К выработке рецептов и способов лечения

Проблемы реформирования правоохранительной системы обсу­ждаются уже несколько лет[140]. При этом изначально для дискуссий на эту тему был характерен акцент на изменение законодательст­ва, включая поправки в Уголовный кодекс, публичное обсуждение и принятие закона «О полиции».

Поэтому очень важным является анализ практики правопри­менения в России и опыта реализации реформ в этой сфере в дру­гих странах — прежде всего близких к нам по степени несовершен­ства институциональной среды. В ряде работ такого рода анализ уже проводился[141]. Вместе с тем в дополнение к уже высказанным в них идеям и предложениям мы считаем нужным аргументиро­вать ряд дополнительных шагов по реформированию правоохра­нительной системы.

При всех негативных тенденциях последних лет правоохрани­тельная система остается неоднородной. Наряду с коррумпирован­ными «оборотнями в погонах» в ней продолжают работать добро­совестные сотрудники, старающиеся исполнять свой долг[142]. При этом система не может быть реформирована одной лишь «полити­ческой волей верхов» — без учета интересов и проблем, с которы­ми сталкиваются ее сотрудники в их повседневной деятельности, и без опоры на добросовестных полицейских, следователей, про­куроров и судей.

В этой связи первый шаг — это очищение от недобросовестных сотрудников, которое должно осуществляться через стандартные процедуры контроля за расходами и имуществом, а также за кон­фликтами интересов.

Следует отметить, что при аттестации высшего руководяще­го состава МВД комиссия под председательством С. Нарышки­на с участием руководителя Росфинмониторинга и заместителей руководителей ФСБ, Генпрокуратуры и Следственного комитета учитывала вопрос о доходах и имуществе. Как утверждал в октябре 2011 года заместитель министра МВД Сергей Г ерасимов, «ряд гене­ралов не могли объяснить, откуда у них такое имущество при отно­сительно невысокой зарплате»[143]. Однако пока этот процесс являет­ся непубличным и непрозрачным, что дает возможность оставить в системе недобросовестных, но лояльных начальству сотрудников.

Другая модель сводится к тому, что при выявлении значитель­ных несоответствий между расходами и доходами, а также при искажении данных в декларациях должно следовать автомати­ческое отстранение от должности. При этом уголовное преследо­вание не критично. На данной стадии гораздо важнее обеспечить мирную замену в госаппарате должностных лиц, работающих не на государство, а на аффилированный бизнес — с освобождением мест для тех, кто будет готов работать по новым «правилам игры».

Второй шаг — приведение в соответствие со здравым смыслом внутренней «палочной» отчетности, на основе которой строит­ся текущее управление и оценивается деятельность нижестоящих подразделений не только в системе МВД, а во всех правоохрани­тельных органах. Следует отметить, что в МВД с 2012 года введен новый, существенно сокращенный перечень показателей оценки деятельности[144] с акцентом оставшихся индикаторов в основном на насильственные преступления (убийства, грабежи, изнасилования и др.). Эта логика понятна для общества, поскольку именно на­сильственные преступления представляют наибольшую угрозу для безопасности граждан.

Вместе с тем в новом приказе МВД остались такие показатели, как «количество выявленных сотрудниками полиции преступлений экономической направленности, совершенных в крупном или особо крупном размере либо причинивших крупный ущерб» и «количество выявленных сотрудниками полиции налоговых преступлений». По нашему мнению, количество дел не должно быть индикатором эф­фективности деятельности правоохранительных органов. Меньшее число преступлений скорее свидетельствует о хорошей профилакти­ке преступности. На самом деле важна раскрываемость преступле­ний (особенно тяжких) — при корректной регистрации всех право­нарушений. Для того чтобы избежать отказов в регистрации право­нарушений, возможно, следует создать общефедеральный call center (по крайней мере для тяжких преступлений) — с возможностью бес­платного звонка туда из любой точки РФ, официальной централи­зованной фиксацией заявления и последующей его переадресацией в соответствующее территориальное подразделение МВД.

Описанное выше сокращение отчетности будет способствовать устранению мотивов к заведению фиктивных дел по статьям о мо­шенничестве или незаконном предпринимательстве для обеспече­ния нужного числа «палок», но не ослабит стимулы к реальному дав­лению на бизнес со стороны недобросовестных правоохранителей. Именно поэтому нужен третий шаг — в виде полноценного раскры­тия ведомственной статистики. Уже несколько лет это делается в си­стеме Высшего арбитражного суда. Процесс также начался в налого­вых органах, в системе судов общей юрисдикции и в Следственном комитете. Но в системе МВД и прокуратуре движения пока практи­чески нет. В результате даже на совещании «открытого правительст­ва» под председательством Д. Медведева 10 апреля 2012 года не бы­ло дано четкого ответа на вопрос — сколько было возбуждено уго­ловных дел против предпринимателей, сколько предпринимателей находится в тюрьмах[145].

Подобное раскрытие информации, безусловно, может стол­кнуться с противодействием со стороны правоохранительных орга­нов, так как на начальной стадии оно приведет к усилению критики сложившейся системы. Но одновременно оно создаст предпосыл­ки для расширения компетентной и аргументированной (а не по­пулистской) составляющей в такой критике — с предложением возможных способов решения тех проблем, с которыми сталки­вается система. Необходимый сдвиг будет происходить быстрее, если государство станет осознанно поддерживать структуры гра­жданского общества и экспертные центры, которые способны да­вать компетентную независимую оценку состояния правоохрани­тельной системы.

Сегодня внутри системы правоохранительных органов имеет­ся много собственных экспертов. Но, на наш взгляд, они рассма­тривают функционирование системы с более узких ведомственных позиций. В то же время у экспертов вне системы, способных взгля­нуть на проблемы правоохранительной системы с точки зрения интересов общества, для выработки адекватных решений очень часто нет достаточной компетенции и отсутствует доступ к необ­ходимой информации. В этом контексте большая публичность и подотчетность органов правопорядка выступают как необходимые условия для построения адекватной системы оценки результатов деятельности, которая стимулировала бы добросовестных сотруд­ников правоохранительных органов и обеспечивала повышение эффективности правоохранительной системы.

Возможный четвертый шаг: внедрение элементов институци­ональной конкуренции[146] — с взаимным перекрестным контролем со стороны «силовых структур», каждая из которых не свободна от коррупции. В частности, заслуживает внимания опыт отделения Следственного комитета от прокуратуры, которое с обеих сторон привело к выявлению (и устранению из системы) наиболее нечи­стоплотных сотрудников.

Тем не менее на текущий момент в части практического вне­дрения элементов институциональной конкуренции важной мо­жет стать роль уполномоченного по защите предпринимате­лей. Этот новый институт был предложен экспертной группой «Укрепление рыночных институтов» в рамках обновления Стра­тегии социально-экономического развития России до 2020 года[147] на основе анализа опыта «расчистки» барьеров для ведения биз­неса в Мексике и ряде других развивающихся стран. Данный ин­ститут очевидным образом не вполне вписывается в сложившу­юся систему органов государственного управления, и его следует рассматривать как чрезвычайный и, скорее всего, временный. Тем не менее, обладая собственной «целевой функцией», отличной от целей и задач МВД, прокуратуры или Следственного комитета, и имея возможность выхода на первых лиц в государстве, уполно­моченный по защите прав предпринимателей может сыграть су­щественную роль в выявлении злоупотреблений в правоохрани­тельных органах и очищении их от недобросовестных сотрудников.

Пятый шаг касается методов осуществления реформы. Пра­воохранительная система является очень сложным организмом, особенности функционирования которого на всех его уровнях до конца не знают не только эксперты, но и люди, много лет находя­щиеся внутри системы. Поэтому реальное реформирование МВД, прокуратуры, Следственного комитета неизбежно будет идти ме­тодом «проб и ошибок». И для минимизации издержек возможных неудачных решений целесообразно делать сознательную ставку на проведение экспериментов. Такие эксперименты (предполагающие, в частности, отработку разных форм внутренней оценки резуль­татов деятельности, разные механизмы взаимодействия с общест­венностью и т.д.) лучше проводить на базе более продвинутых тер­риториальных подразделений. Реализация вариантов реформы на базе организаций меньшего масштаба позволит быстрее оценить полученные результаты, а параллельный характер экспериментов даст возможности для сравнения разных вариантов реформирова­ния — со сворачиванием неудачных нововведений и с тиражиро­ванием тех новых механизмов, которые окажутся эффективными.