§ 4. Полезные ископаемые и месторождения полезных ископаемых
Недра как часть природной среды могут использоваться в разных качествах: как объект геологического изучения, как природная кладовая для добычи полезных ископаемых, как место для размещения подземных сооружений или хранения вредных веществ.
Из всех этих качеств недр наиболее важными являются их свойства быть природной кладовой для добычи полезных ископаемых. Именно месторождения полезных ископаемых порождали вековые споры между землевладельцами и горнопромышленниками за право на недра, а не возможность вести под земным покровом строительство сооружений. Именно они стали основной причиной отделения права на недра от права на поверхность в бывшем советском государстве. Более того, при решении этой проблемы советское законодательство не проводило различия между понятиями «недра» и «полезные ископаемые». Говоря о недрах как объекте права собственности и права пользования, Декрет о земле и Декрет о недрах земли, прежде всего, имели в виду минералы, которые могут быть использованы в народном хозяйстве. В «Крестьянском наказе о земле» от 26 октября 1917 г. содержалось такое положение — самое справедливое решение земельного вопроса должно быть таково: все недра земли: руда, нефть, уголь, соль и т.д., а также леса и воды, имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства. Следовательно, когда принимались нормативные акты, признающие недра самостоятельными объектами, речь шла о том, что теперь землепользователи на отведенных земельных участках могут сеять, пахать, строить дома, и, если считали нужным, — вырыть яму для хранения овощей, силосования травы и т.д., но они не имели права добывать обнаруженные на их участках руду, нефть, уголь, соль и т.д., даже если последние находились не в глубине, а на поверхности земли.В период кодификации законодательства о недрах бывшего Союза ставился даже вопрос о замене термина «недра» термином «ме - сторождение полезных ископаемых».
Однако законодатель с этим предложением не согласился. В противном случае остальные виды пользования недрами не были бы охвачены законодательством. Между тем ныне недра представляют большой интерес в качестве места для сооружений. Тем не менее, нельзя не признать, что полезные ископаемые и их месторождения определяют сущность и тенденцию развития законодательства о недрах и недропользовании. Потому что законодательные и подзаконные акты принимаются, прежде всего, с целью упорядочить горное дело, обеспечить надлежащую охрану месторождений полезных ископаемых и дальше развивать и совершенствовать деятельность по использованию и охране недр.Итак, что же следует понимать под полезными ископаемыми и месторождениями полезных ископаемых?
Понятие «полезные ископаемые» носит исторический характер. Оно изменяется в связи с изменением орудий производства, ростом производственного опыта людей. Если, например, до XVIII века человек использовал 19 химических элементов, в XVIII в. — 28, XIX в. —50 и в начале XX в. — 59 элементов, то в настоящее время человек использует уже более 100 химических элементов. Ученые полагают, что и это число не предел. Возникновение новых производительных сил и соответствующих им производственных отношений может привести к открытию полезных свойств таких минералов и горных пород, которые с точки зрения сегодняшней науки считаются бесполезными. Например, нефть стала важным минеральным сырьем сравнительно недавно (XVIII в.), когда научились использовать ее как энергетический источник и сейчас еще трудно сказать, что всем минералам найдено достойное применение. Потому что степень использования обществом предметов и сил природы определяется не законами природы, а законами развития общества, так как необходимым и первейшим условием их использования для целей производства является разрыв связи предметов природы с зем - лей, превращение их тем самым в предметы труда, используемые для производства материальных благ. А характер и степень разрыва связи предметов природы с землей определяются уровнем общественного производства и обусловлены действием экономических законов.
Поэтому для правильного определения понятия «полезные ископаемые» необходимо применять такой критерий, который, с одной стороны, дал бы возможность охватить указанным понятием все используемые в настоящее время в народном хозяйстве минералы и горные породы, а с другой — включить в него обладающие полезными свойствами вновь открываемые минеральные вещества. За пределами действиязаконодательства о недрах и недропользовании не должны оставаться отношения по использованию какого-либо ценного минерала.
Впервые определение понятия «полезные ископаемые» было дано в Горном положении Союза ССР 1927 г., согласно ст. 2 этого акта полезными ископаемыми считались «составные части недр — твердые, жидкие, газообразные вещества, которые могут добываться с промышленной целью, путем извлечения или отделения их независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность». Из этого определения вытекает, что для признания тех или иных минеральных веществ полезными ископаемыми необходимы, по крайней мере, два признака: 1) минеральное вещество должно быть составной частью недр; 2) минеральное вещество должно быть годным для добычи с промышленной целью. Причем второй признак является главным и определяющим, но возникает вопрос: как же быть с теми минеральными веществами, которые не могут добываться с промышленной целью?
На территории Казахстана к настоящему времени открыто около 500 месторождений и проявлений углей, горючих сланцев, торфа. Из них только около 100 признано имеющими промышленное значение. Можно ли, исходя из указанного выше определения, считать, что остальные месторождения углей не являются месторождениями полезных ископаемых? Положительный ответ был бы неправильным и противоречил бы интересам государства, так как при необходимости эти месторождения могут разрабатываться для научных и других хозяйственных целей. Поэтому в основе признания минеральных веществ полезными ископаемыми должен лежать другой признак. Таким признаком может быть признак пригодности минеральных веществ для удовлетворения хозяйственных нужд.
Имея в виду указанные выше недостатки, в Указе о недрах и недропользовании законодатель дает несколько иное определение полезным ископаемым. В соответствии со ст. 1 Указа, полезные ис- копаемые являются составной частью недр, и представляют собой минеральное вещество в твердом, жидком или газообразном состоянии, пригодное для использования в материальном производстве. Однако, как это не трудно заметить, в этом определении, в отличие от выдвигаемого нами признака, речь идет о пригодности минерального вещества для использования в материальном производстве, а не для удовлетворения хозяйственных нужд вообще. Это трудно признать правильным. Некоторые месторождения общераспространенных полезных ископаемых, будучи непригодными для ведения горнопромышленных работ, могут служить в качестве объекта права пользования граждан. Кроме того, некоторые месторождения могут быть непригодными для использования в сфере материального производства из-за экономической нецелесообразности их разработки, но относится к классическим и опорным образованиям, минералам, залегающим в трудных горнотехнических условиях или находящимся в небольших количествах. Между тем, с развитием новых производительных сил их можно будет вовлекать для освоения в целях использования в сфере материального производства.
Экономическая или техническая нецелесообразность или невоз - можность разработки какого-либо месторождения в данное время и при данном состоянии науки и техники не может служить основанием для признания ископаемого вообще полезного, бесполезным со всеми вытекающими отсюда последствиями, в виде допущения его порчи, исключения из учета и пр. Вследствие того, что в задачу горного права входит не только регулирование горной промышленности сегодняшнего дня, но и всемерная забота о будущих поколениях, выражающаяся в максимальной охране невозобновляемых природных богатств, говоря о пригодности минеральных веществ для удовлетворения хозяйственных нужд, как о принципе использования полезных ископаемых, необходимо иметь в виду потенциальную пригодность минералов для развития производства и удовлетворения потребностей и т.д., а не относительную, обусловленную современным уровнем науки и техники.
В соответствии с этим, под полезными ископаемыми следует понимать твердые, жидкие и газообразные вещества недр, которые на определенном этапе развития науки и техники могут быть использованы для удовлетворения хозяйственных нужд в естественном виде или после предварительной обработки.
В мировой практике добытые полезные ископаемые по общему правилу во всех правовых системах обычно считались и считаются собственностью недропользователя; при этом это право не носит исключительного характера, поскольку при хранении, транспортировке и реализации недропользователь обязан был сохранять добытую продукцию, выполнять требования охраны окружающей природной среды и т.п.[110]. В соответствии с законодательством Республики Казахстан о недрах и недропользовании, если иное не предусмотрено контрактом, минеральное сырье (извлеченная на поверхность часть недр (горная порода, рудное сырье и другие), содержащая полезное ископаемое (полезные ископаемые) принадлежит недропользователю на праве собственности и недропользователь вправе распоряжаться минеральным сырьем и совершать в отношении него любые, не запрещенные законодательством, гражданско-правовые сделки (ст. 5 Указа о недрах и недропользовании).
Полезные ископаемые формируются на протяжении всей истории земли при самых разнообразных геологических процессах. На их образование оказывают влияние геохимические, физико-химические, а в ряде случаев и физико-географические условия. То место, где образуются полезные ископаемые, где они под воздействием естественных сил скапливаются, в горной науке принято называть месторождением полезных ископаемых. Это определение месторождения получило отражение в законодательстве бывшего Союза ССР. «Естественное скопление полезных ископаемых называется их месторождением», гласит ст. 3 Горного положения Союза ССР. По существу, из этого же определения месторождения полезных ископаемых исходит и законодательство о недрах и недропользовании Республики Казахстан.
Вместе с тем надо отметить, что значение слова «месторождение», взятое в чисто языковом аспекте, не соответствует тому понятию, которое вкладывает в него законодатель.
На самом деле, местом рождения ископаемого является не его скопление, а та порода, в которой оно расположено. В естественных условиях, например, золото, как правило, встречается в кварце, в арсенопирите, пирите и т.д. Строго следуя мысли термина «месторождение», было бы правильным считать месторождением — золото. Но в таком случае образование в законодательстве специального понятия — месторождение полезных ископаемых — не имело бы практического смысла. Поэтому указанная семантическая неточность находит свое оправдание в том логическом смысле, который придается практикой и законодателем термину «месторождение»: под ним понимается скопление полезных ископаемых, а не то место, где они залегают. В частности, п. 11 ст. 1 Указа о недрах и недропользовании определяется, что месторождение — часть недр, содержащая природное скопление полезного ископаемого (полезных ископаемых)[111].В хозяйственном или экономическом отношении значение полезных ископаемых и их месторождений неодинаково. Золото, например, более ценный минерал, чем, скажем, железо. В соответствии с этим в горном законодательстве для отдельных видов и категорий полезных ископаемых устанавливается различный правовой режим. Однако далеко не во всех случаях каждый самостоятельный вид полезных ископаемых имеет свой, отличный от другого вида режим использования. Согласно ныне действующему законодательству особый режим пользования установлен лишь в отношении нефти и газа, урановых и других радийсодержащих руд, и т.д. Кроме того, было бы неправильным, да и невозможным подвергать все используемые в настоящее время в народном хозяйстве полезные ископаемые особой правовой регламентации каждого в отдельности. Поэтому проблемы совершенствования правового регулирования использования полезных ископаемых решаются путем установления их классификации.
Классификация полезных ископаемых и их месторождений осуществляется по различным основаниям и признакам: по физическому состоянию, экономической значимости, их применению в народном хозяйстве и т.д.
По своему физическому состоянию полезные ископаемые подразделяются на жидкие, твердые и газообразные. Это отражено в действующем законодательстве о недрах и недропользовании, в частности, в ст. 1 Указа о недрах и недропользовании, где дается понятие полезных ископаемых.
Вместе с тем основная правовая классификация полезных ископаемых и их месторождений, как объекта права в законодательстве о недрах, производится не по их естественно-природному признаку, а по их экономической значимости. Законодательство о недрах и недропользовании делит полезные ископаемые на два вида — общераспространенные и необщераспространенные. Перечень общераспространенных полезных ископаемых утверждается Правительством Республики Казахстан (к ним относятся, например, песок, галька, гравий, глина и т.д.). Остальные минералы являются необщераспространенными полезными ископаемыми. Однако количество общераспространенных полезных ископаемых не является постоянным. Объясняется это тем, что с развитием новых производительных сил некоторые минералы, которые ранее не имели большого практического значения, вовлекаются в оборот в более широких масштабах и тем самым увеличивается их ценность. Так, в период подготовки Горного положения 1927 г. пески разрабатывались, по существу, для одной цели — строительства. Ныне же пески используются в производстве стекла и силикатных строительных материалов, в литейном производстве и т.д. В соответствии с этим в настоящее время из перечня общераспространенных полезных ископаемых исключены формовочные, стекольные, кварцевые и пески, используемые для фосфоро-фаянсовой промышленности. Вполне возможно, что со временем действующий список общераспространенных полезных ископаемых еще будет уточнен.
Классифицируя полезные ископаемые на общераспространенные и необщераспространенные, действующее законодательство о недрах и недропользовании устанавливает для каждого из них особый правовой режим.
В зависимости от подведомственности и порядка управления месторождения полезных ископаемых подразделяются на месторождения республиканского и местного значения.
Особенность данной правовой классификации состоит в том, что она не только определяет экономическую значимость соответствующих месторождений, но и устанавливает круг государственных органов, осуществляющих функции управления и распоряжения недрами. Вследствие этого правовой режим каждой из названных групп месторождений определяется как по линии органов управления недрами, так и по линии экономической значимости ископаемых.
Законодательство о недрах и недропользовании не указывает, по каким признакам те или иные месторождения должны быть отнесены к месторождениям местного и республиканского значения, за исключением месторождений общераспространенных полезных ископаемых, которые признаются местными. Это сделано не случайно, так как для определения возможности передачи в ведение тех или иных органов нельзя ограничиваться каким-то одним признаком. Здесь необходимо учитывать ряд объективных факторов, таких, как мощность месторождения, характер и глубина залегания полезных ископаемых, их экономическая значимость и т.д. Поэтому вопрос об отнесении месторождения к той или иной группе целесообразно решать каждый раз отдельно, применительно к конкретному случаю после утверждения запасов полезных ископаемых.
По степени известности месторождения делятся на открытые и еще не открытые. В соответствии со ст. 64 Указа о недрах при обнаружении месторождения в результате разведки недропользователь обязан уведомить об этом компетентный орган, сделать оценку месторождения и подготовить заключение: является ли оно коммерческим обнаружением. При коммерческом обнаружении недропользователю предоставляется право на полное или частичное возмещение затрат в соответствии с условиями контракта. При этом не допускается возмещение расходов, носящих необоснованно завышенный характер, или не согласующихся с положительной практикой разработки месторождений, или понесенных недропользователем в связи с нарушением правил и норм, установленных государством в области безопасного проведения работ, охраны недр и окружающей среды, либо в связи с нарушением им иных обязанностей, возлагаемых законодательством или контрактом[112].
Месторождения, еще не открытые, могут передаваться для поиска и разведки всем гражданам, организациям и предприятиям, в том числе иностранным юридическим и физическим лицам.
Деление месторождений на уже открытые и еще неоткрытые важно для точного определения прав отдельных предприятий, организаций и граждан по производству геологоразведочных, поисковых и
разведывательных работ необходимо для определения прав граждан на поиск и установление правил по охране недр от порчи, но не связанным с их разработкой причинам.
В заключение следует отметить, что ценным в проведенной клас- сификации полезных ископаемых и их месторождений на основе действующего законодательства о недрах и недропользовании является то, что в ней более полно учтены особенности недр как объекта права собственности. Каждая отдельная категория полезных ископаемых и их месторождений предназначается для особого хозяйственного
использования и имеет свой правовой режим, что обособляет ее от других категорий.
Из действующего законодательства о недрах и недропользовании вытекает весьма важный вывод о том, что классификацию полезных ископаемых и их месторождений нельзя строить, исходя из какого-либо одного признака, так как это не дает возможности определить все многообразные формы пользования недрами. Безусловно, это способствует обеспечению рационального использования и охраны недр. Однако это еще не означает, что классификация полезных ископаемых и их месторождений, а также определение отдельных их категорий, данных законодательством о недрах и недропользовании, не нуждаются в развитии и в совершенствовании.
Например, обращает на себя внимание недостаточно развитый правовой механизм пользования и охраны некоторых видов минерального сырья и ценных пород (драгоценные металлы, например). Не определен правовой режим пользования такого вида месторождения, как месторождение торфа. Так, торф по своей природе является полезным ископаемым, причем экономическая ценность торфа во много раз превышает ценность некоторых видов общераспространенных полезных ископаемых, порядок пользования которых законодательством о недрах регулируется. Поэтому правовой режим торфяных месторождений в той или иной мере должен найти в нем отражение. В частности, можно было бы определить природу торфа как полезного ископаемого и в общих чертах регулировать его разведку и добычу.
Эти и другие вопросы, связанные с определением правовой природы полезных ископаемых, должны быть решены в ближайшем будущем. Это будет способствовать повышению эффективности законодательства о недрах и недропользовании.