих над территорией горного отвода, и т. д. Эти отношения также имеют в качестве своей основы отношения недропользования, но они принципиально отличны от отношений недропользователя с государством.

Неоднородность «всех прочих» участников отношения недропользования уже влечет за собой невозможность отношения к праву недропользования как к праву абсолютному.

Более того, такая «неоднородность» участников при ближайшем рассмотрении трансформируется в двусторонний характер правоотношений недропользования, а в ряде случаев — и в договорной характер.

Действительно, в соответствии с действующим законодательством основанием предоставления права пользования недрами может являться решение органов государственной власти и управления (административный акт) или соглашение о разделе продукции (ст. 10' Закона о недрах). Согласно п. 1 ст. 2 Закона о соглашениях о разделе продукции соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.

О правовой природе соглашения о разделе продукции ведется немало споров, решение этого вопроса может послужить темой отдельного исследования. По-видимому, следует согласиться с позицией по этому вопросу М. И. Брагинского и В. В. Витрян-

ского о том, что этот договор следует относить к числу гражданско-правовых1.

В силу вышесказанного можно с уверенностью сказать о праве недропользования, возникающем на основании соглашения о разделе продукции, что оно носит договорной характер. Действительно, порядок пользования недрами, срок, основные условия, пропорции раздела продукции — все это определяется соглашением о разделе продукции. Более того, само право пользования недрами существует постольку, поскольку существует соглашение. Такая ситуация нехарактерна для вещных прав, в отношении которых действует принцип: «договор», на основании которого возникло вещное право, умирает, а само «вещное право» остается.

Право недропользования, предоставляемое на основании административного акта, существует исключительно в порядке и на условиях, установленных лицензией и лицензионным соглашением. Последнее вошло в юридическую практику в связи с нормой ст. 11 Закона о недрах, в соответствии с которой даже при предоставлении права пользования недрами на основании административного акта возможно заключение между недропользова-телем и уполномоченными органами государственной власти договора, предметом которого является определение конкретных условий, связанных с пользованием недрами (на практике такой договор является неотъемлемой частью лицензии на право пользования недрами и носит название «лицензионного соглашения»). Лицензия и лицензионное соглашение являются основанием не только возникновения, но и длящегося существования права пользования недрами, причем последнее существует лишь в течение срока действия лицензии и лицензионного соглашения.

Что касается двустороннего характера права пользования недрами, то, как уже указывалось выше, он определяется тем, что в отношениях по пользованию недрами и юридически, и реально участвуют только две стороны: государство (Российская Федерация и субъект РФ в лице уполномоченных органов), предоставляющее собственные недра в пользование на определенных условиях и на определенный срок, и субъект предпринимательской деятельности, обладающий легальной возможностью осуществлять недропользование. «Все прочие» имеют к этим сторонам такое же отношение, как, скажем, участники хозяйственного оборота к сторонам договора имущественного найма. При таком

различном отношении правообладателя к собственнику недр — государству и иным участникам оборота не может идти речи об абсолютном характере права недропользования.

Такой признак вещного права, как «защищаемость» против всякого третьего лица, определяется во многом его абсолютным характером. Суть этого признака описал Г. Ф. Шершеневич: «Так как в абсолютных правах пассивными субъектами отношений оказываются все сограждане, то нарушение права может последовать со стороны каждого лица. Напротив, нарушение относительных прав возможно только со стороны тех определенных лиц, которые заранее вошли в отношение»1.

Выше мы уже указывали, что право пользования недрами не имеет абсолютного характера. Следовательно, нарушение права пользования недрами может последовать не со стороны каждого лица, а только со стороны тех лиц, которые участвуют в правоотношениях по пользованию недрами. Действительно, трудно себе представить нарушение условий пользования недрами, последующее со стороны не непосредственных участников отношений недропользования, а любого третьего лица. Воспрепятствовать осуществлению права пользования недрами могут исключительно специально уполномоченные органы государственной власти и управления по основаниям, предусмотренным ст. 20 Закона о недрах.

В случае, если уполномоченные государством органы ограничивают право пользования недрами на иных, не установленных законодательно, основаниях, — это нарушение права недропользования, и с целью восстановления нарушенного права может быть подан иск в суд. Закрепление в законе четких оснований для изменения и прекращения права пользования недрами, а также указание на то, с чьей стороны могут последовать такие действия (органы, предоставившие лицензию), свидетельствует о желании законодателя предотвратить нарушение права пользования недрами со стороны государства, по сути — единственного субъекта, способного на такое нарушение (разумеется, в лице соответствующих органов и должностных лиц).

Право недропользования должно признаваться всеми участниками оборота. Необходимость «уважения», «соблюдения» права недропользования всеми третьими лицами, возможность самостоятельной защиты права недропользования от возможных посяга-

Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. С. 168.

См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч. С. 19.

тельств на него со стороны третьих лиц вытекает не из абсолютного характера права недропользования, а из социального характера любого права. Как правомерно замечал В. К. Райхер, «это общий родовой признак всякого правоотношения уже как общественного отношения, независимо от того, будет ли оно по своей правовой структуре абсолютным или относительным, вещным или обязательственным»1.

Реальной возможности убедиться в том, что право пользования недрами следует юридической судьбе участка недр, нет. Невозможность оборота участков недр и наличие у недр единого и единственного собственника (Российской Федерации) создает ситуацию, при которой право пользования недрами — это единственный титул, производный от права государственной собственности на недра. Никакое «право следования» ему не характерно в связи невозможностью оборота недр.

Право пользования имеет производный характер от права собственности, поэтому право собственности имеет преимущество перед правом пользования. Однако из такого положения не следует с необходимостью, что право недропользования — обязательственное, поскольку на одну и ту же вещь могут существовать и вещные права различного объема.

Соотнести же право недропользования с каким-либо иным правом обязательственного характера просто невозможно. Эти права могли бы возникнуть в отношении участка недр и, таким образом, вступить в конкуренцию между собой, если бы законодательно существовала возможность для недр быть объектом различных прав. Однако в силу ограниченности участков недр в обороте конкуренция права пользования недрами с каким-либо иным правом, кроме права государственной собственности, просто невозможна.

Право пользования может возникнуть только в отношении горного отвода, индивидуализированного, выделенного участка недр. В этом смысле объектом права недропользования является индивидуально-определенная вещь. Однако это не свидетельствует о вещном характере права пользования недрами, поскольку примеры, когда объектом обязательственного права являются индивидуально-определенные вещи, общеизвестны.

По общему правилу вещное право прекращается, если объект его утрачен. Представить себе такую ситуацию по отношению к

1 Райхер В. К. Указ. соч. С. 284.

участку недр невозможно даже гипотетически. В какой бы степени ни были выработаны полезные ископаемые, что бы ни было размещено в недрах — горный отвод как геометризованный блок недр всегда остается.

Ряд авторов упоминают признак numerus clausus вещных прав в качестве обязательного признака вещного права, мотивируя это тем, что «поскольку содержание вещных прав устанавливается не договором, а законом, то закон должен устанавливать исчерпывающий перечень вещных прав»1. В ст. 216 ГК РФ в качестве таковых (помимо права собственности — права, вещного по определению) названы: право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 265); право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 268); сервитуты (ст. 274, 277); право хозяйственного ведения имуществом (ст. 294) и право оперативного управления имуществом (ст. 296).

Следует, на наш взгляд, согласиться с В. В. Витрянским и М. И. Брагинским, что перечень, приведенный в ст. 216 ГК РФ — незамкнутый, открытый2. В данном случае «исчерпывающий перечень вещных прав» — это не список в конкретной статье Гражданского кодекса РФ, а обязательная фиксация содержания этих прав в гражданском законодательстве.

Закон о недрах установил, что при непредоставлении права пользования недрами, их ограничении со стороны органов, предоставляющих лицензию, в суд или в арбитражный суд могут быть поданы иски о восстановлении нарушенного права. Однако вряд ли такие иски будут виндикационными или неготорными. Поскольку в предусмотренных законом случаях действия по ограничению права недропользования предпринимают органы государственной власти и управления, то иски в суд в связи с односторонним нарушением условий пользования недрами со стороны государства будут подаваться в порядке, предусмотренном гл. 24' ГПК РСФСР и ст. 22 АПК РФ, для обжалования ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.

1 Учебник гражданского права. Т. 1. С. 590; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / Под ред. М. И. Брагинского. М., 1995. С. 280.

2 См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч. С. 222.

Принцип срочности недропользования — один из основополагающих в российском природоресурсном праве.

Однако пользование недрами может осуществляться не только в целях извлечения полезных ископаемых, но и для размещения народно-промышленных объектов, подземных сооружений. В этом случае согласно п. 7.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами право пользования недрами может предоставляться бессрочно, но это не придает праву недропользования абсолютного характера. Ряд обязательственных прав также имеет черты вещных, но это не делает их таковыми — можно вспомнить право арендатора на арендуемое имущество, которое имеет целый ряд признаков вещных прав, но не перестает быть обязательственным.

Гражданский кодекс РФ (ч. 1 ст. 131) установил еще один признак вещных прав, носящий скорее факультативный характер: право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции. Далее в статье расшифровывается, какие именно «другие вещные права» должны регистрироваться в порядке, предусмотренном гражданским законодательством: это право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных Гражданским кодексом и иными законами.

Как видно, в качестве вещного права ст. 131 ГК РФ, прмимо закрепленных в ст. 216 ГК РФ вещных прав, также указывает ипотеку и «иные права».

Учитывая, что участки недр — недвижимое имущество (ч. 1 ст. 130 ГК РФ), возникает вопрос о необходимости и порядке регистрации права на участки недр.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1 участки недр относятся к недвижимому имуществу, право на которое подлежит государственной регистрации в порядке, предусмотренном данным Законом.

Если исходить из того, что регистрируются «вещные права на недвижимые вещи», а право пользования участком недр подле-

Российская газета. 1997. № 145.

жит регистрации на основании закона как право на недвижимое имущество, то можно предположить, что законодатель относит право пользования недрами к вещным правам. Однако в этом случае такое же предположение закономерно было бы сделать в отношении права залога на недвижимое имущество, что противоречит легальной природе ипотеки, установленной гражданским законодательством.

Из этого следует, что регистрируются в установленном гражданским законодательством не только вещные, но и обязательственные права — в частности, подлежит регистрации и аренда недвижимого имущества в качестве его обременения (ст. 4 вышеуказанного Закона).

В настоящий момент регистрация права собственности на участки недр представляется как минимум неактуальной. Все недра, в том числе выделенные в горные отводы — исключительная собственность государства. Регистрировать этот факт нет необходимости.

Следует также отметить, что регистрация права пользования участками недр в территориальных подразделениях Министерства юстиции РФ распространения не получила. В соответствии с Законом о недрах лицензия, удостоверяющая право пользования недрами, регистрируется в Геологическом фонде. Иных требований к регистрации права пользования недрами специальное законодательство не предъявляет.

Подводя итог вышесказанному, следует сделать вывод, что право пользования недрами не носит вещного характера прежде всего потому, что в отношениях недропользования правовая связь правообладателя с окружающими субъектами не абсолютна, т. е. отношения недропользователя с собственником недр качественно другие, чем отношения правообладателя с прочими третьими лицами. Кроме того, содержание права недропользования определяется не законом, а конкретными актами — лицензией и лицензионным соглашением, и существует право недропользования постольку, поскольку существуют соответствующие акты.

Как уже неоднократно-указывалось выше, содержание и юридическая квалификация права недропользования напрямую зависит от правового режима объекта правоотношения по пользованию недрами — горного отвода, и в первую очередь от его возможности участвовать в обороте. В Российской империи велась оживленная дискуссия по поводу правовой природы права недропользования. Сосуществование в рамках единой правовой систе-

мы горной регалии и горной свободы — двух различных принципов устройства горных отношений — приводило к многочисленным правоприменительным коллизиям между гражданскими и административными нормами. Судебная практика определяла, что право на разработку недр «не сходно ни с арендным правом, ни с правом пользо-владельца, как оно определяется по общим гражданским законам», и что оно «должно быть рассматриваемо не как право обязательственное, личное, а как такое право в чужом имении, которое тяготеет непосредственно на самом имении, независимо от перемены в лице собственника, т. е. как особое вотчинное право в чужом имении»1.

В. Удинцев предлагал не рассматривать право использования недр земли как вещное, позднее это мнение разделял В. К. Райхер.

В ныне действующем российском законодательстве вопрос о юридическом характере права недропользования решен достаточно определенно. Из анализа существенных признаков права недропользования, его характера с очевидностью вытекает, что нельзя относиться к этому праву как к праву абсолютному, вещному.

Из альтернативы «вещное — обязательственное» нетрудно выбрать квалификацию для права, если очевидно, что оно — не вещное. Обязательственный характер права недропользования выражается в основном в содержании правоотношения, а точнее — в комплексе прав и обязанностей сторон, вступающих в отношения по пользованию недрами. Право пользования недрами в этом смысле имеет достаточно много общего с правом арендатора на арендуемое имущество.

Известный французский юрист Е. Годэмэ определял обязательственное право как «право требования от определенного лица предоставления, действия или воздержания»2. Касаясь экономической сущности обязательственных отношений, О. С. Иоффе писал, что «если экономическая сущность права собственности заключается в том, что оно выступает как право присвоения, то обязательственные правоотношения по своему экономическому содержанию выступают как способ перемещения уже присвоенного имущества»3.

1 Исаченко В. В. Право на горные отводы // Вестник гражданского права. СПб., 1914. № 3-4. С. 54.

2 Годэмэ Е. Общая теория обязательств. М., 1948. С. 14.

3 Иоффе О. С. Обязательственное право. С. 4.

Содержание обязательственного правоотношения, как и всякого, составляют правомочия и обязанности его субъектов. В правоотношении по пользованию недрами его содержание имеет имущественный характер, так как действие недропользователя направлено на вещь — горный отвод.

Права и обязанности недропользователя определяются на законодательном уровне и на договорном уровне. Кратко характеризуя содержание правоотношения недропользования, можно указать, что пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Исключительный характер права пользования недрами означает, что любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен. Не-дропользователь обязан осуществлять пользование надлежащим образом. Более конкретно права недропользователя и его обязанности определены в законодательном порядке, в ст. 22 Закона о недрах.

Таким образом, в содержание правоотношения по пользованию недрами императивно включен целый комплекс обязательств недропользователя, в случае неисполнения которых для недропользователя наступают неблагоприятные последствия.

Стороны правоотношения по пользованию недр могут устанавливать иные права и обязанности, связанные с недропользо-ванием, помимо установленных в ст. 22 Закона о недрах. При пользовании недрами на условиях соглашения о разделе продукции такие права и обязанности устанавливаются в самом соглашении, при пользовании недрами в рамках обычного режима — в лицензионном соглашении на основании ст. 11 Закона о недрах.

Комплекс прав и обязанностей недропользователя, закрепленный в законе, — обязательный элемент содержания правоотношения по пользованию недр.

При обсуждении возможности участия в гражданском обороте участка недр мы установили, что действующее законодательство такой возможности не предусматривает. Что касается права пользования недрами, то законодательно установлено, что оно может отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами (п. 2 ст. I2 Закона о недрах).

Законом о недрах (ст. 17') установлены основания для возможного перехода права пользования недрами от одного лица к другому. Порядок реализации и условия наступления таких оснований в основном регулируются нормами гражданского права, и осуществление детальной нормативной проработки процедур перехода права пользования недрами во взаимодействии с гражданско-правовыми институтами — предмет будущей нормотвор-ческой и правоприменительной деятельности компетентных органов государственной власти и управления.

Итак, отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции, ряд отношений, возникающих в процессе реализации права пользования недрами в обычном, «лицензионном» режиме, носят обязательственный характер и регулируются нормами гражданского законодательства. Отношения, возникающие в процессе непосредственного осуществления права пользования недрами — геологоразведки, добычи полезных ископаемых и т. п. — регулируются нормами природоресурсного права с присущим ему публичным характером регулирования. Отношения по обеспечению безопасности горных работ, соблюдению порядка осуществления технологических процессов, соблюдению экологической безопасности регулируются соответствующими отраслями права. Порядок, сроки и условия уплаты платежей, связанных с недрополь-зованием (платежи за право пользования недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, лицензионные и иные сборы) во многом определяются налоговым законодательством России.

Как неоднократно отмечалось, для надлежащего правового регулирования отношений недропользования необходимо найти оптимальное соотношение частноправовых и публично-правовых начал в регулировании. Это поможет сформировать универсальный набор правовых механизмов, которые могут быть использованы в дальнейшем в случае законодательного изменения оборо-тоспособности участка недр или права пользования недрами, восприняты правоприменительными органами для разрешения споров заинтересованных лиц при осуществлении права пользования недрами.