Российский контекст

Если СССР, с точки зрения концепции NWWW, можно было отно­сить к «базовому» или даже «зрелому» порядку ограниченного досту­па, то Россия 1990-х сместилась к «хрупкой» стадии ПОД — с очень слабым государством и регулярными вооруженными столкновени­ями между различными группами интересов.

Следствием распада государства стал бурный рост криминальной активности, включая силовое давление на появляющийся частный бизнес. Реалии того времени подробно описаны В. Волковым в его работах о феномене «силового предпринимательства»[126]. Недавно о них вновь напомнили проходившие в Лондоне судебные процес­сы между Б. Березовским и Р. Абрамовичем, а также — между О. Де­рипаской и М. Черным. В отсутствие дееспособной правоохрани­тельной системы конфликты между предпринимателями в Рос­сии в 1990-е годы разрешались при посредничестве криминальных «крыш», которые в обмен на свои услуги получали долю доходов от «опекаемого» бизнеса.

Однако достаточно быстро услуги такого рода стали предостав­лять не только организованные преступные группы, но и пред­ставители государственных правоохранительных структур (МВД, ФСБ, Федеральной службы налоговой полиции и т.д.). При этом в общении с предпринимателями подобные «защитники бизне­са» вели себя практически одинаково, и подчас невозможно было определить, кто это — бандиты или милиция[127].

В терминах У. Баумоля период 1990-х в России однозначно ха­рактеризуется доминированием непроизводительного и «деструк­тивного» предпринимательства.

Валютно-финансовый кризис августа 1998 года (с резкой де­вальвацией рубля и дефолтом по государственным обязательствам), а также политические события осени 1998 года показали, что со­хранение подобной системы «дикого капитализма» с массовым «захватом государства» различными группами интересов чревато серьезными рисками для новой российской элиты[128]. Хотя основ­ные потери от кризиса понес средний класс и кризис не привел к реальной смене власти, элита осознала, что в случае повторе­ния подобного катаклизма она может лишиться активов, достав­шихся ей в 1990-е годы.

Кризис привел к активному внутриэлитному диалогу на пло­щадках разных организаций, таких, как Клуб-2015 и Совет по внешней и оборонной политике (СВОП)[129]. Одним из результатов этого диалога стало понимание необходимости проведения ответ­ственной макроэкономической политики, расчистки неплатежей, создания работающей налоговой системы. Выстраивание «верти­кали власти», провозглашенной В. Путиным, стало возможным именно потому, что данный процесс опирался на консенсус элит в отношении необходимости «восстановления государства».

Стоит также отметить, что в соответствии с логикой NWWW в этот период государство попыталось создать новые организации для коллективного представительства интересов бизнеса, вклю­чая «новый РСПП» для крупного бизнеса (с его Бюро правления, в которое входили все олигархи), объединение ОПОРА России для малых предприятий и ассоциацию «Деловая Россия» для средних компаний.

Почему эти тенденции повернулись вспять и сегодня экспер­ты и предприниматели говорят о репрессивности уголовного за­конодательства и «обвинительном уклоне» по отношению к биз­несу? По нашему мнению, этому способствовал ряд объективных и субъективных факторов, в числе которых можно выделить:

• отношение к бизнесу в обществе;

• «эффект переключения», связанный с поиском новых форм силового давления на бизнес в условиях ограничения воз­можностей передела собственности, типичных для конца 1990-х годов;

• тенденция к централизации и ужесточению формального контроля в правоохранительной системе;

• дело «ЮКОСа» как политический прецедент «силового» дав­ления на бизнес.

Отношение к бизнесу в обществе. Эксперты ЦПЭИ неоднократ­но отмечали тенденцию к усилению репрессивности законода­тельства об экономических преступлениях. Однако эта тенденция стала проявляться уже в конце 1990-х годов, и, по нашему мнению, она связана с реальными и массовыми правонарушениями в сфере экономики, которые наблюдались в течение 1990-х годов.

Стоит отметить, что в восприятии самих предпринимателей в начале и середине 1990-х основная угроза силового давления ис­ходила от криминальных структур. При этом на фоне общей сла­бости правоохранительной системы практика правоприменения была относительно либеральной — просто в силу того, что старое законодательство не предусматривало какого-либо регулирования для многих новых видов экономической активности, появивших­ся после 1991 года, а текущая политика правоприменения во мно­гом ориентировалась на логику первоначальных реформ Б.

Однако именно этот период был отмечен массовыми правона­рушениями в сфере экономики. Речь шла не только о нарушени­ях прав инвесторов и акционеров, о чем писалось во многих рабо- тах[132]. Очень серьезно нарушались экономические права и интересы широких слоев граждан — через махинации в рамках финансовых пирамид, мошенничества при покупке квартир, вывод активов и неплатежи по зарплате работникам приватизированных предпри­ятий. Инициаторы подобных «схем» и махинаций пользовались несовершенством законодательства и системы правоприменения. Их деятельность в полной мере можно отнести к непродуктивно­му и «деструктивному» предпринимательству в терминах У. Бау- моля. Очевидно, что они представляли отнюдь не всех предпри­нимателей, но в результате именно их активности в обществе воз­никало ощущение нарастающей социальной несправедливости и укреплялось негативное восприятие бизнеса[133]. Это, в свою очередь, создавало моральные основания для усиления репрессивности за­конодательства в отношении предпринимателей.

Эффект «переключения» на новые схемы передела собственно­сти. Необходимо сознавать, что «силовое давление» на бизнес инициируется отнюдь не только правоохранителями или крими­нальными элементами. Очень часто его использовали (и использу­ют) сами предприниматели — для устранения конкурентов, а так­же просто для захвата привлекательных активов в рамках корпо­ративного рейдерства.

Однако схемы такого рода передела собственности менялись во времени. Долгое время они строились на манипулировании нор­мами закона об акционерных обществах, принятого в 1995 году, и закона о банкротстве 1998 года, резко расширившего права кре­диторов и дававшего возможность ввести на предприятии кон­курсное управление при наличии минимальной просроченной задолженности[134]. Подобная практика, угрожавшая реально раз­вивавшемуся бизнесу, встретила коллективное противодействие, и в 2001—2002 годах в оба закона были внесены существенные по­правки, которые заметно ограничили возможности для захвата ак­тивов и передела собственности.

Между тем к этому времени на корпоративном рынке уже сло­жились команды профессиональных рейдеров, которые стали ис­кать новые инструменты «силового» давления на интересующие их предприятия и переключились на использование статей Уголов­ного кодекса в этих целях.

Тенденция к централизации и ужесточению формального контроля в системе МВД и других правоохранительных структурах. В начале 2000-х годов в рамках общего восстановления «вертикали власти» наблюдалась тенденция к укреплению системы правоприменения. Однако этот процесс происходил при сохранении закрытости пра­воохранительных органов от общественного контроля. При этом в МВД, ФСБ и прокуратуре произошло восстановление и укрепле­ние специфической ведомственной системы оценки результатов деятельности, известной сегодня как «палочная система»[135].

«Палочная система» не является российским изобретением. Подобные системы оценки, опирающиеся на специфический на­бор индикаторов, существовали в правоохранительных органах СССР, а также действуют и сегодня во многих странах. Крупные иерархические структуры в целом не могут обходиться без подоб­ных механизмов оценки. При этом их возможное негативное воз­действие на поведение нижестоящих уровней в иерархии доста­точно широко известно. Однако искажающий эффект подобных формализованных механизмов внутренней оценки выше в тех слу­чаях, когда соответствующее ведомство более централизованно и когда оно остается закрытым для общественного контроля.

Применительно к МВД логика «палочной системы» строится на том, что центральный аппарат министерства оценивает резуль­таты деятельности нижестоящих подразделений по числу возбу­жденных и расследованных уголовных дел по соответствующим статьям Уголовного кодекса. При этом для разных подразделе­ний «профильными» будут различные статьи Уголовного кодекса.

На уровне областных УВД набор показателей очень широк, и по каждому из них требуется весьма подробная отчетность. В контек­сте «палочной системы» сокращение любого из этих показателей рассматривается как свидетельство плохой работы соответствую­щего подразделения.

Как показывает анализ данных статистики МВД об экономиче­ских преступлениях в 2000-е годы, в регионах эта «поступательная динамика» прерывается на короткий срок лишь в связи со сменой начальников областных УВД. Объясняется это тем, что новый на­чальник формально не несет ответственности за показатели своего предшественника и поэтому в своих первых отчетах до известной степени может не учитывать «отчетную базу» прошлого периода.

Дело «ЮКОСа» как политический прецедент «силового» давления на бизнес. Сочетание рассмотренных выше трех тенденций (уси­ление репрессивности законодательства как следствие растущего негативного отношения к предпринимателям; «эффект переклю­чения» в деятельности корпоративных рейдеров; укрепление си­стемы правоприменения с расширением использования формаль­ных отчетных показателей) может рассматриваться как объектив­ный фон для возросшего давления правоохранительных структур на бизнес. Политическим же импульсом, широко открывшим две­ри для такого давления, безусловно, стало «дело “ЮКОСа”».

Мы не будем останавливаться на обсуждении причин и об­щих последствий этого дела, ему уже было посвящено множество статей и книг. По нашему мнению[136], весьма грубое «избиратель­ное применение» законодательства против М. Ходорковского и его партнеров, по крайней мере отчасти, стало реакцией власти на действия компании «ЮКОС» в политической сфере — вклю­чая финансирование оппозиционных партий и блокирование че­рез «дружественных» депутатов в Госдуме невыгодных компании законопроектов, внесенных правительством.

Однако в таком «силовом решении», на наш взгляд, в дей­ствительности проявилась не сила, а слабость власти, которая, оказавшись не в состоянии убедить бизнес в своей правоте, пош­ла на внеправовое по своей сути подавление политических оппо­нентов. Широкая поддержка В. Путина избирателями на парла­ментских и президентских выборах (в декабре 2003 года и в марте 2004 года) означала, что с формальной точки зрения власть в рам­ках конфликта с «олигархами», олицетворением которых выступал М. Б. Ходорковский, одержала безоговорочную победу.

В конфликте с владельцами компании «ЮКОС» власть смогла эффективно использовать нараставшее в обществе ощущение со­циальной несправедливости. Однако вряд ли это можно считать успехом власти. Скорее, откровенное игнорирование бизнесом реальной проблемы общественного признания новой структуры прав собственности[137] вылилось в то, что при всей нелюбви и тради­ционном недоверии к власти общество продемонстрировало еще меньшую степень доверия по отношению к российским «олигар­хам». В итоге «дело “ЮКОСа”» разрушило те механизмы диало­га, которые начали складываться между властью и бизнесом в те­чение предшествовавших трех лет.

Применительно к анализу поведения правоохранительных ор­ганов мы можем полагать, что «дело “ЮКОСа”» послужило сиг­налом об изменении политики правоприменения по отношению к бизнесу. В частности, с 2004 года начинается уверенный рост чи­сла выявленных преступлений — в отличие от снижения этого по­казателя в 2000—2003 годах[138].

При этом мы не считаем, что представители политического ру­ководства страны давали на этот счет какие-либо прямые указа­ния. Скорее, люди, сидевшие на средних и нижних этажах «вер­тикали власти», посчитали, что им «тоже так можно» — причем не из каких-либо высших соображений «национальной безопа­сности», а просто для реализации собственных частных интере­сов. А поскольку такое использование государственного аппара­та принуждения в частных интересах никак не пресекалось, оно закономерным образом получало все большее распространение — несмотря на то что такие действия правоохранителей не только со­кращали стимулы к инвестициям на стороне бизнеса, но также яв­ным образом подрывали авторитет высших уровней власти.

Часть экспертов полагает, что подобная модель отражает сло­жившуюся в рамках правоохранительных органов «систему кор­мления» — когда при назначении на должность соответствующий начальник получал право на неформальный «сбор доходов» с под­ведомственной ему территории. Однако, на наш взгляд, подобное представление отражает лишь часть реальной картины.

Мы можем допустить, что во многих случаях отношения меж­ду разными блоками и уровнями в правоохранительной системе строились по принципу «живи сам и давай жить другим». Одна­ко управление огромной и сложной системой, какой, в частности, являются органы МВД, не может строиться лишь на подобных от­ношениях. Здесь принятие решений объективно не может не опи­раться на официальные потоки внутриведомственной информа­ции. Но регулярное искажение этой информации в рамках сверх- централизованной и закрытой для внешнего контроля системе приводило к утрате управляемости всей системой. И при внеш­ней видимости всесилия высших начальников «вертикаль влас­ти», выстроенная в России в 2000-е годы, на практике не работает.

Верхние этажи этой вертикали, опирающиеся в своих решени­ях применительно к силовым структурам на искаженную «палоч­ную отчетность», реально не контролируют действия нижних и средних этажей. Фактически правоохранительная система сегод­ня «живет своей жизнью» — независимой от интересов общества и воли высших начальников[139]. Соответственно, на наш взгляд, цен­тральный вопрос заключается в том, как можно добиться восста­новления управляемости правоохранительной системы и как под­чинить ее общественным интересам?