§ 1. Состояние и проблемы правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве Российской Федерации

Согласно общей теории права правовое регулирование рассматривается в виде «специфической разновидности социального регулирования, нацеленного на достижение определенных результатов в жизни общества и осуществляемого при помощи целостной системы специальных средств - регуляторов» 139 .В свою очередь, процесс социального регулирования осуществляется в «особой нормативной правовой форме, обеспечивающей необходимый порядок в различных социальных связях» и «направлен на широкий круг субъектов общественных отношений (государство, организации, органы государственной власти, граждане), в связи с чем он может рассматриваться как особый формализованный метод государственной регламентации действий субъектов права»140.

Центральным звеном механизма правового регулирования охраны

окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами является законодательство. Как справедливо отмечала Г.В. Выпханова, «с одной стороны, оно отражает объективные процессы, происходящие во всех сферах общества, учитывает общественные, частные, а также государственные потребности и интересы в правовом регулировании данных общественных отношений, а с другой стороны, является основой для правоприменительной деятельности, в том числе реализации и защиты прав

139 См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т.1. М.: Юридическая литература, 1981. С. 347.

140 См.: Теория государства и права: учебник для бакалавров / Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. Морозова. М.: Проспект, 2013. С. 309.

граждан и других субъектов экологических правоотношений, исполнения ими возложенных обязанностей в данной сфере. Законодательство является одним из важнейших условий осуществления органами исполнительной власти полномочий в процессе реализации ими функций экологического управления, обеспечивает возможность эффективного применения эколого- правовых мер и т.д.»141.

Правовую основу для регулирования общественных отношений в сфере

охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности при пользовании недрами составляют базовые основополагающие нормы, закрепленные в статьях 9, 36, 42, 58, 71 и 72 Конституции Российской Федерации.

Центральное место в правовом регулировании общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности при пользовании недрами принадлежит экологическому законодательству, устанавливающему правовые требования при осуществлении данного вида хозяйственной деятельности. Данный правовой массив включает в себя: 1) общие эколого-правовые требования, содержащиеся в природоохранном законодательстве и распространяющиеся, в том числе, на сферу недропользования; 2) эколого-правовые требования охраны отдельных компонентов окружающей среды при пользовании недрами, содержащиеся в природоресурсном законодательстве

3) специальные (отраслевые) эколого-правовые требования, содержащиеся в законодательстве о недрах.

Значительная роль в нормативном правовом регулировании общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности при пользовании недрами принадлежит нормативным правовым актам из смежных с экологическим правом отраслей

141См.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. Дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2009. С.183.

законодательства. В частности, к ним следует отнести санитарно- эпидемиологическое законодательство, градостроительное законодательство, законодательство в области обеспечения промышленной безопасности, законодательство о техническом регулировании и т.д.

Кроме того, сфера общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности при пользовании недрами регулируется отдельными экологизированными нормами, содержащимися в основных отраслях законодательства (уголовном, административном, гражданском, информационном и др.) в той мере, в какой их нормативные правовые акты регулируют данные отношения.

Из большого количества нормативных правовых актов, содержащих требования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, следует подробно остановиться на исследовании экологического и смежного с ним законодательства, поскольку данный законодательный блок является основным в регулировании рассматриваемых отношений, при этом данное исследование необходимо проводить не только посредством определения круга нормативных правовых актов, содержащих требования, предъявляемые к пользователям недр, с последующим исследованием данных нормативных правовых актов на предмет наличия правовых механизмов их реализации, а также достаточности и эффективности регулирования рассматриваемых правоотношений в целом, но и в контексте их соотношения друг с другом, что позволит определить основные направления совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере, а также обеспечить эффективное применение норм права.

Кроме того, выявление теоретических закономерностей и особенностей правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами возможно только

посредством исследования данной сферы общественных отношений с позиции существующих способов правового регулирования, к которым в соответствии с теорией права относятся юридические дозволения, предусматривающие предоставление участнику правовых отношений субъективных прав посредством совершения определенных действий, юридические обязывания совершить определенные действия, либо обязанности воздерживаться от определенных действий (юридические запреты). Данный подход позволит оценить существующие способы правового регулирования данных общественных отношений с позиции эффективности обеспечения надлежащего исполнения предоставленных прав, возложенных обязанностей и соблюдения установленных запретов.

Анализируя существующую нормативную правовую базу в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, следует в первую очередь отметить сравнительно небольшое количество установленных законодательством юридических дозволений, что объясняется тем фактом, что охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются обязанностью, а не правом пользователей недр.

В частности, к таким дозволениям следует отнести право собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения (ст. 19 Закона Российской Федерации «О недрах»); право разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу иных видов

полезных ископаемых, в границах предоставленных им горных отводов и (или) геологических отводов (ст. 19.1); право использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, ограничения застройки площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного горного отвода, а также проведения без дополнительных разрешений геологического изучения недр за счет собственных средств в границах горного отвода, предоставленного ему в соответствии с лицензией или соглашением о разделе продукции (пп. 3−6 ст. 22); а также право использования геологической и иной информация о недрах, полученной пользователем недр за счет собственных средств, в том числе в коммерческих целях (ст. 27).

Реализация указанных правомочий пользователями недр влияет на обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности лишь косвенно и только в том случае, если данные «разрешительные» виды деятельности осуществляются в соответствии с требованиями и порядком, установленным действующим законодательством.

Большинство экологических требований в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами реализуются посредством установления юридических обязываний совершить определенные действия или обязанности воздерживаться от определенных действий (юридических запретов).

процедур, связанных с получением специальных разрешений, лицензий на осуществление определенных видов деятельности, проведения необходимых государственных экспертиз, многочисленных согласований с уполномоченными органами государственной власти и т.д.

С другой стороны, экологические требования, предъявляемые к пользователям недр, содержатся в большом количестве нормативных правовых и инструктивно-методических актов, однако при этом данные эколого-правовые требования по большей части являются общими, декларативными и неконкретизированными с учетом специфики пользования недрами.

Например, статьей 46 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7- ФЗ «Об охране окружающей среды» установлены эколого-правовые требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки, однако данные требования прописаны в статье достаточно декларативно, нормы данной статьи слабо корреспондируются с законодательством о недрах и не создают экологические условия и основания осуществления права недропользования.

Аналогичным образом слабо корреспондируется с законодательством о недрах Федеральный закон от 21 июля 1997 г. №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», несмотря на то, что согласно Приложению № 1 к данному Закону объекты, на которых ведутся горные работы, а также работы по обогащению полезных ископаемых относятся к категории опасных производственных объектов, вследствие чего пользователи недр обязаны соблюдать требования, установленные данным Законом.

объектов (в частности, эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, химически опасных производственных объектов, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности до дня вступления в силу технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности), соблюдение требований промышленной безопасности, предъявляемые к проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, вводу в эксплуатацию, расширению, техническому перевооружению, консервации и ликвидации опасного производственного объекта, требований, предъявляемых к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте, требований по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте, требований по разработке декларации промышленной безопасности, требований об обязательном страховании ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта и иных требований, установленных данным Законом и принятыми в его реализацию нормативными правовыми и инструктивно-методическими актами в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Выполнение пользователем недр данных требований представляется особенно важным, учитывая тот факт, что «в случае возникновения аварии на опасных производственных объектах данные объекты не поддаются полному контролю со стороны человека вследствие чего опасность производственных объектов приводит к необходимости установления дополнительных требований и ограничений технического, организационного и экономического характера» 142 , вместе с тем применение норм о

142 См.: Журавлев П.Е. Правовая характеристика опасных производственных объектов // Транспортное право. 2008. № 1. С. 15.

промышленной безопасности в сфере недропользования учитывает только технические требования безопасности опасных производственных объектов и не может в полном объеме обеспечить проверку соблюдения требований природоохранного законодательства.

Из специальных нормативных правовых актов, устанавливающих экологические требования к пользователям недр, необходимо отметить Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»143, обязательность проведения которой применительно к сфере недропользования установлена согласно статье 11 данного Закона в отношении объектов государственной экологической экспертизы, указанных в Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» 144 , Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» 145 , Федеральном законе от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»146, проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I−V класса опасности, а также в отношении проектов соглашений о разделе продукции, вместе с тем роль государственной экологической экспертизы при пользовании недрами существенно нивелирована изменениями, внесенными Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» 147 , исключившими необходимость проведения государственной экологической экспертизы для большинства объектов хозяйственной деятельности, заменив на процедуру

143СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

144СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.

145СЗ РФ. 1998, № 51. Ст. 6273.

146СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833.

147СЗ РФ. 2006. № 52 (ч.I). Ст. 5498.

экспертизы проектной документации и иных установленных законодательством государственных экспертиз.

Отдельные эколого-правовые требования в части необходимости соблюдения санитарных правил при содержании промышленных площадок, которые также относятся к предприятиям отраслей горнодобывающей промышленности, установлены статьями 12, 21 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»148, а также иными нормативными правовыми актами, принятыми в его реализацию.

Так, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденный постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. № 74 149 , содержит предписание о необходимости установления санитарно-защитной зоны в отношении любого объекта, являющегося источником воздействия на среду обитания и здоровье человека. Согласно пункту 2.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200- 03 предприятия, группы предприятий, их отдельные здания и сооружения с технологическими процессами, являющиеся источниками негативного воздействия на среду обитания и здоровье человека, необходимо отделять от жилой застройки санитарно-защитными зонами. Использование площадей

санитарно-защитной зоны осуществляется с учетом ограничений, установленных действующим законодательством и настоящими нормами и правилами.

Вместе с тем на практике в большинстве случаев пользование недрами не осуществляется в непосредственной близости от жилых зданий, строений и сооружений, однако санитарно-эпидемиологическое законодательство какой-либо специфики, связанной со сферой недропользования, не

148СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

149 Российская газета. 2008. № 28.

устанавливает, вследствие чего применяются общие правила установления санитарно-защитных зон, причем даже в отдаленных районах, включая районы Крайнего Севера, что влечет, с одной стороны, дополнительные расходы пользователя недр, связанных с подготовкой обосновывающей документации и установлением режима санитарно-защитной зоны, а с другой, − определенные сложности у уполномоченных государственных органов при реализации полномочия государственного надзора за исполнением данных требований.

Помимо вышеперечисленных нормативных правовых актов, пользователи недр обязаны учитывать требования Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»150 в части необходимости лицензирования деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I−IV класса опасности в соответствии с требованиями подпункта 30 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99- ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» 151 , а также соблюдения экологических, санитарных и иных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, основными из которых являются соблюдение требований по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования, внедрения малоотходных технологий на основе новейших научно-технических достижений, проведения инвентаризации отходов и объектов их размещения, мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов размещения отходов, предоставления в установленном

150СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.

порядке необходимой информации в области обращения с отходами, а также соблюдения требований предупреждения аварий, связанных с обращением с отходами, и принятия неотложных мер по их ликвидации.

В свою очередь, какой-либо специфики обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств в законодательстве об отходах не содержится, в связи с чем следует отметить справедливость мнения, высказанного в научной литературе, согласно которому «причины возникновения данной проблемы во многом объясняются отсутствием механизма определения правового режима отходов горного производства (к примеру, старых отвалов или шламохранилищ) в качестве особых объектов права»152.

Пользователи недр также обязаны выполнять требования,

установленные в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»153, в части необходимости получения разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником, а также выполнения иных требований в области охраны атмосферного воздуха, основными из которых следует назвать соблюдение требований охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, проведение мероприятий по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей, внесение платы за загрязнение окружающей природной среды выбросами вредных (загрязняющих) веществ в

атмосферный воздух и другие виды воздействия на него, а также обязанность инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников, государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ

152 См.: Новикова Е.В. О проблемах распределения экологических обязательств между природопользователями // Экологическое право. 2003. № 2. С. 3.; Дудиков М.В. Собственность на недра в Российской Федерации // Юрист. 2007. № 1. С 18.

и потенциально опасных веществ и государственного учета вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников, вместе с тем каких- либо особенностей или специальных эколого-правовых требований применительно к сфере пользования недрами законодательство в области охраны атмосферного воздуха также не содержит. В частности, в настоящее время отмечается пробельность законодательства в сфере эколого-правового регулирования утилизации попутного нефтяного газа, что приводит к ситуации, когда «для многих нефтедобывающих предприятий экономически нецелесообразно использовать попутный нефтяной газ, а выгоднее

использовать факельную нефтедобычу»154.

Содержащиеся в природоресурсном законодательстве требования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами также слабо корреспондируются с законодательством о недрах и фактически не учитывают специфику недропользования при регулировании вопросов охраны и рационального использования отдельных компонентов окружающей среды.

Например, в Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ специальные требования к пользователям недр установлены только в двух статьях − в пункте 4 статьи 13, в соответствии с которым при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель, а также в пункте 4 статьи 88 Кодекса, согласно которому

«организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель, а особо ценные

154 См.: Никонов В.Н., Макушенко Е.А. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о недропользовании при сжигании попутного нефтяного газа // Законность. 2012. № 8. С. 16.

продуктивные сельскохозяйственные угодья предоставляются после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода», при этом применение данных норм сопряжено с рядом трудностей, поскольку в настоящее время отсутствует нормативное определение «организации горнодобывающей и нефтегазовой промышленности», а в Законе Российской Федерации «О недрах» используется термин «пользователи недр».

Отметим также, что согласно пункту 4 статьи 79 Земельного кодекса использование особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, включенных законами субъектов Российской Федерации в специальный перечень, для других целей не допускается, в связи с чем, по мнению А.П. Анисимова, «проявляется непоследовательность законодателя, делающего исключения из принципа приоритетности охраны особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий для субъектов горнодобывающей и нефтегазовой промышленности в ущерб интересам охраны окружающей среды в целом и охраны сельскохозяйственных земель в частности, поскольку указанным организациям могут предоставляться особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, не попавшие в список,

утвержденный субъектом Российской Федерации»155.

Экологические требования в общем виде также содержатся и в фаунистическом законодательстве. Так, в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» при размещении, проектировании и строительстве предприятий, сооружений и других объектов, совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов, введении в хозяйственный оборот целинных земель заболоченных, прибрежных и занятых кустарниками территорий, мелиорации земель, использовании лесов, проведении геологоразведочных

155 Анисимов А.П. Понятие земель специального назначения и их правового режима // Право и политика. 2006. № 3. С. 54.

работ, добыче полезных ископаемых и осуществлении других видов хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий, однако принятые в реализацию данного Закона требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. № 997156, специфику охраны объектов животного мира при осуществлении производственных процессов также не учитывают, ограничиваясь применительно к сфере пользования недрами общими требованиями по охране объектов животного мира при осуществлении промышленных и водохозяйственных производственных процессов, а также требованиями при эксплуатации трубопроводов.

Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ содержит требования в области охраны водных объектов от загрязнений, однако специальных эколого-правовых требований по охране водных объектов при пользовании недрами водное законодательство не устанавливает, ограничиваясь требованиями по охране источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также общими нормами по охране поверхностных и подземных водных объектов, которые должны соблюдаться всеми водопользователями без учета специфики хозяйственной и иной деятельности и характера воздействий на водные объекты.

В целом проведенный анализ природоресурсного законодательства позволил установить, что только в лесном законодательстве содержатся отдельные эколого-правовые требования к пользователям недр при

156СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4290.

осуществлении хозяйственной деятельности, связанной с использованием лесов при выполнении работ по геологическому изучению недр, а также разработки месторождений полезных ископаемых.

В соответствии со статьей 21 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускаются для:

1) осуществления работ по геологическому изучению недр;

2) разработки месторождений полезных ископаемых.

Указанные объекты по истечении сроков выполнения соответствующих работ подлежат консервации или ликвидации в соответствии с законодательством о недрах.

Установленные лесным законодательством экологические требования к пользователям недр при использовании лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, а также для разработки месторождений полезных ископаемых детализируются в приказе Федерального агентства лесного хозяйства от 27 декабря 2010 г. № 515 «Об утверждении Порядка использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых» 157 , однако прописаны они достаточно неконкретно без указания конкретных сроков, регламентации соответствующих обязанностей, порядка их выполнения, а также ответственности за их ненадлежащее исполнение.

В свою очередь, в специальном отраслевом законодательстве − Законе Российской Федерации «О недрах» и иных нормативных правовых актов в сфере недропользования требования по охране окружающей среды в целом и ее отдельных компонентов фактически учитываются только на стадии подготовки и согласования технических проектов разработки месторождений

157 Российская газета. 2011. № 107.

полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр.

Так, в соответствии со статьей 23.2 Закона Российской Федерации

«О недрах» разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами. Порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 118 по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.

В свою очередь, согласно абзацу 3 статьи 7 Закона Российской Федерации «О недрах» документы, определяющие уточненные границы горного отвода, включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части только после разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, а также согласования указанного проекта с комиссией, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются представители органов государственного горного надзора и органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Непосредственно эколого-правовые требования на этапе подготовки технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, установлены разделом III Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам

полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г.

№ 118, в соответствии с которым в проектную документацию включаются мероприятия по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, мероприятия по рациональному использованию и охране недр, мероприятия по обеспечению требований в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, информация о сроках и условиях выполнения работ по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин, иных подземных сооружений, а также рекультивации земель.

В свою очередь, требования к структуре и оформлению проектной документации по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами определяются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, в частности, согласно приказу Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 октября 2010 г. № 464 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых»158 структура технологического проекта на строительство и эксплуатацию подземных хранилищ углеводородного сырья и продуктов его переработки должна в обязательном порядке содержать описание мероприятий по обеспечению требований в

области охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами, включающих оценку состояния окружающей среды, виды и источники воздействия на окружающую среду и оценку последствий их воздействия при строительстве и эксплуатации подземного сооружения, мероприятия по охране атмосферного воздуха, мероприятия по охране водных объектов, а также мероприятия по охране земельных ресурсов, растительного и животного мира.

Аналогичные требования к содержанию технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, установлены приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 октября 2010 г. № 463 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений подземных вод» 159 , приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 г.

№ 254 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений углеводородного сырья»160 , а также приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 июня 2010 г. № 218 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию горных выработок и первичную переработку минерального сырья»161.

На этапе пользования недрами применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности следует выделить экологические требования, установленные в статьях 8, 22, 23 и 33 Закона Российской Федерации «О недрах», вместе с тем применение данных статей сопряжено с рядом проблем, обусловленных отсутствием адекватных правовых механизмов их реализации.

Например, анализируя часть 2 статьи 8 Закона Российской Федерации

«О недрах», в соответствии с которой «пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде»,

159 Российская газета. 2010. № 271.

160 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 41.

необходимо отметить, что словосочетание «пользование отдельными участками недр может быть запрещено» является не вполне определенным, поскольку в Законе Российской Федерации «О недрах» не установлено исчерпывающего перечня оснований для введения таких запретов.

Кроме того, ограничения и запреты права пользования недрами могут быть не всегда связаны с фактом получения лицензии на право пользования недрами и устанавливаться с учетом особого правового режима территорий, на которых осуществляется недропользование (континентальный шельф Российской Федерации, особо охраняемые природные территории и т.д.), а также исходя из специфики добычи отдельных видов полезных ископаемых (стратегических и ценных видов).

Кроме того, исходя из анализа содержания данной статьи ограничения или запреты пользования недрами могут устанавливаться законодательством, устанавливающим правовой режим населенных пунктов, а также правовой режим использования отдельных объектов специального назначения (объектов промышленности, транспорта и связи), при этом данный перечень является закрытым, что представляется не вполне обоснованным, поскольку ограничения или запреты могут устанавливаться и иными нормативными правовыми актами.

Помимо статьи 8 Закона Российской Федерации «О недрах», требования по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности при пользовании недрами содержатся в общем виде в статье 22, в соответствии с которой пользователь недр обязан обеспечить:

1) соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья;

2) безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;

3) соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;

4) приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;

5) сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях; ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию.

Кроме того, необходимо выделить статью 23 данного Закона, устанавливающую основные требования по рациональному использованию и охране недр, к которым применительно к цели настоящего исследования следует отнести:

1) обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;

2) охрану месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;

3) предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод;

4) соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;

6) предотвращение размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого и хозяйственно- бытового водоснабжения или промышленного водоснабжения либо резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Установленные статьями 22, 23 Закона Российской Федерации «О недрах» обязанности пользователя недр, а также требования по рациональному использованию и охране недр конкретизируются в большом количестве подзаконных нормативных правовых и инструктивно- методических актах, принятых уполномоченными федеральными органами государственной власти, главным образом, в области промышленной безопасности, к основным из которых следует отнести приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 марта 2013 г. № 101 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности» 162 , постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 6 июня 2003 г. № 70 «Об утверждении «Правил охраны недр при переработке минерального сырья» 163 , постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 1 декабря 1999 г. № 88 «Об утверждении Правил охраны недр при составлении технологических схем разработки месторождений минеральных вод» 164 , постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской

162Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2013. № 24.

163 Российская газета. 2003. № 118.

164 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 2.

Федерации (Госгортехнадзора) от 6 июня 2003 г. № 71 «Об утверждении Правил охраны недр»165, приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525, Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 67 от 22 декабря 1995 г. «Об утверждении основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»166, постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 11 сентября 1996 г. № 35 «Об утверждении Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений» 167 , постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 11 марта 2002 г. № 14 «Об утверждении Инструкции по безопасности одновременного производства буровых работ, освоения и эксплуатации скважин на кусте (РД 08-435-02)» 168 , постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 27 декабря 2002 г. № 69 «Об утверждении Инструкции по безопасности производства работ при восстановлении бездействующих нефтегазовых скважин методом строительства дополнительного наклонно направленного или горизонтального ствола скважины (РД 08-625-03) 169 , приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 6 июня 2001 г.

№ 166 «О введении в действие Инструкции по ликвидации аварий и повреждений на подводных переходах магистральных нефтепродуктопроводов (РД 153-39.4-074-01)» 170 , приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 15 февраля 2001 г. № 52 «Об утверждении и введении в действие Инструкции по организации и

165 Российская газета. 2003. № 118.

166 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1996. № 4. 167 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1996. № 9. 168 Безопасность труда в промышленности. 2002. № 4.

169 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой

системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

170 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

проведению профилактической работы по предупреждению возникновения открытого фонтанирования скважин на предприятиях нефтяной промышленности» 171 , постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 31 декабря 1998 г. № 80 «Об утверждении Инструкции по предупреждению газонефтеводопроявлений и открытых фонтанов при строительстве и ремонте скважин в нефтяной и газовой промышленности (РД 08-254-98)»172, а также иными нормативно-правовыми и инструктивно-методическими актами.

Вместе с тем, несмотря на наличие большого количества нормативно- правовых и инструктивно-методических актов, устанавливающих требования по рациональному использованию и охране недр и обеспечению экологической безопасности, следует отметить, что выполнение пользователями недр данных требований в настоящее время существенно затруднено по причине того, что данные акты принимались в разное время различными федеральными органами государственной власти, различны по степени проработанности и соответствия правилам юридической техники, нередко противоречат друг другу и актам более высокой юридической силы, часть из них существенно устарела и не отвечает современным условиям, помимо этого, некоторые из актов не прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вследствие чего требования, закрепленные в них, носят для пользователей недр исключительно рекомендательный характер.

Определенные проблемы возникают также с применением статьи 33 Закона Российской Федерации «О недрах», предусматривающей охрану участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность.

171 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

172 Промышленная безопасность при разработке нефтяных и газовых месторождений на континентальном шельфе России (сборник документов), выпуск 13 (часть 1), М., ГП НТЦ по безопасности в промышленности Госгортехнадзора РФ. 2000.

В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Закона Российской Федерации

«О недрах» «редкие геологические обнажения, минералогические образования, палеонтологические объекты и другие участки недр, представляющие особую научную или культурную ценность, могут быть объявлены в установленном порядке геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры. Всякая деятельность, нарушающая сохранность указанных заповедников, заказников и памятников, запрещается».

Таким образом, пункт 1 статьи 33 Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривает возможность выделения особо охраняемых участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность, исключительно в виде геологических заповедников, заказников, памятников природы и памятников культуры, при этом данный перечень является закрытым и расширению не подлежит.

Эколого-правовой режим перечисленных в данном пункте особо охраняемых природных территорий и объектов определяется соответственно Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» 173 (правовой режим государственных природных заповедников, государственных природных заказников и памятников природы определяется соответственно разделами II, V и IV данного Закона) и Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»174.

Из анализа положений пункта 1 статьи 33 Закона Российской

Федерации «О недрах» следует, что в случае признания редких геологических обнажений, минералогических образований, палеонтологических объектов и других участков недр объектами,

173СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

174СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.

представляющими особую научную или культурную ценность, дальнейшее использование соответствующего участка недр определяется правовым режимом геологического заповедника, заказника либо памятника природы или культуры и в порядке, установленном Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» или Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Согласно пункту 2 статьи 33 Закона Российской Федерации «О недрах» в случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических, археологических и других объектов, представляющих интерес для науки или культуры, пользователи недр обязаны приостановить работы на соответствующем участке и сообщить об этом органам, предоставившим лицензию.

Анализируя данную норму, отметим в первую очередь ее декларативность, поскольку порядок и сроки уведомления уполномоченных органов о факте обнаружения редкого или ценного геологического объекта действующим законодательством не регламентируются.

Кроме того, анализ действующего законодательства показывает отсутствие утвержденного перечня редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических, археологических и других объектов, представляющих интерес для науки или культуры, а также критериев их определения. Из нормативных правовых актов, частично регулирующих данные вопросы, следует выделить только приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15 октября 1997 г. № 162 «О Положениях о постоянно действующей Комиссии МПР России по вознаграждениям, о нагрудном знаке «Первооткрыватель месторождений России» и дипломе «Первооткрыватель редких

геологических образований России»175. Согласно Приложению 3 к данному приказу (Положение о дипломе «Первооткрыватель редких геологических объектов России») к редким геологическим образованиям относятся редко встречающиеся в пределах региона выходы горных пород, отражающие типоморфные особенности состава, строения, происхождения и развития земной коры, редкие минералогические, палеонтологические или иные образования, представляющие научную или культурную ценность (карсты, пещеры, экзотические формы рельефа и др.), однако вследствие того, что данный документ официально опубликован не был, требования, установленные данным документом, носят во многом рекомендательный характер.

Таким образом, нечеткость правового регулирования вопросов отнесения участков недр к участкам, представляющим особую научную или культурную ценность, в свою очередь, влечет правовую неопределенность в отношении целесообразности приостановления пользователем недр работ в случае обнаружения какого-либо нетипичного геологического объекта, поскольку в данном случае требуется проведение соответствующей экспертизы или иных геологических или научных изысканий, которые позволят однозначно установить, представляет ли данный геологический объект интерес для науки или культуры, является ли он редким геологическим или минералогическим образованием, или, наоборот, опровергнуть данные предположения, однако порядок проведения данной экспертизы, а также уполномоченные органы, ответственные за ее организацию и проведение, установлены действующим законодательством только в отношении памятников культуры в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (Глава V.

175 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

Государственная историко-культурная экспертиза), а также принятым в его реализацию постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 569 «Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе»176.

В целом из мер поощрения для пользователей недр, выявивших

признаки редкого геологического обнажения, минералогического, палеонтологического или иного образования, представляющего научную или культурную ценность, на ранее неизвестном участке недр следует выделить лишь право зарегистрировать указанный участок недр в федеральном органе управления государственным фондом недр или его территориальном органе в соответствии с положениями статьи 34 Закона Российской Федерации «О недрах», право на поощрительное вознаграждение в размере до 5000 рублей в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2007 г. № 646 «О порядке выплаты и размерах поощрительного и государственного денежных вознаграждений, предусмотренных статьей 34 Закона Российской Федерации «О недрах»177, а также право на награждение дипломом «Первооткрыватель редких геологических образований России» с занесением в книгу «Первооткрыватели месторождений и редких геологических образований России» в соответствии с приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15 октября 1997 г. № 162 «О Положениях о постоянно действующей Комиссии МПР России по вознаграждениям, о нагрудном знаке «Первооткрыватель месторождений России» и дипломе «Первооткрыватель редких геологических образований России».

Отметим также, что в соответствии со статьей 6 Закона Российской Федерации «О недрах» образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-

176СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3812.

177СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5047.

оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости) является одним из видов пользования недрами. Пункт 3 статьи 10.1 данного Закона устанавливает, что рассмотрение заявок о предоставлении права пользования участками недр для образования особо охраняемых геологических объектов возникает на основании решения комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 6.12 Положения «О порядке лицензирования пользования недрами», утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-I178, лицензия на право образования особо охраняемых объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздоровительное и иное назначение, удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов, геологических заповедников, выделение памятников природы, использование в научных, лечебно-оздоровительных или коммерческих целях пещер и иных природных подземных полостей. Предоставление таких лицензий осуществляется после принятия соответствующими органами решений, определяющих статус выделенных участков недр. Порядок рассмотрения заявок на получение

права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов утвержден приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 29 ноября 2004 г. № 712179.

Анализируя приведенные нормативные правовые акты, следует отметить неурегулированность действующим законодательством порядка уведомления или какого-либо иного информационного взаимодействия по

178 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1917; СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3213.

179 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. № 52.

факту открытия особо ценного геологического объекта территориальным органом Федерального агентства по недропользованию или уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, который предоставил право пользования участком недр, специальных уполномоченных органов государственной власти, которые вправе в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» или Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» инициировать процедуру признания редких геологических обнажений, минералогических образований, палеонтологических объектов и других участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность, геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры.

Кроме того, анализ Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 29 ноября 2004 г. № 712, позволяет выявить определенные несоответствия данного порядка нормам Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», основываясь на том, что в соответствии с данными федеральными законами порядок создания поименованных в пункте 1 статьи 33 Закона Российской Федерации «О недрах» особо охраняемых природных территорий (геологических заповедников, заказников либо памятников природы или культуры) не требует получения лицензии на право образования особо охраняемых объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздоровительное и иное назначение, более того,

участия Федерального агентства по недропользованию вообще не предусматривает. Например, в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке.

Учитывая приведенные нормы, следует также сделать вывод, что заявителями при рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для образования особо охраняемых геологических объектов в соответствии с требованиями, установленными приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 29 ноября 2004 г. № 712, могут быть только уполномоченные федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, однако в таком случае усматривается противоречие статье 34 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой предусматривается право пользователя недр зарегистрировать указанный участок недр в федеральном органе управления государственным фондом недр или его территориальном органе.

Отметим также, что действующим законодательством не предусматривается возможность возмещения затрат пользователя недр при проведении, например, дополнительного геологического изучения данного участка недр и выявления в связи с этим редкого особо охраняемого геологического объекта, затрат на строительство скважин или иных объектов горнодобывающего или связанных с ним перерабатывающих производств или расходов на консервацию и ликвидацию в случае признания редких геологических обнажений, минералогических образований, палеонтологических объектов и других участков недр, представляющих

особую научную или культурную ценность, геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры (за исключением права на поощрительное вознаграждение в размере до 5000 рублей в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2007 г. № 646 «О порядке выплаты и размерах поощрительного и государственного денежных вознаграждений, предусмотренных статьей 34 Закона Российской Федерации «О недрах»).

Основанием для досрочного прекращения права пользования недрами открытие редкого геологического образования в соответствии со статьей 20 Закона Российской Федерации «О недрах» также не является, несмотря на то, что в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (ст. 27) а также в соответствии с положениями Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» территории заповедников, заказников либо памятников природы или культуры признаются изъятыми или ограниченными в обороте.

Анализируя нормативную правовую базу в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на стадии пользования недрами, следует также выделить нормативные правовые акты, направленные на предотвращение аварийных разливов нефти, к которым относятся постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации», а также постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов».

Вместе с тем применение указанных нормативных правовых актов сопряжено с рядом трудностей, главным образом по причине того, что

правовые меры в области предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов установлены действующим законодательством только применительно к стадии разработки месторождений полезных ископаемых, в свою очередь, иные стадии, включающие переработку, транспортировку и доведения до потребителей, фактически не учитываются.

Определенные правовые проблемы возникают также при применении норм Закона Российской Федерации «О недрах» о ликвидации и консервации предприятия в случае прекращения права пользования недрами. В соответствии со статьей 21 Закона Российской Федерации «О недрах» ликвидация или консервация предприятия производится в порядке, предусмотренном статьей 26 данного Закона, согласно которой при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации − также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации.

Тем не менее, несмотря на имеющуюся систему норм, призванных способствовать охране окружающей среды при ликвидации или консервации предприятия, на практике эти нормы зачастую не выполняются, в связи с чем возникает другая проблема, требующая неотложного решения, − проблема обеспечения безопасного использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин, поскольку в Законе Российской Федерации «О недрах» не содержится норм, закрепляющих субъектов, которые должны нести ответственность за сохранность буровых скважин и горных выработок нераспределенного фонда недр после завершения процедуры консервации при прекращении права пользования участком недр, кроме того, отсутствует официальная информация об общем количестве и состоянии ликвидированных и законсервированных скважин, пробуренных на

территории Российской Федерации, континентальном шельфе и исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Таким образом, подводя итоги исследования современного состояния правового регулирования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, следует сделать вывод, согласно которому эколого-правовые требования, предъявляемые к пользователям недр, содержатся в большом количестве нормативных правовых и инструктивно-методических актов различных отраслей законодательства, однако данные требования являются по большей части декларативными и неконкретизированными с учетом специфики недропользования.

В свою очередь, вопросам охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в отраслевом законодательстве также не уделяется должного внимания. Несмотря на наличие большого количества подзаконных нормативных правовых актов и инструктивно-методических актов, в Законе Российской Федерации «О недрах» требования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности декларируются лишь в наиболее общем виде, а применение существующих нормативных правовых и инструктивно- методических актов сопряжено с рядом трудностей организационно- правового характера.