Об’єкт і предмет контролю за нотаріальною діяльністю

Окрім мети та завдань, важливими елементами змісту державного контролю за нотаріальною діяльністю є також його об’єкт, предмет та суб’єкти. Вказані елементи утворюють дві тісно взаємопов’язані та взаємообумовлені підсистеми контролю - контролюючу (різноманітні суб’єкти, наділені контрольними повноваженнями у сфері нотаріальної діяльності) та підконтрольну (особи та їх діяльність, щодо яких здійснюється контроль).

Традиційно, цементуючим елементом будь-якого виду контрольної діяльності є такі категорії, як об’єкт і предмет. Саме їх характер і специфіка визначають повноваження, права й обов’язки контролюючих суб’єктів, істотно впливають на всі інші елементи змісту контролю, формують основні напрями їх розвитку та вдосконалення. Водночас, незважаючи на таке особливе значення, серед науковців й досі не досягнуто принципової єдності щодо розуміння їх сутності, змісту та співвідношення між собою. З одного боку, це обмовлено процесом докорінного реформування вітчизняної нотаріальної системи і переходом до нотаріату латинського типу, а відтак, появою нових напрямів, форм і методів контролю, урізноманітненням його об’єкта та предмета. А з іншого - абстрактним характером і теоретичною конструкцією аналізованих категорій, які в нормативно-правових актах не визначаються, не фіксуються у законодавстві, а виділяються лише логічно, у процесі наукового аналізу. Однак, викладене в жодному разі не применшує практичної цінності наукових досліджень, присвячених з’ясуванню змісту «об’єкта» та «предмета» контролю за нотаріальною діяльністю, оскільки максимально повне визначення та чітке розмежування понятійно-категоріального апарату є запорукою ефективності контрольної діяльності у будь-якій сфері.

Проаналізувавши численні наукові джерела, ми прийшли до висновку, що всі наукові погляди на співвідношення «об’єкту» та «предмету» контролю умовно можна об’єднати в три групи.

Прихильники першого підходу фактично ототожнюють зазначені категорії, вкладаючи у їх розуміння однаковий зміст. Так, наприклад, тлумачний словник української мови термін «об’єкт» визначає як «явище, предмет, особа, на які спрямована певна діяльність, увага тощо», а термін «предмет» - як «те, на що спрямована пізнавальна, творча, практична діяльність будь-кого, будь-чого» [189, с. 635, с. 690]. Ще один словник визначає «об’єкт» як «річ, предмет ...; те, що протистоїть суб’єкту, тобто свідомості ...», а «предмет» - як «річ, об ’єкт у самому широкому значенні, усе існуюче ... що має індивідуальну форму» [365, с. 313, с. 360].

Прихильники другого підходу розрізняють між собою «об’єкт» і «предмет», при цьому наділяючи останній більш широким змістом. Так, наприклад, тлумачний словник російської мови С. Ожегова термін «предмет» визначає як «те, на що (на кого) спрямована думка, будь-яка дія, об’єкт» [201, с. 439]

Прихильники третього підходу теж розрізняють між собою аналізовані поняття, однак вважають «предмет» похідною категорією від «об’єкта». Відразу ж зауважимо, що на сьогодні такий підхід набув найбільшого розповсюдження саме в юриспруденції, де він практично не піддається сумніву. Досліджуючи зміст контролю за нотаріальною діяльністю ми теж будемо дотримуватись зазначеного підходу, вважаючи «об’єкт» і «предмет» хоч і різними, однак взаємопов’язаними категоріями, які співвідносяться між собою як ціле та частина.

То що ж таке «об’єкт контролю за нотаріальною діяльністю» та який зміст необхідно вкладати у це поняття? Для того, щоб дати відповідь на поставлене запитання, проаналізуємо спочатку сутність таких загальних категорій, як «об’єкт» та «об’єкт контролю».

У найбільш загальному розумінні, термін «об’єкт» тлумачиться як «те, що протистоїть суб’єкту, на що спрямована його предметно-практична та пізнавальна діяльність» [361, с. 123]. Беручи за основу таке загальне уявлення про об’єкт, науковці пропонують найрізноманітніші варіації визначення об’єкту контролю в цілому, та в конкретній сфері зокрема.

Так, наприклад, на думку деяких науковців під об’єктом контролю необхідно розуміти певних суб’єктів, на яких спрямований контролюючий вплив. За такого підходу, об’єкт ототожнюється із «організацією, щодо якої здійснюється контрольна діяльність уповноважених органів» [223, с. 17; 393, с. 10], або ж із «підконтрольними структурами - юридичними та фізичними особами» [60, с. 82]. Зазначений підхід до розуміння об’єкта контролю хоч і має в своїй основі раціональне підгрунтя, однак не може бути використаний під час аналізу об’єкта контролю за нотаріальною діяльністю через свою неповноту та занадто звужений характер. Разом з тим, його досить часто можна зустріти в дослідженнях, присвячених контролю у сфері державного управління [62, с. 127], а також фінансовому контролю [11, с. 47; 182, с. 60; 320, с. 20].

Не менш поширеним є підхід, за якого об’єкт контролю ототожнюється із певною діяльністю. Так, наприклад, Е.А. Кочерин під об’єктом контролю пропонує розуміти «діяльність організацій і органів управління» [145, с. 18]. Н.В. Карнарук об’єктом державного контролю за нотаріальною діяльністю вважає «безпосередньо нотаріальну діяльність» [120, с. 48]. Аналогічні міркування висловлюють також деякі дослідники контролю в державному управлінні [17, с. 108], фінансового [326, с. 13] та податкового контролю [153, с. 257; 216, с. 190]. Очевидно, що зазначений підхід більш розширений, аніж попередній. Однак, він також не дозволяє охопити всі аспекти такої багатогранної і поліструктурної категорії, як контроль за нотаріальною діяльністю.

Окрім проаналізованих вище, в юридичній літературі можна зустріти ще багато підходів до розуміння сутності такої категорії, як «об’єкт контролю». Науковці, прагнучи надати своїм дослідженням актуальності та наукової новизни, а також максимально повно розкрити предмет дослідження, вкладають у зміст аналізованої категорії найрізноманітніший зміст, який інколи навіть не має нічого спільного із загальнотеоретичним розумінням терміну «об’єкт». Так, наприклад, об’єкт контролю іноді ототожнюють із «діями підконтрольних суб’єктів» [37, с.

документами» [30, с. 48; 183, с. 413; 184, с. 200], а також із певним процесом [73, с. 13; 124, с. 70; 368, с. 78] чи операціями [92, с. 23] тощо. На нашу думку, наведені вище підходи до розуміння сутності об’єкта контролю мають досить обмежену сферу застосування, не розкривають у повній мірі всю сутність контролю, як однієї з основних функцій управління, а тому їх використання під час характеристики контролю за нотаріальною діяльністю є недоцільним.

Наступне питання, на яке варто звернути увагу в рамках теоретичного аналізу «об’єкта контролю за нотаріальною діяльністю», стосується розмежування таких понять, як «об’єкт контролю», «підконтрольний об’єкт» та «підконтрольний суб’єкт», які досить часто в науковій літературі використовуються як синоніми. Як правило, термін «підконтрольний суб’єкт» вживається для позначення осіб - юридичних чи фізичних, - які перебувають під контролем, за діяльністю яких здійснюється контроль. Аналогічний зміст деякі науковці вкладають також в термін «об’єкт контролю», ототожнюючи його з «організацією», стосовно якої здійснюється контрольна діяльність [223, с. 17; 393, с. 10], або ж з «підконтрольними структурами» [60, с. 82; 182, с. 60].

Ми не погоджуємось із зазначеним підходом і наголошуємо на доцільності розмежування таких понять, як «підконтрольний суб’єкт» та «об’єкт контролю». Останнє має більш широкий зміст і використовується для позначення не лише особи, яка перебуває під контролем, але також і процесу або стану, що контролюється. І навіть у тих випадках, коли контрольна діяльність спрямована безпосередньо на конкретну особу (в нашому випадку, наприклад, нотаріуса), контроль здійснюється не щодо неї, як такої, а щодо здійснюваної нею діяльності - процесу чи результатів.

Виходячи з наведених міркувань, у даному досліджені ми пропонуємо розмежовувати поняття «підконтрольна особа», під якою розуміється особа, діяльність якої перебуває під контролем (державні нотаріальні контори, нотаріальні архіви, приватні нотаріуси, квазінотаріальні органи тощо), та «об’єкт контролю», як, власне, та діяльність, що контролюється.

Отже, підсумовуючи викладене вище, ми можемо сформулювати власне бачення об’єкта контролю за нотаріальною діяльністю. На нашу думку, це суспільні відносини, що складаються у сфері організації нотаріату в Україні. На перший погляд, запропоноване нами визначення може здаватись занадто вузьким і обмеженим. Однак, саме завдяки своїй лаконічності, воно дозволяє врахувати всі аспекти реалізації контрольної функції в аналізованій сфері: і власне нотаріальну діяльність, і процес організації органів нотаріату, і безпосереднє вчинення нотаріальних дій, і власне суб’єктів, які надають нотаріальні послуги.

Визначення об’єкта контролю за нотаріальною діяльністю як суспільних відносин, що складаються у сфері організації нотаріату, обумовлює необхідність більш детально зупинитись на характеристиці останнього.

Відразу ж зауважимо, що в сучасній юридичній літературі термін «нотаріат» не має однозначного тлумачення. Найбільш поширеним, звичайно, залишається законодавче визначення нотаріату, згідно якого він розглядається як система органів і посадових осіб, на які покладено обов’язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальні дії, передбачені Законом, з метою надання їм юридичної вірогідності [237]. Наведеному визначенню вже майже 25 років: воно залишилось у первісному вигляді ще з моменту першої редакції Закону 1993 р., незважаючи на динамічний процес законодавчих змін, які постійно зазнає дана галузь правового регулювання.

Отже, очевидною є моральна застарілість законодавчої дефініції нотаріату, а також той факт, що воно не відображає ані правову природу сучасного нотаріату, ані ті завдання, які на сьогодні стоять перед нотаріусами.

Ці та інші недоліки орієнтують науковців на удосконалення законодавчого визначення нотаріату та обґрунтування у своїх наукових дослідженнях все нових і нових авторських трактувань. Детальний аналіз наукової літератури, присвяченої зазначеному питанню, дозволив нам виокремити два найбільш поширені підходи до розуміння нотаріату: широке та вузьке.

Прихильники широкого трактування нотаріату розглядають його відразу з кількох позицій. Наприклад, як 1) систему державних органів (нотаріальних контор) і посадових осіб (нотаріусів), на яких законом покладено виконання певних правових нотаріальних дій; 2) галузь права, норми якої регулюють суспільні відносини, пов’язані з діяльністю нотаріальних органів; 3) спеціальний навчальний курс, предметом якого є дослідження діяльності нотаріальних органів [194, с. 3]. Л. C. Сміян, Ю. В. Нікітін та П. Г. Хоменко доповнюють цей перелік ще одним значенням - нотаріат, як галузь законодавства [114, с. 98].

Дуже схожий підхід у своєму дослідженні використовує також І.Г. Черемних, який виокремлює наступні значення нотаріату: 1) як система органів, які здійснюють функцію держави по захисту прав і законних інтересів громадян, юридичних осіб і суспільства в цілому, наділених відповідно до законодавства владними повноваженнями; 2) як правовий інститут, покликаний забезпечити стабільність цивільного обігу, а також захист прав і законних інтересів громадян і юридичних осіб за допомогою нотаріальних дій; 3) як галузь законодавства, нормами якої регулюється нотаріальна діяльність; 4) як навчальний курс, предметом якого є вивчення питань нотаріального провадження та діяльності його учасників в нотаріальній сфері [375, с. 99].

У цілому ми розділяємо точку зору тих науковців, які обґрунтовують широкий підхід до розуміння нотаріату як складного правового інституту, і пропонуємо його досліджувати відразу з кількох позицій: як cиcтeми opганiв i пocадoвиx ociб; як галузі ^ава; як галузі закoнoдавcтва; як наукової та навчальної дисципліни.

Серед прихильників вузького трактування нотаріату спостерігається більш широка варіативність наукових дефініцій.

Так, наприклад, одна група науковців зводить нотаріат до певної інституціональної (організаційної)системи спеціальних суб’єктів, об’єднаних спільною метою - надання нотаріальних послуг. Такий підхід був найбільш поширений серед науковців радянської доби, які визначали нотаріат як «систему державних органів та посадових осіб, на яких покладено вчинення нотаріальних дій» [150, с. 3]. Нотаріальні органи, зазвичай, розглядались як органи державного управління, а сама нотаріальна діяльність - як адміністративна [1, с. 16; 195, с. 7].

Друга група науковців в основу визначення нотаріату кладе його превентивну, правоохоронну спрямованість. За такого підходу нотаріат визначається як «правововий інститут, покликаний забезпечувати позасудову охорону та захист прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, територіальних громад, а також держави шляхом вчинення в межах безспірних правовідносин нотаріальних дій уповноваженими на те органами та посадовими особами» [114, с. 98]; або як «структура нотаріальних органів, на яку покладається правоохоронна та правозахисна державна функція, що має здійснюватись у відповідності до змісту нотаріального процесу та передбаченої чинним законодавством України процедури» [369, с. 47].

Нажаль, обмежений обсяг дисертації не дозволяє нам достатньо повно проаналізувати всі обґрунтовані в науковій літературі підходи до визначення нотаріату, тим більше, що це виходить за рамки окресленого нами предмета дослідження й потребує окремого наукового аналізу. У зв’язку з цим, пропонуємо сформулювати власну дефініцію нотаріату, яка б максимально повно відображала його специфічні риси як об’єкта контролю у зазначеній сфері правового регулювання. Отже, на нашу думку, нотаріат в Україні - це публічно-правовий інститут, що передбачає діяльність уповноважених на те органів і посадових осіб, спрямовану на забезпечення позасудової охорони та захисту цивільних прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, територіальних громад та держави в межах безспірних правовідносин шляхом учинення нотаріальних дій. Запропоноване нами визначення не претендує на законодавче закріплення, однак дозволяє охопити всі аспекти нотаріату, на які спрямована контрольна функція держави.

Наступна аспект, який тісно пов’язаний із попереднім і потребує більш детального аналізу, - це розуміння сутності такого поняття, як «нотаріальна діяльність», адже саме воно лежить в основі сформульованого нами визначення нотаріату.

Відразу ж зауважимо, що нотаріат і нотаріальна діяльність - це різні, хоча і взаємопов’язані поняття. Вони співвідносяться між собою як правовий інститут і система правовідносин, що виникають у зв’язку із діяльністю уповноважених на те органів і посадових осіб з надання нотаріальних послуг. Водночас, сама дефініція «нотаріальна діяльність» є складнішою у розумінні, аніж це здається на перший погляд. У більшій мірі така складність обумовлена відсутністю законодавчого визначення терміну «нотаріальна діяльність», а також тим, що в чинному Законі поряд із ним широко використовуються такі суміжні словосполучення, як ««нотаріальні дії» (ст. 1), «діяльність нотаріусів» (ст. 2) тощо.

Законодавчу прогалину у визначенні сутності нотаріальної діяльності намагаються заповнити науковці, які у своїх дослідженнях обґрунтовують найрізноманітніші авторські дефініції. Так, наприклад, К.І. Федорова під нотаріальною діяльністю пропонує розуміти «основну функцію окремих установ, утворень та осіб, які у різні часи мали певне призначення, тісно пов’язану із суспільним і сімейними устроєм, спадковими і речовими правами» [358, с. 13]; І.С. Мельник - «юридичну процедуру» [177, с. 67]; Н.В. Ільєва - «дії уповноваженої державою особи, якій делеговані певні повноваження на посвідчення прав, а також фактів, що мають юридичне значення, та вчинення інших нотаріальних дій з метою надання їм юридичної достовірності» [113, с. 95]; В.В. Баранкова та В.В. Комаров - «вид державної діяльності, здійснюваної у визначеному процесуальному порядку» [197, с. 87];

Н.В. Карнарук та Г.Ю. Гулєвська - «діяльність з публічно-правовою

природою» [79, с. 12; 119, с. 10] тощо.

На нашу думку, жоден із наведених вище підходів до розуміння нотаріальної діяльності в повній мірі не розкриває її сутність та зміст, а тому не може бути покладений в основу її розуміння як об’єкта контролю. У зв’язку з цим, перш ніж сформулювати авторську дефініцію досліджуваної категорії, пропонуємо спочатку бодай коротко зупинитись на характеристиці її основних рис і специфічних властивостей.

Проаналізувавши численні наукові джерела, ми прийшли до висновку, що нотаріальна діяльність є різновидом правозастосовчої, юрисдикційної діяльності. Вона має цілий ряд тотожних із нею ознак, водночас, відрізняється від інших суміжних видів діяльності.

По-перше, нотаріальна діяльність має багато спільних рис із правоохоронною діяльністю. Зокрема, вона спрямована на забезпечення захисту прав і законних інтересів громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави.

По-друге, нотаріальна діяльність має публічно-правовий характер. Це означає, що вчинені нотаріальні дії набувають офіційного визнання від імені держави (публічної сили) [120, с. 52]. Нотаріус без поважних причин не може відмовити особі у вчиненні нотаріальних дій. Це є його прямим обов’язком. Таким чином, нотаріальна діяльність забезпечує баланс публічних та приватних інтересів.

По-третє, нотаріальна діяльність має найбільшу схожість із судовою діяльністю. Так, воназдійснюється від імені держави спеціально уповноваженими суб ’єктами. І навіть той факт, що правом вчиняти нотаріальні дії наділяються у рівній мірі як приватні, так і державні нотаріуси, а також квазінотаріальні органи, не впливає на правову природу нотаріальної діяльності. Нотаріальні акти мають однаковий ступінь вірогідності, не залежно від суб’єктів, що їх посвідчують.

По-четверте, так само, як і судова діяльність, нотаріальна діяльність має чітко встановлену загальнообов’язкову процесуальну форму здійснення, що забезпечує єдність і адекватність правового змісту і юридичної форми договору чи іншої юридично значущої дії. Закон досить детально регулює порядок і процедуру вчинення нотаріальних дій, недотримання чи порушення яких може бути підставою визнання нотаріального акта недійсним і його подальшого скасування.

По-п’яте, сутність нотаріальної діяльності, так само як і судової, полягає у здійсненні контрольної функції щодо дотримання законності в цивільних правовідносинах. Водночас, на відміну від судового, нотаріальний контроль має попередній характер, оскільки здійснюється за умови відсутності спору про право. Відтак, він спрямований на юридичне визнання суб’єктивних цивільних прав з метою запобігання можливому їх порушенню [85, с. 57], а не на розв’язання юридичного конфлікту, встановлення правопорушника та застосування до нього відповідних заходів впливу.

Разом з тим, окрім проаналізованих вище спільних ознак, нотаріальна діяльність характеризується низкою специфічних особливостей.

• Основний зміст нотаріальної діяльності полягає у закріпленні суб’єктивних цивільних прав, наданні офіційної сили, підтвердження вірогідності юридичних прав, фактів і документів [212, с. 39]. У такий спосіб нотаріуси сприяють фізичним і юридичним особам у здійсненні їхніх суб’єктивних прав, надаючи їм публічної сили й офіційного визнання від імені держави, тобто забезпечують їх реалізацію. Зазначена особливість нотаріальної діяльності дає підстави деяким науковцям цілком слушно стверджувати, що «нотаріат здійснює делеговану від імені держави функцію контролю в сфері цивільного обігу» [78, с. 6].

• Предметом нотаріальної діяльності є безспірні справи [197, с. 46], на відміну від судової діяльності, предметом якої є спори про право цивільне. Таким чином, нотаріальна діяльність спрямована не на безпосередній захист прав і свобод фізичних і юридичних осіб, а на недопущення їх порушення у майбутньому. Посвідчуючи ті чи інші документи або факти, нотаріус запобігає виникненню спорів про право, вирішення яких віднесено до компетенції суду, тим самим зменшуючи навантаження на судову систему.

• Висока ступінь вірогідності, яка надається нотаріальним документам, обумовлює встановлення посиленого контролю за дотриманням законності при здійсненні нотаріальної діяльності. Такий контроль є багаторівневим, всеохоплюючим, і здійснюється розгалуженою системою державних і недержавних суб’єктів.

• Нотаріальна діяльність має професійний характер, що обмовлено підвищеними вимогами, які висуваються до нотаріальних документів, а також постійним розвитком й удосконаленням цивільного законодавства. У зв’язку з цим, Законом встановлено певні «фільтри», що забезпечують допуск до посади нотаріуса лише висококваліфікованих спеціалістів.

• На відміну від інших видів юридичної діяльності (зокрема, надання адвокатських послуг), нотаріальна діяльність не є підприємницькою і не має на меті отримання прибутку. І навіть той факт, що правом вчиняти нотаріальні дії наділяються приватні нотаріуси, не дає підстав відносити їх діяльність до підприємницької.

• Чинним законодавством встановлено посилені вимоги щодо дотримання організаційних засад нотаріальної діяльності. Зокрема, це стосується облаштування робочого місця нотаріуса (нотаріальної контри), ведення нотаріального діловодства, страхування ризику професійної відповідальності нотаріуса тощо.

Таким чином, беручи за основу визначені вище характерні ознаки нотаріальної діяльності, ми можемо сформулювати її авторську дефініцію, яка дозволить нам краще зрозуміти її сутність як об’єкта контролю. Отже, під нотаріальною діяльністю ми пропонуємо розуміти здійснювану від імені держави публічно-правову, професійну діяльність нотаріусів та інших уповноважених державою осіб, що спрямована на забезпечення захисту прав і законних інтересів громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави шляхом посвідчення безспірних прав, а також фактів, що мають юридичне значення, вчинення інших нотаріальних дій, передбачених чинним законодавством, з метою надання їм юридичної достовірності та офіційного визнання.

Запропонована нами дефініція ще раз підкреслює важливе практичне значення нотаріальної діяльності, свідчить про необхідність здійснення посиленого державного контролю у цій сфері, а також про його важливу практичну значимість [169].

В аспекті дослідження об’єкта контролю за нотаріальною діяльністю, необхідно бодай кілька слів сказати про сучасний стан організації нотаріату в Україні, що є безпосереднім об’єктом державного контролю.

Так, проаналізувавши офіційні статистичні дані, а також аналітичні довідки Мінюсту, нами було з’ясовано, що станом на 1 січня 2016 року загальна кількість державних нотаріальних контор по всій Україні становила 755, з яких 20 контор не функціонувала (2 в Чернівецькій, 1 - в Київській та 17 в Донецькій області). За штатним розписом в державних нотаріальних конторах передбачено 1303 посади державних нотаріусів. Однак, займаними було лише 1089 посад. Таким чином, 214 посад державних нотаріусів залишалось вакантними (найбільше, в Луганській (30), Донецькій (18) та Полтавській (10) областях).

Загалом, по всій Україні нараховується 616 нотаріальних округів, у яких приватну нотаріальну діяльність здійснює 5697 нотаріусів. При цьому, лише за 2016 рік 233 приватних нотаріусів зареєстрували приватну нотаріальну діяльність, а 234 - її припинили. У цілому, в зазначений період по всій Україні залишалось 29 нотаріальних округів, повністю не забезпечених послугами приватних нотаріусів (найбільше - в Одеській (5), Донецькій (4) та Херсонській (4) областях) (більш детально див. Додатки В і Г).

Окрему увагу варто приділити аналізу стану організації нотаріальної діяльності в м. Києві. Так, проаналізувавши інформаційно-аналітичні матеріали про підсумки роботи установ нотаріату в м. Києві за 12 місяців 2016 року (Додаток Д), нами було встановлено, що станом на 1 січня поточного року в м. Києві було зареєстровано 15 державних нотаріальних контор. За штатним розписом в державних нотаріальних конторах м. Києва передбачено 113 посад державних нотаріусів. Однак, займаними була лише 101 посада. Таким чином, 12 посад державних нотаріусів залишалось вакантними.

Станом на 01 поточного року по Київському міському нотаріальному округу здійснюють приватну нотаріальну діяльність 1295 приватних нотаріусів, з них протягом 2016 року зареєстровано приватну діяльність 40 осіб. Протягом 2016 року припинено приватну нотаріальну діяльність 41 нотаріуса, з яких: 34 - за власним бажанням; 2 - у зв’язку з анулюванням свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю; 3 - у зв’язку зі смертю; 2 - у зв’язку з неусуненням приватним нотаріусом без поважних причини порушень, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 29-1 Закону.

Наступне питання, яке необхідно розглянути в рамках дослідження змісту контролю за нотаріальною діяльності, стосується характеристики предмета такого контролю.

У першу чергу варто зауважити, що на сьогодні в юриспруденції найбільш поширеним є підхід, за якого предмет контролю розглядається як похідна категорія від об’єкта контролю. Тобто об’єкт і предмет контролю більшість науковців співвідносять між собою як ціле та частину. Водночас, з приводу розуміння сутності та змісту предмета контролю їх думки розходяться. У переважній більшості випадків це обумовлено специфікою конкретного виду контролю, що досліджується, та особистими баченнями науковців. Однак, іноді обгрунтовані ними підходи не мають нічого спільного із загальнотеоретичним розумінням категорії «предмет», що породжує термінологічну плутанину та невизначеність.

Оскільки, як було доведено в попередніх підрозділах даної роботи, контроль за нотаріальною діяльністю є однією із основних функцій державного управління, при з’ясуванні його предмета необхідно виходити із загального розуміння предмету контролю в державному управлінні, який, в свою чергу, виходить із загальнотеоретичного розуміння такої категорії, як «предмет».

Більшість енциклопедичних словників під «предметом» розуміють «те, на що спрямована практична діяльність кого-, чого-небудь» [52, с. 920]; «окрему частину, одиницю існуючого; все те, що може перебувати у співвідношенні або володіти будь-якою властивістю» [361, с. 356].

Виходячи із такого загальнотеоретичного розуміння, предмет контролю в державному управлінні визначається науковцями як «управлінські правовідносини» [62, с. 192]; «безпосередні (фактичні) правовідносини, які конкретизуються у відповідній поведінці, що виникає між об’єктами контролю» [60, с. 79]; «безпосередня поведінка об’єктів контролю як учасників певних суспільних правовідносин» [62, с. 121].

І хоча підхід, за якого предмет контролю розглядається як конкретні (безпосередні, фактичні) правовідносини є логічним і виваженим, не всі науковці у своїх дослідженнях, присвячених характеристиці контролю в різноманітних сферах державного управління, дотримуються саме його. В першу чергу, це пов’язано із поверхневим аналізом такого важливого елемента контролю, як предмет, якому в більшості роботах не приділяється належної уваги. Як наслідок, в якості предмета контролю називаються найрізноманітніші категорії: «поведінка об’єктів з погляду дотримання ними своїх обов’язків» [11, с. 47]; «конкретний вид діяльності об’єкта, на який спрямовано контрольні дії» [341, с. 8; 147, с. 3; 379, с. 8]; «явище, з яким «працює» суб’єкт правовідносин з метою досягнення об’єкта свого інтересу» [122, с. 136]; «показники, що характеризують той чи інший аспект діяльності чи стану підконтрольного суб’єкта» [206, с. 19]; «конкретні показники діяльності підконтрольних суб’єктів; матеріальні та нематеріальні речі, з якими пов’язана діяльність підконтрольних суб’єктів» [37, с. 122]; «дії та акти ...

підконтрольних суб’єктів; документи» [29, с. 80]; «документальні, речові і цифрові носії інформації» [191, с. 109]; відповідна документація (звіти, баланси, тощо) [58, с. 55; 124, с. 73; 326, с. 13].

На нашу думку, ані документація, ані матеріальні та нематеріальні речі не можуть виступати в якості предмета контролю, так само як ним не можуть бути конкретні показники діяльності підконтрольних суб’єктів. Річ у тім, що всі вони є лише джерелом отримання інформації про діяльність підконтрольних суб’єктів, але аж ніяк не предметом контролю.

Не зовсім точним ми вважаємо також визначення предмета державного контролю за нотаріальною діяльністю, яке свого часу запропонувала Н.В. Карнарук. На її думку, таким предметом є окремі прояви нотаріальної діяльності матеріального (зокрема документального та не документального) чи нематеріального характеру, що в цілому характеризують її ефективність [120, с. 111]. У запропонованому визначенні автор, з одного боку, невиправдано деталізує предмет контролю, зводячи документальні матеріальні прояви нотаріальної діяльності фактично до джерел отримання інформації, що, як було зазначено вище, є необґрунтованим. З іншого боку, за межами предмета контролю залишилась ціла низка суспільних відносин, які не виходять за окреслені автором рамки. Це, наприклад, організація нотаріальної діяльності, допуск до посади нотаріуса тощо.

Таким чином, підсумовуючи викладене вище, а також враховуючи специфіку нотаріальної діяльності, ми пропонуємо окремо визначити основний та додатковий предмет контролю в зазначеній сфері.

Основний предмет контролю за нотаріальною діяльністю складають

безпосередні (фактичні) правовідносини, що виникають з приводу дотримання встановленого Законом порядку і правил:

• допуску громадян до здійснення нотаріальної діяльності;

• організації нотаріальної діяльності державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, приватних нотаріусів;

• вчинення нотаріальних дій державними та приватними нотаріусами, а також іншими уповноваженими на це посадовими особами;

• надання додаткових послуг правового і технічного характеру, які не пов’язані із вчинюваними нотаріальними діями, та справляння плати за їх надання;

• ведення нотаріального діловодства, звітності та архіву нотаріуса;

• видачі та анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю;

• зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності.

Додатковим предметом контролю за нотаріальною діяльністю є:

• загальний професійний рівень нотаріуса;

• дотримання нотаріусами фінансового та податкового законодавства;

• дотримання нотаріусами встановлених обмежень, пов’язаних із здійснюваною нотаріальною діяльністю;

• дотримання нотаріусами правил зберігання та розголошення нотаріальної таємниці;

• дотримання нотаріусами правил професійної етики та антикорупційного законодавства тощо [171].

Чітке визначення складових предмета контролю, а також їх диференціація на основні та додаткові має важливе практичне значення:

По-перше, завдяки цьому заперечується сама можливість встановлення тотального державного контролю за нотаріальною діяльністю. Однією з визначальних особливостей контрольної діяльності у сфері нотаріату є те, що вона стосується не всіх, а лише найбільш важливих характеристик підконтрольного інституту, окремих параметрів здійснення нотаріальної діяльності, деяких її кількісних та якісних характеристик.

По-друге, такий підхід до визначення предмета контролю за нотаріальною діяльністю дозволяє більш глибше дослідити наступний елемент його змісту - суб’єктів, на яких покладається реалізація контрольних повноважень у зазначеній сфері. Предмет контролю прямо впливає не лише на систему таких суб’єктів, їх диференціацію на основні та допоміжні, але також і на межі та характер їх компетенції. У зв’язку з цим, у наступному розділі дисертації ми більш детально проаналізуємо це питання.