§ 4. Государственный надзор за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами

Государственный надзор в сфере недропользования, являясь одной из функций государственного управления фондом недр, играет важную роль в обеспечении воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации.

Основной целью государственного надзора в сфере недропользования является выявление нарушений законодательства Российской Федерации в сфере недропользования, стандартов, норм и правил в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, правил государственного учета в области недропользования, а также условий выданных лицензий на пользование недрами либо заключенных соглашений о разделе продукции и иных договоров гражданско-правового характера в сфере недропользования.

330СЗ РФ. 2008. № 46. Ст. 5344.

Согласно действующему законодательству в сфере недропользования выделяются следующие виды государственного надзора:

1) государственный геологический надзор (государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр);

2) государственный горный надзор (государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами).

Специфика регулирования надзорной деятельности в сфере недропользования обуславливает сложный комплексный характер данной сферы отношений, в связи с чем в первую очередь представляется целесообразным рассмотреть общие научно-теоретические подходы к определению государственного экологического надзора как комплексного межотраслевого института экологического права, после чего на данной методологической основе выявлять особенности правового регулирования государственного надзора за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

Анализируя теоретические аспекты правового обеспечения государственного экологического контроля (государственного экологического надзора) необходимо в первую очередь, отметить его сложность, проблемность и дискуссионность, что во многом обуславливается как недостаточной теоретической разработанностью в науке экологического права института государственного экологического контроля, несмотря на наличие большого количества научных 331 и диссертационных 332 работ по

331 См.: Петров В.В. Закон Российской Федерации об охране окружающей природной среды: концепция и механизм реализации // Государство и право. 1992. № 11. С. 79; Голиченков А.К. Экологический контроль: теория и практика правового регулирования. М.: Издательство МГУ, 1993. С. 75; Навасардова Э.С. Некоторые проблемы государственного экологического контроля // Законодательство и экономика. 2002. № 2. С. 54−58; Заславская Н.М. Правовой статус должностных лиц органов государственного экологического контроля // Экологическое право. 2011. № 3. С. 2−6; Епифанов И.К., Мальцева Н.Н. О совершенствовании управления природопользованием при разграничении функций и реализации полномочий государственного экологического контроля органами исполнительной власти // Российская юстиция. 2011. № 7. С. 51−55.

332 См.: Голиченков А.К. Экологический контроль: Теория, практика правового регулирования. Автореферат дис. ... доктора юрид. наук. М.,1992. − 48 с.; Кичигин Н.Н. Правовые проблемы муниципального экологического контроля. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. − 26 с.; Тищенко С.В. Проблемы государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации:

данной проблематике, так и отсутствием комплексных теоретических исследований по вопросам организации и осуществления государственного экологического надзора с учетом изменений, внесенных в федеральное природоохранное законодательство.

В целом значимость государственного экологического контроля как функции государственного экологического управления неоднократно подчеркивалась ведущими специалистами-экологами, однако его эффективность в решении задач охраны окружающей среды оценивалась достаточно неоднозначно.

Например, М.М. Бринчук полагал, что экологический контроль предопределяет эффективность всего экологического права, от него зависит эффективность взимания платежей за загрязнение окружающей среды, эффективность мер юридической ответственности за нарушение требований экологического законодательства, а также реализация рекомендаций, содержащихся в заключениях государственной экологической экспертизы, вместе с тем экологический контроль относится к одной из наименее эффективных и слабейших мер охраны окружающей среды»333.

К аналогичному выводу приходит и Н.М. Заславская, отмечая тот факт,

что установленный действующим законодательством порядок проведения государственного экологического контроля в основном направлен на защиту прав и законных интересов индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, однако в предложенных законодателем условиях органы государственного экологического контроля не способны проводить эффективный государственный экологический контроль, что в первую

Административно-правовые аспекты. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. 2007. − 25 с.; Ганюхина О.Ю. Правовое регулирование экологического контроля в Российской Федерации. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. − 29 с.; Заславская Н.М. Правовое регулирование государственного экологического контроля в Российской Федерации. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2010. − 22 с.

333 Бринчук М.М. Роль и значение государственного экологического контроля // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: материалы круглого стола (Москва, 9 апреля 2008 г.). М., 2008. С. 10−13.

очередь приводит к нарушению и умалению конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду334.

Разделяя мнение названных авторов о неэффективности существующей системы государственного экологического контроля, следует отметить, что изменения, внесенные в Федеральный закон от 10 января 2002 г.

В целом существующие в настоящее время правовые проблемы в области государственного экологического надзора обусловлены совокупностью ряда факторов, к основным из которых следует отнести:

1. Концептуальное изменение законодательства в области государственного экологического контроля, предполагающие наличие переходного периода, связанного с формированием подзаконной нормативной правовой базы.

В целях приведения федерального законодательства в соответствие с требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»335во исполнение поручения Правительства Российской Федерации

№ ИШ-П13-1145 Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О

внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора)

334 Заславская Н.М. Проблемы построения современной функциональной организации государственного экологического контроля // Экологическое право. 2010. № 3. С. 17.

и муниципального контроля» 336 были внесены изменения в положения более 60 законодательных актов Российской Федерации. Применительно к сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами соответствующие изменения, направленные на приведение положений законов, касающихся вопросов государственного контроля (надзора), в соответствие с нормами Федерального закона в части замены термина «экологический контроль» на термин «экологический надзор», были внесены в Закон Российской Федерации «О недрах», Федеральные законы от 24 июня 1998 г.

«Об отходах производства и потребления», от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», а также в ряд иных нормативных правовых актов.

В свою очередь, внесение изменений в перечисленные выше нормативные правовые акты федерального законодательства не привело к изменению подзаконной нормативной правовой базы, вследствие чего в настоящее время применяются действующие нормативные правовые акты в области осуществления государственного экологического контроля, что фактически нивелирует возможность применения федерального законодательства в области государственного экологического надзора.

2. Изменение «объектового подхода» к организации и осуществлению государственного экологического контроля.

До вступления в силу Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242- ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 53 «Об утверждении Правил осуществления государственного контроля в области охраны окружающей

среды (государственного экологического контроля)»337 был установлен так называемый «объектовый подход», предусматривающий разграничение объектов, подлежащих соответственно федеральному и региональному государственному экологическому контролю, который не позволял в полной мере учитывать степень и объемы негативного воздействия субъектов хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

В соответствии с Перечнем объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г.

№ 285 338 , федеральному государственному экологическому контролю

подлежали объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации:

а) объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, федеральным транспорту, путям сообщения, линиям связи, включая телекоммуникационные сети, а также линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

б) объекты, связанные с использованием атомной энергии, обеспечением обороны и безопасности государства, относящиеся к оборонному производству, включая объекты, находящиеся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, а также обеспечивающие космическую деятельность;

в) объекты, относящиеся к производству ядовитых веществ и наркотических средств;

г) объекты, расположенные на континентальном шельфе Российской Федерации и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации;

337СЗ РФ.

338СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1668.

д) объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране:

−объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального значения, а также природные комплексы, подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации;

−природные объекты Байкальской природной территории.

В свою очередь, органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляли региональный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, отнесенных Перечнем к объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю.

Вместе с тем многочисленные примеры из судебно-арбитражной практики применения критериев разграничения объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю или контролю со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, свидетельствуют о неоднозначности трактовки норм федерального законодательства, регулирующего вопросы организации и осуществления государственного экологического контроля на территории Российской Федерации по причине наличия внутренней конкуренции норм в отношении объектов, подлежащих государственному экологическому контролю, и правомерности в связи с этим действий уполномоченных федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по проведению контрольных проверок.

Так, постановлением Федерального арбитражного суда Западно - Сибирского округа от 11 марта 2010 г. по делу № А75-11364/2009339 была оставлена без удовлетворения кассационная жалоба контролирующего органа субъекта Российской Федерации на решение арбитражного суда об отмене постановления о привлечении Общества к административной ответственности, основываясь на том, что постановление о привлечении к административной ответственности вынесено контролирующим органом с превышением полномочий.

Как следует из материалов дела, в результате проведенной контролирующим органом субъекта Российской Федерации внеплановой выездной проверки фактов загрязнения окружающей среды в результате прорыва магистрального нефтепровода, пользование которым осуществляет Общество, установлено загрязнение земли, водных объектов, а также водной растительности, что послужило основанием для составления протокола о привлечении Общества к административной ответственности.

Общество, ссылаясь на нарушение порядка привлечения юридического лица к административной ответственности, обратилось в Арбитражный суд. Принимая решение о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления контролирующего органа, суд первой инстанции исходил из того, что система межпромысловых трубопроводов, в результате отказа которой произошло загрязнение окружающей среды, была зарегистрирована в качестве опасного производственного объекта, который подлежит федеральному государственному экологическому контролю, в связи с этим постановление о привлечении к административной ответственности вынесено контролирующим органом с превышением полномочий и подлежит отмене.

339 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика».

Довод контролирующего органа субъекта Российской Федерации, что объектом проведения контрольных проверок являлся непосредственно водный объект, находящийся в собственности субъекта Российской Федерации, а не нефтепровод, не был принят во внимание судом первой, а впоследствии и кассационной инстанций.

Причиной возникновения данной спорной ситуации является определенная внутренняя конкуренция объектов, подлежащих государственному экологическому контролю, содержащихся в Перечне объектов, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285. С одной стороны, имеется водный объект, загрязненный нефтепродуктами, находящийся в собственности субъекта Российской Федерации, и, соответственно, согласно пункту 3 Перечня объектов, подпадающий под критерии отнесения такого водного объекта к объектам, подлежащим региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г.

№ 640 340 (и, соответственно, «региональному» государственному

экологическому надзору в соответствии с Положением о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г.

№ 476341), с другой стороны, − загрязняющий водный объект нефтепровод,

являющийся опасным производственным объектом и, соответственно, подпадающий под критерии отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю (надзору) согласно пункту 7 того же Перечня.

Как следует из анализа материалов судебной практики, судебные инстанции, при возникающей «конкуренции» объектов, подлежащих

340СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4713.

341СЗ РФ. 2013. № 24. Ст. 2999.

соответственно федеральному либо региональному государственному экологическому надзору, однозначно отдавали приоритет пункту 7 Перечня, считая, что в случае нахождения у хозяйствующего субъекта опасных производственных объектов такой хозяйствующий субъект в целом подпадает исключительно под процедуру осуществления федерального государственного экологического контроля (надзора).

Отсутствие утвержденного Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации конкретного списка объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (надзору), предусмотренного пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г.

№ 285, согласно позиции Федерального арбитражного суда Западно- Сибирского округа, выраженной в постановлении от 22 декабря 2009 г. по делу № А67-7009/2009 342 , также не являлось основанием для признания постановления о назначении административного наказания, принятым в соответствии с полномочиями контрольного органа субъекта Российской Федерации.

В целом анализ судебной практики показывает, что арбитражные суды при принятии решений по исследуемой проблематике в первую очередь обращали внимание на правовой режим источника причинения вреда окружающей среде, и проверяли его на соответствие критериям, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю».

342 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «Консультант Плюс. Судебная практика».

Так, например, в постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 ноября 2009 г. по делу № А67-7026/2009343 дело по заявлению об обжаловании решения о привлечении организации к административной ответственности за несоблюдение экологических требований при эксплуатации производственного объекта было направлено на новое рассмотрение, так как суд не выяснил, относится ли эксплуатируемый объект к категории опасных и вправе ли был уполномоченный орган выносить оспариваемое решение, а в постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 ноября 2010 г. по делу № А75-3115/2009 344 была оставлена без удовлетворения кассационная жалоба Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре, поскольку, как было установлено кассационной инстанцией, постановление о привлечении к административной ответственности за выброс вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения правомерно было признано судом первой инстанции недействительным, поскольку заявитель не относится к организациям, подлежащим федеральному экологическому контролю, вследствие чего оспариваемое постановление было принято административным органом с превышением своих полномочий345.

В настоящее время в соответствии с изменениями, внесенными

Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений

343 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика».

344 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Судебная практика».

345 Аналогичная позиция выражена в постановлении Федерального арбитражного суда Западно -

Сибирского округа от 12 января 2010 г. по делу № А75-3119/2009, постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 18 января 2010 г. по делу № А75-3114/2009, постановлении Федерального арбитражного суда Западно - Сибирского округа от 2 февраля 2010 г. по делу

№ А75-3118/2009, постановлении Федерального арбитражного суда Западно - Сибирского округа от 9февраля 2010 г. по делу № А75-3116/2009, постановлении Федерального арбитражного суда Западно - Сибирского округа от 1 марта 2010 г. по делу № А05-6831/2009, постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 29 сентября 2010 г. № Ф09-7728/10-С1 по делу № А47-2721/2010 и др.// Документы опубликованы не были. Текст используется по данным справочной правовой системы

«КонсультантПлюс. Судебная практика».

в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» государственный экологический надзор организуется и осуществляется с учетом категорий объектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, которые в настоящее время не установлены, и с учетом перечня нарушений законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде.

В свою очередь, критерии и (или) показатели негативного воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, на основании которых устанавливаются для целей государственного экологического надзора категории хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, и перечень нарушений законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде, предполагается установить постановлением Правительства Российской Федерации, однако до настоящего времени соответствующий нормативный правовой акт не был принят.

Несмотря на отсутствие адекватной подзаконной нормативной правовой базы, из анализа положений пункта 3 статьи 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласно которому

«государственный экологический надзор в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность с использованием объектов, хотя бы один из которых подлежит федеральному государственному экологическому надзору, осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной

власти», следует сделать вывод, согласно которому применяемый ранее подход к определению объектов, подлежащих соответственно федеральному государственному экологическому контролю или контролю уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в некотором видоизмененном виде фактически сохранился и в новой системе государственного экологического надзора.

В целом оценивая изменения, внесенные Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», необходимо отметить, что, с одной стороны, введение данной нормы позволило решить проблему внутренней конкуренции норм в отношении объектов, подлежащих государственному экологическому контролю, с другой стороны, сложившаяся ситуация, связанная с фактическим отстранением надзорных органов государственной власти субъектов Российской Федерации от осуществления отдельных видов регионального экологического надзора, не способствует формированию единой системы государственного экологического надзора и может привести к еще большему ухудшению состояния окружающей среды в субъектах Российской Федерации.

Отметим также, что несмотря на ряд существенных нововведений, Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не предусматривается наделение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации дополнительными полномочиями в области регионального государственного надзора и изменение их функций, установленных законами Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации, что также может негативно сказаться на состоянии окружающей среды.

3. Конкуренция норм, устанавливающих перечень должностных лиц федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический надзор и уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды.

В соответствии с действующим законодательством органы и должностные лица государственного экологического надзора и уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования определены в Главе 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, между тем на практике возможна ситуация, что совокупный экологический вред может быть причинен, например, водным объектам, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации, лесным участкам, находящимся в составе земель лесного фонда и являющимся федеральной собственностью, земельным участкам, находящимся в муниципальной собственности и т.д., что неизбежно влечет определенные трудности при квалификации данного деяния (конкуренции составов), а также определения органа, который должен назначить административное наказание за данное правонарушение.

4. Совершенствование порядка осуществления государственного экологического надзора в части упорядочения проведения контрольных проверок.

Пунктом 2 статьи 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ

«Об охране окружающей среды» предусматривается более 10 видов экологического надзора, проведение которого осуществляется раздельно применительно к конкретным компонентам окружающей среды, однако на практике возможны ситуации, когда при осуществлении хозяйственной и

иной деятельности эксплуатация (добыча, изъятие) одного вида природного ресурса предусматривает одновременное использование других природных ресурсов, что, в свою очередь, требует проведения нескольких проверок субъекта хозяйственной деятельности на предмет соблюдения им требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности применительно к определенному компоненту окружающей среды, что создает определенные административные барьеры при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Очевидна необходимость совершенствования нормативного правового и инструктивно-методического регулирования последовательности действий и процедур государственных инспекторов, осуществляющих государственный экологический надзор от имени уполномоченного федерального органа государственной власти и уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Во-первых, необходимы изменения в части закрепления порядка и административных процедур проведения единых комплексных плановых проверок при осуществлении субъектом предпринимательской деятельности пользования несколькими видами природных ресурсов, а также порядок информационного взаимодействия и информационного обеспечения как между внутренними подразделениями (отделами) уполномоченного органа о ходе проведения проверки предприятия, так и с уполномоченными органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам возможного проведения совместных проверок.

Во-вторых, с целью уточнения перечня должностных лиц федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический надзор и уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды, соответствующие

изменения предлагается внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», предусматривающие, в том числе, разграничение полномочий должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной субъектов Российской Федерации, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования в случае одновременного причинения экологического вреда нескольким компонентам окружающей среды, а также утверждение перечня должностных лиц федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных рассматривать дела о данных административных правонарушениях.

Таким образом, определив общие основания и порядок осуществления государственного экологического надзора, а также проблемы в указанной сфере, далее рассмотрим механизм реализации государственного экологического надзора применительно к сфере недропользования.

Государственный надзор за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, является одним из важнейших механизмов государственного регулирования общественных отношений в сфере недропользования, направленных на выполнение пользователями недр требований в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, а также требований по рациональному использованию и охраны недр при геологическом изучении, разведке и добыче месторождений полезных ископаемых.

В соответствии со статьей 37 Закона Российской Федерации «О недрах» задачами государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр являются предупреждение,

выявление и пресечение нарушений пользователями недр требований международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о недрах и утвержденных в установленном законодательством Российской Федерации порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр.

Полномочия органов государственного геологического надзора, права, обязанности и порядок их работы определяются Положением о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293 346 , в соответствии с которым государственный геологический надзор осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, являющейся органом государственного геологического надзора, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, являющейся органом государственного горного надзора, и их территориальными органами во взаимодействии с иными контрольными органами; органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В свою очередь, в соответствии со статьей 38 Закона Российской Федерации «О недрах» задачами государственного горного надзора являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений пользователями недр или лицами, осуществляющими работы на участках недр, предоставленных в пользование пользователям недр, установленных законодательством Российской Федерации о недрах и утвержденными в установленном законодательством Российской Федерации порядке стандартами (нормами, правилами) требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, по предупреждению и устранению их вредного

346СЗ РФ. 2005. № 20. Ст. 1885.

влияния на население, окружающую среду, здания и сооружения, а также по охране недр.

Полномочия органов государственного горного надзора, права, обязанности и порядок их работы определяются Положением о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № 39 347 , в соответствии с которым государственный горный надзор осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами, являющимися органами государственного горного надзора, во взаимодействии с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами, являющимися органами государственного геологического надзора, а также с природоохранными и иными органами.

Порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения в настоящее время определяются Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № 191 348 , постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2008 г. № 716 «Об утверждении перечня должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (надзор)

347СЗ РФ. 2010. № 6. Ст. 651.

348 Российская газета. 2013. № 12.

(федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)» 349 , Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № 196 350 , а также Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 декабря 2012 г. № 712351.

Анализируя практику применения указанных нормативных правовых

актов, необходимо констатировать, что ряд теоретических и практических проблем, связанных с осуществлением государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, остались нерешенными, дискуссионными и актуальными по настоящее время.

В первую очередь отметим комплексный характер отношений в области осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

Так, государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является частью

349СЗ РФ. 2008. № 39. Ст. 4453.

350 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 4.

351 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2013. № 27.

государственного экологического надзора в соответствии с пунктом 2 статьи

65 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в свою очередь, сфера правового регулирования государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, охватывается исключительно законодательством в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов и к государственному экологическому надзору не относится, что применительно к сфере недропользования представляется не совсем корректным, поскольку в законодательстве о недрах государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, в совокупности составляют единый государственный надзор в сфере недропользования, который осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами во взаимодействии с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами, а также с природоохранными и иными контрольными органами.

Принцип единства государственного надзора в сфере недропользования закреплен в Законе Российской Федерации «О недрах», в Положении о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г.

№ 293, в Положении о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № 39, а также принятых в их реализацию административных регламентах.

Учитывая тот факт, что, помимо проверки соблюдения пользователями недр основных требований промышленной безопасности, к контрольным

полномочиям Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, согласно пункту 4 Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № 39, относятся такие специфические полномочия в сфере недропользования, как надзор за соблюдением пользователями недр требований по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, при реализации технических проектов, планов (программ) и схем развития горных работ, а также иной документации на осуществление работ, связанных с пользованием недрами (пп. «в»), правильностью осуществляемых пользователями недр пространственных измерений и определений параметров горных разработок и подземных сооружений, положений участков строительства и эксплуатации подземных сооружений, границ горных отводов, границ ведения горных и взрывных работ, опасных зон, зон охраны от вредного влияния горных разработок и сдвижения горных пород, контуров предохранительных целиков, границ разноса бортов карьеров и разрезов (пп. «г»), соблюдением пользователем недр требований по организации пользователями недр контроля за состоянием рудничной атмосферы, содержанием в ней кислорода, вредных и взрывоопасных газов и пыли, осуществлением специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных выбросов газов, горных ударов, прорывов воды, полезных ископаемых и пород (пп. «д»), а также проведением маркшейдерских наблюдений, необходимых для обеспечения нормального технологического цикла и достоверного учета горных работ и прогнозирования опасных ситуаций, соблюдением установленных требований по ведению маркшейдерской документации при пользовании недрами и обеспечению ее сохранности (пп. «е») следует признать некорректным отнесение согласно пункту 2 статьи 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» только

государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр к государственному экологическому надзору.

Таким образом, в пункте 2 статьи 65 указанного Закона необходимо внести ряд уточняющих изменений посредством закрепления в качестве составной части государственного экологического надзора единого государственного надзора в сфере недропользования, который, в свою очередь, должен включать в себя государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (государственный надзор в области охраны окружающей среды при пользовании недрами) и государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами (государственный надзор в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами).

Подтверждением данного вывода служит наличие в законодательстве о недрах определенного дублирования функций органов государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, несмотря на то, что в настоящее время сферы надзорной деятельности разграничены между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, являющейся органом государственного геологического надзора, и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, являющейся органом государственного горного надзора.

Так, несмотря на то, что согласно пункту 4 Правил осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г.

№ 53,государственный экологический контроль (надзор) на федеральном уровне осуществляется исключительно Федеральной службой по надзору в

сфере природопользования, Положение о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293, относит к органам государственного геологического (надзора) также Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В соответствии с пунктом 6 Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет государственный геологический надзор в области безопасного состояния горных выработок, скважин и иных подземных сооружений, а также соблюдения требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) при ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, при этом данные вопросы отнесены также к вопросам государственного горного надзора в соответствии с подп. «б» пункта 4 Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № 39.

В свою очередь, отметим, что Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г.

№ 401, в настоящее время полномочий Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в области государственного геологического надзора не предусматривается, что является правовым пробелом, устранение которого требует внесения корректирующих изменений.

Дискуссионным также является вопрос о юридической природе государственного надзора в сфере недропользования, а также его места среди иных видов государственного экологического надзора.

В юридической литературе применительно к ранее действовавшему государственному экологическому контролю рассматривалось соотношение понятий «контроль в области охраны окружающей среды» и «экологический контроль», при этом данные понятия, по мнению большинства ученых, соотносятся как общее и частное, т.е. первый включает в себя второй, при этом понятие «контроль в области охраны окружающей среды» включает в себя также и понятие «природоресурсный контроль» (контроль за охраной и использованием отдельных природных ресурсов)352.

Вместе с тем с учетом изменений, внесенных в главу XI Федерального

закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», следует сделать вывод, согласно которому в настоящее время теоретический подход к разделению видов экологического контроля на «контроль в области охраны окружающей среды» и «экологический контроль» с выделением природоресурсного контроля следует признать фактически неприменимым к рассматриваемым отношениям, поскольку современная концепция государственного экологического надзора исходит из принципа единства государственного экологического надзора, состоящего из отдельных

«подсистем», объединяющих как «природоохранные» виды надзора (например, государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха, государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий), так и «природоресурсные» виды надзора (государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, государственный земельный

352См., напр.: Голиченков А.К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. 2004. № 2. С. 44; Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. М.: Эксмо, 2010. С. 168.

надзор), что еще раз подчеркивает единство отрасли экологического права как совокупности природоохранных и природоресурсных отношений.

Анализируя порядок осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, следует также отметить нечеткость правового регулирования в части взаимодействия уполномоченных органов при проведении проверок в рамках осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

В пунктах 5 Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г.

№ 293, а также Положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г.

№ 39, содержатся отсылочные нормы, в соответствии с которыми взаимодействие Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами, а также иными органами государственного контроля (надзора) осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Помимо этого, законодательно не определен порядок взаимодействия органов регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр государственной

власти субъектов Российской Федерации с органами федерального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, а также иными государственными органами, которые в анализируемых порядках также не конкретизированы.

Таким образом, для решения практических проблем, связанных с осуществлением государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, представляется целесообразным:

1. Внести изменения в Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г.

№ 401, в части закрепления за Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору полномочий в области государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр по вопросам безопасного состояния горных выработок, скважин и иных подземных сооружений, а также соблюдения требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) при ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

2. Внести изменения в Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденный приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № 196, а также

Административный регламент по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденный приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 декабря 2012 г. № 712, в части конкретизации порядка взаимодействия уполномоченных органов при проведении проверок в рамках осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, а также порядка взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, а также иными государственными органами.